El sistema de protección social Chile Solidario

Esta iniciativa gubernamental de superación de la extrema pobreza, se formuló como política pública destinada a enfrentar el problema de un segmento de la población chilena que persistía en una situación de “indigencia” o “pobreza dura”105, pese a los señalados esfuerzos de las administraciones democráticas de los gobiernos de la Concertación, coalición en el poder desde el año 1990, por generar un conjunto de 105

Refiere a la línea de indigencia, establecida en la medición que realiza la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional, a cargo del Ministerio de Planificación (MIDEPLAN). La línea de indigencia se establece por el ingreso mínimo necesario por persona para cubrir el costo de una canasta alimentaria. Son indigentes los hogares que, aun cuando destinaran todos sus ingresos a la satisfacción de las necesidades alimentarias de sus miembros, no logran satisfacerlas adecuadamente ($23.549 en zonas urbanas y $18.146 en las zonas rurales, para la última encuesta vigente del año 2006). Encuesta CASEN 2006, Documento Metodológico.

políticas sociales de apoyo a grupos vulnerables, de contribuir a la igualdad de oportunidades y de cerrar brechas de inequidad.

En efecto, entre 1990 y el año 2000, estas políticas sociales habían logrado una franca disminución de la línea de la pobreza106, pasando de 38,6% a 20,2%, según la Encuesta CASEN. Sin embargo, estos mismos datos evidenciaban un estancamiento del descenso de la extrema pobreza o indigencia107, que entre 1996 y el año 2000 se había mantenido estable en un 5,6% de la población.108 Por tanto, se hacía necesario definir una estrategia específica de política social para dar respuesta a este problema.

En materia de agenda pública, la existencia de esta proporción de población en situación de extrema pobreza, se hacía insostenible en un país como Chile, con un sostenido incremento de sus tasas de crecimiento en la década de los 90’, y con ello del PIB per cápita, que pasó de US$ 4.703 en el año 1990 a US$ 9.229 en el año 2000.109

Entonces, la erradicación de la extrema pobreza se volvía un tema urgente y de preocupación de la opinión pública nacional, canalizada y amplificada por los medios de comunicación, y que concitaba el consenso de amplios sectores políticos y sociales por encontrar una vía de solución a esta impostergable situación de compatriotas que viven en la miseria.110

El análisis de las alternativas de solución incluyó la entrega de una transferencia monetaria directa a esta población, sin embargo, finalmente la decisión pasó por ampliar

106

Refiere a la línea de pobreza, establecida en la medición que realiza la Encuesta CASEN (MIDEPLAN).La línea de pobreza está determinada por el ingreso mínimo necesario por persona para cubrir el costo de una canasta mínima individual para la satisfacción de las necesidades alimentarias y no alimentarias. Los hogares pobres son aquellos cuyos ingresos no alcanzan para satisfacer las necesidades básicas de sus miembros ($47.099 en la zona urbana y $31.756 en las zonas rurales, para la última encuesta vigente del año 2006). (Documento Metodológico, Encuesta CASEN 2006, MIDEPLAN).

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Ídem. 108

Secretaría Ejecutiva de Chile Solidario, “Cuaderno de Información N°1. La Creación del Sistema de Protección Social Chile Solidario: Debate previo y propuesta”. MIDEPLAN, Santiago, 2006.

109

Diario Financiero.cl, edición electrónica, jueves 20 de noviembre de 2008. A 2008, el PIB per capita (nominal) es de 10.124 dólares.

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“Es Chile el que se compromete como nación para enfrentar el drama doloroso de la pobreza extrema. Chile Solidario es más que un programa para erradicar la miseria. Es una reivindicación de la familia chilena que se encuentra en esta situación”. Discurso Presidente Lagos. Mensaje Presidencial ante el Congreso Nacional en el inicio de la Legislatura Ordinaria. 21 de Mayo de 2004. En Sitio WEB de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

a nivel nacional una experiencia acotada de estrategia local de intervención integral con familias en situación de pobreza, el Programa Puente.111

Esta estrategia se basaba en el diagnóstico que explicaba la persistencia de la extrema pobreza en parte por la desconexión o exclusión de la población indigente de las redes de programas sociales y prestaciones estatales entregadas en nivel local (Municipal) y por los servicios públicos, los cuales nominalmente tenían a esta población como su destinataria prioritaria, pero a la cual no estaban atendiendo efectivamente, por su situación de exclusión.

