Desarrollo
Alternativo
en Colombia
y Participación
Social:
propuestas
hacia un cambio
de estrategia.
Coordinación
DIAL - Diálogo Inter-Agencial en Colombia Christian Aid - Reino Unido e Irlanda Lutheran World Relief Heks Oxfam Gran Bretaña Alianza: Organizaciones sociales y afines por una cooperación para la paz y la democracia en Colombia
C.N.O.A. Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas
Agenda Caribe Asociación Minga Planeta Paz Federación Luterana Mundial Programa Conjunto SNPS - Catholic Relief Services WWF Colombia
Autor
Ricardo Vargas Meza
Corrección de Estilo
Adriana Camacho
Diseño
Ricardo Alvarez Gallego [email protected]
Impresión
Corcas Editores Ltda
Fotografías Portada:
Carlos Guevara (Programa Somos Defensores) Foto mujer indigena: Flor María Ospina Ogari Líder de la étnia Embera Chamí-Chigorodó Antioquia Fotógrafo: Julio Mario Fernández-WWF Colombia
Bogotá, Colombia, Septiembre de 2010 ISBN 978-958-99184-5-6 [email protected] [email protected]
...ÍNDICE
1 5 5 5 5 7 10 12 12 15 17 17 17 18 18 20 22 22 23 25 28 29 34 36 PresentaciónI. Desarrollo Alternativo: una perspectiva histórica
1. Breve referencia histórica: de la Sustitución de Cultivos al Desarrollo Alternativo
- Conceptualización
- La sustitución de cultivos y el manejo institucional
2. Desarrollo Alternativo en Colombia hacia los años 90
3. Análisis de la política de Desarrollo Alternativo en la Administración Ernesto Samper (1994-1998)
- La cooperación internacional y el desarrollo alternativo durante la vigencia del Plante
- La experiencia en desarrollo alternativo del crédito BID-Plante - Principales resultados de la evaluación del período
4. El programa de Desarrollo Alternativo de la administración Pastrana (1998-2002)
Consideraciones generales
- Plan Colombia y Desarrollo Alternativo
- Estructura general de la política y su expresión institucional • La perspectiva del Estado central
• La perspectiva local del Plan Colombia
Balance de la experiencia piloto del Putumayo
- El problema institucional en el nivel central - El problema institucional entre el centro y la región - Los pactos de erradicación manual
- Proyectos productivos de mediano y largo plazo y la experiencia del Putumayo - El contexto institucional en las políticas de cooperación internacional - La valoración de las alternativas de desarrollo por parte de las comunidades Principales lecciones aprendidas en materia de Desarrollo Alternativo
II. La fundamentación de la política frente a los cultivos de uso ilícito por parte de la primera administración Uribe Vélez (2002-2006)
1. El enfoque sobre Desarrollo Alternativo
2. El Programa Proyectos Productivos 3. El Programa Familia Guardabosques
- Algunas experiencias regionales • PFGB en el bajo Atrato • La experiencia PFGB en Orito
• Caso PFGB en el municipio de Curillo en el departamento de Caquetá Conclusiones sobre PFGB
4. Reflexión sobre la actual exigencia de erradicación manual como condición
para el DA y la participación comunitaria 5. La focalización del DA y las fumigaciones
6. Los Grupos Móviles de Erradicación (GME), Fumigaciones, cultivos de uso ilícito y el conflicto armado
7. Conclusiones sobre el primer período de la administración Uribe y el DA
III. Segunda administración de Uribe Vélez (2006-2010): la consolidación de la simbiosis Seguridad y Desarrollo.
1. Introducción
La política sectorial agropecuaria y el Desarrollo Alternativo
- Consideraciones sobre las políticas públicas del sector agrícola 2. La interrelación “Seguridad y Desarrollo”
- La Política de Consolidación de la Seguridad Democrática
- La cooperación militar y la recuperación y control de áreas con pobre incidencia de la gobernabilidad
- La Estrategia de fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social del presidente Uribe
3. Elementos problemáticos sobre DA en el marco de la Estrategia de
Recuperación Social de territorios
- La focalización de la ERST y los escenarios externos a la frontera agrícola: dificultades y retos
- El marco de los programas y políticas de alcance estratégico para el Pacífico colombiano: Una perspectiva desde el Bajo Atrato
- Cultivos ilícitos en el Chocó y en el bajo Atrato
- Problemas de articulación de la economía ilegal de la coca y el conflicto en el bajo Atrato
- El proceso de desmovilización del Bloque Élmer Cárdenas (BEC) de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) y su incidencia sobre el territorio - El punto de vista de las comunidades negras e indígenas sobre las implicaciones de la desmovilización paramilitar.
4. Conclusiones sobre la política gubernamental en el período 2006-2010
40 43 50 51 51 51 55 57 61 64 66 67 72 75 75 78 79 80 82 84 87 91 92 93 95 100 102 103
IV. USAID y su política de Desarrollo Alternativo (Fase 2005-2008)
1. Introducción - Lo conceptual
- Principios de actuación de AID en cuanto a la estrategia productiva - Los criterios de focalización
2. Contrastación de la política
Focalización, modelo de intervención y territorio • Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID
• Análisis crítico del contenido del modelo de intervención y referencias a enfoques alternativos de las comunidades
• Retos y recomendaciones
Agronegocios, palma de aceite y desarrollo alternativo • Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID
• Análisis crítico del contenido de agronegocios y palma de aceite, y, enfoques alternativos de las comunidades
• Retos y Recomendaciones Seguridad Alimentaria
• Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID
• Análisis crítico del contenido de seguridad alimentaria y referencias a enfoques alternativos de las comunidades
• Retos y recomendaciones
Gobernabilidad y la propuesta de desarrollo alternativo • Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID
• Análisis crítico del contenido sobre gobernabilidad y referencias a enfoques alternativos de las comunidades
• Retos y recomendaciones
La participación de las comunidades y las dinámicas sociales en lo local
y regional
• Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID • Análisis crítico del contenido sobre participación y referencias a enfoques alternativos de las comunidades
• Retos y recomendaciones
3. Amenazas al desarrollo alternativo - Las fumigaciones aéreas
- El conflicto armado
- El problema de la tierra y los territorios
105 105 105 107 108 112 113 113 114 116 117 117 124 132 133 133 134 135 137 137 139 142 143 143 143 144 144 144 145 145
4. Conclusiones sobre el período 2005-2009
5. La Política de Desarrollo Alternativo frente a un escenario de ampliación de recursos por parte de la cooperación de Estados Unidos:
recomendaciones de política
V. USAID y la nueva estrategia de Desarrollo Alternativo 2009-2013
1. Introducción
2. Seguridad y Desarrollo: La consolidación social de territorios, la cooperación internacional y la política de desarrollo alternativo
- La nueva estrategia de USAID: Desarrollo estratégico e iniciativa para mejorar los medios de subsistencia
- USAID y el nuevo contexto de seguridad global
3. Análisis de los principales aspectos contenidos en el “Desarrollo
estratégico e iniciativa para mejorar los medios de subsistencia” VI. Participación de la sociedad civil
1. La perspectiva de las comunidades, ONG y organizaciones sociales
Las comunidades
- Sobre el enfoque general de la intervención gubernamental en DA y la cooperación internacional.
- Participación y desarrollo local y regional
- Intervención en desarrollo alternativo y territorios colectivos - Propuestas de desarrollo y el conflicto
- Conflicto, seguridad y desarrollo en la perspectiva gubernamental y las comunidades
- Sobre el proceso de consulta del DA y su perspectiva
Las agencias de cooperación participantes y las organizaciones no
gubernamentales. Recomendaciones sobre Desarrollo Alternativo (DA) para USAID
- Efectos de las propuestas reseñadas
2. Lecciones aprendidas y buenas prácticas
3. Reflexión final sobre el proceso de consulta Referencias
Siglas y acrónimos utilizados
148 150 159 159 160 160 163 164 175 182 182 182 184 185 186 187 188 189 197 198 200 202 207
...1 El Desarrollo Alternativo ha venido adquiriendo, en el debate internacional, una importancia estratégica como soporte para canalizar respuestas no coercitivas al tratamiento de una de las fases más importantes en la cadena de la economía ilegal de las drogas. No obstante, la discusión de fondo continúa siendo si se le integra a un manejo antidrogas o si se le enriquece en su autonomía, para que se pueda desenvolver como una política flexible, que apunta a resolver problemas sociales, económicos y políticos (principalmente de gobernabilidad) en que se debaten las denominadas áreas con bajo control estatal.
