UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES “UNIANDES”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA CARRERA DE DERECHO
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ABOGADA DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA
TEMA:
ANTEPROYECTO DE ORDENANZA QUE IMPLEMENTA EL SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES NATURALES EN EL CANTÓN
PIMAMPIRO
AUTORA: ACERO IPIALES JENY ESMERALDA
ASESOR: DR. BENAVIDES BENALCÁZAR MERCK MILKO
APROBACIÓN DEL ASESOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
CERTIFICACIÓN
Quien suscribe legalmente CERTIFICA QUE: El presente trabajo de titulación realizado por Jeny Esmeralda Acero Ipiales, estudiante de la Carrera de Derecho, Facultad de Jurisprudencia, con el tema: “ANTEPROYECTO DE ORDENANZA QUE IMPLEMENTA EL SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES NATURALES EN EL CANTÓN PIMAMPIRO”. Ha sido prolijamente revisado y cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa pertinente de la Universidad Regional Autónoma de los Andes-UNIANDES. Por lo que apruebo su presentación.
Ibarra, Agosto de 2017
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
Yo, Jeny Esmeralda Acero Ipiales, estudiante de la Carrera de Derecho, Facultad de Jurisprudencia declaro que todos los resultados obtenidos en el presente trabajo de
investigación, previo a la obtención del título de ABOGADA DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA, son absolutamente originales, auténticos y personales; a excepción de las citas, por lo que son de mi exclusiva responsabilidad.
Ibarra, Agosto de 2017
Jeny Esmeralda Acero Ipiales
C.I. 100267367-9
CERTIFICACIÓN DEL LECTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
Yo, Dr. Josué Ramón Limaico Mina MSc. En calidad de lector del Proyecto de Titulación.
CERTIFICO:
Que el presente trabajo de titulación realizado por la estudiante Jeny Esmeralda Acero
Ipiales, sobre el tema: “ANTEPROYECTO DE ORDENANZA QUE IMPLEMENTA EL SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES NATURALES EN EL CANTÓN PIMAMPIRO”, ha sido cuidadosamente revisado por el suscrito por lo que he podido constatar que cumple con todos los requisitos de fondo y de forma
establecidos por la Universidad Regional Autónoma de Los Andes para esta clase de
trabajo por lo que autorizo su presentación.
Ibarra, Septiembre de 2017
………..
Dr. Josué Ramón Limaico Mina MSc.
DERECHOS DE AUTOR
Yo, Jeny Esmeralda Acero Ipiales, declaro que conozco y acepto la disposición constante en el literal d) del Art. 85 del Estatuto de la Universidad Autónoma Regional
de Los Andes que en su parte pertinente textualmente dice: El Patrimonio de la
UNIANDES, está constituido por: La propiedad intelectual sobre las investigaciones,
trabajos científicos o técnicos, proyectos profesionales y consultoría que se realice en
la Universidad o por cuenta de ella.
Ibarra, Agosto 2017
Jeny Esmeralda Acero Ipiales
C.I. 100267367-9
DEDICATORIA
A Dios que me ha dado la vida y fortaleza en todo momento, a mi familia por el apoyo
incondicional, por la paciencia y sacrificio que han demostrado durante todo este
tiempo para lograr cumplir esta meta. Con mucho amor y cariño para ustedes.
AGRADECIMIENTO
El agradecimiento va dirigido hacia el Dr. Merck Benavides, distinguido docente de
esta Universidad que con su capacidad y experiencia ha direccionado este trabajo de
la mejor forma para alcanzar mis objetivos.
A la Universidad Regional Autónoma de los Andes UNIANDES, por haber permitido
formar parte de esta institución y por el incentivo que brinda a los estudiantes para
conseguir sus metas profesionales.
A todos los docentes y trabajadores que forman parte de la Universidad que han
apoyado con el proceso de enseñanza y formación académica.
A todas las personas que de una u otra manera contribuyeron para desarrollar este
trabajo.
RESUMEN
El presente trabajo de investigación sobre el “Anteproyecto de ordenanza que implementa el sistema de gestión de riesgos de desastres en el cantón Pimampiro”, es importante puesto que en la Constitución de la República del Ecuador en el Art. 389 establece que, el “Estado protegerá a las personas, colectividades y naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres” y el Art 390 manifiesta que “Los riesgos se gestionarán bajo el principio de descentralización subsidiaria, que implica la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico”. Por lo tanto cada Gobierno Autónomo Descentralizado de acuerdo a sus competencias, debe implementar normativas locales que regulen la gestión de riesgos en sus territorios, porque los desastres naturales se presentan de manera inesperada y cobran cada año la vida de cientos de personas, mientras otras se ven afectadas en sus bienes y medios de producción.
El presente trabajo de investigación se enmarca en una metodología cuantitativa y cualitativa apoyada en métodos como: Histórico-Lógico, Analítico-Sintético, Inductivo-Deductivo, a través de las técnicas de recolección de información y datos como la observación y la encuesta, enmarcada dentro de la línea de investigación de: Implementación formativa y contextual en la práctica profesional Plan Nacional del Buen Vivir y los índices del desarrollo humano desde las ciencias jurídicas.
ABSTRACT
The present research work is about “Preliminary draft ordinance implementing the disaster risk management system in the Pimampiro canton " is important since in the Constitution of the Republic of Ecuador in Art. 389 establishes that, the "State Will protect people, communities and nature from the negative effects of disasters” and in the Art 390 show that" Risks will be managed under the principle of subsidiary decentralization, which implies the direct responsibility of institutions within their geographical scope. " Therefore, each Autonomous Government Decentralized according to its competences, it must implement local regulations that regulate the risk management in their territories, because natural disasters appear unexpectedly and they fade out the lives of hundreds of people every year, while others people are affected in their assets and means of production.
The following research work is framed in a quantitative and qualitative methodology maintained by methods such as: Historical-Logical, Analytical-Synthetic, Inductive-Deductive, through the techniques of collection data and data such as observation and survey, it is inside of the line of investigation of: Formative and contextual implementation in the professional practice “Plan Nacional del Buen Vivir” and the indices of the human development from the legal sciences.
INDICE GENERAL
Pág.