La desconexión de la población en extrema pobreza respecto de la institucionalidad pública, particularmente del nivel municipal, generaba además en ella una decepción y distancia afectiva: la percepción de haber sido “olvidados por el Estado”, que sus preocupaciones, demandas y condiciones precarias de vida no eran consideradas por nadie, y principalmente no eran tomados en cuenta por su municipio de referencia, concentrado en relaciones de clientela y favoritismo, con los habitantes más “conectados” de la comuna.112

Así también, se identificaba que la entrega de programas y prestaciones sociales se realizaba de manera desarticulada y atomizada, a través de múltiples ventanillas, y sin generar procesos sinérgicos, que entendieran a la extrema pobreza como un fenómeno integral que, por cierto, involucraba una dimensión de carencia de ingresos económicos, pero también de malas condiciones de vivienda y habitabilidad, de falta de acceso a los servicios de salud, de inserción precaria en la formación educacional, de escasas

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Con esto, se puede establecer que esta política pública en análisis está a medio camino entre un enfoque de racionalidad técnica y uno de racionalidad política. Lo primero, porque la definición del objetivo de erradicar la extrema pobreza es producto de un análisis especializado de los datos entregados por la Encuesta CASEN que identifica este “bolsón” de pobreza dura que no disminuye pese a los esfuerzos deliberados de la política social de los gobiernos democráticos, desde 1990 en adelante. Lo segundo, porque la alternativa de solución que finalmente se adoptó correspondía a una experiencia territorial acotada, podríamos decir de carácter piloto, que aún no había mostrado sus resultados concretos sobre la realidad que se planteaba modificar. La decisión de ampliarla a nivel nacional, sin que estos antecedentes estuvieran disponibles, se sustenta en una definición de carácter político, que apela a un imperativo ético: lo impostergable de dar una respuesta de política pública a la población en extrema pobreza, en un país que había mejorado notablemente sus indicadores de prosperidad y crecimiento económico; y así aunar las voluntades políticas necesarias que respaldaran su implementación y le confirieran legitimidad frente a la ciudadanía y a la esfera pública.

112

Canales, Manuel, “Evaluación del Estado de avance del Sistema Chile Solidario”, Serie Chile Solidario, MIDEPLAN, 2004

habilidades sociolaborales, de situaciones familiares con altos niveles de conflicto y mala convivencia interna, por señalar las principales. 113

1.5.1. La implementación de Chile Solidario

Sobre la base del Programa Puente, entonces, y su ampliación a todas las comunas del país que aceptaron la invitación a participar, se da forma al Sistema Chile Solidario, comenzando su implementación en junio del año 2002.

Junto con el componente de apoyo psicosocial del ya referido Programa Puente, Chile Solidario integra otros dos componentes: de Prestaciones Monetarias, que garantiza el acceso a las transferencias monetarias de las pensiones asistenciales de vejez e invalidez (PASIS)114, el Subsidio Unico Familiar (SUF) y el Subsidio al Consumo de Agua Potable (SAP); y el componente de Oferta Programática, que pone a disposición de los usuarios, ya sea de manera preferente o exclusiva un red de programas y proyectos sociales en los ámbitos de educación, salud, vivienda, habitabilidad, trabajo y generación de ingresos autónoma, y de apoyo a la dinámica familiar.

En el año 2004, esta estrategia de intervención adquiere el estatus formal de política pública al ser aprobada en forma unánime por el Parlamento: la Ley N° 19.949, que crea el Sistema de Protección Social Chile Solidario. La Ley provee y formaliza la existencia de los distintos componentes del sistema, aquí brevemente reseñados, la metodología de intervención, y contempla recursos en el Presupuesto Anual de la Nación para el financiamiento de programas de acceso exclusivo o preferente por parte de los usuarios.115

Resumidamente, Chile Solidario se plantea la generación de un dispositivo el nivel local que organiza los beneficios estatales en función de una estrategia integral de superación de la extrema pobreza con metas y objetivos interrelacionados entre sí y que tienen 113

Op.cit., Secretaría Ejecutiva de Chile Solidario, “Cuaderno de Información N°1. La Creación del Sistema de Protección Social Chile Solidario: Debate previo y propuesta”. MIDEPLAN, Santiago, 2006.

