Chile solidario : ¿herramientas para la gestión municipal de protección social?

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(1)Chile Solidario: ¿herramienta para la gestión municipal de protección social?. Una mirada a la descentralización de las políticas sociales del Estado chileno. Tesis para optar al grado de Magíster. ALUMNO: Andrés Agurto Menares DIRECTOR DE TESIS: Carlos Fabián Pressacco. Magíster de Gobierno y Sociedad Universidad Alberto Hurtado Diciembre de 2010.

(2) 2. Índice General de Contenidos Resumen ejecutivo ........................................................................................................ 5 I. Introducción .......................................................................................................... 6 II. Problema de la investigación ............................................................................... 13 III. Objetivos ......................................................................................................... 13 IV. Marco conceptual. Primera Parte: Elementos constituyentes del proceso de descentralización y su expresión en el caso chileno. .................................................... 14 1. Fundamentos del proceso de descentralización ................................................ 14 1.1. El centralismo estatal: luces y beneficios ..................................................... 15 1.2. Los déficits del centralismo, que la descentralización viene a corregir ......... 16 2. La descentralización: contenidos y ejes articuladores ....................................... 18 2.1. El eje administrativo: la descentralización del aparato estatal............................ 19 2.2. El eje económico: la descentralización del funcionamiento de la economía ....... 21 2.3. El eje político: la descentralización de la participación ciudadana ..................... 23 3. Enfoques acotados (y críticos) de la descentralización ..................................... 25 3.1. Descentralización no es equivalente a desarrollo local ............................. 26 3.2. Descentralización no es equivalente a la participación ciudadana ............. 27 3.3. Descentralización y participación social ante la globalización económica 27 4. Antecedentes del proceso de descentralización en Chile .................................. 28 4.1. Centralismo político y desconcentración de la gestión de servicios sociales bajo el Régimen Militar. ...................................................................................... 28 4.2. Profundización de la descentralización en los Gobiernos Democráticos. ....... 30 5. Nudos críticos en la situación de la descentralización en Chile. ....................... 33 5.1. Nudos crítico: debilidad y falta de autonomía financiera de la gestión municipal. ........................................................................................................... 33 5.2. Nudo crítico: Los énfasis sectoriales (antes que territoriales) ........................ 35 5.3. Nudo crítico: El frente interno, fallas en la dotación de personal y limitantes de los Municipios mejorar su recurso humano. ......................................................... 36 5.4. Nudo crítico: la vigencia del Estado centralizado y la persistencia de una cultura centralista ............................................................................................... 37 5.5. Nudo crítico: La actual estructura de representación y participación política . 39 6. Avance y propuestas para la profundización del proyecto descentralizador. ..... 40 6.1. Una agenda política y de largo plazo para la descentralización. ..................... 40 6.2. El mejoramiento y calificación de la dotación de personal municipal para los nuevos desafíos del Gobierno Local. ................................................................... 41 6.3. Fortalecer los niveles de coordinación intermunicipal, con el nivel regional y con los servicios públicos sectoriales. .................................................................. 42 7. Primera síntesis. .............................................................................................. 43 V. Marco Conceptual. Segunda parte: Políticas sociales, programas de superación de la pobreza y gestión municipal. ........................................................................... 46 1. Enfoques y componentes de las políticas sociales, de protección social y de erradicación de la superación de la extrema pobreza. ............................................... 46 1.1. El Enfoque de protección social ................................................................... 47 1.2. Instrumentos de la política de protección social para enfrentar los riesgos y reducir la vulnerabilidad. ..................................................................................... 51 1.2.1. Políticas universales ............................................................................. 51 1.2.2. Políticas selectivas (focalizadas) .......................................................... 52 1.2.3 Políticas intersectoriales ....................................................................... 53.

(3) 3 1.3. Protección social a lo largo del ciclo de vida ............................................ 55 1.4. El Instrumento “clave” en la implementación del sistema de protección social: La Ficha de Protección Social .................................................................. 57 1.5. El sistema de protección social Chile Solidario. ........................................... 58 1.5.1. La implementación de Chile Solidario ................................................. 61 1.5.2. De la extrema pobreza a la extrema vulnerabilidad: evaluaciones y cambios en el Sistema Chile Solidario. ................................................................ 62 2. Condiciones institucionales para la gestión municipal de políticas sociales ...... 63 2.1. Gestión municipal de subsidios y programas para la superación de la pobreza y la extrema pobreza. ............................................................................. 65 2.2. La salud y la educación municipalizadas para la promoción social. .......... 68 3. Segunda síntesis. ............................................................................................. 70 VI. Diseño Metodológico de la Investigación .................................................... 73 1. Consideraciones metodológicas generales ....................................................... 73 2. Foco del análisis: el modelo de gestión local de protección social y su funcionamiento en el espacio municipal. ................................................................. 75 3. Instrumental de Análisis: Matriz de competencias para la gestión local de la protección social. .................................................................................................... 77 4. Técnicas y etapas para el levantamiento de la información de campo ............... 80 4.1. Ámbitos de indagación, técnicas a aplicar y fuentes de información (actores locales entrevistados). ......................................................................................... 80 4.2. Preguntas orientadoras para la construcción de los instrumentos de investigación ....................................................................................................... 83 5. Plan de Análisis ............................................................................................... 84 5.1. Análisis de Brechas.................................................................................. 84 5.2. Identificación de recursos y fuentes para implementación de recomendaciones. ................................................................................................ 85 5.3. Localización municipal del proceso de indagación ................................... 86 5.4. Consideraciones metodológicas finales: la validez de una mirada analítica externa al funcionamiento del Municipio en materia de protección social. ........... 87 VII. Resultados de la Investigación: Estudios de caso. ........................................ 89 i) Análisis pormenorizado de la gestión local de protección social de los Municipios estudiados. ............................................................................................ 90 1. Región de Tarapacá, comuna de Iquique. ......................................................... 90 2. Región Metropolitana, comuna de Recoleta ............................................... 104 3. Región de La Araucanía, comuna de Ercilla............................................... 115 ii) Integración de resultados y recomendaciones para la gestión local de protección social en los Municipios estudiados. ...................................................................... 128 1) La relevancia demográfica de la vulnerabilidad social en el espacio comunal 128 2) La complementariedad entre la medición de la vulnerabilidad social y la medición de la pobreza, como instrumentos al servicio de la gestión local de la política social .................................................................................................... 129 3) El sentido de las transferencias sectoriales al Municipio por concepto de protección social. .............................................................................................. 131 4) Planificación comunal estratégica para la gestión local de protección social. . 132 VIII. Conclusiones ............................................................................................. 135 i. Chile Solidario y el sistema de protección social como una política pública funcionalmente descentralizada. ............................................................................ 135 ii. Chile Solidario y el sistema de protección social como una política pública financieramente descentralizada. ........................................................................... 137.

(4) 4 iii. Chile Solidario y el sistema de protección social como una política pública territorialmente descentralizada ............................................................................. 138 iv. Chile Solidario y el sistema de protección social ante la dimensión política de la descentralización. .............................................................................................. 140 v. Chile Solidario y el sistema de protección social como parte del proyecto comunal de desarrollo local y participación ciudadana. ......................................... 142 IX. BIBLIOGRAFIA........................................................................................... 145 X. BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTARIA.......................................................... 148.