INTRODUCCIÓN……… 1
Antecedentes de la investigación……… 2
Formulación del problema……… 2
Problema Científico……… 3
Delimitación del problema……… 3
Objeto de investigación……… 4
Campo de acción……… 4
Identificación de la línea de investigación……… 4
Objetivo general……… 4
Objetivos específicos……… 5
Idea a defender……… 5
Variables de la investigación……… 5
Justificación del tema……… 5
Breve explicación de la metodología investigativa a emplear………. 6
Resumen de la estructura del proyecto de investigación………. 6
Aporte teórico, significación práctica y novedad……… 7
CAPITULO I. MARCO TEÓRICO 1.1 Bases conceptuales y principios de la gestión de riesgos……… 9
1.1.1 Conceptos básicos……….. 9
1.1.2 Principios rectores de la gestión de riesgos……… 15
1.1.3 Importancia de la gestión de riesgos………... 23
1.1.4 Ámbitos de la gestión de riesgos……….. 24
1.2 Efectos de los desastres naturales y la vulnerabilidad……… 25
1.2.1 Efectos en las personas y colectividades……… 25
1.2.3 Efectos políticos y económicos………. 27
1.2.4 La vulnerabilidad en las personas y colectividades……… 28
1.2.5 La vulnerabilidad en los bienes………. 29
1.2.6 La vulnerabilidad en la naturaleza……… 30
1.3 Políticas y marcos estratégicos para la gestión de riesgos……….. 31
1.3.1 Políticas Internacionales……… 31
1.3.2 Políticas Regionales……… 31
1.3.3 Campañas mundiales para la gestión de riesgos……… 33
1.3.4 Estrategias de gestión de riesgos en el Ecuador……… 33
1.4 Las ordenanzas……… 34
1.4 1 Definición……… 34
1.4.2 Importancia de las ordenanzas……… 35
1.4.3 Contenido de las ordenanzas……… 37
1.4.4 Presentación de las ordenanzas……… 38
1.4.5 Aprobación de las ordenanzas……… 39
1.5 Conclusiones parciales del capítulo……… 39
CAPITULO II. MARCO METOLÓGICO Y EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE APLICACIÓN 2.1 Caracterización del sector, rama, empresa, contexto institucional o problema seleccionado para la investigación……… 41
2.2 Descripción del procedimiento metodológico para el desarrollo de la investigación……… 41
2.2.1 Métodos, técnicas e instrumentos……… 41
2.2.1.1 Métodos……… 41
2.2.1.2 Técnicas……… 42
2.2.1.3 Instrumentos……… 43
resultados de la investigación……… 43
2.3.1 Modalidad de la investigación……… 43
2.3.2 Tipo de la investigación……… 43
2.3.3 Población y muestra de la investigación……… 44
2.3.3.1 Población……… 44
2.3.3.2 Muestra……… 45
2.4 Análisis de los resultados de la aplicación de la encuesta aplicada……… 45
2.5 Verificación de la idea a defender……… 56
2.6 Conclusiones parciales del capítulo……… 56
CAPÍTULO III. PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA 3.1 Tema……… 58
3.2 Objetivo……… 58
3.3 Justificación……… 58
3.4 Descripción de la propuesta………. 59
3.5 Desarrollo del cuerpo central……… 59
3.5.1 Antecedentes……… 59
3.5.2 Considerandos de la propuesta……… 60
3.5.3 Validación, ampliación y evaluación de los resultados de la aplicación de la propuesta……….. 68
3.6 Impactos……… 68
3.6.1 Impacto social……… 68
3.6.2 Impacto jurídico……… 68
3.7 Conclusiones parciales del capítulo……… 69
CONCLUSIONES GENERALES……… 70
RECOMENDACIONES……… 73
BIBLIOGRAFÍA……… 75
LINKOGRAFÍA……… 78
INDICE DE TABLAS
Tabla 1 Muestra………
Tabla 2 Conocimiento sobre gestión de riesgos………
Tabla 3 El Estado debe garantizar la protección mediante la prevención……
Tabla 4 Identificación de riesgos en el cantón Pimampiro………
Tabla 5 Frecuencia de los riesgos en el cantón Pimampiro………
Tabla 6 Nivel de preparación de las personas ante un riesgo………
Tabla 7 Conocimiento de la institución responsable de gestión de riesgos…
Tabla 8 Trabajo del Municipio de Pimampiro en gestión de riesgos…………
Tabla 9 Existencia de una ordenanza de gestión de riesgos en Pimampiro…
Tabla 10 Aceptación para crear una unidad de gestión de riesgos municipal..
Tabla 11 Implementación de una ordenanza de gestión de riesgos municipal..
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ÍNDICE DE FIGURAS
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56 Figura 1 Conocimiento sobre gestión de riesgos………
Figura 2 El Estado debe garantizar la protección mediante la prevención……
Figura 3 Identificación de riesgos en el cantón Pimampiro………
Figura 4 Frecuencia de los riesgos en el cantón Pimampiro………
Figura 5 Nivel de preparación de las personas ante un riesgo………
Figura 6 Conocimiento de las personas ante un riesgo………
Figura 7 Trabajo del Municipio de Pimampiro en gestión de riesgos…………
Figura 8 Existencia de una ordenanza de gestión de riesgos en Pimampiro…
Figura 9 Aceptación para crear una unidad de gestión de riesgos municipal…
INTRODUCCIÓN
En el primer capítulo del presente Proyecto de investigación, se hace conocer sobre la gestión de riesgos de desastres naturales en varios países del mundo así como en la región andina y la implementación como política pública en el Ecuador a partir de la aprobación de la Constitución de la República en el año 2008, para garantizar el derecho de protección de las personas ante los efectos de los desastres naturales, en base a la doctrina, jurisprudencia y tratados internacionales.
El segundo capítulo contiene el marco metodológico y evaluación de resultados de su aplicación del estudio de campo, de acuerdo a los requisitos exigidos por la universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES”. En el marco metodológico se desarrolla la metodología y tipo de investigación aplicada, métodos, técnicas e instrumentos que permiten recolectar la información de los servidores públicos municipales, representantes parroquiales, médicos del Sub Centro de Salud, trabajadores de la Cruz Roja, representante del Cuerpo de Bomberos y Policía Nacional, docentes, estudiantes de las unidades educativas y ciudadanía del cantón Pimampiro.
La modalidad de investigación del presente Proyecto de Investigación es cuantitativa y cualitativa. Modalidad cuantitativa porque en el proceso investigativo se establece la población y la muestra. Es cualitativa porque se presenta en el desarrollo de la investigación un análisis de la información teórica y jurídica recopilada de las diferentes fuentes bibliográficas. Además se presenta el análisis de la información obtenida de la aplicación de la encuesta para determinar el grado de conocimiento de los involucrados sobre el tema de gestión de riesgos.
Antecedentes de la investigación
Una iniciativa que han tomado varios líderes en el mundo entero es el interés en la seguridad integral de la población con enfoque en desastres, tomando en cuenta que, los eventos adversos que se presentan en todo el mundo han producido graves impactos en la sociedad razón por la cual, es importante conocer como varios organismos internacionales se han preocupado por colaborar en la reducción del riesgo.
La prevención ante la presencia de los riesgos en los diferentes territorios es el objetivo fundamental que todos los niveles del gobierno deben perseguir, para lo cual se debe fortalecer las capacidades en todos los actores territoriales, para reducir la vulnerabilidad a la que se encuentran expuestos.
Ecuador se encuentra dentro de los primeros países de América Latina que ha incorporado la gestión del riesgo de desastres como consecuencia del grave impacto social, natural y económico que ha sufrido en los últimos años, por lo que el propio gobierno nacional ha tenido la gran responsabilidad de brindar asistencia a las personas que sufrieron múltiples afectaciones por la presencia de varios eventos naturales. Paradójicamente en el año 2008, se aprueba la nueva Constitución en el país, la misma que como algo novedoso incorpora la gestión del riesgo.
La gestión de riesgos es parte de la seguridad integral del Estado y es responsabilidad directa de cada entidad de los sectores público y privado dentro de su ámbito geográfico la gestión de riesgos operará de manera continua como parte normal de su planificación y gestión (SGR, 2008, p 13).
