Análisis a la reforma en materia de acciones colectivas, una visión de protección al consumidor

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(2) INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO. ANÁLISIS A LA REFORMA EN MATERIA DE ACCIONES COLECTIVAS, UNA VISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR.. .\. 'ª. ·. . ,+· .. ·. G. i;"'~:· E AP. (~~~:). ' -'!~:[-&. Gobierno y Política Pública TECNOLÓGICO DE MONTERREY. -TEO«ll.óoco •. DE MONTERREY Michel Oropeza Abrego. Biblioteca C11mpc111. [email protected]. Ciudad d4t Mé•lco. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Derecho (MDP) Asesor: Dra. Natividad Martínez Aguilar Fecha de término de tesina: Abril de 2013.

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(4) Agradecimientos No cabe duda que al finalizar un trabajo como el que se expone, infinidad de preguntas cruzan mi cabeza, reflexiones que discuten las dificultades y el trabajo que costó llegar a este momento, cuestionamientos sobre el verdadero aporte de mi análisis para la sociedad. Sin embargo, en un esfuerzo de sensatez, debo decir que ninguna de esas respuestas es más importante que la firme noción de que esta obra no sería posible sin la participación de personas que nunca dejaron de alentar y apoyar en el trayecto. Por tal motivo, es un honor para mí referirme a ustedes con el máximo agradecimiento posible, siendo consecuente con la postura que en su momento me brindaron, no importándome si éstas palabras reflejan más allá del mero aspecto profesional. A mis padres, por haber sembrado el interés de superarme día a día y mostrar a mi entorno que, aun con las adversidades que presenta la vida, existen estos momentos que te hacen saber que todo valió la pena. A Ramón Oropeza García, por ser esa pieza inquebrantable que siempre mantuvo a flote el proyecto de familia. Por sentar los valores de hijo, hermano o amigo. Por mostrar el camino a seguir aún en los escenarios más adversos. Por enseñarme a amar el futbol. A Margarita Abrego Salazar, por nunca perder de vista lo verdaderamente importante en el hogar, el amor de familia. Por desistir de sus proyectos personales y profesionales para forjar hijos íntegros. Por mostrarme el valor de la responsabilidad y la constancia. Por ser la mejor mamá que hubiera podido tener. A lvette Oropeza Abrego, por ser la persona que nunca dejó de iluminar mi hogar. Por prestar las más simples ocurrencias en los momentos indicados. Por ser siempre un baluarte familiar. A Cristopher Oropeza Abrego, por ser siempre la persona más noble y transparente con su entorno. Por mostrar tanto cariño al que suscribe como a su familia. Por permitirme alumbrar su camino cuando fuere oscuro.. 11.

(5) A mis amigos, por permitirme ser parte de su entorno. Por levantarme y alentarme a finalizar mis proyectos. Por nunca dejarme renunciar a mis sueños. Por brindarme palabras de aliento cuando las cosas fueron adversas. Finalmente, y no menos importante, quisiera expresar mi más sincero agradecimiento a la Dra. Natividad Martínez Aguilar por aceptarme realizar esta tesina bajo su dirección y tutela. Debo destacar que, no obstante sus múltiples compromisos laborales, siempre mostró una disponibilidad absoluta para resolver las dudas que cruzaban mi cabeza mientras analizaba los distintos recovecos legales de un tema nada sencillo de estudiar. No cabe duda que su apoyo constante, y la paciencia con que decidió guiar mis ideas, fueron pilares esenciales sobre los que se cimentó mi confianza y decisión para escribir.. 111.

(6) Índice RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................................... 1 MARCO TEÓRIC0 ................................................................................................................................... 2 MARCO METODOLÓGIC0 .................................................................................................................... 2 INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 4 CAPÍTULO l. ANTECEDENTES ............................................................................................................. 7 SECCIÓN l. DEFINICIÓN DE ACCIONES COLECTIVAS .............................................. .. ...... .. . ................... ......... .... ............ 7 SECCIÓN 11. IMPACTO DE ESTA FIGURA EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO .................. •.•.•.................... •......•. •.•.•.•........ 10. SECCIÓN 111. ACCIONES COLECTIVAS EN OTROS SISTEMAS JURÍDICOS ....................................................•....•......•••...•.••. 11 SECCIÓN IV. SUPUESTOS QUE PODRÍAN RESOLVERSE CON UNA SENTENCIA O MEDIDA PRECAUTORIA EN UN JUICIO DE NATURALEZA COLECTIVA ......••.......•........•.....................•...•.........................••......•.......•........•......•.............••....•.•••. 14. CAPÍTULO 11. MARCO LEGAL APLICABLE ..................................................................................... 16 SECCIÓN l. DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN PÁRRAFO TERCERO Y SE RECORRE EL ORDEN DE LOS PÁRRAFOS SUBSECUENTES DEL ARTÍCULO. 17 DE. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ................................................. 16. SECCIÓN 11. DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA LA DENOMINACIÓN DEL CAPÍTULO I DEL TÍTULO PRIMERO Y REFORMA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ••.•..••..••..•.••..•.......................•••...•....... 18. CAPÍTULO 111. ANÁLISIS DE LA REGULACIÓN LEGAL SOBRE ACCIONES COLECTIVAS ... 22 SECCIÓN l. REGULACIÓN LEGAL DE ACCIONES DE GRUPO EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, PREVIO A LA REFORMA DE. 30 DE AGOSTO DE 2011. ............................................................................................................................... 22. SECCIÓN 11. REGULACIÓN LEGAL DE ACCIONES COLECTIVAS EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, POSTERIOR A LA. 30 DE AGOSTO DE 2011. ................................................................................................................. 28 Subsección JU. Ley Autoaplicativa ......................................................................................................... 29. REFORMA DE. SECCIÓN 111. ESTUDIO PUNTUAL SOBRE LAS VIOLACIONES Y AFECTACIONES GENERADAS A LOS CONSUMIDORES CON MOTIVO DE. 30 DE AGOSTO DE 2011. ............................................................................................................. 31 Subsección lll.J. Violación al principio de Jrretroactividad. ................................................................... 31 Subsección 111.fl. Violaciones a los artírnlos /, / 7 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . .................................................................................................................................. 38 Subsección /lf.111. Violaciones a los derechos hwnanos de los con.rnmidores. a la garantía de acceso a /ajusticia co/ecti\'CI, de protecciónjudicia/ de consumidores, así como al principio de irretroactividad.. LA REFORMA DE. ································································································································································· 45. Subsección 1/l.JV. Violación a los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos . .................................................................................................................................. 53 Subsección fil. V. Violación a los artículos 1 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ................................................................................................................................................ 59 CAPÍTULO IV. CONCLUSIONES ......................................................................................................... 67 ANEXOS ................................................................................................................................................... 74 REFERENCIAS ....................................................................................................................................... 96. IV.