(5) 5. Resumen ejecutivo La presente investigación de tesis se enfoca en establecer, a través de fuentes documentales, si el Sistema de Protección Social Chile Solidario, y las atribuciones que se le entregan al Municipio en su implementación en el nivel local, pueden ser concebidos como parte del proceso de descentralización chileno, que a su vez se inscribe en los proyectos más amplios de modernización del Estado y de profundización de la democracia.. A partir de este análisis, y mediante los resultados del levantamiento de información en una grupo de Municipios a lo largo del país, el énfasis está puesto en generar un conjunto de propuestas y recomendaciones de política pública que faciliten la apropiación y gestión municipal de este dispositivo de superación de la extrema pobreza, y con base a ello aporten a la generación de modelos locales de protección social, que puedan ser adaptados a las heterogéneas realidades comunales del país.. En este sentido, el esfuerzo de investigación también tiene una dimensión aplicada, que se plantea la transferencia de contenidos, metodologías de intervención y sentidos de las actuales políticas de superación de la pobreza y de protección social a los equipos municipales a cargo de estas tareas, específicamente de las Direcciones de Desarrollo Comunitario o Social (DIDECO o DIDESO, por sus siglas respectivas).. Con este objetivo, el eje de estas recomendaciones al nivel local se sustenta, aunque sin dejar de tener a la vista los actuales nudos críticos y déficits del proceso de descentralización, en los avances y transformaciones positivas que éste ha generado, en términos de atribuciones, competencias y transferencias de recursos realizadas desde el gobierno central, para que los Municipios pueden actuar como efectivos articuladores de las intervenciones y programas de carácter sectorial, que incidan en la equidad social, la igualdad de oportunidades y en la atención de las situaciones de pobreza y vulnerabilidad social de los habitantes de sus comunas..

(6) 6. I.. Introducción. Los esfuerzos en la reducción de la pobreza, la equidad social y la igualdad de oportunidades han sido un sello significativo de los últimos gobiernos democráticos, desde 1990 en adelante.. En efecto, si la línea de pobreza alcanzaba en 1990 a cerca del 40% de la población (38,6%), dieciséis años después, en el 2006, ésta había caído casi 25 puntos porcentuales, para situarse en el 13,7% del total. 1. Esta drástica caída en los niveles de pobreza de la población chilena, ha sido apreciada como uno de los principales logros tras el retorno de la democracia, y celebrada por distintos sectores políticos, sociales y culturales del país. Ella es producto de una combinación de crecimiento económico, basada en la apertura comercial y la iniciativa privada, y de la decisión estatal de utilizar los tributos provenientes de este auge económico en el financiamiento, diseño e implementación de un amplio complejo de políticas sociales, universales y focalizadas, de educación, salud, vivienda, promoción social, y la atención de grupos vulnerables, particularmente de los sectores de la población de menores ingresos.. De manera simultánea, la agenda de modernización estatal y de profundización de la democracia, junto con incorporar el combate a pobreza y fomentar la igualdad de oportunidades como ejes centrales, también se ha planteado la descentralización y desconcentración administrativa como pilares del proceso, generando un vasto movimiento de transferencia de poderes a los niveles subnacionales de gobierno.. Así, y a nivel de las regiones, se constata un incremento progresivo y notorio en la inversión pública de decisión regional (IDR) respecto del total del gasto fiscal de la nación. Esto ha ido acompañado de una importante ampliación de las atribuciones legales de los Gobiernos Regionales, así como de transferencias de recursos y. 1. Según la Encuesta CASEN, del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), para los años respectivos..

(7) 7 competencias, desde el nivel central a estas instancias, ampliando sus facultades para planificar y promover el desarrollo territorial armónico. 2. Por su parte, los gobiernos locales -las Municipalidades-, han sido objeto de un traspaso creciente de competencias, funciones y atribuciones, entre las que destacan un mayor margen de autonomía fiscal, mediante la aprobación de la Ley de Rentas Municipales II, y sus posteriores revisiones, que han ampliado la generación de recursos propios; como el perfeccionamiento y ampliación del Fondo Común Municipal, que ha sido un importante mecanismo para un mayor acceso de los Municipios a los recursos redistribuidos a través de él.. 3. En materia de autonomía política, la democratización de los Municipios, mediante la elección por sufragio universal de su Alcalde y del Concejo Municipal, así como de instancias reconocidas para la participación ciudadana en la toma de decisiones y contraloría social de los asuntos que le conciernen, son también claros ejemplos de estos avances. 4. De igual manera, los Municipios han sido destinatarios de trasferencias de recursos financieros y tecnológicos para poner en marcha y administrar estrategias y acciones de desarrollo socioeconómico de la población comunal, y para la atención de las situaciones de pobreza y vulnerabilidad social de sus habitantes. 5. Destacan aquí recursos asociados a instrumentos como el Fondo Regional de Asignación Local, que se constituye en el principal flujo financiero desde el presupuesto regional a las comunas (FNDR, Fondo Nacional de Desarrollo Regional); y las transferencias de naturaleza sectorial (Ministerios y Servicios Públicos), para programas sociales, prestaciones monetarias e intervenciones de mejoramiento de las condiciones. 2. Insunza, Iván, “Descentralización de recursos hacia los Gobiernos Regionales en Chile". CEPAL/GTZ, 2000, Santiago de Chile, página 14. 3 Cortés, Patricia, “El Sistema Municipal y la Superación de la pobreza y precariedad urbana en Chile”. CEPAL, 2005, Santiago de Chile, página 46. 4 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), “El Chile descentralizado que queremos”, Ministerio del Interior, Gobierno de Chile, Santiago, 2000, página 19. 5 Winchester, Lucy Jane, “Gestión social municipal de programas de superación de la pobreza en Chile: reflexiones a partir de la experiencia con el Programa Puente y Chile Solidario. En “Actas del X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005, página 7..

(8) 8 de vida de la población, particularmente en aspectos como la educación, la atención primaria de salud, la vivienda y otras inversiones físicas y sociales. 6. Con todo, ambos procesos, el de la reducción de la pobreza y el de la transferencia de poderes a los niveles subnacionales, regionales y comunales, que propicia la descentralización, parecen haber tocado cierto “techo”, para generar las condiciones de desarrollo social y económico que requieren los distintos territorios, y no solo aquellos que concentran las principales actividades productivas, económicas, sociales y culturales del país.. En efecto, y dada la heterogeneidad de los territorios comunales en Chile, es posible establecer un segmento importante de comunas que se han ido quedando claramente atrás en su indicadores de crecimiento económico, de calidad de vida y de oportunidades para el desarrollo de sus habitantes. En otras palabras, comunas en las que no existe un dinamismo suficiente de la economía local que genere empleo, movilice inversión privada y que esto se traduzca en una mayor recaudación para el Municipio, para que éste pueda (re) invertir en mejorar las condiciones sociales y económicas de su población. 7. De esta perspectiva, la preocupación debiera ampliarse ya no solo a la reducción de la población en situación de pobreza, sino que a abordar la situación de territorios comunales “vulnerables” o “empobrecidos”, en que la falta de oportunidades y la ausencia de fuentes de generación de ingresos a través del empleo, por lo reducido o marginal de sus circuitos de intercambios de bienes y servicios, se convierten en situaciones “estructurales”. 8. Si a ello se agrega la debilitada situación de los Municipios de estos territorios, por el elevado endeudamiento que les ha significado la administración de la salud primaria y la educación, por los reducidos equipos técnicos que disponen para gestionar recursos de fondos regionales y sectoriales a la comuna, y por las restringidas posibilidades de. 6. Op.cit., Cortés, Patricia, Cortes, Patricia, op.cit. Específicamente Gráfico N° 12 “Comunas Urbanas: Tasa de Pobreza y Esfuerzo Fiscal”, de elaboración de la autora en base a CASEN 2000 y SUBDERE, página 27. 8 Secretaría Ejecutiva de Protección Social, MIDEPLAN. “Orientaciones Metodológicas para la intermediación laboral de personas con baja empleabilidad”, Santiago, marzo de 2010 7.