Pero este es un debate nada fácil, porque en él intervienen no sólo países, sino incluso agencias en el interior de los Estados que tienen visiones e intereses distintos sobre lo que debería ser su manejo. Así sucede hoy, por ejemplo, entre USAID - United States Agency for International Development y las entidades e instancias de decisión, que le apuntan a una extensión de los temas de desarrollo como parte de decisiones sobre seguridad, lo que implica una conversión del tratamiento de los temas sociales, como parte de la continuidad de la guerra contrainsurgente por otros medios. Así mismo, con este último enfoque, se ha venido ajustando el tratamiento del desarrollo alternativo en Colombia, sobre todo en el último período de la administración Uribe Vélez. Sin embargo, a juzgar por el último recorte de la ayuda militar dentro de la extensión anual de lo que aún se denomina el Plan Colombia, por parte de la administración Obama, se está tomando partido desde esa administración por una cooperación que busca, por lo menos, enviar un mensaje de replanteamiento de la estrategia. Su consolidación política es aún incierta. La tensión continúa entre las convergencias y los desencuentros de las diferentes agencias, entidades ejecutoras y gobiernos.
Este texto surge en medio de ese debate. Y se trata, en primer lugar, de hacer visible la existencia de otros actores que están llamados a participar en una discusión de mucho fondo, en donde se debaten grandes intereses estratégicos, e, incluso, se juega una parte importante de la perspectiva del conflicto colombiano.
En primer lugar, se trata de las comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas que se debaten en el día a día en una conflictividad económica, social, cultural y política, en medio de múltiples intereses que no dudan en usar las armas para imponer su conveniencia y beneficio privados, que se fundan en el control de territorios. Y en esos espacios no sólo se da un pulso de fuerza a través de las armas, sino que son fuente de financiación de la guerra cuando en ellos se instalan cultivos de uso
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ilícito, o se convierten en rutas apetecidas por los detentadores de la seguridad para el narcotráfico, o los dos. O se tienen expectativas para hacerse a territorios con grandes recursos de origen natural, bien para ser explotados o para extraer rentas a sus ejecutores y beneficiarios inmediatos, a través del chantaje o la corrupción, la que se defiende también con el uso de las armas.
En medio de esos escenarios están las comunidades que buscan crear o defender los territorios para su supervivencia no sólo biológica, sino cultural, ambiental, política y social. Y en el camino hacia la defensa de su territorio, las comunidades organizadas han entendido que requieren de propuestas frente a un problema, los cultivos de uso ilícito, que en muchos sitios no es de ellos, pero si los afecta de manera grave. En otros, han sido tolerantes con su presencia y han pagado costos muy altos en su autonomía, en la protección a su juventud, en sus familias y en su futuro. Desde ahí emerge una buena parte de sus propuestas para el desarrollo alternativo.
En segundo lugar, se trata de hacer visibles los esfuerzos de actores no gubernamentales que acompañan a esas comunidades o se deben a ellas, en el marco de la generación de espacios de reflexión, análisis, elaboración de propuestas, alrededor del desarrollo alternativo*.
En tercer lugar, se buscó dar un espacio a la investigación social sobre el tema del desarrollo alternativo como soporte conceptual, de recuperación histórica, de obser-vaciones sobre experiencias de instrumentación de esas políticas en los niveles locales, donde la gama de actores se amplía al aparecer los poderes municipales, departamentales y que en muchos sitios son objeto más que protagonistas de las políticas. No obstante, deben cargar con consecuencias que generan daño con las intervenciones del Estado central y en algunos momentos de la cooperación internacional, en nombre de las “alternativas de solución a los ilícitos”.
Bajo este conjunto de consideraciones y actores, emergió la posibilidad de adelantar un proceso de diálogo e incidencia de la política sobre desarrollo alternativo, con la principal agencia de cooperación en esta temática, la USAID. Dicho diálogo fue formalizado a través de una consulta a organizaciones sociales con participación de agencias no gubernamentales de cooperación y de ONG sensibles a los temas del desarrollo y el medio ambiente.
Este texto se nutrió de todas las acciones que se desarrollaron alrededor y en función de ese proceso de consulta (reuniones preparatorias, diálogos con comunidades, intercambios con ONG, el proceso de diálogo con USAID y sus entidades ejecutoras principalmente los programas ADAM y MIDAS, la continuidad del diálogo a través de mesas de profundización, múltiples entrevistas a líderes comunitarios, funcionarios locales y regionales, etc.).
* Se trata de diversas organizaciones lideradas por agencias Internacionales de Cooperación de la Plataforma DIAL (Diakonia Suecia, Christian Aid -Reino Unido e Irlanda, Consejería en Proyectos (PCS), Consejo Noruego para Refugiados (NRC), Oxfam Gran Bretaña, Civis-Suecia, Diakonie Katastrophenilfe-Apoyo en Emergencias, Lutheran World Relief, Heks, y las ONG: Federación Luterana Mundial (FLM), el Programa Conjunto SNPS - Catholic Relief Services (CRS) y World Wildlife Fund, Inc. (WWF), con la participación activa de las organizaciones sociales nacionales, Agenda Caribe, Asociación Minga, Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, La Alianza de Organizaciones Sociales y afines y el Proyecto Planeta Paz.
...3 Por eso el texto busca dos objetivos: en primer lugar, hacer una contribución sobre un recorrido histórico sintético de lo que ha sido el desarrollo alternativo en Colombia, desde cuando emerge como concepto que relevó a la política de sustitución de cultivos ilícitos. Más que el detalle de acontecimientos, la síntesis busca levantar los temas conceptualmente más importantes y problematizarlos.
En segundo lugar, busca dejar consignadas reflexiones y propuestas que surgieron del proceso de consulta, dirigidas a proyectar la posibilidad de un proceso de incidencia para cambiar la actual estrategia para los cultivos de uso ilícitos en Colombia. Este último será, sin duda, un proceso colectivo que demanda ingentes esfuerzos de las ONG, plataformas, entidades, investigadores comprometidos con la necesidad de un cambio en las actuales políticas de drogas, en el nivel global, por la naturaleza misma de este problema. El texto busca dejar consignada una perspectiva del problema y de las políticas desde la realidad colombiana.
El texto se organiza en seis partes:
En primer lugar, una perspectiva histórica del desarrollo alternativo desde mediados de los 90 hasta la experiencia de la administración de Andrés Pastrana.
En segundo lugar, un análisis sucinto de los principales aspectos de la política de la primera administración Uribe Vélez (2002-2006).
En tercer lugar, la experiencia de la segunda administración Uribe Vélez (2006-2010) y los perceptibles cambios que se observaron al radicalizar su visión de los cultivos ilícitos como fuente de financiación de los grupos insurgentes y la búsqueda de una afirmación de la relación “seguridad-desarrollo” como soporte de su estrategia de consolidación de territorios.
En cuarto lugar, una visión de lo que fue la política de USAID en el período 2006-2008 y la fase de transición que caracterizó el 2009.
En quinto lugar, una problematización de la configuración de la nueva estrategia de desarrollo alternativo de USAID que se proyecta hoy entre el 2009 y el 2013. En sexto lugar, una descripción del proceso de consulta con sus logros y dificultades recogiendo y analizando las percepciones y puntos de vista que tuvieron las organiza-ciones sociales, plataformas y ONG sobre el proceso con USAID.