114

Tras la Reforma Previsional concretada el año en curso 2008, estas pensiones asistenciales son organizadas bajo la nueva figura de la Pensión Básica Solidaria. (Ver sitio WEB del Ministerio del Trabajo, Subsecretaría de Previsión Social, Reforma Previsional).

115

Ley N° 19.949. Establece un Sistema de Protección Social para familias en situación de extrema pobreza denominado “Chile Solidario.” En sitio WEB de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

como destinatario ya no al individuo aislado, sino que al grupo familiar como eje de la intervención, con una fase intensiva de apoyo psicosocial que dura 24 meses, y 36 meses posteriores en que se consolida la capacidad del grupo familiar para desenvolverse de manera autónoma en la red pública de programas y prestaciones sociales, para la satisfacción de sus diversos requerimientos.

En relación a su cobertura, a través de mecanismos de homologación del puntaje de la Ficha CAS116 con las dimensiones de la Encuesta CASEN que caracterizaba la situación socioeconómica y su distribución en la población (a través de quintiles o deciles de ingreso), se identificó un universo de 225.000 familias que se encontraban en situación de indigencia a lo largo del país. Dado que la promesa de política pública era la erradicación de la extrema pobreza, se fijó que la meta de cobertura eran estas 225 mil familias, que irían ingresando al programa, a razón de un promedio de 45.000 mil familias anualmente.

A través de la Ficha CAS, y del establecimiento de puntajes de corte regional, es decir de umbrales que fijaban las condiciones de extrema pobreza, se realizaba la identificación anual de las familias y sus integrantes, con nombres y apellidos, que serían contactados e invitados a participar del Sistema Chile Solidario.

1.5.2. De la extrema pobreza a la extrema vulnerabilidad: evaluaciones y cambios en el Sistema Chile Solidario.

En primer lugar, y respecto de la promesa de erradicación de la indigencia de esta política pública, tras la asunción de la nueva administración gubernamental de la Presidenta Michelle Bachelet en el año 2006, se instala un nuevo paradigma de concepción de políticas sociales de superación de la pobreza, entendiendo a la focalización de Chile Solidario como un componente de un sistema de protección social más amplio, con aspiraciones de universalidad y basado en un enfoque de derechos.

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Instrumento de caracterización socioeconómica de aplicación municipal, para decidir y priorizar la focalización de los programas y prestaciones estatales. En la actualidad ha sido reemplazada por la Ficha de Protección Social (FPS). Ver sitio Web MIDEPLAN, Instrumentos Ficha de Protección Social.

A partir de lo ya señalado en este documento, se recordará aquí que el eje de esta nueva política pública pasa ser la condición de vulnerabilidad de las personas y las familias y el riesgo de retroceder a una situación de pobreza o extrema pobreza. Entonces, y producto del modelo nacional de desarrollo basado en la economía de mercado y sus ciclos de contracción y expansión, existe el riesgo que cualquier persona pueda entrar y salir de la pobreza, por lo tanto lo que deben existir son dispositivos estatales que protejan a las personas frente a los riesgos que inciden en esta condición: el desempleo, la falta de previsión social, las situaciones de enfermedad, de discapacidad, las carencias para la generación de ingresos autónomos, y entonces las brechas educacionales, de formación y calificación.

Ahora bien, dado que estas brechas y vulnerabilidades se distribuyen desigualmente en la población, existiendo segmentos en condición de extrema vulnerabilidad, caracterizados y catastrados por la Ficha de Protección Social, el Sistema Chile Solidario pasa a ser una estrategia de carácter permanente para la atención a estas poblaciones, incluyendo ahora a otros destinatarios como los adultos mayores que viven solos y las personas en situación de calle, frente a los cuales el sistema los atiende a través de los componentes centrales de la intervención (Apoyo Psicosocial; Prestaciones Monetarias; Oferta Programática de Acceso Preferente), aunque adaptados a su particulares condiciones de vulnerabilidad.