(9) 9 generar recursos propios, considerando además los bajos niveles de recaudación de aquellos impuestos territoriales asociados a la actividad económica que a están su cargo, se tiene un cuadro de deterioro severo de la equidad territorial del país, frente al cual hacen falta nuevas estrategias de política pública, donde un nuevo impulso y profundización del proyecto de descentralización parece ser indispensable. 9. En la presente investigación se revisarán algunas de las propuestas y proyectos existentes para avanzar en este sentido. Sin embargo, el foco de la investigación no está puesto tanto en la necesidad de modificaciones sustanciales que se requieren, pero que por lo mismo suponen acuerdos políticos e institucionales de gran envergadura -lo que puede tomar largos períodos para su materialización-, sino en la manera en que los Municipios, y particularmente aquellos de comunas que aquí hemos señalado como “vulnerables” o “pobres”, pueden adaptar y coordinar actuales instrumentos de política social existentes, y liderar procesos de reducción de la pobreza y de los factores que generan vulnerabilidad social en sus habitantes.. El supuesto aquí es que a partir del Sistema Chile Solidario para la reducción de la indigencia, y la posterior instalación de un sistema de protección social para enfrentar los riesgos sociales de la población, el “complejo de políticas sociales universales y focalizadas”, de señalado éxito en la reducción de los niveles de pobreza del país, ha venido experimentando una “pequeña revolución” en su interior.. Lo que se buscará evidenciar es que este progresivo cambio de enfoque sitúa al Municipio como el articulador local de una red de programas, prestaciones y beneficios al servicio de la población vulnerable de la comuna (y ya no solo la población pobre), con un instrumental y metodologías de intervención que le permiten, al menos como potencialidad, definir los grupos vulnerables prioritarios de su comuna, planificar estratégicamente las intervenciones, y organizar las prestaciones y beneficios en función de estas prioridades.. En otras palabras, lo que se planteará aquí es que el Municipio dispone de herramientas para construir y materializar su agenda o política local de desarrollo social; esto, a 9. Waissbluth, Mario, Leyton, Cristián e Inostroza, José, La descentralización en Chile 1990-2005: una asignatura pendiente”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, N° 37, Caracas, página 3..

(10) 10 condición de aprovechar de manera estratégica y con visión territorial los distintos recursos financieros tecnológicos y metodológicos que se le han venido traspasando, de manera sectorial (por los distintos Ministerios y servicios públicos concernidos), en virtud del estado actual de la descentralización en el país.. De lo que se tratará entonces es de ofrecer a los Municipios un conjunto de sugerencias conceptuales y metodológicas para caracterizar estas herramientas de política social, la identificación de sus instancias descentralizadas, y de los mecanismos que permiten su adecuación a la realidad comunal y su apropiación por parte de los equipos municipales a cargo del desarrollo social y comunitario de la comuna, las Direcciones de Desarrollo Comunitario o Direcciones de Desarrollo Social (DIDECO o DIDESO, por su siglas). Lo anterior, teniendo como eje el análisis del Sistema Chile Solidario y del sistema de protección social más amplio que forma parte.. Con este objetivo, la presenta investigación de tesis se ordena con el siguiente esquema de presentación de sus contenidos.. El Marco Conceptual, dividido en dos grandes subcapítulos, revisa, en primer término, elementos y definiciones de procesos de descentralización, su relación con las políticas sociales y con las estrategias y propuestas de desarrollo local, social, económico y territorial. Y una caracterización ejecutiva del proceso de descentralización chileno, en el contexto del proyecto de ampliación de la democracia y de modernización del Estado. El análisis se centra particularmente en los Gobiernos Comunales y en las transferencias de atribuciones, competencia y recursos para promover el desarrollo social de sus habitantes, destacando los avances de la descentralización y, también, los nudos críticos existentes para su mayor profundización.. La segunda parte establece la panorámica actual de las políticas sociales del Estado chileno, con énfasis en la nueva generación de políticas de reducción de la pobreza, particularmente el Sistema Chile Solidario, y el surgimiento del nuevo paradigma o enfoque de la vulnerabilidad social, que da origen al sistema intersectorial de protección social. El eje aquí está puesto en identificar y caracterizar las disposiciones que sitúan al Municipio como protagonista y conductor de las políticas y programas de protección social, al servicio de los habitantes de la comuna..

(11) 11 Con base a esta revisión documental, el Diseño Metodológico de la investigación contempla la elaboración de un instrumental de análisis para establecer las categorías o dimensiones del Sistema Chile Solidario y del sistema de protección social, que sitúan al Municipio en un lugar protagónico para la gestión local de política social, y en particular de protección social.. Luego, este instrumental metodológico es aplicado a la situación actual de 3 municipios del país, 2 urbanos y el otro rural, enfocando la investigación en el área o dirección a cargo de la entrega de prestaciones y servicios sociales para la población de la comuna, las Direcciones de Desarrollo Social o Comunitario (DIDESO o DIDECO).. La elección de estos Municipios no obedece a criterios estadísticos para la representación del universo de comunas, sino que a la modalidad de estudios de caso, con una representación de tipo “estructural”. Es decir que, dadas sus singularidades, dimensión territorial y formas de trabajo, “representan” las características de otros Municipios que se encuentran en un nivel similar de desarrollo institucional.. Cabe señalar que la indagación de campo no es exploratoria o inductiva, sino que se plantea verificar, en los referidos Municipios, el estado de operación de las dimensiones claves o estratégica que conforman la gestión local de protección social en lo local.. Los resultados de la indagación son presentados bajo la modalidad de un análisis de brechas existentes en los Municipios considerados, para implementar su modelo local de protección social. Con base a este análisis, se desarrollan un conjunto de recomendaciones (acciones/recursos/plazos) conceptuales y operativas para que las Direcciones de Desarrollo Comunitario o Social, generen o consoliden liderazgo en el entorno municipal, para conducir procesos de desarrollo y protección social de la población comunal.. Junto con ello, el propósito es identificar aprendizajes institucionales y buenas prácticas de gestión, susceptibles de ser adaptadas y replicadas a la realidad comunal de otros Municipios..