Finalmente, y no por ello menos importante, el autor desea resaltar el liderazgo de Zoraida Castillo, coordinadora de Lutheran World Relief (LWR), a lo largo de todo el proceso, que apoyó denodadamente este esfuerzo. Así mismo, el papel jugado por la coordinación y las organizaciones de DIAL, principalmente las dedicadas a los temas de desarrollo, y a las organizaciones no gubernamentales que acompañaron, sin
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dudarlo, el esfuerzo de reflexión y de propuestas liderados por la Asociación Minga, Agenda Caribe, Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, La Alianza de Organizaciones Sociales y afines y el Proyecto Planeta Paz. Adicionalmente, todas las entidades mencionadas, a través de sus representantes en el proceso, hicieron contribuciones puntuales al hacer una revisión del texto.
En síntesis, se trata aquí de presentar uno de los resultados de un ejercicio con contribuciones múltiples y de muy distintos protagonistas, que duró más de dos años y que se propuso el enriquecimiento conceptual y propositivo de la política de desarrollo alternativo, desde una perspectiva no gubernamental, frente a un problema que demanda más y mejores esfuerzos de quienes buscan incidir en ella.
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I. Desarrollo Alternativo: una perspectiva histórica
1. Breve referencia histórica: de la sustitución de cultivos al desarrolloalternativo
Conceptualización
El concepto Desarrollo Alternativo (DA), aplicado a los cultivos de uso ilícito, nació como una reformulación política de la denominada Sustitución de Cultivos. Los primeros programas bajo este enfoque de sustitución se iniciaron en Tailandia durante los años 70. La idea fundamental era que al tratarse de una situación originada en la pobreza de los campesinos, la solución tenía que ser consecuente y había que atacar el problema económico mediante la conversión de las fincas a la economía lícita. Esta visión llegó a América Latina a comienzos de los 80 principalmente a Perú y Bolivia, y a Colombia hacia 1987-1988, cuando se inició el proyecto de sustitución de cultivos en el sur de Cauca (Uribe, 1998). La evaluación que adelantó Naciones Unidas hacia finales de los 80 sobre este enfoque llevó a reconocer que más allá de la pobreza, había otros aspectos complejos en el origen del problema de los ilícitos y se reconoció entonces que el concepto de sustitución se quedaba corto en relación con fenómenos como el problema cultural subyacente en algunas zonas productoras y que se tendía a confundir los esfuerzos con acciones propias del desarrollo rural (Uribe, 1998:70).
La sustitución de cultivos y el manejo institucional - La experiencia del sur de Cauca
La instrumentación del programa de sustitución de cultivos por parte de Naciones Unidas se adelantó a través de un socio colombiano para el trabajo de campo, que para el caso fue el Comité de Cafeteros del Cauca, que asumió la responsabilidad de trabajar con la Oficina de Servicios de Proyectos (OSP)1. La representación nacional colombiana corrió por cuenta del Ministerio de Agricultura. Según un informe de 1989, de evaluación del proceso adelantado en Cauca, “la columna vertebral del Proyecto es el Comité Departamental de cafeteros del Cauca, al ejecutar cerca del 46% de los recursos del Fondo de las Naciones Unidas para el Control del Abuso de Drogas (UNFDAC, por su sigla en inglés) y el 70% de las acciones que se realizan” (Rivera, 1993). No obstante este tipo de balances, el esquema entró en crisis al ser cuestionada la especificidad del trabajo del Comité de Cafeteros en relación con los resultados del proyecto de sustitución, y la OSP reestructuró su modelo de intervención con un equipo que venía directamente de esa entidad (Uribe, 1998). El modelo de sustitución de cultivos contemplaba un proceso gradual, voluntario y concertado con las comu-nidades, en cuanto al tratamiento de los cultivos de uso ilícito. Así mismo, demandaba del Estado colombiano un compromiso de contrapartida para atender los problemas de infraestructura, hecho que fue reiteradamente incumplido, amén de la dificultad que se creó para que el Ministerio de Agricultura, como contraparte, pudiese incidir sobre este tipo de gasto.
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En síntesis, la crisis del entramado institucional se relaciona con:
1. La falta de una política nacional frente a los cultivos ilícitos, hecho que se puso de presente desde cuando se inició el Plan Maestro en 1984 y que se motivó con el impacto internacional del asesinato del entonces Ministro de Justicia, Rodrigo Lara. También se observó este tipo de situaciones en el Programa Especial de Cooperación en 1989, creado a raíz del impacto mundial del asesinato del candidato Luis Carlos Galán.
2. La falta de un esquema de relación de los intereses nacionales claro y eficaz frente a la OSP, que se debió en parte a la ausencia de fortalezas y destrezas de quienes actuaron representando los intereses de Colombia en las negociaciones de este tipo de cooperación.
3. Las distorsiones y los problemas que se originaron al ser considerado este tipo de programas como una especie de alivio a la carga presupuestal del Gobierno, en cuanto al desarrollo de inversiones en zonas marginales.
4. La posición de la OSP en el sentido de que mientras menos intervención del Estado colombiano tuvieran, más autonomía tendrían para la ejecución de los proyectos. (Uribe, 1993).
A lo anterior se agrega otro factor de la política antidrogas que jugó en la crisis y se refiere a que en Naciones Unidas se desarrolló, a comienzos de los 90, una mayor radicalización frente al tratamiento de la reducción de las áreas productoras. En efecto, el modelo de sustitución de cultivos fue cuestionado porque no contemplaba compro-misos perentorios para las comunidades en cuanto a la erradicación de los cultivos ilícitos, ya que estas, como se señaló, manejaban dicho aspecto con criterios de gradualidad.
En ese contexto emerge el posicionamiento de la estrategia de DA. La expresión DA significa teóricamente la incorporación de una visión más amplia al tratamiento social y económico del problema de la presencia de cultivos considerados ilícitos por las normas internacionales. Hace parte de lo que Naciones Unidas definió hacia los años 80 como un enfoque equilibrado, en el cual se ataca con igual vigor cada etapa del proceso
de producción, tráfico y distribución de las drogas ilícitas.2 Si bien el DA toma prestados elementos de la estrategia de desarrollo rural, su objetivo final no es el desarrollo por el desarrollo, sino que principalmente hace referencia a las alternativas frente al problema de los cultivos ilícitos (Uribe, 1993).
Se trata de una estrategia integral para eliminar el cultivo ilícito al dar al agricultor acceso a otras fuentes de ingresos -que fue la estrategia que se siguió en los 70 con la sustitución de cultivos-, que evolucionó en los 80 y 90 hacia estrategias de desarrollo más amplias que tienen en cuenta aspectos socioeconómicos determinantes en el cultivo de hoja de coca y de amapola.
2 UNDCP “Por un Control Global de las Drogas” Asamblea General de las Naciones Unidas. Período extraordinario dedicado al problema mundial de las drogas. Nueva York, 1998.
...7 Se entiende por estrategias de desarrollo más amplias la creación de condiciones de acceso a “la atención médica, la educación, la infraestructura, el suministro de alimentos, el acceso a mercados y créditos, además de las medidas de represión y erradicación forzada”.3
Como se observa, la integralidad busca más eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de “eliminación o reducción sustancial” de los cultivos de uso ilícito. De cualquier manera, el propósito se inscribe en una pretensión más amplia de dominio “del problema mundial de las drogas mediante estrategias nacionales e internacionales que reduzcan tanto la oferta como la demanda ilícita de drogas”.4
En efecto, los programas que se inician en Colombia hacia 1991, y que hicieron parte de la extensión de la experiencia de Cauca hacia la región amazónica y de los inicios de la redefinición del modelo sustitutivo, contemplaron como principal meta la reducción de la producción de la hoja de coca, con lo cual se tendía a presionar en los mecanismos coercitivos, que garantizan un eficaz cumplimiento del fin central. (Vargas y Barragán, 1993).
La precisión que la entonces United Nations Drugs Control Program dio en 1998 en la Sesión Especial sobre Drogas, acerca de la búsqueda de una mayor eficacia del DA, se hizo en el sentido de que los programas en esa dirección deberían:
- Aportar oportunidades sociales y económicas sostenibles.