(7) Resumen Ejecutivo En esta obra se pretende mostrar al lector la implicación práctica que representó la reforma aprobada por el Congreso de la Unión y publicada el 30 de agosto de 2011 en el Diario Oficial de la Federación, en materia de acciones colectivas, dada la importancia de estos instrumentos jurídicos dentro de un Estado moderno de Derecho, preocupado por la debida defensa y protección de derechos e intereses de naturaleza grupal. Dicho lo anterior, debe saberse que la citada reforma llegaba a nuestro sistema jurídico para dar cumplimiento y eficacia a una reforma constitucional previa, la reforma al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de julio de 201 O, mediante la cual se previó la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de acciones colectivas. No obstante lo anterior, y aun dado su fin progresista en la vida jurídica de un Estado, el decreto publicado el 30 de agosto de 2011, mediante la cual se reforman el Código Federal de Procedimientos Civiles, la Ley Federal de Protección al Consumidor y otros ordenamientos jurídico - normativos, representó una limitante a la facultad otorgada a la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO), para representar colectividades de consumidores por medio de acciones de grupo, al amparo de las disposiciones vigentes previas a la reforma. Así las cosas, a lo largo del presente, se analizarán una serie de conceptos y figuras jurídicas que fueron modificados completamente con la entrada en vigor de la reforma, y que limitaron derechos adquiridos y situaciones jurídicas creadas al amparo de disposiciones normativas previas. Lo anterior, con el objetivo de evidenciar que es necesaria una reforma legal posterior, que adecue ciertos conceptos y plazos legales establecidos en el Código Federal de Procedimientos Civiles, para lograr la debida protección y defensa de derechos de naturaleza colectiva con que cuentan los consumidores.. 1.

(8) Marco Teórico. El tema de las acciones colectivas se inscribe dentro de una corriente prácticamente nueva, que se inicia en Brasil en la década de los 80's, y que se reconoce a nivel constitucional en México el 29 de julio de 2010. El fin primordial de estas acciones es la debida protección y defensa de derechos e intereses de naturaleza grupal, dotados de ineficacia procedimental en los sistemas jurídicos respectivos. Para la realización de la presente obra, y dado que se estará examinando una reforma a dos ordenamientos normativos, considero que deberán presentarse fundamentos de tipo constitucional, legal y de derecho comparado, asimismo, el levantamiento de doctrina en materia de acciones colectivas será de suma importancia para el análisis vertido y generado al efecto. Es de señalarse que dada la complejidad de los temas abordados, el estudio de criterios jurisprudenciales permitirá la justificación y demostración de las conclusiones a que se arriben con el presente, al ser razonamientos emitidos por los máximos tribunales jurisdiccionales en nuestro país. Marco Metodológico. A este respecto, el análisis vertido pretende generar una imagen o escenario integral que permita demostrar la tesis sustentada y que, invariablemente, deberá concluir con una propuesta de reforma o modificación a la ley, que elimine en mayor medida los elementos que se atacan en el desarrollo del trabajo. En este sentido, la exposición propuesta en el presente trabajo busca establecer una hipótesis y probarla con distintos argumentos y razonamientos lógico-jurídicos. Los instrumentos de los que se valdrá la obra serán cualitativos, toda vez que estarán dispuestos a determinar la viabilidad y juridicidad de una reforma emitida por el Poder Legislativo de la Federación, desde un punto de vista proteccionista de derechos de consumidores. Así las cosas, y dado que los instrumentos de los que se valdrá el autor para realizar el estudio y análisis de la reforma están plenamente legitimados en un Estado de Derecho, a saber, constitución, ley, jurisprudencia y doctrina; se asegura la fiabilidad de los resultados, como de las propuestas emanadas del mismo. 2.

(9) No resulta excesivo señalar que mi interés en esta materia parte de la práctica profesional que desarrollé en el área de la Subprocuraduría Jurídica de la Procuraduría Federal del Consumidor, por casi 18 meses 1; tiempo en el cual estuve en contacto con todo tipo de oficios, documentos, opiniones y demandas, que clamaban por distintos medios legales, la debida protección de los derechos del consumidor, así como el aseguramiento de la equidad en las relaciones de consumo. Por tal motivo, en esta obra tengo a bien prescindir de muchas fuentes doctrinales y basar gran parte del análisis en mi experiencia criterio adquirido en PROFECO.. 1. Octubre de 2011 - Febrero de 2013.. 3. Y:.

(10) Introducción Toda obra del hombre puede adolecer de fallas y puede también ser objeto de revisión y perfeccionamiento, las normas y leyes también. Una de las principales funciones del Poder legislativo, es precisamente corregir, actualizar y pe,feccionar todas las reglas impuestas para la armonía social, haciéndolas más claras y acordes con los postulados previstos constitucionalmente2.. En el sistema jurídico mexicano actual, el Congreso de la Unión juega un papel de suma importancia al tener la facultad de promover y discutir las iniciativas legislativas que el país requiere para su sano desarrollo. De la misma forma, tiene la potestad de reformar las leyes ya aprobadas para adecuarlas a la realidad imperante en cada momento social. Así las cosas, es menester que el Poder Legislativo de la Federación, enfoque sus esfuerzos a la creación y modificación oportuna de las leyes idóneas para realizar los cambios (sociales, políticos y económicos), necesarios en la sociedad; lo que redundará en una mejor reunión de voluntades, toma de acuerdos y reconfiguración del sistema jurídico. A mayor abundamiento, Femando Serrano Migallón,. considera que existe una. etapa prelegislativa, dentro del procedimiento legislativo, en la cual se realiza un análisis de la realidad social para evidenciar la necesidad de legislar sobre una materia en específico. Al respecto señala: "El sistema jurídico de cualquier sociedad debe ser permeable a las aspiraciones y necesidades de ésta, que se ponen de manifiesto de múltiples formas y que son recogidas y constituyen el sentido de las leyes que dicta el poder público "3.. En el mismo sentido, Reyes Rodríguez Mondragón considera que:. En. consecuencia la etapa prelegislativa se traduce en un proceso previo para el establecimiento de prioridades en la agenda legislativa y de análisis sobre la necesidad de. 2. Lugo Oñate, Alfredo Francisco, Iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General de Títulos y Operaciones de Crédito, y Federal de Protección al Consumidor, Sistema de Información Legislativa, México, 10 de abril de 2012, http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2012/04/asun_2868598_20120410_13340743l7.pdf 3 Serrano Migallón, Fernando, La Ley y su proceso, México, Porrúa, 2007, p.247.. 4.

(11) diseñar instituciones formales, modifica las existentes o dotar a aquellas instituciones informales el carácter deforma/es" 4. De esta forma, resulta claro que todo esfuerzo emanado del Poder Legislativo de la Federación, debe partir de un análisis de las condiciones que prevalecen en la sociedad, así como de una recepción de las aspiraciones sociales, que conllevan al legislador a dar respuesta a las pecesidades del pueblo 5 . No obstante lo anterior, en esta obra podrá notarse que no siempre se obtiene el resultado esperado con las reformas promovidas, es así que en algunas ocasiones, las reformas pueden generar un retroceso en las situaciones creadas o derechos adquiridos en la sociedad, situación que genera la pérdida de certeza jurídica del pueblo sobre el Estado de Derecho en que vive. Bajo estas consideraciones, en el presente trabajo se pretende evidenciar las faltas y limitaciones legales que generó la entrada en vigor del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 20116, mediante el cual se reformó el artículo 26 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, y se adicionó un nuevo Libro Quinto denominado "De las acciones colectivas", al Código Federal de Procedimientos Civiles, integrado por los artículos 578 a 625; partiendo de un punto de vista proteccionista de los derechos del consumidor. Se considera de suma importancia señalar que el decreto a que se hace referencia, no sólo reformó el Código Federal de Procedimientos Civiles y la Ley Federal de Protección al Consumidor, también modificaba y adicionaba el Código Civil Federal, la Ley de Competencia Económica, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al ambiente y la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros; pero dados los fines intentados con el. 4. Rodríguez Mondragón, Reyes, "El proceso de producción legislativa, un procedimiento de diseño institucional", en Pedroza de la Llave, Susana Thalía y Carbonell Miguel (coords.), Elementos de técnica legislativa, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,. http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=21 Serrano Migallón, Fernando, op. cit., nota 2, p.247.. 5. 6. El decreto entró en vigor el 29 de febrero de 2012. Véase Anexo l.. 5.