(12) 12 Finalmente, en las Conclusiones se buscará, en primer término, sintetizar las instancias o espacios que efectivamente instala el Sistema Chile Solidario y, más amplio, el sistema de protección social, para la gestión descentralizada de políticas sociales, y de políticas de protección social para aminorar la vulnerabilidad social de la población del territorio.. Y a continuación, interesa evidenciar los desafíos, readecuaciones y reingenierías que implica para los Municipios hacerse cargo de la conducción planificada de los procesos de desarrollo social de sus comunas. De cuanto es posible avanzar con sus actuales estructuras a cargo de los servicios sociales comunales y de los beneficios, prestaciones y programas estatales, y qué áreas y modalidades de trabajo será necesario optimizar o rediseñar para estar a la altura de los desafíos a ser indicados..

(13) 13. II.. Problema de la investigación. Se orienta a establecer si las atribuciones y competencias que se le otorgan a la institucionalidad municipal en la gestión de componente y estrategias de intervención del Sistema Chile Solidario, y del sistema de protección social del que forma parte, pueden ser concebidas como parte de un esfuerzo descentralizador del aparato estatal y de sus políticas sociales.. III.. Objetivos. General •. Establecer si la gestión municipal del Sistema Chile Solidario, y del sistema de protección social a que pertenece, pueden ser concebidas como parte de un esfuerzo de política pública descentralizador del aparato estatal chileno. Específicos •. Caracterizar los factores y definiciones principales que definen la naturaleza descentralizadora de una política pública, en materia social.. •. Establecer los contenidos y enfoques conceptuales que la agenda de modernización del estado chileno incorpora en materia de descentralización. •. Identificar el rol que las políticas de protección social, específicamente el Sistema Chile Solidario, le confieren a la gestión municipal, y las competencias, atribuciones y recursos que se disponen para que cumpla con ese propósito..

(14) 14. IV.. Marco conceptual. Primera Parte: Elementos constituyentes del proceso de descentralización y su expresión en el caso chileno.. 1. Fundamentos del proceso de descentralización La descentralización, en una primera aproximación, puede ser concebida como el proceso de reconocimiento, por parte del nivel central de la administración del Estado, de un sujeto de derecho en el nivel subnacional (una sociedad, un ente administrativo, un colectivo con identidad jurídica y sociocultural) que está en condiciones de recibir y poner en práctica el conjunto de atribuciones, competencias y capacidades de decisión, más o menos amplias, que dicho nivel le entrega para realizar la labor estatal. 10. Sin embargo, la descentralización está lejos de ser un concepto unívoco, o cuya esencia solo radique en una mejor tecnología para la administración estatal y el buen gobierno. Por el contrario, es una propuesta de transferencia de poderes a los niveles subnacionales, que implica aristas políticas y de participación ciudadana, de funcionamiento de la economía y de cuáles son sus motores esenciales, de gestión pública y de los instrumentos que están al servicio de una mayor eficacia y eficiencia, pero también de legitimidad y representatividad democrática. 11. Más aún, en análisis críticos de la descentralización, convivirían en ella al menos dos proyectos políticos de sociedad de signos claramente opuestos12: uno de corte neoliberal, que de fondo se propone el desmantelamiento del aparato estatal centralizado, por “asfixiar” la iniciativa privada y el juego libre de las fuerzas del mercado, lo que se refleja en la ineficiencia, ineficacia y el endeudamiento inmanejable del aparato público; y otra, de naturaleza democratizante, que ve en la descentralización el mecanismo para incrementar significativamente los niveles de participación y decisión ciudadana en el orden democrático y de contraloría social en la gestión pública, hoy cautiva de los partidos políticos y de sus elites dirigentes, y de las nomenclaturas de la burocracias estatales y sus altamente tecnificados equipos de gobierno. 10 11 12. Borja, Jordi, et al, “Descentralización del Estado, movimientos sociales y gestión local”, página 14. Op.cit., página 12. Coraggio, José Luis, “La descentralización, el día después…” Buenos Aires, 1997, página 1..

(15) 15 Frente a esta complejidad de sentidos asociados a la descentralización, una alternativa es comenzar su análisis en función precisamente del opuesto que se propone revertir, esto es, la centralización y sus implicancias para los aspectos administrativos, económicos y de participación política en el Estado nación. 1.1. El centralismo estatal: luces y beneficios Un punto de partida para este análisis, evidencia el consenso existente respecto de los requerimientos de gobierno que vino a enfrentar el Estado centralizado y de los beneficios que en su momento trajo su desarrollo y consolidación:. o En materia de efectiva organización del esquema democrático moderno y de concreción de la igualdad de los ciudadanos y del ejercicio de sus derechos ante la ley. 13 o En la reducción de las desigualdades territoriales y sociales, por medio de mecanismos redistributivos; y por tanto en la necesidad de contar con organismos fuertes en lo técnico y validados en lo institucional, que dieran garantías a todos los sectores de los mecanismos para fijar los tributos y de su correcto uso y finalidad para mejorar el bienestar de la sociedad. 14 o En la caída sensible de altas tasas de mortalidad infantil, analfabetismo y pobreza, por medio de políticas sanitarias y sociales de alto impacto, con un acceso a la atención y la calidad de ésta a todos los habitantes del territorio nacional. 15 o En el desarrollo socioeconómico del país, producto de políticas de fomento a la industrialización y de la intervención del Estado en áreas poco rentables para el sector privado; sustentada en agencias gubernamentales especializadas, con personal, tecnologías y recursos financieros que daban forma a un Estadoempresario. 16 o En actuar como contrapeso y balance de poder, frente a la concentración del capital industrial y financiero, primero nacional y luego trasnacional, mediante la promulgación de un conjunto de leyes de protección y promoción de los derechos de los trabajadores: seguridad social, seguridad laboral, seguridad 13 14 15 16. Borja et al., op.cit., página 4. Borja, et al, página 5 Finot, Iván, “Descentralización en América Latina: teoría y práctica”, ILPES-CEPAL, 2001, Santiago, página 13. Insunza, Iván, op.cit., página 12.

(16) 16 provisional, y de organización y filiación para los procesos de negociación con los empleadores en materia de salarios y reparto de utilidades. 17. Asimismo, y en el espacio específicamente latinoamericano, la centralización se afianzará porque le ofrecía a los nacientes estados generar mecanismos redistributivos y así avanzar en mayores cuotas de justicia social. 18Así, se convertirá en el principal agente de desarrollo y eje de la unidad nacional de los países de la región; mientras que los gobiernos locales fueron vistos como meros entes administradores, con muy poco peso e influencia política. Con esto, el espacio prioritario de participación política de los ciudadanos era la nación, mientras que a nivel local su relación con el Estado básicamente fue concebida como contribuyentes y de instancia para la canalización de demandas contingentes. 19. En términos generales, el centralismo se tradujo en una larga lista de contribuciones al bienestar individual y colectivo de la población y de los países, sobre la cual hay mayoritarias coincidencias, 20 y que como telón de fondo concretaba las aspiraciones históricas de sectores medios y populares por contar con un instrumento que contribuyera efectivamente a la igualdad entre hombres nacidos libres, y que confían al Estado-nación su soberanía, como base del pacto social que construye sociedad. 21 1.2. Los déficits del centralismo, que la descentralización viene a corregir Lo que se sostiene a continuación, aunque como se señaló no con igual consenso, es que a contar de la década de los 70 del siglo XX, la envergadura de los aportes del Estadonación centralizado será tan evidente como su incapacidad de profundizar en la democracia y en los espacios de participación ciudadana, en la producción y provisión eficiente de servicios y bienes públicos, y en dinamizar las economías nacionales y territoriales para sumarse, o al menos no ser avasallados por los procesos de internacionalización de la economía y de los circuitos trasnacionales de circulación de capitales financieros, tecnológicos e industriales.. 17 18 19 20 21. Coraggio, op.cit., página 5. Arocena, José, “El desarrollo local. Un desafío contemporáneo.” Nueva Sociedad, Caracas, 1995, página 19 Op. cit., pagina 20 Arocena, op. cit., Borja et al., op.cit., Coraggio, op.cit.; Finot, op.cit. Borja, et al, página 9..

