Nudo crítico: la vigencia del Estado centralizado y la persistencia de una

Alude a la buena salud del esquema centralista de funcionamiento estatal, que asociado a un conjunto de principios, creencias y valores -es decir, de una cultura centralista-, desconfía de las capacidades de la administración municipal para llevar adelante el gobierno local y se resiste a entregarle mayores competencias y atribuciones, particularmente en el ámbito financiero.74

Este enfoque estaría en la base de la falta de voluntad política por profundizar en el proceso de descentralización, que no asume los desafíos que ello implica, ni los 72

“Esta última restricción opera tanto para educación como para salud y se refleja, entre otras cosas, en que la gestión del personal respectivo se rige por el Estatuto Docente y por el Estatuto de Atención Primaria, los cuales (…) aunque fueron pensados para resolver problemas asociados a la gestión de los recursos humanos, a la larga terminaron más bien rigidizándola. Un efecto de esto es que las remuneraciones de los trabajadores de los respectivos servicios contratados por los municipios no se negocian con los mismos sino con el nivel central.” Cortés, Patricia, op. cit., página 55.

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“Las razones de la ASEMUCH (Asociación Nacional de Empleados Municipales de Chile) se basan en tratar de mantener una escala única nacional de salarios, evitar una posible supresión de empleos, mantener la negociación colectiva central, en suma, siguiendo su propia racionalidad e intereses, impedir la descentralización de negociaciones, lo mismo que el Colegio de Profesores logró en el ámbito educativo al conseguir recentralizar las negociaciones a través del controvertido Estatuto Docente de 1992, en forma similar al del Personal de Salud Municipalizada de 1994.” Waissbluth, et al, op. cit., página 6.

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SUBDERE, op. cit., página 21

requerimientos y condiciones que es necesario satisfacer en los municipios para que puedan hacerse cargo de manera exitosa de sus objetivos. 75

La cultura centralista se encarga de situar la relación entre los municipios y el gobierno central no en un marco de colaboración y coordinación, sino que más bien de conflicto y confrontación, debido a la superposición de competencias y a los escasos márgenes de acción que tienen los municipios para atender a preocupaciones locales y a conformar equipos y organizaciones que puedan hacerse cargo de ellas. Así, parte relevante de las funciones que deben asumir los municipios y que les fija la normativa vigente quedan sin atender o solo lo son de manera parcial e insuficiente.

Esta cultura centralista es reforzada por la concepción unitaria del Estado chileno, que prioriza el protagonismo del Poder Ejecutivo por sobre el nivel municipal, y sitúa la promulgación de leyes y normativas referidas el funcionamiento municipal en el Parlamento, y que al ser de carácter homogéneo –para toda las comunas de las actuales 15 regiones del país-, deja pocos espacios para incorporar el tratamiento municipal de las especificidades y preocupaciones que atañen específicamente a su territorio.76

Aunque el carácter de Estado unitario de la nación es una realidad dada y no sujeta a revisión, al menos en el orden político vigente, si resulta necesario desplegar mejores formas de concebir la relación entre el nivel central y los niveles subnacionales en este esquema de gobierno, en tanto el marco constitucional le reconoce al municipio facultades para el ejercicio del poder político, y no solo la entrega de servicios públicos de manera desconcentrada.77

La cultura centralista también tiene una expresión concreta en el manejo macroeconómico de las cuentas fiscales. En tanto el país se ha mostrado exitoso en este 75

“Las grandes desigualdades y diversidades que existen en Chile no son compensadas con una división territorial y administrativa adecuada y permanecen como un obstáculo mayor para la modernización y desarrollo del país. El centralismo se constituye, además, en el principal y más potente factor de resistencia a la descentralización y democratización del país.” Cortes, Patricia. op. cit., página 73.

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“El Estado unitario tiende a favorecer la injerencia e influencia del Ejecutivo sobre el municipio y las normas municipales aprobadas en el Parlamento regulan su organización administrativa y sus funciones, restringiendo las posibilidades de autoorganización y los intereses locales no especificados en las competencias. Ello constituye una de las causas de que muchas de las funciones que la ley encomienda a los municipios no se han llevado de manera eficaz a la práctica.” Waissbluth, et al, op. cit., página 4.

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“El planteamiento de Chile como Estado unitario es un marco inamovible del proceso descentralizador. Esta estructura, sin embargo, se reconoce como compatible con un Estado descentralizado, en la medida que los organismos subnacionales estén diseñados como otro nivel de ejercicio del poder y no meramente como un servicio público.” SUBDERE, op. cit. página 22

ámbito, y una mayor transferencia de inversión a los niveles subnacionales o la posibilidad de mayores atribuciones fiscales no permitiría el actual manejo centralizado del erario público, esto sería una razón suficientemente poderosa por si misma para que la descentralización no tuviera mayores avances.

Así, se plantea la existencia de un “consenso anti-descentralización” implícito, por lo políticamente incorrecto que resulta su declaración en público, pero con la efectiva capacidad de bloquear avances sustantivos, en la medida que sus costos serían superiores a los beneficios que podría entregar. Es decir, el freno a la descentralización ya no sería producto de lo complejo del proceso, o de las deficiencias de gestión de los municipios, o de cualquier otra razón, sino que una decisión tecnocrática, respaldada en una voluntad política, de no ir más allá porque no conviene hacerlo para el país y para el manejo de los equilibrios macroeconómicos.78

5.5. Nudo crítico: La actual estructura de representación y participación política

El sistema binominal de elecciones y la estructura centralizada de partidos políticos también deja escaso margen para el surgimiento de agrupaciones de carácter regional o territorial, que estuvieran en condiciones de liderar una plataforma política por más descentralización y mayores atribuciones y competencia para los gobiernos locales.79 Así, quedan truncos los espacios para que la diversidad de corrientes políticas de los territorios se expresen, limitando con ello las instancias para el respaldo y la participación de sus ciudadanos en las propuestas que los convoquen y los representen y, en último término, poniendo en riesgo la validación del orden democrático.80

La expresión más clara de esto es la falta de voluntad e interés de clase política por los temas vinculados a la descentralización y a la existencia de mayores ámbitos de poder 78

“Tal vez el consenso anti-descentralizador existe y no es expresado, por ser políticamente incorrecto, y es que el grado de descentralización de Chile está en un punto óptimo entre los beneficios y costos esperados y que no se debe avanzar más en esta dirección, por mucho que las débiles fuerzas regionales así lo reclamen.”Waissbluth, et al, op. cit., página 5

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“También, la estructura centralizada de partidos políticos y el sistema binominal de elecciones, marcan una tendencia a la conformación de dos bloques, lo cual se muestra contrario a la intencionalidad manifiesta de conformar una multiplicidad de escenarios que retraten la diversidad política de cada territorio. Lo anterior ha dificultado la posibilidad de generar agrupaciones regionales o locales que luchen legítimamente por sus intereses territoriales.” SUBDERE, op. cit., página 22

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De la Maza, Gonzalo, op. cit., página 3.