- Vincular los planes nacionales de desarrollo para asegurar la integración política y económica sostenible de las zonas que practican el cultivo ilícito.
- Adaptar el proyecto a las condiciones particulares de cada zona.
- Buscar la participación comunitaria y comprometer a los gobiernos locales a reducir los cultivos ilícitos hasta su desaparición.5
3 Ibídem pág.6
4 UNDCP, Ibídem.
5 Ibídem. pág.7
6 República de Colombia, Ministerio de Justicia, Dirección Nacional de Estupefacientes, Anuario 90-91, Bogotá, noviembre de 1991.
2. El Desarrollo Alternativo en Colombia hacia los años 90
A comienzos de los 90, la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE), a la sazón entidad rectora de las políticas antidrogas, definía el DA como desarrollo regional, entendido como:
“Una forma de acción estatal que propende por modificar las condiciones de vida de quienes se hallan dedicados a la producción primaria, para que encuentren no simplemente maneras más rentables de proveer su propia subsistencia, sino cabal realización humana dentro de un medio que sea social, económica y ecológicamente aceptable”.6
Hacia 1994, la administración del presidente Ernesto Samper acogió esta perspectiva del DA y la enmarcó en primer lugar, en el Plan Nacional de Lucha contra las Drogas
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y, en segundo lugar, en el Plan Nacional de Desarrollo El Salto Social. Allí se señalaba que “la política social ofrecerá a los campesinos los medios y condiciones que les permitan ampliar sus oportunidades económicas para ubicarse en procesos autosostenidos de cambio social y progreso económico, mediante programas que permitan dotarlos de recursos productivos suficientes y fortalecer su capacidad técnica empresarial”.7 En el marco del Plan Nacional de Lucha contra las Drogas, el DA o Programa Plante, se ubicó como un complemento a la campaña de erradicación forzosa de cultivos ilícitos, bajo la finalidad de contribuir al desarrollo integral de las zonas afectadas a través de acciones preventivas y de terminación de las áreas, estableciendo a la vez unas bases para los desarrollos local y regional, con criterios de sostenibilidad y de autonomía social y económica.8
Los proyectos propuestos se formularon bajo los criterios de competitividad y rentabilidad con el fin de generar ingresos estables para la población, facilitando la inserción en los mercados y en las oportunidades que se proponía la política de desarrollo rural campesino. El objetivo del programa Plante era, en primer lugar, dar una alternativa económica de vida, previa destrucción de los cultivos ilícitos, a campesinos, indígenas, colonos involucrados en la producción ilegal. El fin era mitigar los efectos de la erradicación y la interdicción de cultivos ilícitos. Observemos con un poco más de detalle los supuestos del programa:
En cuanto al diagnóstico, en primer lugar, el Plante partió de una información poco confiable sobre la magnitud del problema y dentro de ella, el número de familias involucradas. Señaló en 30.000 el número de familias que participaban directamente del cultivo y 270.000 lo hacían indirectamente,9 sin precisar a qué tipo de actividades se hacía referencia con este criterio y, de esa manera, poderse acercar a la formulación de estrategias que se correspondieran con la naturaleza de la diversidad en la participación de las comunidades. La sola magnitud de las marchas campesinas de 1996 contra las aspersiones aéreas de los cultivos de coca rebasó completamente este diagnóstico. En segundo lugar, se partió de una diferenciación entre una estructura económica campesina de subsistencia, con pequeñas áreas sembradas de coca o amapola, y una estructura empresarial definida por tener cultivos ilícitos de más de tres hectáreas, con mano de obra contratada y una articulación más directa a los grupos organizados del narcotráfico y la subversión.
Este diagnóstico se complementaba con una caracterización muy especulativa sobre las regiones productoras:
En primer lugar, se anotaba que los cultivos denominados comerciales o de mayor tamaño “se localizan en las áreas periféricas de la frontera o en zonas aisladas bosque adentro, tanto en la Amazonia como en la región andina” al amparo de “viejos y persistentes procesos de colonización”, mientras los cultivos “en pequeña escala (que
7 Presidencia de la República de Colombia, Plan Nacional de Desarrollo Alternativo, 1995-1998, Plan de Acción.
8 Presidencia de la República de Colombia, Compromiso de Colombia frente al Problema Mundial de la droga, Bogotá, 1995.
9 Presidencia de la República de Colombia Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA), 1995-1998 Plan de Acción.
...9 comprometen a la mayoría de los agricultores) se ubican en su mayoría en el interior de la frontera agrícola”.10
Bastaría observar el fenómeno en departamentos como Guaviare, en donde, dentro de la misma periferia, se situaban tanto cultivos extensivos en municipios como Miraflores y, de otro lado, cultivos de subsistencia (para usar la categoría del Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA)) en municipios como El Retorno. Con ese punto de partida, se observa un mal comienzo del programa, dado el descuido por establecer una observación más rigurosa de la configuración espacial del fenómeno. En segundo lugar, el desconocimiento de la complejidad del problema se puso de presente en la promesa del presidente Samper de buscar acabar con la producción ilegal de la coca en el transcurso de dos años.11
Para el cumplimiento de los fines propuestos, el PNDA estableció tres fases en su instrumentación:
1. El programa Plante como tal, que buscaba generar, financiar y asistir alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos básicos a las familias afectadas por las labores de erradicación.
Dentro del Plante se consideraron paquetes de apoyo a agricultores a través de crédito, asistencia técnica, comercialización de excedentes, empleo transitorio, seguridad alimentaria, vivienda rural y titulación de predios.
2. El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado, encargado de financiar y asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo, orientados a consolidar económica, social y ambientalmente las unidades productivas familiares de los pequeños productores.
Buscaba un conjunto de medidas relacionadas con la identificación y la puesta en marcha de programas y proyectos que requerían acciones previas de validación y transferencia tecnológica; consolidación de los organismos de gestión de los órdenes regional y local; regionalización de la intervención en el marco de la política ambiental y del ordenamiento territorial; estímulos fiscales a la inversión privada y consolidación del desarrollo institucional y de la normatividad para el desarrollo regional.
3. Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes, proyectos y programas se haría converger el conjunto de acciones de las fases anteriores.
Se consideraba como la fase en la cual se lograría la plena articulación de las regiones del Programa de Desarrollo Alternativo (PDA) con la planeación nacional del desarrollo. En el planteamiento operativo el PDA buscaba teóricamente articular los departamentos y municipios a través del reforzamiento de sus planes de desarrollo, en relación con los aspectos coincidentes con los propósitos del DA.
10 Ibídem
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Finalmente reconocía el papel de la participación de las comunidades organizadas a través de la convocatoria a las asociaciones de productores rurales, cooperativas de producción y comercialización, fondos ganaderos y las juntas de acción comunal. Como se ha podido observar, el PNDA, si bien mencionó en algunos apartes de su diagnóstico el uso que hacían los grupos armados de la economía de los cultivos ilícitos, este aspecto no constituyó, de ninguna manera, un eje dentro de la estrategia.
3. Análisis de la política de desarrollo alternativo en la Administración Ernesto Samper (1994-1998).
1. El PNDA no partió de dos ejes centrales: en primer lugar, no hizo una racionalización de las experiencias de sustitución de cultivos, principalmente de lo adelantado por OSP, ni del modelo de DA hasta ese momento instrumentado, incluida la mirada de experiencias internacionales. En segundo lugar, no elaboró un diagnóstico riguroso del problema colombiano con sus especificidades locales y regionales, ni se hizo un censo previo al trabajo propuesto para 30.000 familias, cifra especulativa en el intento por cuantificar la dimensión social del problema. Prevaleció una mirada centralista desde la perspectiva de un conjunto de asesores que desconocían a fondo las dinámicas locales del problema.