(17) 17 En materia económica, se indica que la excesiva regulación e injerencia de la acción estatal en esta área, limita la iniciativa privada, reduciendo la innovación y la productividad, y con altas tasas de déficit fiscal, que se convierten en presiones inflacionarias insostenibles para las economías nacionales, sobre todo de América Latina, pero también en los países capitalistas avanzados, que finalmente colapsarán en la crisis de la deuda externa, de principios de la década de los 80’. 22. En materia de participación política, porque la burocratización y sofisticación de la gestión gubernamental, profesional y especializada, se traducirá no solo en una lejanía espacial de los electores respecto de sus elegidos, sino que en una brecha conceptual profunda entre la ciudadanía y la nomenclatura enrarecida de las áreas estatales para procesar sus demandas y transformarlas en respuestas de política pública. 23. En materia de provisión de servicios sociales y bienes públicos, porque ello no es hecho de manera eficiente y pertinente, sin consideración de diferencias y particularidades territoriales, y con altos costos financieros en sus procesos de producción o implementación, que terminarán siendo insostenibles para los tesoros públicos. 24. Entonces, lo que fue útil para enfrentar grandes desigualdades sociales y déficit de infraestructura a nivel nacional, ya no lo era tanto cuando se trataba de implementar políticas y programas sociales de segunda generación, que requieren de un enfoque de intervención que combine aspectos estructurales o del entorno, con determinantes del. 22. Finot, op.cit., página 14. Al respecto, es esta dimensión del “diagnóstico de los males del estado centralizado”, que Coraggio (1997, op.cit), considera como parte del proyecto neoliberal de la descentralización, que con el pretexto de la ineficiencia y endeudamiento del aparato estatal, oculta el verdadero propósito de desmantelar al Estado central y a su capacidad de contener la concentración y flujos de los capitales trasnacionales, interesados más que nada en la desregulación de los derechos sociales y laborales, que solo obstaculizan su capacidad de generar y concentrar más riqueza. No obstante, y como se establecerá en los puntos siguientes, el análisis de la dimensión económica de la descentralización, como el planteado por Finot (op.cit.) pero también por Borja et al (op.cit), no niega la existencia del programa neoliberal, pero sitúan a la descentralización como una herramienta para corregir sus errores en los supuestos del funcionamiento ideal de los mercados (Finot); o como instrumento para incluir en la provisión privada de los bienes públicos a nuevos sectores de la economía social (fundaciones y corporaciones de la sociedad civil sin fines de lucro). 23 En el sentido de lo que Borja denomina como “la expropiación política de las clases populares”: de obstaculizar los objetivos que perseguía el Estado democrático moderno y representativo; de reducir o hacer superfluas las conquistas sociales y políticas obtenidas por los movimientos sociales del último siglo; y de invisibilizar las estructuras territoriales de participación de los sectores populares, que es la escala en que efectivamente sus propuestas pueden articularse para presionar al poder político y lograr las transformación deseadas ( Borja et al, op.cit. página 8). 24 Borja et al, op.cit, pagina 7..

(18) 18 sujeto y su colectivo, con un marco que es el territorio como lugar de referencia, con sus propias características sociales y culturales y geográficas. 25. Por tanto, la agenda descentralizadora como proyecto de transformación social y modernización estatal, puede leerse como articulado al objetivo de corregir o disminuir sensiblemente los efectos negativos de la centralización, en estas dimensiones significativas del funcionamiento del estado y sus políticas públicas, de la economía y de la relación de la sociedad con la política.. 2. La descentralización: contenidos y ejes articuladores Con base a lo anterior, la descentralización puede ser entendida, entonces, como un proceso multidimensional y contemporáneo 26, de respuesta y superación de las fallas de funcionamiento del Estado centralizado y que organiza sus planteamientos y propuestas en los siguientes ejes 27: •. Administrativo: de descentralización y desconcentración, para mejorar la eficacia del aparato estatal y de sus políticas públicas.. •. Económico: de disminución de la injerencia estatal en la planificación y funcionamiento de la economía; y de privatización en la provisión de bienes públicos para una mayor eficiencia.. •. Político: de ampliación de los procesos de participación política representativa, y de fortalecer y ampliar los mecanismos de participación social y ciudadana a nivel local, como una manera de profundizar la democracia.. 25. Finot, op.cit., página 16. En relación al carácter contemporáneo del proyecto descentralizador, cabe señalar que la teoría política distingue entre sus antecedentes históricos la preocupación por los poderes locales como base del orden democrático: el selfgovernment o (auto-gobierno) presente en los planteamientos de autores del liberalismo europeo de la Ilustración, como Tocqueville o Stuart-Mills (Borja et al, op. cit., página 9). Para una profundización en las corrientes de filosofía política que anteceden a los procesos de descentralización, ver Lagos, Roberto, “Gobierno Local: una lectura de municipios y comunidades desde la teoría democrática”, Revista Encrucijada Americana, Universidad Alberto Hurtado, Santiago, 2010. 27 Siguiendo el esquema propuesto por Coraggio (op.cit., página 2 a 4). 26.

(19) 19. 2.1. El eje administrativo: la descentralización del aparato estatal. Consiste en la transferencia de poderes (competencias, atribuciones y recursos) desde el nivel central, a los niveles subnacionales de gobierno (regionales, provinciales, y principalmente comunales), que actualmente no ejercen, pero “que podrían gestionar autónomamente, en el marco de la legalidad vigente”. 28. Se sustenta en la cercanía de esta institucionalidad con la población de su territorio jurisdiccional, con una mejor escucha de sus demandas y planteamiento, y por tanto con una mejor interlocución para ofrecer respuestas de política pública (programas, prestaciones y beneficios) que son más pertinentes y coherentes con las realidades locales en que ella se inscribe. 29 Contribuyendo así a la eficiencia de la gestión estatal: los problemas se resuelven con menores costos y con mayor rapidez; y a su eficacia, se atacan realmente las razones que los originan.. Esta cercanía y mejores respuestas de la institucionalidad descentralizada, se expresa también en la mayor participación y protagonismo que puede tener la ciudadanía en los actos gubernamentales locales: en la asignación y control del gasto, en la rendición de cuentas, en la legitimidad de la priorización de las decisiones y recursos invertidos; reduciendo así los riesgos de corrupción y malversación de recursos públicos, que sería muy difícil de detectar en una estructura centralizada y lejana. Contribuyendo así a objetivos definidos como esenciales de la gobernabilidad democrática: la participación ciudadana en la gestión pública; y la reducción de la corrupción estatal. 30. La descentralización funcional o administrativa también contempla una dimensión territorial, es decir, “transfiere competencias de una instancia superior a otra inferior en un ámbito territorial distinto.”31. E incluye una dimensión fiscal, que refiere a la entrega de atribuciones y competencias al nivel subnacional para decidir respecto de determinados ingresos y gastos públicos, 28. Borja et al, op. cit., página 14. Finot, op. cit., página 16. 30 Finot, op.cit. 31 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), “El Chile descentralizado que queremos”, Ministerio del Interior, Gobierno de Chile, Santiago, 2000, página 12. 29.