Formulación del problema
Los últimos años la población mundial ha sido testigo de los múltiples desastres que se han presentado, el crecimiento poblacional sumado a esto la mala administración de los recursos naturales y la contaminación ambiental han sido factores determinantes para que se ocasione graves desequilibrios en el ambiente y se rompa los esquemas de vida natural, provocando una serie de riesgos y peligros que amenazan la vida misma de los seres humanos. Los desastres naturales son impredecibles ocasionan grandes daños en todas las regiones del planeta, por lo que, la población es latamente vulnerable a estos impactos, la preocupación de los países es latente.
La Constitución muestra claramente cómo se gestionarán los riesgos por lo tanto debería existir una ley de gestión de riesgos, que norme todo el sistema de manera coordinada, pero a pesar de los esfuerzos de varias personas y de los proyectos de ley presentados a la Asamblea Nacional, éstos han sido redireccionados o reformulados, por lo que no se ha logrado concretar nada hasta la actualidad con respecto a este tema. Las amenazas en nuestro país son constantes y sus impactos impredecibles por lo que es importante que todas las instituciones públicas y privadas incorporen la gestión de riesgos en toda su herramienta de gestión y planificación a través de ordenanzas o resoluciones administrativas que indiquen el mecanismo de análisis, prevención, respuesta y coordinación interinstitucional en caso de presentarse una emergencia o un desastre
.
Problema científico
La falta de una ordenanza que implementa el sistema de gestión de riesgos ante los desastres naturales produce vulnerabilidad en las personas, colectividades y bienes en el cantón Pimampiro.
Delimitación del problema
Objeto de la investigación
El objeto de investigación en el presente trabajo es el Derecho Constitucional basado en el Art. 389, donde se muestra claramente que el Estado debe garantizar la seguridad de los ciudadanos, colectividades y naturaleza ante la presencia de un evento adverso de origen natural o antrópico, y lo debe hacer a través de políticas públicas que beneficien y aseguren el goce pleno de sus derechos, mismos que deben ser regulados mediante leyes, ordenanzas o resoluciones emitidas de los gobiernos autónomos descentralizados.
Campo de acción
El campo de acción en el presente trabajo de investigación es la implementación del sistema de gestión de riesgos en los Gobiernos Autónomos Descentralizados, que regule los mecanismos de prevención, respuesta y coordinación interinstitucional, frente a los efectos negativos de los desastres de origen natural y antrópico con el fin de reducir la vulnerabilidad en las personas, colectividades y bienes. Este trabajo se lo realizará en el cantón Pimampiro, provincia de Imbabura en el período comprendido, entre enero a diciembre del 2016.
Identificación de la línea de investigación
La línea de investigación jurídica según lo que ha determinado la Universidad Autónoma de los Andes en el presente trabajo, es la implementación formativa y contextual en la práctica profesional del Plan Nacional del Buen Vivir y los índices de desarrollo humano desde las ciencias jurídicas. Es decir, esta investigación se enfoca en la protección de los derechos de los ciudadanos, colectividades y naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres naturales de acuerdo al Art. 389 de la Constitución de la República, que claramente manifiesta que el Estado debe garantizar la protección cuando se presente un evento adverso.
Objetivo General
Objetivos específicos
Fundamentar jurídicamente la gestión de riesgos de desastres, en base a la Constitución de la República, tratados internacionales, ley, doctrina y jurisprudencia.
Diagnosticar el grado de conocimiento en los actores territoriales, en la presente investigación en base a un trabajo de campo.
Identificar las amenazas naturales y riesgos existentes en el cantón Pimampiro.
Diseñar los componentes del anteproyecto de ordenanza que implemente el sistema de gestión de riesgos, para reducir la vulnerabilidad que producen los desastres naturales en el cantón Pimampiro.
Idea a defender
Con la elaboración del anteproyecto de ordenanza que implementa el sistema de gestión de riesgos, se reducirá la vulnerabilidad en las personas, colectividades y bienes ante los efectos negativos de los desastres naturales en el cantón Pimampiro.
Variables de la investigación
Variable independiente
Elaboración del anteproyecto de ordenanza que implementa el sistema de gestión de riesgos de desastres naturales.
Variable dependiente
Reducirá la vulnerabilidad de las personas, colectividades y bienes en el cantón Pimampiro.
Justificación del tema
Pimampiro”, garantizará el derecho de protección establecido en la Constitución de la República del Ecuador, misma que manifiesta que es el Estado quien debe encargarse de la protección cuando se presentan los efectos negativos de los desastres naturales, para reducir la vulnerabilidad en las personas, colectividades y bienes en el cantón Pimampiro, como es de conocimiento general en el Ecuador se gobierna de manera descentralizada por lo tanto la competencia para gestionar los riesgos en el territorio la deben asumir los gobiernos autónomos descentralizados.
Como es evidente uno de los factores del riesgo es la ausencia de medidas legales que regulen la gestión de riesgos en los territorios, razón por la cual con el objetivo de fortalecer la gobernanza a nivel local, fortalecer las capacidades en las poblaciones y lograr ciudades resilientes que estén preparadas para enfrentar un evento adverso, es necesario que se implemente en todo nivel de gobierno normas que ayuden a la población a establecer los métodos y herramientas que vayan desde el análisis de los riesgos, reducción de los riesgos, la manera de responder y ayudar a la población impactada así como el nivel de coordinación interinstitucional que debe realizarse con los organismos encargados para la gestión de riesgos.
Breve explicación de la metodología investigativa a emplear
Los métodos, técnicas e instrumentos que se utilizaron en el presente Proyecto de Investigación con el fin de cumplir los objetivos establecidos, se emplearon los métodos siguientes: histórico-lógico, inductivo-deductivo, analítico-sintético. Las técnicas que se utilizaron; la observación y la encuesta, como instrumentos el cuestionario y la ficha de observación.
Resumen de la estructura del proyecto de investigación
En la introducción se detalla el problema presentado y como en el país se ha ido implementado la política pública sobre gestión de riesgos, aunque no todos los gobiernos autónomos descentralizados han incorporado en su planificación y gestión municipal el tema de gestión de riesgos, de ahí que surge la necesidad de crear políticas locales que regulen la gobernanza del riesgo en los diferentes niveles territoriales.
principio de descentralización subsidiaria, que implica la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico. Por lo tanto, cada gobierno autónomo descentralizado, de acuerdo a sus competencias debe implementar normativas locales que regulen la gestión de riesgos en sus territorios.
En el segundo capítulo se explica la metodología desarrollada; cuantitativa y cualitativa apoyada en métodos como: Histórico-Lógico, Analítico-Sintético, Inductivo-Deductivo, a través de las técnicas de recolección de información y datos como la observación y la encuesta, enmarcada dentro de la línea de investigación de: Implementación formativa y contextual en la práctica profesional Plan Nacional del Buen Vivir y los índices del desarrollo humano desde las ciencias jurídicas.
En el tercer capítulo se detalla la propuesta que se presenta para implementar el sistema de gestión de riesgos de desastres en el cantón, por cuanto la mayoría de la población considera que el cantón Pimampiro no cuenta con un marco legal para actuar y gestionar los riesgos de manera adecuada, de ahí que surge la necesidad de implementar una ordenanza de este tipo en el cantón.