La ausencia de ese conocimiento se sustituyó con una caracterización simplista y facilista, a la hora de la ejecución de las políticas, bajo la denominación de cultivos de subsistencia versus cultivos comerciales, situación que limitó la identificación de una perspectiva regional compleja. Este tipo de clasificaciones ocultó, por ejemplo, el reconocimiento de un problema social en el interior de los denominados “cultivos comerciales”, con el reclutamiento de decenas de miles jornaleros o “raspachines” que trabajaban en esa modalidad de explotación del cultivo de hoja de coca.
Analistas internacionales que han venido observando experiencias de DA, como el caso de Afganistán, han reiterado el carácter errático de los intentos por dar una explicación homogénea o unívoca al hecho de producir materia prima para procesar sicoactivos ilegales, por ejemplo, cuando se realza el determinismo de la tasa de retorno para cada unidad productiva (Mansfield, 1999). Muy al contrario, en los niveles locales, el fenómeno se relaciona con una compleja gama de situaciones asociadas al desempleo rural, la necesidad de acceso a crédito, acceso a la tierra, la compleja gama de efectos de las acciones de fuerza como las fumigaciones y la militarización de las zonas productoras, etc.
La falta de análisis detallado en el nivel local ha significado históricamente que dentro de las iniciativas normales se tiende a ver a los productores de cultivos ilícitos como
...11 un grupo homogéneo. Situación que se reitera en Colombia en el conjunto de las políticas públicas hasta ahora instrumentadas. En general, las políticas de DA no observan las especificidades locales e incluso familiares y el papel que juega la economía de los cultivos ilícitos en cada una de ellas. El afán por mostrar resultados a partir de la disminución de áreas cultivadas ha llevado a ese tratamiento homogéneo, hecho que se convierte en un limitante del impacto de las políticas. Las mediciones apuntan a tener en cuenta, básicamente, la relación costo-beneficio del cultivo ilícito, sin que se observen las especificidades socioculturales.
2. La participación de las comunidades se dio parcialmente en la fase de contingencia, esto es, en la fase inicial de acuerdo con los términos definidos por el mismo programa Plante, mas no se dio en los planes de desarrollo local y regional de mediano y largo plazo. Situación que a su vez obligaba a ubicar el problema en el marco del diseño de una política de Estado, dado que se entiende que estos programas rebasaban el cuatrienio del período presidencial. Esta situación repercutió incluso sobre el manejo de los tiempos en general, incluidos los presupuestados en los préstamos como el del BID, en donde los proyectos no tuvieron la dimensión que demanda el tipo de inversiones requeridas, de proyectarse a por lo menos ocho años, con lo cual se hacía imperiosa una política estatal, más que de un gobierno en particular.
3. El PNDA no precisó las dinámicas diferenciadas que presenta el tipo de cultivo ilegal (coca, amapola), sino que trató el problema homogéneamente, es decir, desconociendo las especificidades socioculturales, económicas, tanto de coyuntura (fuerte incidencia de la crisis cafetera en el caso de la amapola) como estructurales (situación de la economía campesina) de las zonas productoras.
4. Sin duda, la búsqueda de una gestión nacional para el manejo del problema de los cultivos ilícitos por parte del gobierno Samper fue un acierto. No obstante, la ausencia de recursos suficientes para el mantenimiento de una planta de personal permanente (Uribe, 1993); la carencia de estrategias para el fortalecimiento técnico, administrativo y de gestión de ese núcleo de personal, contribuyeron a debilitar el programa.
5. La búsqueda de un relacionamiento con las administraciones locales y el planteamiento de comprometer el programa en armonía con los planes de desarrollo local y regional fueron otro acierto. Esto evitaba ver el programa en términos de un paralelismo frente a las dinámicas municipales y departamentales, una característica generalizada en la injerencia de la cooperación internacional en DA. Sin embargo, hubo aspectos de esa inserción que no se adelantaron consecuentemente, como el fortalecimiento de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR), una instancia local de planeación con participación de las comunidades organizadas.12 Tampoco hubo una evaluación de experiencias en curso en cabeza de organizaciones de la sociedad civil, con el fin de fortalecer su dinámica de trabajo. Así sucedió, para dar un solo ejemplo, en el caso de la
12 Los CMDR fueron señalados por una consultoría contratada por el Plante, como la instancia más adecuada para garantizar la participación de la comunidad en los niveles locales. Véase el informe sobre participación de Fernando Bernal Castillo.
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parroquia de Remolinos del Caguán, entidad a la cual sólo se le ofreció el 10% de la solicitud de crédito hecha por esa institución, y que hoy, luego de 12 años y con un esfuerzo propio excepcional, muestra resultados interesantes en sus programas de producción, transformación y comercialización de cacao amazónico.
La cooperación internacional y el DA durante la vigencia del Plante.
En la existencia del Plante13 se establecieron dos subprogramas que tuvieron recursos externos importantes: a partir del 2000 se tuvo el influjo de USAID en el marco del Plan Colombia. Los recursos desembolsados por USAID durante el período 2000-2004 fueron del orden de 161.345.6 millones de pesos, de los cuales el 80% se orientó al departamento de Putumayo. De otro lado, se concretó un crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para DA, que se conoció como el programa del crédito BID-Plante.
La experiencia en DA del crédito BID-Plante14
Contexto
En efecto, bajo la administración Samper, una parte significativa del programa Plante funcionó con dineros del crédito BID (Contrato de Préstamo No. 984/OC-CO) por un monto de 90 millones de dólares (60%) y con dineros de cofinanciación del gobierno nacional por 60 millones de dólares (40%).15
Del monto del préstamo, se destinó una suma de 15 millones de dólares para el componente económico del programa y, de modo particular, para resolver las dificultades de acceso al crédito por parte del campesinado, y, para tal fin, se creó el Instrumento de Capitalización Empresarial (ICE) (Laverde, 2004). Este instrumento se hizo sobre la marcha, ya que:
“el empréstito en la fase de diseño y aprobación solamente previó el financiamiento de transferencias de tecnología y asistencia técnica y no el financiamiento o capital semilla para el apalancamiento de proyectos productivos generadores de ingresos. Esto respondía a que en el momento del diseño y la formulación del crédito BID, se pronosticaba que este financiamiento se efectuaría a través del sistema financiero del país, pero debido a las restricciones de acceso para pequeños campesinos, que no cuentan con garantías exigidas por la banca comercial, se hacía prácticamente imposible el desarrollo de proyectos productivos generadores de ingresos” (Laverde, 2004:100)
13 El Plante se originó bajo la administración Samper y tuvo una prolongación bajo la administración Pastrana, por la vigencia de los compromisos internacionales, situación que se extendió hasta los dos primeros años del período Uribe 2002-2006.
14 Dado que la experiencia BID-Plante no se correspondió con una administración presidencial, sino que se prolongó incluso hasta dos años del primer gobierno Uribe, se trata acá como un tema a ser observado con una especificidad como programa. En consecuencia, una parte de ese compo-nente ha tenido un manejo relativamente autónomo de la gestión de gobierno, como se verá enseguida.
15 Véase República de Colombia, Contraloría General de la República (CGR) “Informe de la CGR, 19 de julio de 2001, Bogotá. Como se señaló, no todos los recursos del préstamo fueron ejecutados bajo la administración Samper. Sólo en los años de ejecución 1997, 1998 y 1999 se ejecutó US$ 37.534 millones, es decir, el 27,55%, de los cuales US $22.074 millones fueron del crédito BID-Plante. Véase Contraloría General de la República, Op. Cit.
...13 El ICE, instrumento de tipo empresarial, se dirigió entonces al financiamiento de proyectos de impacto que buscaba estimular la alianza de los campesinos e indígenas con empresarios, que aportarían recursos financieros, conocimientos y experiencias sobre los negocios que se podría llevar a cabo. Para su operación se decidió crear y capitalizar la Incubadora Empresarial y Comercialización Agropecuaria, INCUAGRO, empresa unipersonal e independiente de la Corporación Colombia Internacional (CCI) y, de otro lado, se diseñó el Instrumento de Apoyo a Grupos Asociativos y Comunitarios (IAGAC), “dirigido a apoyar los grupos de campesinos organizados, que por sus niveles incipientes de organización, capacidad técnica y financiera, baja disponibilidad de garantías reales y su localización en zonas con restricciones especiales, no sólo no están en condiciones de acceder a los instrumentos de crédito del sistema financiero normal, sino que difícilmente podían vincularse a empresas como las planteadas en el modelo de capitalización empresarial ICE” (Laverde,2004:101).