(20) 20 ya sea mediante transferencias desde el nivel central o mediante el cobro de ciertos impuestos que puedan realizarse a ese nivel. 32. Es en el eje administrativo donde se formulan las principales interrogantes y definiciones en aspectos de la “tecnología de detalle” del proceso descentralizador del aparato estatal33: o ¿Qué materias descentralizar y cuáles deben permanecer en el nivel central? ¿Qué criterios deben considerarse? o ¿Cuál es la escala territorial óptima que recibirá la delegación desde el nivel central? ¿es una sola o es una combinación de niveles? o ¿Quiénes son los actores institucionales involucrados? ¿En qué segmentos habrá mayores resistencias; quiénes estarán a favor de la agenda descentralizadora? ¿qué intereses estarán en juego? o ¿Qué privilegiar en su marco de atribuciones: la autonomía política y un espacio de exclusivo ejercicio de la autoridad local o la autonomía administrativa y un espacio colaborativo con el nivel central, para influir en todas las decisiones que tengan que ver con su territorio jurisdiccional? ¿descentralización o desconcentración; o ambas? o ¿Qué instrumentos estarán disponibles para hacer efectiva la ejecución de las decisiones descentralizadas? ¿qué capacidad de coacción? o En materia financiera ¿qué debe privilegiarse: la capacidad de generar recursos propios o el flujo permanente de recursos desde el nivel central, para todas aquellas intervenciones que se verifiquen en el espacio territorial?, ¿una combinación de ambos mecanismos? ¿pero cuál debe tener más peso? o ¿Qué instancias de coordinación con los servicios públicos sectoriales y otras agencias públicas deben existir para el seguimiento y evaluación de sus actuaciones en la jurisdicción descentralizada? o ¿Cómo avanzar en los espacios de provisión privada (con y sin fines de lucro) de prestaciones, servicios y bienes de carácter públicos? o ¿Cómo concretar operativamente, en la gestión local, los nuevos desafíos de participación ciudadana, para la rendición de cuentas, la contraloría social, y la validación comunitaria social de las actuaciones del Gobierno Local? 32 33. Op. cit., página 13. Se sigue aquí los planteamientos del texto de Borja et al, op.cit., paginas 15 a 18.

(21) 21 También debe verificarse la sustentabilidad financiera y los mecanismos de financiamiento de los nuevos órganos descentralizados, así como la contratación y preparación del personal idóneo para el desarrollo de estas nuevas funciones, es decir, la creación y sustentación de burocracias descentralizadas.. Las modalidades en que cada sociedad y cada estado resuelvan estas definiciones serán las señales distintivas de la naturaleza y alcances de su proceso de descentralización. Se trata de cuestiones que deben ser negociadas en espacios de discusión técnica, pero también de orden político y del ordenamiento jurídico de la nación. En la mayor de las ocasiones, ellas han exigido reformas constitucionales o la introducción de nuevos cuerpos normativos y reglamentarios.. Así, en Latinoamérica, las reformas a favor de la descentralización, de los nacientes Estados democráticos a contar de 1990, han redefinido la conformación político administrativa; han establecido las competencias de cada nivel de gobierno; han señalado las fuentes de financiamiento que dispondrán cada uno de ellos; y han fijado los sistemas distributivos dirigidos a compensar las diferencias de ingresos entre territorios. 34. 2.2. El eje económico: la descentralización del funcionamiento de la economía. En lo global, consiste en una reducción de la injerencia del aparato estatal en decisiones de planificación económica, fijación de precios y desarrollo de actividades empresariales; funciones que pasan a ser ocupada por el mercado y su intercambio de oferta y demanda, y con ello de una participación protagónica del sector privado.. En lo específico, por el surgimiento de ámbitos de producción y provisión de bienes de carácter público (la generación y distribución de energía eléctrica a los hogares, pero también la construcción de viviendas sociales, o la administración de un establecimiento. 34. Finot, op. cit., página 17.

(22) 22 educacional), en que se fomenta la participación de agencias y organismos no estatales (privados, con o sin fines de lucro). 35. Se sustenta, por una parte en la necesidad de ajustar o reducir los déficits fiscales y de tener una conducta responsable en esta materia, es decir, de contar con un aparato estatal (burocracia, subsidios y beneficios, programas de inversión, infraestructuras y políticas redistributivas), que pueda efectivamente financiarse en el tiempo; y por la otra, en los requerimientos de innovar en los estilos de desarrollo económico y mejorar los indicadores de crecimiento y competitividad económica, en que la colaboración público-privada-sociedad civil para la provisión de los bienes públicos es pieza relevante, y con un espacio privilegiado de actuación en el nivel local. 36. En una segunda lectura de este proceso, lo anterior consiste más bien en el proceso global de modernización estatal y ajuste tanto de las economías en desarrollo como de las capitalistas avanzadas, que efectivamente ocurrió en las décadas de los 70` y 80’ del siglo XX, bajo un paradigma neoliberal de interpretación de la realidad, pero también como consecuencia inevitable de la crisis de los países en sostener su deuda externa, como los latinoamericanos, o la imposibilidad de financiar sus estados de bienestar, en el caso de los europeos y de Estados Unidos. 37. Lo que a continuación se señala es que el programa neoliberal, con su visión ortodoxa y teórica de la economía, no consideró las imperfecciones existente en los mercados reales (fallas de información, concentración y monopolio de actividades productivas, presiones corporativas, entre otras) no pudiendo así garantizar plenamente la libre competencia de los actores económicos, que es pieza clave de esta modalidad de funcionamiento económico.. 35 Coraggio, op. cit. página 3. Como se ha señalado, el autor tiene una visión crítica de los fundamentos de esta dimensión de la descentralización, a la que considera parte de la agenda neoliberal de desmontaje del Estado centralizado. Con todo, ello no niega que esta dimensión esté presente en los procesos descentralizadores. 36 Borja et al, op.cit., página 13. Sobre esta colaboración, se plantea de manera muy directa que la participación del sector privado no debe entenderse solo como de los sectores empresariales con fines de acumulación, sino que también de una nueva gama de entidades y agencias no gubernamentales, cuya finalidad es social antes que el lucro y que se inscriben en el marco de la emergente “economía social”. 37 En lo sucesivo, este segunda lectura del eje económico de la descentralización proviene del documento ya referido de Finot, Iván, “Descentralización en América Latina: teoría y práctica”, ILPES-CEPAL, 2001, Santiago, páginas 11 a 16..