Aporte teórico, significación práctica y novedad
Ecuador es un país en el cual los riesgos son inminentes por todo el territorio debido a su ubicación geográfica razón por la cual ha adoptado políticas nuevas para gestionar los riesgos a partir del año 2008 y ha establecido un sistema nacional descentralizada para coordinar este sistema con cada gobierno municipal. De esto se desprende la necesidad de implementar ordenanzas que normen el ejercicio de la gestión de riesgos que en los últimos años muy pocos municipios lo han realizado. El cantón Pimampiro entre otros, se encuentra ubicado sobre varias fallas geológicas que atraviesan el territorio ecuatoriano, además de presentar vulnerabilidad ante otras amenazas de origen antrópico, por lo que surge la necesidad de contar con un marco legal que implemente el sistema de gestión de riesgos para responder de la manera más adecuada y oportuna.
A través del tiempo nuestro país se ha visto afectado de una u otra manera por el impacto de los desastres naturales, limitándose en un principio a dar respuesta inmediata a la población afectada, sin tomar en cuenta la importancia de implementar en su planificación y gestión de desarrollo territorial políticas gubernamentales que incorporen un sistema de gestión de riesgos como herramienta de prevención, reducción y respuesta ante la presencia de un evento adverso.
CAPITULO I. MARCO TEÓRICO
1.1 Bases conceptuales y principios de la gestión de riesgos
1.1.1 Conceptos básicos
Para una mejor comprensión del tema a analizarse es importante conocer la terminología básica relacionada a la gestión de riesgos de desastres de manera clara y precisa que permita el uso de términos correctos y consensuados.
1.1.1.1 Amenaza
La Oficina de las Naciones Unidad para la reducción de Riesgos de Desastres, menciona que la amenaza es “Un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales” (UNISDR, 2009, pág. 5).
La amenaza constituye el factor externo de origen natural o antrópico que ocasiona el riesgo, es el potencial peligro que puede ocasionar daño a otro factor que se encuentre expuesto en un lugar y tiempo determinado. Las amenazas siempre han existido, pero para que logren materializarse se requiere la influencia de otros aspectos entre ellos la vulnerabilidad.
Según la Guía de Análisis de los Sistemas de Gestión de Riesgos la amenaza es: Un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales. Las amenazas naturales se pueden clasificar por origen en: geológicas (terremotos, tsunamis, actividad volcánica), hidrometeorológicas (inundaciones, tormentas tropicales, sequías) o biológicas (epidemias). Las amenazas pueden ser inducidas por procesos humanos (cambio climático, incendios, minería o recursos naturales no renovables, degradación medio ambiental, y amenazas tecnológicas). Las amenazas pueden ser únicas, secuenciales, o combinadas en su origen y efectos (Bass, et al., 2009, pág. 20).
humanas por ejemplo los incendios forestales y por último las amenazas socio naturales que son las que se producen por la combinación de la naturaleza y el accionar del hombre por ejemplo los deslizamientos son producto de la deforestación y las intensas lluvias.
1.1.1.2 Vulnerabilidad
Según la obra Territorios Resilientes manifiesta que: La vulnerabilidad es la exposición, la debilidad interior, exclusiva, que afecta a un grupo social, económico, político, físico, ambiental, humano, o a una infraestructura ubicada en un territorio susceptible de ser afectada (qué tan débiles o frágiles pueden llegar a ser) de sufrir daño o recuperarse posteriormente en el menor tiempo posible (capacidad - resiliencia) debido a la afectación de un fenómeno amenazante.(Peralta, Velásquez y Enciso, 2013, pág. 13).
Por tanto, para que la amenaza represente un riesgo dependerá del grado de vulnerabilidad que presente un factor interno, es decir el grado de exposición o fragilidad que puede manifestar una comunidad, un medio de producción, un sistema de vida a consecuencia de las condiciones sociales, económicas, ambientales, físicas, entre otras.
Para tener una idea global de uno de los factores importantes que producen el riesgo como es la vulnerabilidad, es importante conocer el grado de incidencia que presenta en el territorio. El riesgo de los desastres no sólo depende de la posibilidad que se presenten eventos o fenómenos naturales intensos, sino también de las condiciones de vulnerabilidad que favorecen o facilitan que se desencadenen desastres cuando se presentan dichos fenómenos. La vulnerabilidad está íntimamente ligada a los procesos sociales que se desarrollan en las áreas propensas y usualmente tiene que ver con la fragilidad, la susceptibilidad o la falta de resiliencia de la población ante amenazas de diferente índole. En otras palabras, los desastres son eventos socio-ambientales cuya materialización es el resultado de la construcción social del riesgo. (BID, 2015, pág. 1).
manera corresponsable; gobiernos municipales como órganos reguladores del uso del suelo para otorgar permisos de construcción y los propietarios que pueden resultar afectados consecuentes con las decisiones de construir en lugares no autorizados es reducir la exposición al riesgo.
Encontramos evidencias de vulnerabilidad en la desintegración familiar, la pobreza, el mal manejo territorial y en las inadecuadas decisiones que toman algunas autoridades que gobiernan países, municipios y comunas, quienes riñen con el ambiente y la vida. “La vulnerabilidad se refleja también en la paulatina pérdida de la identidad cultural que están sufriendo los pueblos que se han caracterizado por guardar un gran respeto por la naturaleza y gozan de una más cercana y solidaria convivencia entre sus integrantes” (Ramírez, 2011, pág. 8).
Según lo manifestado anteriormente la vulnerabilidad implica un conjunto de aspectos por una parte la inseguridad e indefensión que presenta una comunidad por falta de conocimiento del riesgo y su manera de enfrentarlo y por otra parte la falta de decisiones gubernamentales para implementar políticas de buen uso del suelo y ordenamiento territorial transversalizando la gestión de riesgos en todos los procesos de planificación.
1.1.1.3 Riesgo
El riesgo es la estimación o evaluación de probables pérdidas de vidas y daños a los bienes materiales, a la propiedad y la economía, para un periodo específico y un área conocida. Se evalúa en función de la relación entre el peligro y la vulnerabilidad. El riesgo sólo puede existir al ocurrir presentarse un peligro en determinadas condiciones de vulnerabilidad, en un espacio y tiempo particular. No puede existir un peligro sin la existencia de una sociedad vulnerable y viceversa. De hecho, peligros y vulnerabilidades son mutuamente condicionados. Por lo tanto, al aumentar su resiliencia, una comunidad reducirá sus condiciones de vulnerabilidad y nivel de riesgo. (Chamán, Fernández y Piqué, 2009, págs. 20,21).
una comunidad, un sistema productivo es determinado por el ser humano y podría modificar su ubicación o asentamiento, entonces el riesgo es directamente proporcional a la vulnerabilidad a mayor vulnerabilidad, mayor riesgo de sufrir impactos.
Para Peralta y otros autores “El riesgo no puede entenderse sin la injerencia de los dos factores anteriormente mencionados (amenaza y vulnerabilidad). Es necesario reconocer la complejidad del tema y la importancia de comprender sus orígenes desde sus múltiples realidades. De otra parte, implica también tener claro que el riesgo, a diferencia del desastre, se puede anticipar, es decir, que es factible conocerlo antes de su manifestación, permitiendo que la sociedad intervenga para controlarlo, evitarlo o reducirlo, mediante acciones correctivas” (Peralta, Velásquez y Enciso, 2013, pág. 27).