La experiencia del IAGAC y el ICE
El IAGAC y el ICE fueron dos instrumentos de gestión del DA que buscaron, en primer lugar, el fortalecimiento social y empresarial de organizaciones de pequeños productores rurales beneficiarios del PDA y, en segundo lugar, se buscó la incorporación de capital de riesgo a empresas en las que tenían participación los campesinos también beneficiarios de dichos programas (Restrepo y Salazar, 2004).
A través del IAGAC se financió un total de 27 proyectos por un valor de 14.157 millones de pesos. De ese monto, el 29% fue aportado por los propios beneficiarios de 32 organizaciones comunitarias ejecutoras de los proyectos, mientras el 71% restante correspondió a los recursos del crédito aportados por el BID (Laverde: 2004: 101). El IAGAC privilegió el fortalecimiento de capital social con base en la dotación de herramientas de autogestión social y empresarial a organizaciones campesinas e indígenas, así como el suministro de capital semilla no retornable al Estado para la constitución de fondos que, de manera sostenible, financiaran su actividad productiva y comercial.
Por su parte, el ICE hacía énfasis en la constitución de empresas con una base campesina, a través de la incorporación de capital de riesgo bajo el enfoque de capitalizar empresas gestoras de proyectos, concebidos bajo el criterio de articulación con sectores privados de la misma cadena productiva (Restrepo y Salazar, 2004:109).
Entre los propósitos centrales de este esquema de gestión estaban la mejora de la productividad del trabajo y el aumento de la generación de ingresos; producir beneficios directos y mejorar las condiciones de vida de grupos de campesinos e indígenas, bajo el fin central de fortalecer el capital social de las respectivas regiones donde se impulsó el modelo.16
Uno de los aspectos que llamaron la atención en el enfoque metodológico para la gestión del IAGAC fue que la formulación y el diseño de los proyectos se hicieron
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16 En el texto de los autores se detallan las características del modelo de gestión del cual sólo haremos acá alguna referencia de acuerdo con su relevancia para el análisis que se propone el texto.
17 El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) fue el operador del IAGAC, esto es, se encargó de realizar el acompañamiento técnico empresarial, social, administrativo a las organizaciones ejecutoras de los proyectos.
18 En general, las referencias al IAGAC no hacen explícito el desarrollo de la propuesta hacia comunidades afrodescendientes.
19 Se refiere, entre otras, a las dificultades en la capacidad y la cobertura de atención de las comunidades por parte de los municipios, a la falta de recursos para garantizar aportes desde lo local al acompañamiento técnico, al fortalecimiento de los sistemas de comercialización, al acceso de información sobre mercados, etc.
recalcando que la responsabilidad recaía sobre las propias organizaciones campesinas e indígenas, bien con el apoyo de organizaciones no gubernamentales (ONG), o entidades territoriales u otras instituciones públicas o privadas. Es decir, se hacía exigente que los proyectos fuesen generados por medio de procesos participativos. Así mismo, esa condición se estableció en la formulación definitiva del proyecto, en la programación de actividades y presupuestos con miras a hacer plenamente conscientes en la comunidad los compromisos adquiridos. Para ello se diseñó un proceso detallado de socialización buscando la apropiación del conjunto de participantes de la organización respectiva.17
Dentro del proceso metodológico de énfasis participativo se observó como central el proceso de capacitación de los integrantes de las organizaciones orientada, centralmente, a la dotación de herramientas administrativas, financieras, comerciales, organizativas y técnicas a través de talleres sobre desarrollo organizacional y empresarial para cada una de las organizaciones. Así mismo, la estructuración de los planes de negocios se adelantó con una perspectiva de por lo menos cinco años, con el uso de la planificación estratégica participativa, evaluación prospectiva de actividades productivas, también en cuanto a áreas de negocios y el análisis de posibilidades financieras y mercados con valoración de resultados y los impactos previsibles. (Restrepo y Salazar, 2004: 115). Se buscó posicionar la interrelación entre los sistemas productivos y la sostenibilidad de los proyectos, a través de la creación, para cada proyecto, de una propuesta de manejo agroecológico buscando preservar factores determinantes en la sostenibilidad de los proyectos productivos: agua, suelos, diversidad genética en flora y fauna, descubriendo y mostrando la interrelación de estos elementos.
En el proceso se observó la necesidad de operar a través de fondos comunitarios de crédito, al cual se le atribuyeron aportes en la creación de redes de confianza y solidaridad, bajo el supuesto de que campesinos e indígenas18 eran actores de su propio desarrollo y este hecho incidía sobre la generación de capital social. Igual tratamiento se buscó para las estrategias de comercialización, sobre lo cual no se partió de un libreto ya existente, sino que se asumió como instrumento el “aprender haciendo”. Este tipo de procesos enfrentó (y enfrenta aún) dos limitaciones: las dificultades de orden institucional en los niveles locales19 y la falta de infraestructura. En un contexto de cadenas productivas, las dos carencias se tornan en verdaderos obstáculos, para lo cual se buscó crear entonces “organizaciones de carácter empresarial con capacidad de producir efectos significativos en el nivel regional y, por tanto, con la responsabilidad y la capacidad para resolver y eludir fallas de mercado que afectan los sistemas basados en la gestión individual de pequeños y medianos productores agrícolas. (Situación
...15 que se relaciona) con financiación, provisión de insumos, asistencia técnica y comercialización, pero sin sacrificar los incentivos individuales que deben tener los productores” (Restrepo y Salazar, 2004: 128)20.
Principales resultados de la evaluación del período21
1. El análisis en el terreno de las experiencias productivas mostró, en general, índices de sostenibilidad apenas aceptables. Experiencias como la piscicultura en Caquetá, la ganadería en Guaviare y cultivos como el de mora en Huila, presentaron resultados escasamente medianos. Se encontró que no hubo UNA alternativa productiva que pudiera generar simultáneamente ingresos suficientes, estables y oportunos. En otras palabras, ninguna de las propuestas evaluadas es suficiente en sí misma, por lo que corresponde a soluciones parciales, lo que ratifica que el enfoque que debe ser utilizado es el de SISTEMAS DE PRODUCCIÓN que se fundamente tanto en la interrelación compleja de los ecosistemas como en las complementariedades de tipo económico, buscando dar estabilidad a cada unidad productiva (González, 2004).
En el caso de Guaviare y Caquetá, la economía campesina dependiente de una línea productiva se torna cada vez más vulnerable, en razón de las dificultades de infraestructura, comunicaciones, acceso a crédito, etc. El modelo alternativo de granja amazónica, por ejemplo, se funda en la incorporación de una diversidad de productos, incluso propios de la región, lo cual hace más sostenible ambien-talmente la actividad productiva.
El énfasis se hace en la diversificación de los productos para el consumo diario, de modo que se reduzca la vulnerabilidad de la compra de bienes cuyos precios también se ven afectados por la inflación que genera el entorno cocalero. La incorporación de la agricultura orgánica, de sistemas limpios de producción y de cuidado del medio ambiente abre mejores condiciones de competitividad a la hora de pensar en una producción para el comercio regional o incluso el nacional.