(12) presente, el análisis e investigación se ceñirán sobre los ordenamientos normativos señalados en el párrafo anterior. Así las cosas, conforme al capitulado propuesto, en el apartado de Antecedentes se definirán el concepto de acciones colectivas, su importancia y necesidad en el Estado moderno, así como una breve comparación de su regulación en otros sistemas jurídicos. Finalmente, para dimensionar la relevancia de las acciones colectivas en México, se enumerarán una serie de casos que pueden ser recurribles mediante la figura jurídica citada. Más adelante se abordará el marco legal aplicable, en dicho capítulo, se establecerá un marco referencial de las disposiciones constitucionales que apoyarán la fundamentación y motivación de este trabajo. A mayor abundamiento, se expondrán las reformas constitucionales en materia de derechos humanos y acciones colectivas. La primera reviste suma importancia al sentar las bases de los razonamientos lógico-jurídicos que serán abordados en el presente análisis, y la segunda, cobra relevancia en esta obra toda vez que fue la reforma que permitió la regulación específica de las acciones colectivas en leyes de distintas materias. Referido con anterioridad, como tercer capítulo se analizarán de forma puntual las limitaciones legales y violaciones constitucionales que generó el decreto por el cual se reforma el artículo 26 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, y se adiciona un nuevo Libro Quinto denominado "De las acciones colectivas", al Código Federal de Procedimientos Civiles, publicado el 30 de agosto de 2011. Finalmente, habiendo demostrado la necesidad de una nueva reforma al Libro Quinto del Código Federal de Procedimientos Civiles, y al artículo 26 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, se propondrán modificaciones específicas que maximicen la protección efectiva de los derechos de los consumidores y permitan la adecuada defensa de sus intereses en los tribunales correspondientes. Lo anterior, añadiendo las conclusiones a que se haya arribado con el análisis y estudio de la reforma, siempre privilegiando una visión práctica y útil, para los fines a que se disponga el lector en particular.. 6.

(13) Capítulo l. Antecedentes Sección l. Definición de Acciones Colectivas Según la doctrina de Antonio Gidi, las acciones colectivas se definen como: ". la. acción promovida por un representante (legitimación colectiva), para proteger el derecho que pertenece a un grupo de personas (objeto del litigio), y cuya sentencia obligará al grupo como. 1111. todo (cosa juzgada) ". 7 .. Este mismo autor ofrece otra definición en su libro Procesos colectivos, La tutela de. los derechos d~fúsos, colectivos e individuales en una pen,pectiva comparada, señalando que son: ( ... ) aquellas acciones promovidas para la protección de derechos de grupo sin importar si estos derechos son representados en juicio por un miembro del grupo, por una asociación o por un organismo gubernamental (class actions, public civil actions u organizational actions), y sin tomar en cuenta si las pretensiones son de naturaleza indemnizatoria o imponen una obligación de hacer o no hacer ( .. .)8 Bajo estas consideraciones, podemos concluir que las acciones colectivas refieren un derecho atribuible a determinado grupo social (consumidores, usuarios de servicios, afectados en cuestiones económicas y ambientales, etc.) para acudir ante una autoridad jurisdiccional y solicitar que resuelva una controversia generada por la afectación previa de sus derechos. Es decir, son instrumentos jurídicos que facultan a un grupo organizado para obtener el resarcimiento en sus derechos, por los daños causados por un tercero. El fundamento de toda acción colectiva radica en ser titular de un derecho difuso, colectivo o individual con incidencia colectiva 9 ; es decir, un derecho que trasciende la esfera individual o que, aun teniendo ese carácter, tiene una vinculación evidente con más sujetos de derecho, situación que los une por circunstancias de hecho o de derecho. A mayor abundamiento los conceptos a que se hace referencia son:. 7. Gidi, Antonio, Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos en Brasil, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, http://bib/io.juridicas.unam.mx/libros/3/133 7/8.pdf 8 Gidi, Antonio, Procesos Colectivos, La tutela de los derechos difusos, colectivos e individua/es en una perspectiva comparada, México, Porrúa, 2003, p. XI. 9 Cfr. artículo 580 del Código Federal de Procedimientos Civiles.. 7.

(14) "Acción difitsa: se ejerce para tutelar los derechos e intereses de una colectividad indeterminada. Tiene por objeto reclamar del demandado la reparación del daño causado a la colectividad, consistente en la restitución de las cosas al estado en que se encontraban antes de la afectación, o en su caso al cumplimiento sustituto, sin que necesariamente exista vínculo jurídico alguno entre dicha colectividad y el demandado. 2. Acción colectiva en sentido estricto: se ejerce para tutelar los derechos e intereses colectivos, cuyo titular es una colectividad determinada o determinable. Su objetivo es reclama,: del demandado la reparación del daño causado, consistente en la reafización de una o más acciones o abstenerse de realizarlas, así como cubrir los daños en forma individual a los miembros del grupo, los cuales derivan de un vínculo jurídico común existente entre la colectividad y el demandado. 3. Acción individual homogénea: se ejerce para tutelar derechos e intereses individuales de incidencia colectiva, cuyos titulares son los individuos agrupados con base en circunstancias comunes. Su propósito es reclamar de un tercero el cumplimiento forzoso de un contrato o su rescisión con sus consecuencias y efectos según la legislación aplicable. " 10 l.. Es de mencionarse que las acciones colectivas tutelan derechos difusos en los casos en que la sentencia del juez es restitutoria de un derecho (se devuelve la situación juridica que prevalecía antes del daño o perjuicio causado), en cambio, se tutelan derechos colectivos en aquellos casos en que no es dable la restitución de la situación juridica previa, por tal, se fija una reparación de daño. Siendo así,. la noción general sobre las diferentes tipos de acc10nes puede. conceptualizarse en la siguiente tabla:. indeterminada. reparación del daño, cosas sm. o. que cumplimiento. necesariamente exista sustituto vínculo juridico Derechos e Colectividad. Reclamar. 10. la. Cubrir los daños. Arellano Treja, Efrén y Cárdenas Sánchez, Guadalupe, Acciones Colectivas en México: la construcción del marco jurídico, Documento de Trabajo número 120, Publicación del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, LX Legislatura, 2011.. 8.

(15) intereses. determinada. colectivos. con. base. reparación del daño y en. forma. en cubrir los daños en individual. circunstancias. forma individual de miembros. comunes. los. miembros. Reclamar. del Los. miembros de. los. del grupo.. grupo D~rechos e Individuos. a. de. la. un colectividad el podrán. promover. intereses. agrupados con tercero. individuales. base. de. circunstancias. de un contrato o su liquidación en el. incidencia. comunes. recisión. en cumplimiento forzoso. colectiva. con. el. incidente. deberán. sus que. consecuencias. y probar. efectos. la sufrido. según. de. el. daño. legislación aplicable Fuente: Arellano Trejo, Efrén y Cárdenas Sánchez, Guadalupe, Acciones Colectivas en México: la construcción del marco jurídico, Documento de Trabajo número 120, Publicación del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, LX Legislatura, 2011.. Como puede ser notable, existen tres tipos de derechos que fijan el tipo de colectividad formada, el objeto a reclamarse con el juicio y los efectos que podrán ser reflejados en la sentencia que se emita al caso concreto, a saber, el derecho difuso, derecho colectivo en sentido estricto y el derecho individual de incidencia colectiva. Otra caracteristica que debe ser resaltada en este apartado, es que las acc10nes colectivas, entendiéndose éstas en un sentido amplio (difusas, colectivas o individuales homogéneas), son promovidas por un representante que tiene legitimación activa para actuar en nombre y cuenta de la colectividad, para proteger el derecho que les pertenece de manera determinada o indeterminada (objeto del litigio), y cuya sentencia estará encaminada a esgrimir un derecho aplicable al grupo como un todo 11 • Finalmente, debe señalarse que las acciones colectivas pueden promoverse en materia financiera, económica, medio ambiente y protección ecológica, pero no es dable. 11. Gidi, Antonio, Tutela de derechos difusos colectivos hacia un código modelo para lberoamérica, México, Porrúa, 2004, p. 15.. 9.