Cuando se habla del riesgo se entiende el potencial daño que representa la amenaza combinada con la vulnerabilidad y el daño que puede ocasionar en un lugar determinado, pero este daño, se evalúa de manera cuantificable por ejemplo 1000 personas damnificadas, 100 hectáreas de cultivos afectadas. El riesgo se puede reducir al igual que la vulnerabilidad, pero depende de otro factor que es la capacidad de responder al riesgo, fortalecer esa capacidad permitirá que se reduzca en cantidad el impacto que produzca la amenaza.
1.1.1.4 Desastre
Según la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres (UNISDR), se describe a un desastre “como el resultado de la combinación de la exposición a una amenaza, las condiciones de vulnerabilidad presentes, y capacidades o medidas insuficientes para reducir o hacer frente a las posibles consecuencias negativas. El impacto de los puede incluir muertes, lesiones, enfermedades y otros efectos negativos en el bienestar físico, mental y social humano, conjuntamente con daños a la propiedad, la destrucción de bienes, la pérdida de servicios, trastornos sociales y económicos y la degradación ambiental” (UNISDR, 2009, pág. 14).
locales se convierte en un desastre porque sobrepasa la capacidad de respuesta y recuperación y produce graves daños en los sistemas de vida y producción que afecta a los niveles de organización y estructura social.
Los desastres no se pueden evitar porque constituyen el resultado de la combinación de los riesgos que se han presentado en un lugar determinado a lo largo del tiempo y que no han logrado ser reducidos o mitigados, por lo tanto, son el producto de la irresponsabilidad muchas veces compartida entre las autoridades y los ciudadanos, las primeras por falta de políticas locales que contribuyan a reducir los riesgos y los segundos por falta de voluntad de asumir obligaciones y compromisos.
1.1.1.5 Gestión de riesgos
Para hacer una aproximación a la gestión de riesgos se realizará un análisis desde la perspectiva de varios autores, según Peralta, Velásquez y Enciso: La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. (Peralta, Velásquez y Enciso, 2013, pág. 10).
En ese sentido la gestión de riesgos se enmarca en el cumplimiento de uno de los derechos reconocidos en la Constitución como es la seguridad integral de la población ante la presencia de desastres naturales, e implementar políticas que reduzcan su vulnerabilidad todo esto como parte del componente del Régimen del Buen Vivir que fomenta el país. La gestión de Riesgos, se enmarca dentro de varios componentes que contribuyen a mejorar el nivel y la calidad de vida de los ciudadanos porque permite el desarrollo local, reduciendo el grado de vulnerabilidad a la que se encuentran expuestos.
preparación) los impactos adversos de las amenazas, dentro de un contexto amplio de desarrollo sostenible. (Bass, et al., 2009, pág. 6).
Desde este punto de vista, la gestión de riesgos encierra un conjunto de actividades internas e institucionales, para coordinar acciones de prevención, reducción y respuesta a los riesgos existentes en un determinado territorio. El objetivo que se persigue es el fortalecimiento de las comunidades, la articulación institucional y la capacidad de resiliencia para sobreponerse a los impactos de una emergencia o desastre.
La gestión de riesgos tiene un enfoque integral que de manera inclusiva y coordinada articula acciones tanto internas como interinstitucionales para analizar, prevenir, reducir los riesgos en el territorio y responder de manera adecuada y oportuna. La gestión del riesgo basada en procesos se introduce bajo la consideración dada por las tendencias modernas de gestión, en que un resultado deseado se alcanza más eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan como un proceso, el cual consiste en un conjunto de actividades interrelacionadas para generar valor, transformando insumos en productos (Vargas, 2010, pág. 48).
El objetivo que persigue la gestión de riesgos es coordinar de manera articulada entre las instituciones públicas, privadas y comunidad las acciones que permiten prevenir, responder y mitigar el riesgo existente en el territorio, así como identificar las amenazas latentes, el grado de exposición, rutas de evacuación y puntos de encuentro para enfrentar de manera adecuada y oportuna un evento de cualquier naturaleza.
Los enfoques que tiene la gestión de riesgos son; el análisis del riesgo que permite hacer un diagnóstico de la situación vulnerable en la que se encuentra una comunidad, un sistema, una institución o un bien; la reducción del riesgo, es la manera de prever el riesgo a través del fortalecimiento de capacidades a la población en temas de estructura y organización; la respuesta al riesgo, implica la manera de responder al evento que se presenta, utilizando todos los recursos disponibles para atender las necesidades básicas de la población.
1.1.2 Principios rectores de la gestión de riesgos
Los principios en general son las bases que guían acciones del comportamiento o de la convivencia de los seres humanos, existen principios de carácter universal y otros de carácter cultural, dentro del presente trabajo se hará mención de aquellos que son de carácter universal y que surgen de los acuerdos establecidos en las conferencias mundiales realizadas en torno al tema de reducción de riesgos de desastres y de la adopción de las políticas públicas en los diferentes Estados, en la actualidad se cuenta con el Marco de Acción de Sendai que está en vigencia desde el año 2015 hasta el año 2030 y se ha tomado en cuenta las circunstancias nacionales así como las obligaciones y compromisos internacionales, se ha resumido en los siguientes principios:
1.1.2.1 Prevención
El Art. 389 de la Constitución de la República del Ecuador determina que el Estado es el principal responsable de proteger a las personas, colectividades y naturaleza de los efectos de los desastres mediante la prevención, eso significa que, todas las políticas, normas, programas y servicios en todos los componentes deben tener el enfoque preventivo y desde el punto de vista de riesgos de desastres implicaría un ahorro sustancial para el país, porque al invertir en campañas y estrategias preventivas el costo social, económico y ambiental sería menor al requerido cuando se presenta el evento natural porque se requiere cubrir costos para la atención a la población afectada, sus medios de vida y retomar el normal funcionamiento territorial.
rectoría través la Secretaria de Gestión de Riesgos, como organismo establecido en la ley.
Los derechos que tienen los ciudadanos en el país a vivir en un ambiente sano es indispensable, porque esto implica el desarrollo y funcionamiento de sus actividades en tiempos normales y en tiempos de crisis o emergencias, cuando se presenta un evento adverso en un lugar determinado y produce graves impactos que alteran los medios de vida y producción, el Estado debe garantizar a la población sus derechos en toda las fases del evento, antes, durante y después, para lo cual realizará las coordinaciones respectivas con el sistema nacional descentralizado de gestión de riesgos que existe en el país.
En la misma forma el Art. 11, literal d, de la Ley de Seguridad Pública y del Estado muestra que la prevención es importante para contrarrestar, reducir y mitigar los riesgos de origen natural o antrópico, este artículo ratifica lo que dice la Constitución uno de ellos es la gestión de riesgos va más allá de responder ante una emergencia o desastre, incluye la prevención, lo que implica un mayor esfuerzo de todos los actores territoriales para hacer un trabajo en prevención, como ente rector la Secretaría de Gestión de Riesgos y como bases operativas a los gobiernos locales.
La reducción de riesgos de desastres es vital para lograr un desarrollo territorial sostenible, ambientalmente justo y económicamente sustentable, para ello las acciones preventivas y de respuesta de todas las instituciones deben unir esfuerzos sistemáticos, logísticos, económicos, para cumplir con el objetivo de reducir los riesgos y sobre todo proteger a las personas, colectividades y naturaleza de los desastres.
La prevención como muestra la UNISDR se enmarca en “El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos (UNISDR, 2009, pág. 27).
para enfrentar un riesgo futuro porque minimiza el número de afectados o damnificados cuando se presenta un desastre.