(23) 23 Por el contrario, y lejos del ideal neoliberal de un aparato estatal reducido a su mínima expresión, es el Estado el que está en condiciones de asegurar niveles óptimos de institucionalidad y formalización de los participantes en el juego económico, principalmente a través de sus mecanismos de regulación y redistribución.. Sin embargo, éste ya no podía ser este el mismo Estado de la situación pre crisis. Sus nuevas atribuciones, en un marco de financiamiento responsable y de eficiencia en la gestión, así como la necesidad de atender a los vastos contingentes de población afectados por el empobrecimiento y el desempleo resultantes del ajuste estructural, hacían necesario el surgimiento de un nuevo tipo de Estado:. o Con responsabilidades en lo económico, para crear y promover la innovación y competitividad o En lo social, para reducir la pobreza y contribuir a la equidad social y la igualdad de oportunidades o En lo político, para favorecer la participación social en un esquema democrático. Por tanto, lo que emerge es la descentralización y el estado descentralizado como los mejores posicionados para enfrentar estos nuevos desafíos: i) Como condiciones para profundizar la democracia; ii) Como parte de una estrategia para enfrentar la crisis de la deuda (externa); iii) Como un nuevo paradigma de organización estatal, que promueve la colaboración y complementariedad entre los sectores privado social y público. 38. 2.3. El eje político: la descentralización de la participación ciudadana. En lo medular, la vertiente política de la descentralización se enfoca en la (re) apropiación ciudadana de la estructuras de gobierno, en la escala en que esa participación es efectiva, tiene sentido y puede concretarse: no en la esfera híper especializada e hipertrofiada del gobierno central, sino que en los espacios territoriales y en sus administraciones locales. 38. “(…) la descentralización parece particularmente apropiada para facilitar la competitividad: solo a través de ella sería posible la adecuación del aparato estatal a las tendencias descentralizadoras y desconcentradoras propias de una nueva forma de producir”, Finot, op. cit., página 16..

(24) 24 Estas nuevas formas de participación política pueden ser canalizadas tanto a nivel del perfeccionamiento de los procesos de la democracia representativa (como la elección directa de sus representantes), pero también en vertientes más radicales de involucramiento ciudadano activo y directo en todos los asuntos que le conciernen. 39. En el primer caso, consiste en la dimensión política de la descentralización administrativa, y ahí representa el derecho legalmente reconocido a los ciudadanos de elegir sus representantes en los niveles subnacionales. 40. O en otras palabras, la existencia de un ente descentralizado “con una estructura política deliberante y representativa (de elección directa preferentemente); dotado de autonomía en el ejercicio de sus competencias (lo cual supone tomar decisiones sin otros condicionamientos que los legales, es decir, tener una política propia); y de carácter global (el ente descentralizado ideal no tiene especialización funcional).” 41. En lo segundo, la participación ciudadana “en todos los asuntos que le conciernen” es una plataforma mucho más amplia que solo el espacio de la administración pública. En primer término, es una demanda de restitución de poder político a las organizaciones de base, colectivos y movimientos sociales en su relación con el Estado, que ante las insuficiencias de los canales de representación formal, miran hacia las estructuras territoriales de gobierno como un mejor interlocutor de sus demandas y exigencias de cambio social.. En este sentido, es también una demanda de descentralización a los partidos políticos, y a su rol monopólico de la representación social, en el marco de la democracia representativa. Es decir, de revisar sus canales de interlocución con la ciudadanía, de procesar sus exigencias y de la toma de decisiones que ellas traen aparejadas (las acciones políticas que se desencadenan); pero también de compartir el espacio público (y no cooptar) a los nuevas formas de organización social: movimiento ecologistas, de. 39. Coraggio, op. cit., página 4. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), “El Chile descentralizado que queremos”, op. cit., página 12. Ahora, y como se ha indicado, para que esta facultad pueda ser efectivamente ejercida, debe existir algún nivel de descentralización territorial, y así existan instancias subnacionales en que los representantes de la ciudadanía ejerzan su mandato, y algún grado de descentralización funcional, es decir que existan competencias y atribuciones que le den a las autoridades territoriales decisión sobre ellas. 41 Borja et al, op. cit., página 16. 40.

(25) 25 consumidores, de derechos de minorías sexuales, indígenas o de migrantes; esto es, “el ejercicio efectivo de lo que se denomina como derechos difusos de ciudadanía”. 42. Asimismo, propone la puesta en marcha de nuevas formas y procedimientos electorales, que intensifiquen la relación entre electores y elegidos, y den más oportunidades a liderazgos locales y/o individuales, con un rango de acción local, pero de mayor profundidad en su plataforma política.. 43. Propugna igualmente la discusión sobre los medios de comunicación de masas, y la concentración económica y política de su propiedad y de los contenidos que transmite, reproduce y recrea, que dan escaso lugar a la diversidad y riqueza de las identidades, visiones e ideología territoriales, y que son el material simbólico de los liderazgos y movimientos que surgen a ese nivel. 44. Mirada de manera global, la vertiente política de la descentralización es una disputa por los sentidos culturales que ella representa; es la conformación y diversificación de poderes locales, no solo a nivel del ente estatal, que reflejen, canalicen y representen la voluntad popular, y que actúen como efectivos contrapeso del poder económico (ahora globalizado), del poder político (apropiado por las elites directivas) y del poder estatal (en su variante tecnocrática: ensimismada en su lenguaje experto y desconectada de la realidad social).. 3. Enfoques acotados (y críticos) de la descentralización Un último enfoque revisado 45, enfatiza en una visión más restrictiva de la descentralización, y la sitúa prioritariamente a nivel del ente estatal. Así, distingue como aspectos diferenciados, aunque complementarios, la descentralización de los procesos de desarrollo local, y de las (nuevas) formas de participación social y ciudadana en el ámbito territorial. Junto con ello, evidencia la existencia de posiciones críticas o escépticas respecto de la real capacidad del estado descentralizado para contener los. 42 43 44 45. Borja et al, op. cit., página 17. Borja et al, op. cit. página 18. Coraggio, op. cit, página 4. Arocena, José, “El desarrollo local. Un desafío contemporáneo.” Nueva Sociedad, Caracas, 1995.

(26) 26 impactos de la globalización económica, y las situaciones de desigualdad y exclusión social y territorial que ella genera. Se examinan a continuación y con mayor detalle estos argumentos. 3.1. Descentralización no es equivalente a desarrollo local. En primer lugar, se señala que la descentralización no es necesariamente equivalente al desarrollo económico local, aunque si están en una clara vinculación.. En efecto, cabe considerar la posibilidad que existan avanzados niveles de descentralización administrativa, territorial, política y fiscal del aparato estatal, pero esto no redundará necesariamente en la existencia de un proceso de desarrollo local, que signifique una palanca para el progreso económico y social, el mejoramiento de la calidad de vida y la preservación de los equilibrios medioambientales.. Se argumenta que en los actuales modelos de desarrollo basados en el mercado y la iniciativa privada, una agenda de desarrollo de esta naturaleza no depende sólo del gobierno local, por más atribuciones y competencias que se le haya trasferido.. Éste podrá liderar procesos de planificación territorial, promover instancias de encadenamientos productivos o clusters -como se les denomina ahora-, convocar a las fuerzas vivas de la comuna: empresarios, trabajadores, organizaciones sociales y otros sectores relevantes para que definan y concreten una agenda de desarrollo económico y social, con un sello territorial; pero esto, obviamente, requiere de la participación, protagonismo y voluntad de los actores involucrados.. Por tanto, descentralización y desarrollo local o desarrollo endógeno son procesos que se conectan y se potencian, y esta articulación deberá ser objeto de una particular atención en las investigaciones e identificación de buenas prácticas de una gestión descentralizada para el desarrollo..