(16) presentar este instrumento procesal en materia sindical, político-electoral, derecho a la educación, derecho a la vivienda y derecho a la salud 12• Sección II. Impacto de esta figura en el Sistema Jurídico Mexicano Las acciones colectivas, serán un catalizador de la reforma del Estado, de la reivindicación del Estado de Derecho, al permitir a los ciudadanos de México y a sus organizaciones sociales, así como a las entidades públicas que determine el Congreso de la Unión, presentar demandas judiciales colectivas para la defensa de intereses y derechos colectivos y difusos hasta ahora no justiciables, dado que los procesos judiciales individuales son inviables por sus altos costos y las asimetrías enormes entre consumidores o ciudadanos afectados y las contrapartes típicamente corporaciones y otras personas morales públicas o privadas con enorme poder económico y político- cuyas infracciones o abusos quedan en consecuencia impunes al no haber individuo que pueda asumir los riesgos y costos de un juicio individual contra dichas entidadesº. Este párrafo fonnó parte de la misiva redactada por la fundadora de la asociación civil Alconsumidor, la Lic. Adriana Labardini Insunza, dirigida a los diputados del Congreso de la Unión, por medio de la cual se congratulaba por la aprobación de la refonna al artículo 17 constitucional, con el fin de incorporar en nuestro régimen juridico la figura procesal de acciones colectivas, para demandar ante tribunales federales, la debida tutela de derechos colectivos o difusos, en materias del tipo de protección al consumidor, patrimonio cultural y urbano y de derechos humanos. Como pude ser observable, el reconocimiento legal de las acciones colectivas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos representó un suceso muy esperado por distintas asociaciones, entre ellas Alconsumidor, toda vez que significaría cubrir el vacío legal necesario para proteger los derechos colectivos reconocidos en la Carta Magna, y que hasta ese momento, estaban desprovistos de eficacia juridica. Asimismo, la incorporación de las acciones colectivas a nuestro orden nonnativo, pennite aterrizar los compromisos internacionales que tiene México en materia de derechos humanos, de acceso a la justicia, y con respecto a compensación efectiva por daño a los. 12. Arellano Trejo, Efrén y Cárdenas Sánchez, Guadalupe, op. cit., nota 9. Labardini lnsunza, Adriana, "¿Porqué la reforma al artículo 17 constitucional es la reforma ciudadana más importante del siglo XXI? Acceso a la justicia colectiva", Portal de internet Al Consumidor AC, disponible en http://www.alconsumidor.org/noticias.phtml?id=987, (consultado en de abril de 2013).. 13. 10.

(17) consumidores, todos ellos, asumidos como miembro de la Organización de la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). 14. .. En palabras de Garry D. Watson, la incorporación de las acciones colectivas al orden jurídico-normativo permitió proporcionar acceso a la justicia en mayor grado, es decir, permitió que los gastos litigiosos sean divididos entre la totalidad de la clase, haciéndose económicamente viables pretensiones que, de otro modo, no serían tuteladas dado su alto costo en juicio. 15. .. Por su parte, Matilde González, menciona que las acciones colectivas representan un remedio sofisticado para las inconformidades de la sociedad, al hacer efectiva la justicia sin importar la situación social de los consumidores, debido a que los sectores vulnerables, en general, son quienes no pueden pagar un abogado. El trabajo en grupo facilita que los recursos disponibles, humanos y materiales, sean compartidos entre sus miembros y se generen beneficios colectivos o sociales 16 • Dados estos razonamientos, es dable concluir que la figura de acción colectiva se presenta como el instrumento jurídico idóneo para asegurar las garantías de legalidad y de seguridad jurídica en favor de las personas, así como la posibilidad de contar con un recurso dotado de eficacia para atender los conflictos que conlleven intereses de una colectividad de personas.. Sección 111. Acciones Colectivas en otros Sistemas Jurídicos Hecha la referencia anterior sobre el impacto e importancia que tienen las acciones colectivas en el sistema jurídico mexicano, debe señalarse que estos instrumentos jurídicos no son limitativos de nuestro país, es así que pueden. rastrearse en diferentes sistemas. legales en el mundo, como class actions, acciones populares, acciones de grupo, acciones de sector, acciones para tutela de intereses colectivos o propagados, etc.. 14 Ídem. 15 Watson, Garry D., "Las acciones colectivas en Canadá, en Procesos Colectivos", en Gidi, Antonio y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coords.), Procesos colectivos, La tutela de los derechos difusos, colectivos e individua/es en una perspectiva comparada, México, Porrúa, 2003, p. 27. 16 González, Matilde, "Acciones colectivas, ahora derecho ciudadano", en Zócalo, vol. 10, núm. 123, 2010, p. 28.. 11..

(18) Al respecto, Brasil fue la Nación pionera en incluir temas de incidencia y resolución colectiva en su legislación, ya que en los años ochenta, este país emitió la Ley de Acción Civil Pública, que proponía procedimientos colectivos para absolver juicios en que se protegían temas como medio ambiente, consumidores y derechos artísticos, estéticos, turísticos y de pa1saJe. Así, este país fue perfeccionando su legislación en el tema, ampliando este tipo de procedimiento a toda clase de derechos colectivos o derechos difusos 17• Asimismo es de mencionarse que no sólo Brasil, sino España o Colombia, que son sistemas jurídicos de tradición civil como el nuestro, cuentan con grandes avances en materia de acciones colectivas desde hace varios años atrás, situación que refleja el evidente atraso que se tiene en México con respecto a esta figura jurídica 18 . A mayor abundamiento en el tema, países como Estados Unidos, España, Colombia, Brasil, Argentina, Chile, Uruguay, Venezuela y Costa Rica cuentan con amplios campos de aplicación dentro de su legislación, en materia de acciones colectivas, a saber, patrimonio y espacios públicos, seguridad pública, medio ambiente, libre competencia, derechos de autor, propiedad intelectual, derechos del consumidor, entre otros más 19. Finalmente, para evidenciar la legislación de las acciones colectivas en el derecho comparado, se mencionarán algunos países y su forma de regular esta figura dentro de su sistema jurídico. •. Brasil, o. Constitución de la República Federativa de Brasil (1988). Título 1, De los. Principios Fundamentales, Capítulo 1, De los derechos y deberes individuales y colectivos. Art. 5, fracción XXI: Las entidades asociativas, cuando estén expresamente autorizadas, están legitimadas para representar a sus afiliados judicial o extrajudicialmente; fracción LXX: El mandamiento de seguridad colectivo puede ser imperado por: a) un partido político con representación en 'el 17. Cossío Díaz, José Ramón, Entrevista concedida a la revista Derecho ambiental y ecología, Centro de Estudios Jurídicos y Ambientales, disponible en www.ceja.oerg.mx (consultado en abril de 2013). 18 Arellano Trejo, Efrén y Cárdenas Sánchez, Guadalupe, op. cit., nota 9. 19 Cámara de Senadores, Gaceta Parlamentaria, número 195, 9 de diciembre de 2010, Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, número 3069, viernes 6 de agosto de 2010.. 12.