Las personas y comunidades afectadas por desastres, al igual que los ecosistemas con los cuales estas interactúan, tienen derecho a que en los procesos, planes y programas tendientes a su recuperación, reconstrucción y desarrollo, se incorpore el concepto de prevención de nuevos desastres, mediante la herramienta de la gestión del riesgo, a través de la cual se busca el manejo adecuado de las amenazas y la mitigación de los factores de vulnerabilidad, de manera que ni la dinámica de la naturaleza se convierta en un desastre para las comunidades, ni la dinámica de éstas en un desastre para los ecosistemas. (Ulloa, 2011, pág. 50)
1.1.2.2 Descentralización subsidiaria
Es importante la aplicación de este principio para gestionar los riesgos porque implica el compromiso que debe asumir cualquier persona natural o jurídica con el conocimiento de las obligaciones y cuidado de hacer o decidir algo referente al tema en estudio y cuyas consecuencias recaen sobre la misma persona, en ese contexto la reducción del riesgo de desastres es un problema común de todos los Estados y la medida en que los países en desarrollo puedan mejorar y aplicar eficazmente las políticas y medidas nacionales de reducción del riesgo de desastres, con sus respectivas circunstancias y capacidades, manifiesta responsabilidad de los mismos para lograr reducir los efectos negativos de los desastres.
Según los autores Cano, Lahore y González: “Cada Estado tiene la responsabilidad primordial de prevenir y reducir el riesgo de desastres, incluso mediante la cooperación internacional, regional, subregional, transfronteriza y bilateral”. (Cano, Lahore y González, 2017, pág. 1).
La población mundial se encuentra expuesta a los desastres naturales independientemente de su magnitud e intensidad es responsabilidad de todos los niveles de gobierno, instituciones públicas o privadas y ciudadanía en general, realizar acciones encaminadas a reducir los riesgos en su ámbito geográfico y minimizar los índices de mortalidad y afectación en los bienes y medios de producción.
Esto quiere decir que todas las entidades independientemente de su naturaleza son responsables de atender los requerimientos de la población cuando se presenta un evento dentro de un territorio y cuando sobrepase la capacidad de respuesta o de gestión las instancias de mayor capacidad brindarán el apoyo necesario sin relevar de responsabilidad a los propios actores locales.
La responsabilidad como principio en el contexto de gestión de riesgos, se aplica para definir acciones y estrategias encaminadas a salvaguardar la vida y patrimonio de los seres humanos, define el conjunto de acciones y obligaciones que cada entidad territorial debe cumplir para enfrentar los desastres de cualquier índole y sobre todo se aplica en la toma de decisiones por parte de las autoridades al momento de presentarse una emergencia.
1.1.2.3 Protección
EL Art. 389 de la Constitución de la República del Ecuador manifiesta que uno de los principios fundamentales de la gestión de riesgos es la de proteger a los seres humanos, colectividades, y naturaleza de los efectos negativos, la vida es el derecho más importante que prevalece ante otro, por lo tanto al reducir los riesgos de desastres se reduce tanto el índice de mortalidad en el mundo como el número de hectáreas de producción agrícola que puedan resultar afectadas por la presencia de estos eventos adversos, a nivel mundial a lo largo de la historia se ha podido observar como los desastres han cobrado la vida de millones de personas y millones de dólares en pérdidas económicas.
El Ecuador garantiza los derechos de protección a los ciudadanos ante los desastres y establece un sistema nacional descentralizado de gestión de riesgos y como ente rector designa a la Secretaría de Gestión de Riesgos, cuyas competencias de acuerdo al Manual del Comité de Gestión de Riesgos, editado por la misma institución manifiesta dentro de sus competencias principales es identificar los riesgos en el territorio, fortalecer las capacidades a las instituciones y ciudadanía con el fin de reducir los riesgos, articular con otras entidades las acciones de prevención.
explotando la capacidad natural de los ecosistemas, para algunos autores: El mundo ha sido testigo de un alarmante aumento en la frecuencia y severidad de los desastres: 240 millones de personas, en promedio, se han visto afectadas por desastres naturales alrededor del mundo cada año entre el 2000 y 2005. Durante cada uno de estos seis años, estos desastres cobraron alrededor de 80.000 vidas y provocaron daños estimados en 80 mil millones de dólares EE.UU”. (Bass, et al., 2009, pág. 1)
La protección a las personas es el principio fundamental dentro del cual se enmarca la gestión de riesgos, reconocer los derechos relativos a la seguridad que gozan los seres humanos entre ellos la vida, es necesario actuar de manera urgente en los territorios que se encuentran expuestos a riesgos potenciales y sobre todo en aquellos que han sufrido impactos graves en un desastre, y aunque suele ser difícil promover los derechos de las personas de manera simultánea en épocas de crisis, se debe buscar las estrategias más adecuadas para proteger la vida y los derechos de las personas.
1.1.2.4 Inclusión
Según el Marco de Sendai para la Reducción de Riesgos de Desastres 2015-2030 establece que: La reducción del riesgo de desastres requiere la implicación y colaboración de toda la sociedad. Requiere también empoderamiento y una participación inclusiva, accesible y no discriminatoria, prestando especial atención a las personas afectadas desproporcionadamente por los desastres, en particular las más pobres. Deberían integrarse perspectivas de género, edad, discapacidad y cultura en todas las políticas y prácticas, y debería promoverse el liderazgo de las mujeres y los jóvenes. En este contexto, debería prestarse especial atención a la mejora del trabajo voluntario organizado de los ciudadanos. (UNISDR, 2015, pág. 6).
que el indicador de inclusión de la variable de discapacidad debe estar como componente en los planes de emergencia y algo importante para recalcar es la generación de acuerdos que permitan compromete los esfuerzos del Estado con otras entidades para actuar de manera coordinada en estos objetivos.
1.1.2.5 Coordinación
Los gobiernos regionales y locales, a través de sus autoridades, efectúan las coordinaciones necesarias para definir acciones de intervención en el ámbito de su competencia, con el fin de armonizar políticas basadas en el interés común. La coordinación entre los niveles de gobierno implica acciones de articulación y consistencia de proyectos. Para la implementación del enfoque de gestión de riesgo es determinante la coherencia entre los planes distritales, provinciales y regionales, la cual permite tener una visión integral del territorio. Para reducir los factores de vulnerabilidad, hay que articular el nivel local con el nivel regional. Las causas y efectos relacionados a la vulnerabilidad van más allá del ámbito local. De la misma manera, las acciones correctivas y prospectivas deben tener una aplicación a nivel de cuencas, de región, o los niveles interprovincial e interdistrital (Chamán, Fernández y Piqué, 2009, págs. 46,47).
El Art. 340 de la Constitución de la República del Ecuador explica que la gestión inclusiva del riesgo es un conjunto articulado y coordinado de sistemas e instituciones para exigir los derechos constitucionales y que este sistema se compone de los ámbitos de educación, salud, seguridad social, gestión de riesgos entre otros, por eso la gestión de riesgos, y el Art. 3 del reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado literales f y h, muestra como la Secretaría de Riesgos dentro de sus competencias le corresponde actuar de manera coordinada con las instituciones públicas y privadas en todas las fases de prevención, mitigación, la preparación y la respuesta ante los desastres. Además, debe coordinar la cooperación de la asistencia humanitaria tanto nacional como internacional para entregarla de manera oportuna y eficaz a la población que ha sufrido el impacto de los eventos.
tienen influencia en los diferentes ámbitos. Pero en la práctica no se aplicado este principio de coordinación, por falta de herramientas para comprender las respuestas institucionales y los mecanismos de coordinación puesto que la mayoría de estos mecanismos no se ajustan a las realidades territoriales es decir, no se adaptan a los riesgos existentes, de ahí que surge la necesidad de realizar una adecuada coordinación en todo nivel.