(27) 27 No obstante, y pese a su íntima ligazón, parece saludable mantener la diferenciación conceptual entre la descentralización y los procesos de desarrollo económico local. 46. 3.2. Descentralización no es equivalente a la participación ciudadana. Como se estableció, la descentralización se asocia con procesos de participación social y de ampliación del proyecto democrático pero, se señala, también es posible pensar un proceso de descentralización político-administrativa formal y efectivo, sin que ello represente necesariamente un fortalecimiento de la sociedad civil y de sus mecanismos de participación ciudadana.. Por tanto, si el objetivo de la descentralización es un cambio o desplazamiento efectivo de los ejes de poder, desde el nivel central a los niveles subnacionales, es indispensable la existencia de una ciudadanía activa y con capacidad para ser contraparte activa del aparato estatal y de las fuerzas del mercado. 47 Por tanto, una agenda de democratización del nivel local, debe pasar de un primer nivel del derecho de las personas a elegir a sus autoridades y representantes locales, a la creación de instancias de participación activa de la ciudadanía en la definición de los problemas que les afectan, del territorio en que desean vivir y de contraloría social de las actividades que el gobierno local desarrolla en materias que les conciernen. Es en la instancia municipal más cercana a las personas y sus demandas, donde desafíos como la participación social y el fortalecimiento de la sociedad civil cobran sentido y pueden efectivamente materializarse.. 3.3. Descentralización y participación social ante la globalización económica. 46. “Esta conexión entre distintas dimensiones del problema y, en consecuencia, entre diferentes perfiles disciplinarios, es un hecho positivo que hará avanzar el conocimiento integral de esta compleja problemática. Al mismo tiempo, hay que reconocer que el tratamiento integral del tema puede crear confusión si no se mantiene la especificidad de cada una de las dimensiones. La tendencia a tratar en forma conjunta varios aspectos del problema debe ir acompañada de un cierto rigor conceptual.” Arocena, José, op. cit., página 30. 47 “La descentralización político-administrativa es una condición necesaria pero no suficiente si se quieren lograr efectos reales de descentralización del sistema. Si no existe una sociedad civil rica en iniciativas, capaz de ser receptora de las transferencias operadas por la reforma político-administrativa, existirá un proceso de cambio institucional con escasos efectos sobre el sistema centralizado de poder.” Arocena, José, op. cit., página 34..

(28) 28 Como se ha buscado evidenciar, será la crisis del estado centralizado la que abre espacios para la revitalización de los programas de descentralización y de profundización de la democracia, y así incidir en la recuperación del protagonismo de los sujetos y comunidades locales en la definición de sus proyectos políticos, sus agendas de desarrollo, las demandas por cambio social y la contraloría de los actos gubernamentales.. No obstante el debate no está resuelto del todo. Los críticos de la descentralización ponen en duda las capacidades de las sociedades y gobiernos locales de ser un efectivo contrapeso a las nuevas formas de concentración transnacionales de la riqueza, asociadas a la globalización económica y con ello, a la pobreza y exclusión social que generan; así también, al no existir los mecanismos centrales de compensación territorial y redistribución social, las políticas descentralizadoras tendrían escasos efectos en contribuir a la igualdad y en reducir las brechas de inequidad. 48 Un segundo efecto negativo, alude a que, al potenciar las autonomías locales y debilitar el control y redistribución entre los territorios que realiza el nivel central, se dará espacios para el surgimiento de administraciones locales arbitrarias, frente a las cuales la ciudadanía quedará más expuesta y con menos posibilidades de ser una efectiva contraparte a la acción gubernamental.” 49. 4. Antecedentes del proceso de descentralización en Chile. 4.1. Centralismo político y desconcentración de la gestión de servicios sociales bajo el Régimen Militar.. 48 “Por un lado, los procesos descentralizadores no tendrían otro efecto que abrir aún más las puertas a la penetración del gran capital multinacional, frente al cual las sociedades locales no serían capaces de oponer mecanismos de defensa del "interés local". Por otro lado, sería totalmente ingenuo creer en los efectos igualitarios de las políticas descentralizadoras; sucedería más bien lo contrario: estas políticas no harían más que aumentar las desigualdades entre los grupos y las regiones, al suprimir mecanismos centrales de compensación.” Arocena, José, op. cit., pagina 27. 49 “Finalmente, al aumentar las autonomías locales, la descentralización produciría un efecto de "explosión" de la sociedad y del Estado; el debilitamiento del control central traería aparejado la constitución de un poder local arbitrario frente al cual el ciudadano no tendría posibilidades de defensa”. Arocena, José, Op. cit., pagina 28.

(29) 29 Cabe señalar aquí las primeras señales de desconcentración y descentralización realizados por el Gobierno Militar, posterior al quiebre institucional de 1973. 50. A partir de lo revisado en los puntos anteriores, se hace evidente que las fuentes de estas acciones se enmarcan en la vertiente neoliberal de la descentralización, esto es, como un mecanismo para aliviar los déficit fiscales, mediante la reducción del aparato público, y así aminorar los efectos del ajuste estructural que en su momento permitió hacer frente a la crisis de la deuda externa. 51. Entrando en materia, como primera constatación se establece que la primera autoridad municipal (el Alcalde) respondía aún al esquema vertical de gobierno y, entonces, estaba a cargo de un funcionario de confianza del Presidente de la República.. No obstante, en este período las Municipalidades pasan a ser servicios públicos funcional y territorialmente desconcentrados e integrados a la administración del Estado, con injerencia y competencias en materia de política social y ejecución de políticas públicas. Esto, mediante la ampliación de los ingresos municipales contemplada en el Decreto Ley de Rentas Municipales de 1979, y que establecía la generación de un fondo solidario entre los municipios, el Fondo Común Municipal (FCM).. 52. Las atribuciones en el campo de las políticas sociales se consolidan con la transferencia a las municipalidades de responsabilidades en la entrega de servicios de educación, de. 50. Producto del Golpe de Estado de 1973, realizado por las FF. AA, al gobierno de la Unidad Popular, presidido por Salvador Allende. Esto no quiere decir que antes no existieran atribuciones y competencias en los niveles subnacionales de la administración del Estado, pero el Gobierno Militar operó una profunda transformación del funcionamiento del antiguo orden democrático, por tanto, para los efectos de este trabajo, los antecedentes del proceso de descentralización en Chile se considerarán a partir de ese período. 51 De acuerdo a los planteamientos del texto de Finot, Iván, “Descentralización en América Latina: teoría y práctica”, ILPES-CEPAL, 2001. Cabe señalar aquí que Chile, bajo el régimen militar, fue una de las primeras naciones que adoptó los preceptos neoliberales y ortodoxos en el funcionamiento de la economía. Así también, en la década de los 80’ presentaba una de las más altas tasas de endeudamiento externo. Para una profundización en estas materias desde distintos puntos de vista, ver: Fontaine, Juan Andrés, “Economía chilena en los años 80: ajuste y recuperación”, Banco Central de Chile, Serie de Estudios Económicos Nº 34, Santiago, 1987; Sconfienza, María Eugenia, “Implementación de políticas neoliberales: los casos de Chile y Argentina”; sin fecha; Tironi, Eugenio: “El régimen autoritario”, Dolmen, Santiago de Chile, 1997 52 SUBDERE, op. cit., página 17.