2. La metodología de parcelas demostrativas o fincas modelo, justificadas por la falta de recursos por parte del Plante, muestra deficiencias en cuanto a:
I. Dada la baja cobertura de las fincas modelo, la selección y la ubicación de los beneficiarios se vuelve estratégica para que pueda garantizar que efectivamente quienes se benefician representen un número significativo en el área que se busca intervenir. El programa mostró serias deficiencias en este punto, al desarrollar los montajes en zonas con una población muy dispersa, lo que impidió la generación de los núcleos veredales propuestos en un principio y dificultó la asistencia técnica, la comercialización, la generación de economías de escala, hechos que hacían parte de una severa dificultad para el desarrollo
20 Dado que el programa BID-Plante se prolongó bajo la administración Pastrana, al final del análisis de este período se recogen las conclusiones y lecciones aprendidas de este proceso. Enseguida se aborda el análisis más estructural del DA durante el período 1998-2002.
21 Este texto sólo hace referencia a algunos aspectos que a juicio del autor son más relevantes para efectos del propósito estratégico del ejercicio, tomando como base la evaluación puntual efectuada por el CIDER de la Universidad de los Andes y que toma como referencia experiencias en el marco del crédito BID-Plante. En este aparte se hacen algunas referencias del texto “Evaluación técnica ambiental del Plante”, de Juan Manuel González, en La política de Desarrollo Alternativo
y su Modelo Institucional - Retos y Desafíos - Memorias Seminario Internacional 7 y 8 de septiembre
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de una planeación de procesos de producción (buscando sinergias entre los distintos proyectos) en los niveles local y regional.
II. Los paquetes tecnológicos propuestos no habían sido previamente ajustados a las condiciones locales, lo que puso en entredicho la viabilidad técnica, económica y ambiental de las prácticas y los insumos recomendados. Incluso una recomendación en principio interesante, del paso a modelos orgánicos, se hizo sin información básica que permitiese la validación de los manejos propuestos.
3. Las fallas en la planeación se observaron en la presencia de situaciones de sobreproducción local que no tuvo salidas hacia el mercado regional, lo que generó una saturación de la oferta de los bienes producidos y, como consecuencia, una caída en los precios y se perdió la rentabilidad de las alternativas productivas. Se observaron, pues, problemas de conocimiento de los mercados, fallas en la comunicación y, como se observó, en la planeación en el nivel local (González, 2004: 178).
Así mismo, la proyección de los logros en cada unidad productiva tuvo serias dificultades. El instrumento fundamental en este sentido fueron los Fondos Rotatorios,22 aunque estos mostraron problemas de sostenibilidad económica y financiera. La apropiación y la legitimación de las propuestas en los niveles locales se constituyeron entonces en requisitos fundamentales para el desarrollo de acciones, como la creación de condiciones necesarias para la transformación de los bienes producidos y el avance en el control de la cadena productiva. Eran todos factores realistas que generaban proyecciones estratégicas para la región. 4. La dimensión ambiental como elemento transversal estaba aún en camino a ser
incorporada en la planeación y el diseño de los proyectos. En la experiencia analizada se da cuenta de una serie de errores que se iniciaron incluso en la instalación de los proyectos (reproducción de la práctica de la deforestación y quemas para instalar proyectos; explotación de peces en humedales; mal manejo de la oferta ambiental, incluidos los acuíferos, que son fundamentales para la sostenibilidad de proyectos piscícolas, etc.). Así mismo, el crecimiento del hato ganadero en experiencias de Guaviare, Meta y Huila se convirtió en una amenaza para el bosque natural, dada la inexistencia de una oferta forrajera que mitigase esos impactos ambientales e hiciese viable el sistema productivo con un enfoque ambiental.
La apropiación de la oferta ambiental y los servicios que de ella se derivan es aún un proceso por desarrollar en los niveles regionales, bajo un enfoque de sostenibilidad en el mediano y el largo plazo. Así mismo, su incidencia planificada sobre cada unidad productiva supone procesos pedagógicos perseverantes en esa dirección, dada la magnitud de la incidencia de los malos manejos en la idea de construir dinámicas de interrelación compleja en cada finca y en relación con la misma oferta ambiental.
22 Fondos que representaban un capital de trabajo dado en préstamo a los beneficiarios, cuya obligación era devolver dicha suma en un tiempo determinado, para garantizar la reproducción del sistema a más miembros de la comunidad comprometidos con los programas de DA.
...17 4. El Programa de Desarrollo Alternativo de la Administración Pastrana
(1998-2002)
Consideraciones generales
- El Plan Colombia y el Desarrollo Alternativo
El período presidencial de Andrés Pastrana tuvo como uno de sus ejes el Plan Colombia, concebido oficialmente como parte del propósito nacional de construcción de una paz duradera con plena vigencia del Estado de derecho, a través del cual se adelantarían las acciones coordinadas y de rápido impacto para impulsar una recuperación económica y social, con especial atención en la población más vulnerable. Así mismo, para fortalecer la capacidad y la efectividad del Estado, de modo que le permitiese proteger y desarrollar los capitales humano, social, natural y físico del país, y, finalmente, para reducir efectivamente la producción, el procesamiento y el tráfico de sustancias ilícitas. El Plan Colombia se propuso incidir sobre cuatro propósitos:
1. La negociación con los grupos alzados en armas 2. La lucha contra el narcotráfico
3. La recuperación económica y social 4. El Desarrollo institucional
Observado desde hoy, ese primer objetivo del Plan Colombia, esto es, la negociación
con los grupos alzados en armas, se frustró con la ruptura de conversaciones de paz del
20 de febrero del 2002, lo que expresa la crisis del propósito fundamental en relación con la solución política al conflicto armado y genera una nueva dinámica en la guerra, que se manifestó a su vez en un grave incremento de la crisis humanitaria. Adicional-mente, ese proceso le costó al país 20.000 millones de pesos, es decir, unos 8 millones de dólares.23
Frente al segundo objetivo, la lucha contra el narcotráfico, aparecen tres componentes: 1. Erradicación forzosa
2. Erradicación voluntaria 3. Interdicción
La erradicación forzosa se desarrolló a través de la modificación de la dosis del herbicida
Round Up, que pasó de 8 a 10 litros por hectárea.24 El propósito fue incrementar los 23 Contraloría General de la República, Plan Colombia Tercer Informe de Evaluación, julio de 2002, Bogotá.
24 La dosis de ocho litros por hectárea fue consignada en la Resolución 1065 del 26 de noviembre del 2001. Una nueva dosis se decidió a comienzos del 2003. No se conocen estudios en el terreno que sustenten los eventuales impactos ambientales y de salud en relación con este cambio. De acuerdo con un informe de investigadores del Instituto de Estudios Ambientales (IDEA), de la Universidad Nacional, el informe de la CICAD-OEA “Estudio de los efectos del Programa de
Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la aspersión aérea con el herbicida Glifosato (PECIG) y de los cultivos ilícitos en la salud humana y en el medio ambiente”, no consideró, o si lo hizo
fue de manera tangencial, los riesgos directos o indirectos sobre ecosistemas o agroecosistemas vecinos, pérdidas de biodiversidad, desplazamientos de población o incremento en procesos erosivos como consecuencia del uso del herbicida. Véase Tomás León et al. Observaciones al “Estudio de los efectos del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la aspersión
aérea con el herbicida Glifosato (PECIG) y de los cultivos ilícitos en la salud humana y en el medio ambiente”.
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25 El FIP se creó como una cuenta especial del Departamento Administrativo de Presidencia (DAPR), sin personería jurídica y administrada como un sistema separado. Véase, Contraloría General de la República, Plan Colombia Tercer Informe de Evaluación, julio de 2002, Bogotá.
26 Este Fondo se creó mediante la Ley 368 de 1997 como una cuenta especial del DAPR, “cuyo objeto es la financiación de programas de paz encaminados a fomentar la reincorporación a la vida civil de los grupos alzados en armas”. Véase Contraloría General de la República, ibídem pág. 9.
27 El Plante fue otra entidad dependiente del DAPR creada bajo la administración Samper mediante el Decreto 472 de 1996 y fue, hasta mediados de 2002, la primera autoridad en materia de políticas de DA para los cultivos ilícitos.
niveles de eficacia de erradicación por encima del 90% en relación con las aspersiones ejecutadas.