(19) Congreso Nacional; b) una organización sindical, entidad de clase o asociación legalmente constituida y en funcionamiento desde hace un año por lo menos, en defensa de los intereses de sus miembros o asociados; fracción LXXIII: Cualquier ciudadano es parte legítima para proponer la acción popular que pretenda anular un acto lesivo para el patrimonio público o de una entidad en que e! Estado participe, para la moralidad administrativa, para el medio ambiente o para el patrimonio histórico y cultural, quedando el actor, salvo mala fe comprobada, exento de las costas judiciales y de los gastos. o •. Ley de Acción Civil Pública.. Argentina, o Constitución de la Nación Argentina (1994). Primera parte, Capítulo 11, Nuevos Derechos y Garantías. Art. 43: Toda persona puede interponer acción expedita. y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, ( ... ) contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registrados conforme a la ley, la que determinará los requisitos y forma de su organización. Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes( ... ) •. Colombia, o Constitución Política de Colombia, (1991). Título 1/, De los Derechos, las Garantías y los Deberes, Capítulo IV, De la Protección y Aplicación de los Derechos. Art. 88: La ley regulará las acciones populares para la protección de. los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.. 13.

(20) Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. •. España, o. No está tutelado constitucionalmente, pero sí se recoge la figura en la Ley de Enjuiciamiento Civil, legitimando a asociaciones de consumidores para demandar por esta vía. Las primeras acciones en este sentido se promovieron en 1998, con intención de restituir a los consumidores los derechos inmersos en relaciones de consumo 20 .. •. Estados Unidos, o. Vía denominada "Class Action" (acción de clase). Reguladas principalmente en las Reglas Federales de Procedimiento Civil (Federal Rules o_f Civil Procedure), en específico las reglas 23, 23.1 y 23.2 21 •. •. Venezuela, o. Constitución de la República de Venezuela (1999). Título III, De los Deberes, Derechos Humanos y Garantías, Capítulo !, Disposiciones Generales. Art. 26:. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente. El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sm dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles.. Sección IV. Supuestos que podrían resolverse con una sentencia o medida precautoria en un juicio de naturaleza colectiva. En esta sección, habiendo revisado la regulación jurídica en diversos Estados de Derecho, se expondrán, de acuerdo con la Asociación Civil Alconsumidor, las situaciones que se podrían llevar ante un tribunal por medio de una acción colectiva en México. 20. 22. .. Noyola Zarco, Raquel, "Perspectivas de las acciones colectivas", revista Pluralidad y Consenso, publicación del Instituto de Investigaciones Legislativas Belisario Domínguez del Senado de la República, año 1, núm. 5, diciembre de 2008. 21 Federal Rules of Civil Procedure, United Sta tes Supreme Court, Rules Enabling Act, E. U.A., 2006.. 14.

(21) •. Prácticas abusivas y discriminatorias en el sistema bancario.. •. Prácticas abusivas de las aseguradoras.. •. Tarifas de roaming nacional y redondeo al minuto siguiente de la telefonía celular.. •. Venta de productos peligrosos, contaminados, dañinos o tóxicos.. •. Publicidad engañosa dirigida a niños.. •. Tala masiva de árboles urbanos para destacar anuncios comerciales espectaculares.. •. Falta de facilidades de acceso en el transporte y espacios públicos y privados a los discapacitados.. •. Abusos a consumidores en suministros, servicios y contratos de adhesión.. •. Fraudes al público por empresas de autofinanciamiento y financiamiento no bancario a la vivienda.. •. Abusos de casas de empeño y otras formas de crédito comercial.. •. Contaminación de aguas o tierras por desechos tóxicos.. •. Indemnización a consumidores por los daños sufridos por prácticas monopólicas probadas. Bajo estas consideraciones, no es difícil entender la importancia que tienen. actualmente las acciones colectivas en el sistema jurídico mexicano, toda vez que representan el medio idóneo para solicitar a la justicia federal la restauración de la situación previa al daño o la reparación del mismo en términos económicos. No obstante, el ámbito de aplicación de las mismas está muy restringido en consideración con otras legislaciones; como se mencionó anteriormente, en México se encuentran limitadas en materia sindical, político-electoral, derecho a la educación, derecho a la vivienda y derecho a la salud 23 , por lo que deberá pensarse en una reforma posterior que amplíe los campos de aplicación para el mayor beneficio de las colectividades que lo requieran.. 22 23. Labardini lnsunza, Adriana, op. cit., nota 12. Arellano Treja, Efrén y Cárdenas Sánchez, Guadalupe,. 15. op. cit., nota 9..

(22) Capítulo 11. Marco Legal Aplicable En este capítulo se expondrán dos decretos que tienen una relevancia fundamental en el desarrollo del trabajo. En primer lugar el decreto por el que se adiciona un párrafo tercero y se recorre el orden de los párrafos subsecuentes del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos24, relativo al reconocimiento constitucional que se hace de las acciones colectivas, y por el cual se e'.stablece la facultad para que el Congreso de la Unión legisle en esta materia. Con base en lo dispuesto en este decreto, se legisló la reforma que se analiza en esta obra y que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 2011. En segunda instancia, el decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 25 . Este decreto reviste una gran importancia toda vez que evidencia el reconocimiento de la progresividad de los derechos humanos, así como la expresión clara del principio pro persona como base de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas. Dicho lo anterior, lo establecido en el texto constitucional mediante esta reforma, será plataforma fundamental del análisis esgrimido en este trabajo.. Sección l. Decreto por el que se adiciona un párrafo tercero y se recorre el orden de los párrafos subsecuentes del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 26 . Este decreto, publicado el 29 de julio de 201 O, faculta al Congreso de la Unión para legislar en materia de acciones colectivas. De acuerdo con la intención del legislador, la reforma se promovió por la falta de un adecuado sistema de mecanismos que pudieran resolver los conflictos sociales, ya que, si bien la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 establece entre sus derechos algunos de naturaleza colectiva, éstos carecen de normas adjetivas que permitan el debido ejercicio de los mismos, por tal motivo se consideran procedimientos restringidos y de tratamiento deficiente.. 24 25 26. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de julio de 2010. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011. Véase Anexo 2.. 16.

(23) A este respecto, la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el entonces senador Jesús Murillo Karam 27 , mostraba los avances en los sistemas jurídicos de diversos países, al establecer dentro de sus legislaciones la posibilidad de facilitar el acceso a la justicia de un grupo, ya sea mediante la unión de particulares para reclamar un derecho, o mediante la acumulación posterior a un procedimiento ya iniciado; situación que hizo más claro el beneficio ~e agregar esta figura jurídica en nuestra Carta Magna. Murillo Karam, integrante del grupo parlamentario del PRI, de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, estableció como principal propósito de la iniciativa: ( ... ) el establecimiento en la Constitución de las acciones y procedimientos colectivos como medios para la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses colectivos.( ... ) Consideramos que a través de su incorporación en el ordenamiento jurídico mexicano se estará tomando un paso vital hacia el mejoramiento de acceso a la justicia de todos los mexicanos y habitantes de este país, así como hacia una verdadera posibilidad de hacer efectivos muchos derechos que hoy no encuentra (así) una vía adecuada para su ejercicio, protección y defensa. ( .. .)2 8 Así las cosas, la propuesta específica del legislador pretendía agregar en nuestra Carta Magna, la posibilidad de legislar, a nivel federal y estatal, para modificar, incluir, establecer e instrumentar en las legislaciones secundarias, y en las materias en las que fuere necesario (entre otras, los derechos de los consumidores), las reglas adecuadas que fomenten de manera activa las acciones colectivas, generando una mayor confianza de los particulares en las instituciones del Estado. Es decir, la aprobación del proyecto, traería como consecuencia reformas en todas y cada una de las legislaciones secundarias de las materias que así lo requirieran, para instrumentar la adhesión de reglas procedimentales, requisitos, responsabilidades, sentencias, recursos para cada caso en particular. La reforma constitucional estableció el plazo de un año para la creación de la legislación secundaria. Este procesó concluyó en la Cámara de Diputados el 28 de abril de 2011, cuando se discutió y aprobó el dictamen preparado por las Comisiones Unidas de Justicia y Economía, a la minuta enviada por el Senado 29 . El decreto de reforma se publicó. 27. Cámara de Senadores, Gaceta Parlamentaria, número 185, 07 de febrero de 2008. Ídem. 29 Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, número 3249-111, 27 de abril de 2011, Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia y de Economía, 28 de abril de 2011, Este dictamen fue aprobado con 396. 28. 17.