1.1.2.6 Eficiencia
La eficiencia es un principio que orienta la capacidad de actuar de manera adecuada y oportuna, en el contexto de gestión de riesgos se aplica cuando una población o comunidad es afectada por un evento adverso y es atendida con asistencia humanitaria de tal forma que cubra sus necesidades básicas en el menor tiempo posible, es decir, este principio mide la capacidad de respuesta de los organismos e instituciones públicas y privadas para atender la emergencia y evaluar los impactos causados.
El Art. 397 de la Constitución de la República del Ecuador, numeral 5, muestra que la eficiencia es uno de los principios base, para la actuación del sistema nacional de prevención, gestión de riesgos y desastres naturales, cuyo objetivo es garantizar a la población la seguridad de vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pero esto depende de la manera eficiente de realizar la intervención en el lugar adecuado y momento oportuno cuando se presenta un evento. La gestión de riesgos se enfoca en tres aspectos el antes, durante y después de un evento, cada momento tiene su estrategia de actuación y se debe realizarla con la mayor celeridad y eficacia posible, esto implica atender los requerimientos de una población afectada en el menor tiempo posible y mínima intervención de recursos logísticos.
Según el Manual del Comité de Gestión de Riesgos del Ecuador: Los recursos públicos asignados para la gestión de riesgos deben responder a los criterios de protección de la vida humana, resiliencia de las comunidades y complementariedad con otras inversiones. Las acciones de asistencia humanitaria a cargo de entidades obligadas a prestarla para los diversos eventos adversos deben establecerse con la celeridad establecida en los protocolos vigentes. (SGR, 2015, pág. 14).
cumplen y el tiempo que se utiliza para ello será determinante a la hora de atender un evento o desastre.
1.1.2.7 Cooperación
La cooperación es un factor clave en la gestión de riesgos, cuando se presenta un desastre sobrepasa la capacidad de respuesta de las instituciones locales, regionales y nacionales por lo que es indispensable que se realice la cooperación tanto del recurso humano como de ayuda humanitaria, maquinaria para rehabilitación, kits de limpieza, abastecimiento de agua, entre instituciones y entre niveles de gobierno para el efecto deberá estar amparado en un marco legal que exprese los protocolos de actuación.
El Art. 264 de la Constitución, numeral 12 muestra que los municipios tendrán la competencia exclusiva para gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias y una de las competencias que el municipio debe asumir es la gestión de riesgos como lo establece el Art. 140 del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización, por lo tanto, deben cumplir con sus obligaciones de acuerdo a los principios determinados.
Para Cano, Lahare y González: “Una alianza mundial eficaz y significativa y el mayor fortalecimiento de la cooperación internacional, incluido el cumplimiento de los compromisos respectivos en materia de asistencia oficial para el desarrollo por parte de los países desarrollados, son esenciales para una gestión eficaz del riesgo de desastres”. (Cano, Lahore y González, 2017, pág. 14)
Para ello, los municipios al tener la competencia de la gestión de riesgos, deben enfocar sus esfuerzos en captar la mayor parte de recursos internos o externos para prevención de desastres y atender a la población con los insumos básicos durante una emergencia. Obviamente para este tipo de ayuda humanitaria y cooperación internacional se requiere cumplir con los protocolos determinados por el ente rector en el país para el efecto.
1.1.2.8 Transversalidad
gobernanza territorial tomará la iniciativa para incorporar la variable de gestión de riesgos en todas las actividades de ordenamiento y desarrollo local.
El Art. 389, numeral 3 de la Constitución muestra que una de las funciones del ente rector del sistema nacional descentralizado de gestión de riesgos es asegurar que todas las instituciones, públicas y privadas, incorporen obligatoriamente y en forma transversal la gestión de riesgos en su planificación y gestión. La transversalidad implica incorporar la variable de gestión de riesgos en todos los procesos de gestión municipal esto es entre departamentos, direcciones, unidades y/o áreas con un objetivo común brindar la ciudadanía un servicio que tome en cuenta la seguridad de los ciudadanos.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo manifiesta “La transversalización de la RRD es un proceso de gobernabilidad que permite la integración sistemática de las preocupaciones de RRD en los ámbitos de desarrollo pertinentes. En otras palabras, unas estructuras de gobiernos sensibles, transparentes, eficientes y responsables contribuirán a crear un entorno en el que la RRD pueda institucionalizarse como principio fundamental del desarrollo sostenible” (PNUD, 2015, pág. 1).
1.1.3 Importancia de la gestión de riesgos
Los desastres naturales, sin embargo, no son el simple resultado de las amenazas geofísicas o hidrometeorológicas o de un perfil territorial vulnerable: su probabilidad de aparición y su impacto se ven incrementados en gran medida por factores fruto de actividades humanas, capaces de generar también a su vez nuevas amenazas. Así, en el Ecuador la topografía irregular, sumada a una deforestación significativa causada por la conjunción de los fenómenos naturales y la acción del hombre, provoca una alta vulnerabilidad en las poblaciones que se asientan en esas zonas. El problema no se da sólo en las áreas rurales sino también en las ciudades, ya que los asentamientos urbanos marginales suelen ubicarse en zonas de alto riesgo por la deforestación. Sin acceso a la tierra ni la seguridad de la tenencia, la población vulnerable no tendrá posibilidad de mejorar sus medios de vida.
1.1.4 Ámbitos de la gestión de riesgos
El Art. 390 de la Constitución menciona que los riesgos se gestionarán bajo el principio de descentralización subsidiaria, que implica la responsabilidad directa de las instituciones públicas o privadas y cuando sobrepase su capacidad de respuesta sea insuficiente las instancias de mayor ámbito y capacidad apoyarán sin relevarlos de su responsabilidad.
Según Vargas, “...la gestión del riesgo implica laconsideración de todos los escenarios de riesgopresentes en el territorio y las diferentes líneas de acción; incluye los demás ámbitos: institucional, sectorial y comunitario, ya que todo tiene lugar en el territorio. Este enfoque territorial implica la extensión de lagestión hacia los macroterritorios que contienen almunicipio y la focalización hacia microterritorios tanto urbanos y rurales” (Vargas, 2010, pág. 36).
El ámbito territorial de la gestión de riesgos involucra todas las acciones que los gobiernos provinciales, cantonales y parroquiales realizan en su espacio geográfico, establecidos de acuerdo a su competencia, es decir deben analizar los riesgos existentes, reducirlos en lo posible o tratar de mitigarlos para que el nivel de exposición del riesgo hacia la población sea nulo o bajo y cuando se presente un evento natural que afecte el funcionamiento del territorio puedan responder oportunamente bajo los principios y protocolos establecidos para ello.
organizaciones públicas y privadasinvolucradas con el desarrollo municipal, que para este caso se denominan instituciones en general; y se asume tienen una misión, objetivos, recursos y una o un director, gerente, presidente o representante legal” (Vargas, 2010, pág. 38).