Por su parte, la erradicación voluntaria se inscribió en el contexto de los pactos sociales de erradicación cuyo número, y por tanto su incidencia social, fue proporcionalmente reducido frente a las dimensiones del problema. En la administración Pastrana se calculó que de la coca vivían por lo menos 200.000 familias, mientras el mecanismo de los pactos sólo alcanzó la participación de 37.000 familias, es decir, el 18,5% del número total de familias implicadas en esa producción ilegal.
Finalmente, en relación con la interdicción, se fortaleció el rol de los organismos de seguridad del Estado volcados hacia un mayor compromiso en tareas antidrogas, hecho facilitado por el alto porcentaje que ocupó el componente militar del Plan apoyado por Washington.
El tercer propósito del Plan Colombia fue la “Recuperación económica y social”, en donde aparecen los programas de Empleo en Acción, Jóvenes en Acción y Vías para la Paz, que fue el rubro más importante de ejecución del Fondo de Inversión para la Paz (FIP) al contabilizar a mediados del 2002 el 70,85% del total de ese fondo. Finalmente, el cuarto propósito fue el “Fortalecimiento Institucional”, que reconcentró el tema de la justicia y las políticas que en el marco del Plan Colombia apuntaban a mejorar el rol de esta rama del Estado.
- Estructura general de la política de DA y su expresión institucional • La perspectiva del Estado central
Para la ejecución del Plan se creó una nueva entidad que se denominó Fondo de Inversión para la Paz (FIP), creado mediante la Ley 487 de 1998 y reglamentado por el Decreto 1813 de 200025, que adquirió un fuerte protagonismo en relación con los propósitos de la erradicación voluntaria, la recuperación económica y social y el Desarrollo institucional. Junto con el FIP se integraron dos entidades que ya habían sido creadas desde antes del Plan Colombia, esto es, el Fondo de Programas Especiales para la Paz26 y el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (Plante).27
Sin embargo, en el marco del predominio del Plan Colombia, el FIP, por encima de Plante, fue el que estableció los lineamientos de los programas de DA. En efecto, el FIP definió las características de los proyectos de desarrollo, presentó los criterios de focalización, priorizó las áreas geográficas y estableció las líneas de acción. Los proyectos productivos fueron definidos como instrumentos directamente encaminados a la generación de las condiciones sostenibles de desarrollo y generación de ingresos en las regiones afectadas por el conflicto armado y los cultivos ilícitos.
...19 28 Véase República de Colombia, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Fondo de Inversión para la Paz (DAPR-FIP), Consejo Directivo, Acuerdo No. 03 DE 2000, Bogotá.
Entre las características que debían reunir los proyectos se señalaron:
“Que sean de naturaleza comunitaria y hayan sido formulados mediante procesos de participación y concertación con la comunidad, la cual debe asumir un papel activo en todo el ciclo del proyecto; que incorporen las acciones de fortalecimiento institucional regional y desarrollo organizativo necesarias para garantizar un adecuado soporte a la operación del proyecto y a la dinamización de procesos de construcción social; que prevean acciones e inversiones en infraestructura física y social necesarias para contar con un entorno que contribuya a los propósitos del proyecto”. Así mismo: “que se dirijan a beneficiar en forma directa a pequeños y medianos productores, población indígena, campesinos sin tierra y, en general, a los grupos más vulnerables de la población rural; que demuestren viabilidad y sostenibilidad económica, técnica, financiera, ambiental y organizativa; que sean coherentes con los planes de ordenamiento territorial y con los planes de desarrollo de las unidades territoriales en las cuales se proyecta su ejecución; que su localización corresponda a las áreas geográficas y a grupos poblacionales priorizados por el Consejo Directivo del FIP”.28
Para ello se definieron tres tipos de proyectos:
1. Generadores de ingreso y empleo, los cuales, de acuerdo con el FIP, se dirigían
a aprovechar y dinamizar ventajas comparativas y de competitividad en determinadas regiones para la producción de bienes agropecuarios, que orientaban la producción a los mercados nacionales e internacionales.
2. Proyectos de seguridad alimentaria, los que impulsaron la diversificación productiva
y el fortalecimiento de sistemas de producción campesina, buscando que la unidad productiva y la región en la cual se localizaba lograsen una mayor suficiencia en la generación de alimentos frescos de primera necesidad y en la satisfacción de los requerimientos nutricionales de las familias que habitaban en dicho contexto. Los pequeños excedentes generados se suponía eran destinados al intercambio o la venta en los mercados locales, en los cuales esta producción era competitiva.
3. Proyectos para viabilizar Alternativas Productivas, de Comercialización y/o Tecnológicas, básicamente eran proyectos de investigación aplicada, de corto plazo
y bajo costo, orientados a remover obstáculos para hacer viables proyectos promisorios en la generación de ingresos, empleo y seguridad alimentaria. Según el FIP, con este tipo de proyectos se buscaba distinguir aquellos que definían qué producir, proyectos que definían ajustes y mejoras de los sistemas de comercialización, y, finalmente, proyectos que definan cómo producir.
Esta era pues la concreción de la perspectiva del Estado central y de modo particular de los círculos más cercanos a Presidencia, en relación con la instrumentación del Plan Colombia frente al problema de los cultivos ilícitos.
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29 Los documentos estuvieron bajo la coordinación del sociólogo Rubén Darío Pinzón, entonces director de la UMATA.
30 Para la versión inicial del Plan Colombia véase Presidencia de la República, Oficina del Alto Comisionado para la Paz-Departamento Nacional de Planeación PLAN COLOMBIA, diciembre de 1998, Puerto Wilches.
31 Véase los documentos Alcaldía de Puerto Asís, UMATA “Reconversión de la Economía de Puerto Asís - Sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en Santana, Putumayo, Colombia” ; “Seguridad Nutricional para la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos”, y “Creación de una comercializadora de doble vía” agosto del 2000, Puerto Asís.
• La perspectiva local del Plan Colombia
En el contexto regional, principalmente en el caso del bajo Putumayo, y particularmente de Puerto Asís, se venía de un proceso basado en la racionalización de las experiencias fracasadas de DA principalmente en el cuatrienio de Samper. En efecto, como resultado de las experiencias de DA instrumentadas en el municipio de Puerto Asís, sobre todo en el período1994-1998, y la inminente fumigación generalizada de los cultivos ilícitos existentes en ese territorio, se produjo una iniciativa local a través de la alcaldía municipal, y, de modo particular, de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica (UMATA).29
Tal iniciativa coincidió, en primer lugar, con el vacío que se generó frente a la política de DA, al quedar replanteada la versión inicial del Plan Colombia, el cual se proponía como un Plan complementario al proceso de paz adelantado por Pastrana, argumentando que:
“Al reconocer que la violencia en el país posee profundas raíces en la exclusión económica y política y en el ejercicio de una democracia con desigualdad y pobreza, y que se ve dinamizada por la presencia de cultivos ilícitos; la inversión, tanto pública como privada, debe contribuir a crear condiciones para construir la paz, al construir y fortalecer la democracia, de cuya debilidad las diferentes manifestaciones de la violencia son síntomas. La política de inversiones y un marco institucional adecuado deben entonces facilitar el cumplimiento de los requerimientos que reconstruir la paz demanda, no sólo solucionar el enfrentamiento de las guerrillas con el Estado”30
El giro a esta concepción se establece una vez se acepta la financiación del componente antidrogas por parte de Washington, y, en segundo lugar, una vez se decide la focalización de su ejecución en el departamento de Putumayo. Como se recordará, la región fue señalada de poseer más del 50% del área nacional de coca y de concentrar la mayor cantidad de cultivos extensivos.
La Alcaldía municipal de Puerto Asís formuló una propuesta que, a diferencia de los lineamientos del FIP, giraba alrededor de la búsqueda de un manejo distinto al uso de la fuerza contra los cultivos ilícitos, hecho que se concretó en los Pactos de Erradicación Manual, cuyo soporte incluía tres estrategias:31
a. Seguridad nutricional como una de las garantías frente a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el municipio de Puerto Asís.