(24) en el Diario Oficial el 30 de agosto de 2011 (para entrar en vigor en un plazo de seis meses); me refiero al decreto que en el presente trabajo se analizará y dilucidará su clara limitación a ciertos derechos y figuras jurídicas.. Sección 11. Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 30 . El decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo 1, del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mejor conocido como decreto en materia de Derechos Humanos, transitó por un complicado proceso legislativo mediante el cual se tuvieron que conjuntar y dictaminar al menos 14 iniciativas presentadas por diversos legisladores, para establecer una propuesta de reforma legal asequible a los criterios de ambas cámaras en el Congreso de la Unión. 31. .. Dicho lo anterior, no puede hablarse de una intención específica del legislador con la reforma en cuestión, dado el número de iniciativas dictaminadas y la multiplicidad de artículos que abarca la misma. De esta forma, el estudio se realizará con base en el Dictamen con proyecto de decreto que modifica y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, mismo que se pronuncia respecto a todas las iniciativas presentadas 32 . En el Dictamen las Comisiones Unidas determinan que, en resumen, las iniciativas presentadas en el lapso de 25 de marzo de 2004 a 18 de marzo de 201 O, están orientadas a llevar a cabo las siguientes modificaciones:. votos a favor y 4 votos en contra. Diario Oficial de la Federación, 30 de agosto de 2011, primera sección, p.. 2. 30. Véase Anexo 3. Secretaría de Gobernación, Sistema de Información Legislativa, Dictamen con proyecto de decreto que modifica y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en la Gaceta Parlamentaria el 07 de abril de 2010, disponible en http://sil.gobernacion.gob.mx/Librerias/pp_ContenidoAsuntos.php?SID=1172277653edb5cBB92f7bea3247a 7el&Clave=2647689 (recuperado en abril de 2013) 32 Ídem 31. 18.

(25) a) Modificar la denominación del Capítulo 1 del Título Primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto de incluir el término de "Derechos Humanos". b) Fortalecer el reconocimiento de los derechos humanos como derechos inherentes al ser humano y por lo tanto hacer manifiesto el deber de protegerlos por parte del Estado. c) Hacer efectiva la aplicación de los derechos humanos tutelados en los tratados internacionales. d) Revisar la jerarquía constitucional de los tratados internacionales en materia de derechos humanos. e) Establecer los derechos humanos como un contenido fimdamental de la educación en México. f) Proponer que en caso de suspensión de garantías, sea solamente el Congreso de la Unión quien lo apruebe. g) Establecer que la Suprema Corte de Justicia de la Nación revise, de oficio, la constitucionalidad de los derechos que emita el Ejecutivo, durante la mencionada suspensión de derechos. h) Establecer explícitamente las garantías que no estarían sujetas a smpensión. i) Reconocer el deber de re.~petar la garantía de audiencia en todos los supuestos, incluyendo el de la expulsión de extranjeros. j) Establecer la protección de los derechos humanos como uno de los principios rectores de la política exterior mexicana. k) Fortalecer los mecanismos judiciales de protección de los derechos humanos, ampliando la competencia en materia de juicio de amparo. 1) Fortalecer los organismos públicos de protección de los derechos humanos, a través de la garantía al principio de autonomía, del establecimiento de la participación de la sociedad civil en el nombramiento de sus titulares y de la precisión de su régimen de re,1;ponsabilidades. También se propone ampliar su competencia a la materia laboral. m) Adecuar el marco constitucional para que los derechos humanos que se han reconocido internacionalmente a través de los tratados firmados y ratificados por el senado, cuenten con un mecanismo de control, es decir, las acciones de inconstitucionalidad33. Así las cosas, la Comisiones Unidas hacen un estudio de las propuestas vertidas al efecto, partiendo de la necesidad imperiosa que existía de armonizar la legislación interna con el Derecho Internacional, toda vez que los tratados y normas internacionales habían superado en gran medida los considerandos legales con que se contaba en materia de protección y salvaguarda de los derechos humanos. No obstante lo señalado, puede inferirse con base en lo esgrimido por el dictamen, que el propósito principal de la reforma era pleno dar cumplimiento al postulado universal 33. Ídem. 19.

(26) de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que dice: "La tarea de proteger los. Derechos Humanos representa para el Estado la exigencia de proveer y mantener las condiciones necesarias para que, dentro de una situación de justicia, paz y libertad, las personas puedan gozar realmente de todos sus derechos "34. Posteriormente, seguido que fue el proceso legislativo, la Cámara de Diputados, por medio de las Comisiones Unidas de Puntos Constituciona!es, y de Derechos Humanos, emitió el Dictamen con proyecto de decreto que modifica la denominación del Capítulo I, del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 35. ,. anibando a las conclusiones que se muestran a continuación:. 1. Los Derechos Humanos deben ser considerados un principio constitucional dentro de la legislación de los diferentes sistemas jurídicos. 2. La persona se convierte en titular de todos los derechos humanos, incluidos aquellos establecidos en tratados internacionales celebrados. 3. Ningún acto de autoridad puede estar por encima de lo estipulado en ley, con relación a derechos humanos. 4. Se deberá garantizar la más alta jerarquía y eficacia normativa de los instrumentos internacionales de derechos humanos dentro del orden jurídico mexicano. 5. Se otorga el más pleno reconocimiento y protección constitucional, a los derechos humanos como derechos inherentes al ser humano. 6. Se incorpora el principio de interpretación de los derechos humanos de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales.. 34. Comisión Nacional de los Derechos Humanos, "¿Qué son los derechos humanos?" Portal de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, disponible en http://www.cndh.org.mx/Que_Son_Derechos_Humanos, (consultado en de abril de 2013). 35 Secretaría de Gobernación, Sistema de Información Legislativa, Dictamen con proyecto de decreto que modifica la denominación del Capítulo 1, del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en la Gaceta Parlamentaria el 14 de diciembre de 2010, disponible en http://s il. gobernacion. gob. mx/Librerias/pp_ Con te nidoAs untos. php?SI 0=4 7e 7 72/SaeB lfO 1Odd836c9da43 6b8 42&Clave=2725149 (recuperado en de abril de 2013).. 20.