Para la implementación de los sistemas de gestión de riesgos en los diferentes ámbitos territoriales se cuenta con un marco legal en el Ecuador que muestra la organización y estructura que debe tener el sistema a nivel de gobiernos descentralizados, la Constitución en el artículo 390 menciona que la Gestión de Riesgos es una responsabilidad irrenunciable y no transferible de cada institución dentro de su ámbito geográfico, sin importar la denominación que utilicen sea dirección, departamento, unidad, cada gobierno local por mandato constitucional deberá formar parte del sistema descentralizado de gestión de riesgos.
Según varios autores: El proceso de la gestión del riesgo admite diferentes entradas al problema desde lo sectorial o lo territorial, desde lo social o lo económico, por vía de la gestión ambiental, la gestión del territorio, la consolidación de los medios de vida y las condiciones sociales de vida y por vía del fortalecimiento de la gobernabilidad; por vías estructurales y no estructurales. (Saborio, Mora, 2014, pág. 13)
Algo importante que mencionan los autores es la combinación de factores que hacen posible llevar a cabo una buena gestión local del riesgo entre ellos hay que destacar el fortalecimiento de la gobernabilidad que permite incluir la buena disposición, voluntad política de los líderes urbanos y rurales para crear el sistema de gestión de riesgos, claro esto dependerá del grado de vulnerabilidad a desastres naturales en los territorios, así como la preocupación de las autoridades por la seguridad de la ciudadanía.
1.2 Efectos de los desastres naturales y la vulnerabilidad
1.2.1 Efectos en las personas y colectividades
ejemplo, Bass y otros autores expresan que: El mundo ha sido testigo de un alarmante aumento en la frecuencia y severidad de los desastres: 240 millones de personas, en promedio, se han visto afectadas por desastres naturales alrededor del mundo cada año entre el 2000 y 2005. Durante cada uno de estos seis años, estos desastres cobraron alrededor de 80.000 vidas y provocaron daños estimados en 80 mil millones de dólares EE.UU. (Bass, et al., 2009, pág. 1).
Si se establece la comparación con otras latitudes del mundo el panorama es similar porque los efectos del calentamiento global provocan el desequilibrio en todos los ecosistemas ocasionando desastres con mayor o menor intensidad que afectan a la sociedad de una u otra manera, existe un sinnúmero de aspectos que contribuyen al incremento de los desastres entre ellos, mala distribución de la riqueza de los países, decisiones gubernamentales inapropiadas, falta de actitud de los gobernantes, falta de compromiso con los gobernados y sobre todo la corrupción y el egoísmo político.
El índice de víctimas mortales en el mundo a consecuencia de los desastres naturales es alarmante, cada año las catástrofes naturales cobran la vida de miles de personas, mientras otras cuantas se quedan sin hogar ni medios para subsistir, además los efectos los efectos psicológicos que provocan en las personas es crítico, porque independientemente de la clase y magnitud de desastre, éstos producen situaciones de crisis por el cambio brusco e inesperado que provoca su impacto porque su calidad y nivel de vida es afectado y volver a recuperarse en todo sentido implica un proceso de adaptación y rehabilitación.
1.2.2 Efectos sociales y culturales
Cuando una comunidad sufre un impacto por la presencia de un evento adverso se altera todo el funcionamiento del sistema y sobre todo cuando este evento es de gran magnitud desaparecen poblaciones enteras, lo que obliga a los gobiernos locales a cambiar su modo de pensar en cuanto a los desastres, antes se enfocaba los esfuerzos en atender las emergencia y dar respuesta inmediata, ahora los mecanismos más idóneos contemplan la prevención, mitigación y adaptación bajo un marco legal y técnico para gestionar los riesgos, lo que genera un cambio de cultura desde el nivel de gobernabilidad del riesgo hasta las propias comunidades afectadas o impactadas, por ejemplo si una comunidad se asienta en la riberas de un río y a causa de un incremento en el caudal por la presencia de fuertes lluvias, se presentan grandes inundaciones que arrasan la comunidad, ésta desaparece al igual que todas las formas de vida, medios de producción que ha desarrollado a través del tiempo, y para vivir debe adaptarse a su nueva forma de vida, porque su nueva ubicación será otro lugar más seguro a esta amenaza, para ello el gobierno local debe implementar en su gestión herramientas que vayan desde el análisis del riesgo hasta la recuperación de una comunidad que ha sufrido un impacto.
1.2.3 Efectos políticos y económicos
En cuanto al aspecto político los desastres tienen gran incidencia puesto que los recursos que son destinados o están planificados para atender los requerimientos locales de toda la población deben destinarse a un solo grupo de personas que obviamente son las afectadas y son las que más ayuda en todo sentido necesitan. Esto genera un problema puesto que la mayoría de países no cuenta con los recursos suficientes para enfrentar estos eventos lo que ocasiona descontento en la población por una falta de gobernanza efectiva.
Los efectos políticos de los desastres naturales toman lugar cuando el gobierno del país afectado tiene que pagar la cantidad de dinero necesaria para restaurar lo damnificado por dicho desastre. Muchas personas se preguntan, por qué a los países del tercer mundo les cuesta aún más sobreponerse a un desastre natural que a un país del primer mundo, la respuesta es un poco lógica. Los gobiernos de los países tercermundistas no cuentan con los recursos necesarios para poder sacar a sus países respectivos adelante. Existen gobiernos que deciden invertir el dinero en otras cosas en vez de ayudar a su población a enfrentar los eventos adversos.
sociedad, como lo manifiesta Ubieta y otros autores: Las economías latinoamericanas en general se caracterizan por tener una base económica concentrada en el sector agrícola, pecuario y/o pequeñas o medianas empresas. Tras un desastre natural, el comercio generado por estos sectores enfrenta problemas debido a la necesidad de asumir los costos asociados a reconstrucciones, acciones de adaptación, o simplemente parálisis de la producción. La pérdida de infraestructura, producción y/o cosechas destinadas a la exportación se encuentran dentro de los impactos que deben enfrentar las economías locales ante los embates de la naturaleza. (Ubieta, Salas, 2010, pág. 1).
Cuando surge un fenómeno natural, se producen pérdidas cuantiosas dependiendo de la magnitud y del lugar en donde éste pueda afectar y el sistema que pueda alterar por ejemplo pérdida en infraestructura, agricultura, canales de riesgo, fuentes de agua, instituciones educativas, sistema vial y de comunicación, lo que hace que se retrase el desarrollo de los pueblos, los daños sean incalculables porque hasta la propia naturaleza resulta afectada y en ocasiones los daños son irreversibles en el medio ambiente.
Al analizar el costo-beneficio de las inversiones en gestión de riesgos, es evidente el beneficio que se obtiene al destinar un poco de recursos económicos del presupuesto general de un Estado a la prevención de los desastres, en relación a la millonaria inversión que implica la atención a las emergencias, rehabilitación de infraestructuras, sistemas viales, reubicación de familias a zonas seguras, implementación de albergues para la población afectada o damnificada, ayuda humanitaria básica, restauración y prestación de servicios básicos, todo aquello implica desgaste de recursos humanos, logísticos y económicos.
1.2.4 La vulnerabilidad en las personas y colectividades