(27) 7.. La. expresión. clara. del. principio pro persona como. rector. de. la. interpretación y aplicación de las normas jurídicas. El proceso legislativo continuó con todas sus etapas reglamentarias, como se muestra en la tabla siguiente, dándose por concluido con la publicación del decreto en el Diario Oficial de la Federación, el 1O de junio de 2011 (para entrar en vigor al día siguiente de su publicación).. Cronología del Asunto No. Estatus j 1 jAPROBADO EN COMISION(ES) ORIGEN 13/12/2010 1 1 2 !DICTAMEN PRESENTADO EN PLEN_O_O_RI _G_E_N- - · , 14-/1-2/_2_01-0J J 3..[DE PRIMERA LECTURA-EN ORIGEN- · _-· -- --·····-· ·114/12/201 O 4 !DICTAMEN A DISCUSIÓN EN ORIGEN. J. 5 APROBADO CON MODIFICACIONES EN ORIGEN 1 6 DEVUELTO A REVISORA 1 7 MINUTA RECIBIDA EN REVISORA 1 PENDIENTE EN COMISION(ES) DE REVISORA 1 8 i 9 APROBADO EN COMISION(ES) REVISORA 1. 15/12/2010 15/12/2010 15/12/201 O 01 /02/2011. 01/02/2011 17/02/2011 110 DICTAMEN PRESENTADO EN PLENO DE REVISORA 03/03/2011 l 11 DE PRIMERA LECTURA EN REVISORA 03/03/2011 j 12 jDICTAMEN A DISCUSIÓN EN REVISORA 08/03/2011 1. 113 APROBADO CON MODIFICACIONES EN REVISORA 08/03/2011 08/03/2011 j 14 DEVUELTO A ORIGEN 10/03/2011 115 APROBADO EN COMISION(ES) ORIGEN ~JAPROBADO EN COMISION(ES) ORIGEN 08/03/2011 1 J17fAPROBADO EN COMISION(ES) ORIGEN !08/03/201 lj J 1s jDICTAMEN PRESENTADO EN PLENO O-RI - G-E N - - - ·,.08 ..--/0_3_/2_0_11. l 19 !APROBADO EN COMISION(ES) ORIGEN. 17/02/2011. ii ~¡j~J¡-¡j¿1~~~ ~-E-s-····-----~,~ -:;~ --~;-~~--~-~<I. i. ¡22JAPROBADO POR CONGRESOS LÓCALES 01 /06/2011 23 !TURNADO AL EJECUTIVO - - - - - - - - - - ; -1-0-/0-3/20- 1--1 11. ¡ J. 24 JPUBLICADO EN D.O.F.. -----·---. jI0/06/2011 1. Fuente: Secretaría de Gobernación, Sislema de Información Legislativa, Reporte de Asuntos Legislativos, disponible en http://sil.gobernacion.gob.mx/Libreriaslpp_ ReporteSeguim iento.php? S!D=4 7e 772f5ae8 !JD I Odd836c 9da436b842&Seguimiento=2568677&Asunto=2725!49 (recuperado en abril de 2013).. 21.

(28) Capítulo 111. Análisis de la regulación legal sobre acciones colectivas. Hasta este punto, se han expuesto las nociones generales de las acciones colectivas, su importancia en un sistema jurídico, y su regulación dispuesta dentro del derecho comparado. Asimismo, se desarrollaron los decretos constitucionales que representan el origen de la legislación específica en materia de acciones colectivas, así como el punto de referencia para evaluar la protección de derechos fundamentales en un Estado de Derecho. Con base en estas consideraciones, en el presente apartado se pretende analizar la reforma de 30 de agosto de 2011, que modifica tanto el Código Federal de Procedimientos Civiles, así como la Ley Federal de Protección al Consumidor, partiendo de la noción de situaciones jurídicas creadas y derechos adquiridos al amparo de disposiciones legales previas, es decir, previas a la reforma en cuestión. Sección l. Regulación legal de acciones de grupo en materia de protección al consumidor, previo a la reforma de 30 de agosto de 2011.. La figura jurídica de acciones de grupo se crea con la finalidad de representar, proteger y defender los derechos e intereses de los miembros de una colectividad, mediante un procedimiento más sencillo, eficaz y garante de derechos. Así las cosas, se pretende beneficiar a un mayor número de afectados mediante la interposición de un solo procedimiento; contrario a lo que representaría interponer múltiples acciones individuales en contra de una misma persona, con respecto a un mismo objeto y causa, situación que podría generar sentencias en diversos sentidos, ante la multiplicidad de acciones en la misma vía. Como primer antecedente resaltable en este tema, el 3 de febrero de 1983, fue publicado el decreto mediante el cual se estableció un reconocimiento especial a los derechos de los consumidores, elevándolos a rango constitucional. De esta forma el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos citaba: "La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses "36 .. 36. Cifrián Campa, Roberto, "Procuraduría Federal del Consumidor", Revista de Administración Pública, México, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/97/pr/prB.pdf. 22.

(29) Dado ese reconocimiento especial impuesto por el legislador en la Carta Magna, diversos esfuerzos se fueron consumando en legislaciones secundarias. El 26 de noviembre de 1992, el Ejecutivo Federal presentó una iniciativa al Congreso de la Unión, para discutir una nueva Ley Federal de Protección al Consumidor. Dentro de la exposición de motivos de dicha iniciativa se establece: " ... Asimismo, se ampliará notablemente el ámbito de. acción de la Procuraduría al facultarla para promover acciones de grupo a favor de los consumidores, cuando a su juicio se estén vulnerando sus derechos e intereses ... "37. Posteriormente, el 24 de diciembre de 1992, discutida y aprobada la iniciativa presentada por el Ejecutivo, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la nueva Ley Federal de Protección al Consumidor, que contemplaba como elemento fundamental a la acción de grupo, medio jurídico para defender derechos de los consumidores. Al respecto se publicó: "Artículo 26. La Procuraduría tendrá legitimación procesal activa para ejercer ante los tribunales competentes acciones de grupo en representación de consumidores, para que dichos órganos en su caso dicten: J. Sentencia que declare que una o varias personas han realizado una conducta que ha ocasionado daños o perjuicios a consumidores y, en consecuencia, proceda la reparación por la vía incidental a los interesados que acrediten su calidad de perjudicados. En este caso la Procuraduría deberá contar previamente con mandato de los consumidores perjudicados; o. 11. Mandamiento para impedir. s11spender, modificar la realización de conductas q11e ocasionen daños o pefjuicios a consumidores o previsiblemente puedan ocasionarlos. las atribuciones q11e este artículo otorga a la Procuraduría son discrecionales y se ejercilarán previo análisis de su procedencia. ·· [Subrayado del autor de esta obra]. Más aún, el 4 de febrero de 2004, fue reformado el contenido del artículo 26 de la Ley Federal de Protección al Consumidor añadiendo elementos para fortalecer dicho mecanismo de defensa 38 . El artículo quedó de la siguiente forma: "Artículo 26. la Procuraduría tendrá legitimación procesal activa para ejercer ante los tribunales competentes acciones de grupo en representación de consumidores, para que dichos órganos en su caso dicten:. 37. Ídem.. 38. Cárdenas Denham, Maximiliano, Memoria Documental, Acciones jurídicas novedosas en representación de consumidores {2007-2012), Procuraduría Federal del Consumidor, Octubre de 2012, disponible en http://www.economia.gob.mx/fi/es/transparencia/informe_APF/sectorial/PROFECO/md_ajnrc_profeco.pdf (recuperado en abril de 2013).. 23.

(30) l. Sentencia que declare que una o l'Grias personas han realizado una conducta que ha ocasionado daños o perjuicios a consumidores y, en consecuencia, proceda la reparación por la vía incidental a los interesados que acrediten su calidad de perjudicados. la indemnización de daños y pe1j11icios que en su caso corresponda no podrá ser inferior al veinte por ciento de los mismos. o. 11. Mandamiento para impedir. suspender o modificar la realización de conductas que ocasionen daños y perjuicios a consumidores o prel'isib/emente puedan ocasionar/os. la Procuraduría en representación de los conswnidores afectados podrá ejercer por la vía incidental la reclamación de los da"iios y perjuicio.1· que correspondan, en hase a la sentencia emitida por la autoridadjudicia/. las atribuciones que este artículo otorga a la Procuraduría se ejercitarán prel'io análisis de su procedencia, tomando en consideración la gravedad, el número de reclamaciones o denuncias que se hubieren presentado en contra del proveedor o la afectación general que pudiera causarse a los consumidores en su salud o su patrimonio. ". Como es notable, dicha reforma supuso un cambio importante para la Procuraduría Federal del Consumidor, para afrontar acciones de grupo. En primer lugar, suprimió la exigencia de contar con el consentimiento de los consumidores para ser representados, y se añadió la figura jurídica de indemnización por daños y perjuicios, que no podía ser inferior al 20% del principal. Asimismo, se facultó a la Procuraduría para acudir en la vía incidental, en representación de consumidores, para reclamar daños y perjuicios; y finalmente, se otorgó la prerrogativa a la Procuraduría, para analizar la gravedad, número de reclamaciones o denuncias presentadas contra algún proveedor, y con base en dicho análisis, presentar las acciones de grupo que considerara pertinentes. Finalmente, como corolario a lo anterior, en esta sección se muestra una tabla que representa la actividad de la Procuraduría Federal del Consumidor en materia de representación de consumidores mediante acciones de gmpo. Dicha información refleja el periodo que va de 2007 a 2012, en el cual la Procuraduría promovió 22 acciones de grupo contra varios proveedores y representó a un total de 4500 consumidores, por un monto total reclamado de $150'750, 136.00 39 . #. Nombre. Sector. Inicio. Descripción. comercial. Consumidores representados. 39. Monto. Situación Jurídica. Ídem. *Los números pueden cambiar, debido a que, dado el efecto ultra partes de la sentencia, podrían sumarse nuevos consumidores afectados con posterioridad.. 24.

(31) 30. de. Esta aerolínea española. abril de. suspendió sus vuelos y. 2007. muchas. 342. $5'883,222.34. Sentencia favorable. personas. interpusieron quejas en. >. (1). contra de la empresa. 06. de. En. el. año. 2007. la. 620. $2'213 ,534.06. Sentencia. "'"i. o. ~ p.:¡, ~. ~- -. o o. jul io de. empresa suspendió sus. 2007. vuelos.. 27. de. En el año de 2009 la. febrero. aerolínea suspendió sus. de 2009. vuelos.. 04. La aerolínea suspendió. ago sto. de. sus vuelos en el año 2009.. 25. favorable. 484. $4 ' 223 ,886.04. Sentencia favorable. 1308. $4'223,886.04. Sentencia favorable.

(32) marzo. consumidores de vario s. de 2012. estado s comenzaron a. favorable. presentar quejas porque Azcué no entregaba los muebles. los. que. consumidores comprado. habían o. no. respetaban las garantías. de. En el año 2009 fu ero n. mayo de. 11. las primeras quejas en. 2010. contra de Mupen porque los. 49. $ l ' 086,852.20. En proceso. consumidores. co mpraban sus muebl es,. ~. i::. y la empresa no se los. a". entregaba o no les hacía. (D. válida la garantía.. (D. >-i , ..... p:>. r:n. 28. de. La empresa incumplió. febrero. con la entrega de los. de 20 12. muebles contratados. 28. Se recibieron diversas. de. febrero. quejas. ya. que. 26. los. 28. $225,049.71. En proceso. 13. $155,655.00. En proceso.

(33) de 2012. consumidores compraban sus muebles, y la empresa no se los. entregaba o no les hacía. '"Ij ,... . ~. marzo. créditos, a cambio de. de 2012. diversas cantidades de. proceso. p). ~. dinero. p). consumidores, después. o ,..... s..... ~. ~ ...... o. de. varios. de. los. meses. la. empresa no otorga el crédito y no regresa las. Fuente: Cárdenas Denham, Maximiliano, Memoria Documental, Acciones jurídicas novedosas en representación de consumidores (2007-20/2), Procuraduría Federal del Consumidor, Octubre de 2012,. disponible. en. http://www.economia.gob.mx/ji/esltransparencialinforme_A PF/sectoria I/PROFECO!md_ ajnrc_pro/e co.pdf(recuperado en abril de 2013). 27.

(34) Sección 11. Regulación legal de acciones colectivas en materia de protección al consumidor, posterior a la reforma de 30 de agosto de 2011. Continuando con el orden cronológico, posteriormente, con motivo del decreto publicado el 30 de agosto de 2011 en el Diario Oficial de la Federación. 40. ,. se reformaron y. adicionaron los siguientes ordenamientos legales: •. Código Federal de Procedimientos Civiles. •. Código Civil Federal. •. Ley Federal de Competencia Económica. •. Ley Federal de Protección al Consumidor. •. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. •. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. •. Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.. De esta forma, el artículo 26 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, fue reformado nuevamente, para quedar como sigue: "Artículo 26.- Cuando se realicen actos, hechos u on11s1011es que vulneren derechos e intereses de una colectividad o grupo de consumidores, la Procuraduría, así como rnalquier legitimado a que se refiere el artículo 585 del Código Federal de Procedimientos Civiles, podrán ejercitar la acción colectiva de conformidad con lo dispuesto en el Libro Quinto de dicho Código. ". Así las cosas, el decreto supuso un cambio integral en la regulación de las acciones colectivas en la Ley Federal de Protección al Consumidor. A grandes rasgos, la reforma determinó: •. Suprimir la exclusividad de la Procuraduría Federal del Consumidor para presentar acciones de grupo.. •. Suprimir requisitos de procedencia para presentar acciones de gmpo y el análisis previo.. •. Suprimir la declaración previa que manifieste la generación de daños o peIJUICIOS a una o vanas personas.. °Cfr. Diario Oficial de la Federación, disponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5206904&fecha=30/08/2011 4. 28.

(35) •. Suprimir el mandamiento necesario para impedir, suspender o modificar la realización de conductas que puedan generar daños y perjuicios, o que previsiblemente puedan ocasionarlos.. •. Suprimir la indemnización que no podía ser inferior al 20% de daños y perjuicios generados.. En lo que respecta al cambio en el Código Federal de Procedimientos Civiles, se agregó un Libro Quinto nuevo, llamado De las Acciones Colectivas, que va de los artículos 578 al 626. En dicho Libro, se añadieron el capítulo 1, Previsiones Generales, Capítulo 11, De la Legitimación Activa, Capítulo III, Procedimiento, Capítulo IV, Sentencias, Capítulo V, Medidas Precautorias, Capítulo VI, Medios de Apremio, Capítulo VII, Relación entre Acciones Colectivas y Acciones Individuales, Capítulo VIII, Cosa Juzgada, Capítulo IX, Gastos y Costas, Capítulo X, De las Asociaciones, Capítulo XI, Del Fondo. Como debe saberse la simple entrada en vigor del decreto en cuestión (situación que aconteció el 29 de febrero de 2012), representaba la modificación del texto legal de estos dos ordenamientos normativos, y generaba efectos jurídicos completamente nuevos respecto a la figura de acciones de grupo, ahora llamadas acciones colectivas. A mayor abundamiento se agrega el apartado siguiente. Subsección 11.1. Ley Autoaplicativa Se denomina ley autoaplicativa, aquella ley que no requiere acto intermedio de aplicación para producir efectos jurídicos frente a alguno de sus destinatarios. La palabra está conformada por la expresión "auto", de origen griego, que significa "propio o uno mismo" y aplicativa, que refiere aplicación, es decir, conlleva un acto de aplicación · 41 propIO.. Para los efectos pretendidos en el presente trabajo, es necesario señalar que, toda vez que el Código Federal de Procedimientos Civiles y la Ley Federal de Protección al Consumidor son leyes autoaplicativas, la simple entrada en vigor de la reforma publicada el 30 de agosto de 2011, causa agravios y afectaciones al sujeto receptor de la misma.. 41. Arellano García, Carlos, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2006, p. 584.. 29.