La reelección legislativa consecutiva en México : una propuesta de política pública

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. "La reelección legislativa consecutiva en México: una propuesta de política pública". TECNOLÓGICO DE MONTERREY. Biblioteca Cmlpus Ciudad d& ~xic". Yadhira Yvette Tamayo Herrera Cámara de Diputados. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Dr. Miguel Ángel Valverde Loya Junio 2009..

(2) INDICE. Resumen de la Investigación ........................................................................... 5 Introducción .............................................................................................. 6 Marco Teórico .......................................................................................... 11 Marco Metodológico ................................................................................. 15. CAPITULO I ANTECEDENTES DEL PARLAMENTO EN EL MUNDO Y MEXICO. l. l.. Concepto y orígenes históricos del parlamento ........................................... 16. 1.2.. El parlamentarismo en México .............................................................. 21. 1.2.1. Constitución de Apatzingán de 1814 y los Sentimientos de la Nación de 1813 ...... 21 1.2.2. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 ...................... 22 1.2.3. Las Siete Leyes de 1836 ..................................................................... 23 1.2.4. Bases Orgánicas de 1842 ..................................................................... 23 1.2.5. Constitución de 1857 ......................................................................... 24 1.2.6. La Guerra de Reforma y la Restauración de la República. Reformas de 1874 ....... 24 1.2.7. Constitución de 1917 ......................................................................... 25 1.2.8. El Congreso mexicano y la prohibición de reelección legislativa inmediata en el siglo XX ....................................................................................... 26. CAPITULO II. REELECCION LEGISLATIVA CONSECUTIVA EN OTROS PAISES.. 2.1. América Latina .................................................................................... 30 2.2. Países con prohibición a la reelección legislativa inmediata: los casos de Costa Rica, Filipinas y Estados Unidos ...................................................................... 32 2.3. El caso Ecuador. .................................................................................. 34. 3.

(3) CAPITULO 111 RIESGOS Y VENTAJAS DE LA REELECCION LEGISLATIVA INMEDIATA EN MEXICO.. 3.1. El sistema parlamentario mexicano y sus consecuencias democráticas .................. 35 3.2. La reforma que venía ............................................................................ 38 3.3. Ventajas de la reelección legislativa inmediata .............................................. 39 3.3.1. La profesionalización de la carrera legislativa ............................................ .40 3.3.2. Rendirle cuentas al electorado como depositario del poder soberano: mejor relación entre representante político y representado, responsabilidad del legislador y rendición de cuentas ....................................................................................... 40 3.3.3. Otorgar tiempo necesario para la eficacia parlamentaria: estabilidad política y legislativa, continuidad a los Planes Nacionales de Desarrollo y fomento de proyectos legislativos a largo plazo, resultados ........................................................ .41 3.4. Desventajas de la reelección legislativa inmediata ......................................... .43 3.4.1. El continuismo de gobierno o falta renovación de las fuerzas políticas o las élitcs .. .44 3.4.2. Se favorece la corrupción en general y de manera especifica, la formación de alianzas y vínculos "cliente lares" entre representantes políticos y grupos de interés .......... .44 3.4.3 Se atenta contra la disciplina parlamentaria/partidista ................................... .46 3.4.4 Ciudadanía inmadura para dar seguimiento a sus legisladores .......................... .46 3.4.5 Desaparición de la disciplina parlamentaria ............................................... .47. CAPITULO IV CONCLUSIONES. 4.1 Conclusiones ...................................................................................... 48 4.2 Alternativas de política pública ................................................................. 51 4.3 Recomendaciones ................................................................................. 54 Referencias bibliográficas ........................................................................... 55. 4.

(4) RESUMEN DE LA INVESTIGACIÓN La presente propuesta trata de la prohibición que existe en México para que los legisladores se reelijan de manera inmediata. México ha transitado de un régimen autoritario a uno democrático en los últimos años, sin embargo, dicha prohibición es una carga que pesa contra la consolidación democrática del país. El presente trabajo analiza los antecedentes del parlamento en México y el mundo, cómo es la reelección legislativa en otros países, destacando que sólo México y Costa Rica tienen esa prohibición en toda América. Se analizan los riesgos y ventajas de la reelección legislativa consecutiva y como conclusión se recomienda la implementación de una política pública de fortalecimiento del poder legislativo mexicano a través de la reelección consecutiva de legisladores, pero también se hacen otras propuestas para dicho fortalecimiento en un esquema de pesos y contrapesos del sistema de división de poderes mexicano. Afirmamos que de la suerte del parlamento depende la suerte de la democracia mexicana, por lo que es preciso un rediseño institucional del poder legislativo mexicano, urgente pero fino, que cambie las normas pero también los paradigmas que se han vuelto lastre no sólo para el legislativo, sino para la democracia mexicana y sus ciudadanos. Dicho rediseño requiere que propio legislativo proponga iniciativas de ley en este sentido, un abanico de estrategias como la abolición de la prohibición de reelección legislativa inmediata, pero también hay otras igual de importantes, como la creación de procedimientos parlamentarios, la búsqueda de un sistema de pesos y contrapesos efectivo, partidos políticos con reglas claras del juego que propicien un mayor uso de la política y menos de la discrecionalidad, el fortalecimiento un sistema de comisiones legislativas, la profesionalización de los legisladores, regulación de la información y control parlamentario, etc. Será preciso reformar la Constitución, elaborar una nueva Ley Orgánica del Congreso y un nuevo reglamento, instituir también medidas normativas al interior de los partidos políticos y elaborar todo un proceso de comunicación que involucre a la ciudadanía en su conjunto, será necesaria un verdadero proceso de mejora continua del. 5.

(5) Congreso y el seguimiento de una ética parlamentaria que contribuya a crear un nuevo concepto de legislador mexicano en la ciudadanía.. INTRODUCCIÓN Es innegable el periodo de consolidación democrática por el que atraviesa México, aunado a éste, es precisa la continuación de una Reforma del Estado profunda, reflexiva que permita al país posicionarse a la vanguardia como un estado democrático de derecho. En el marco de dicha reforma, definitivamente, debe trabajarse sobre el fortalecimiento del poder legislativo mexicano. Actualmente el sistema parlamentario mexicano atraviesa una crisis: la languideciente credibilidad de la ciudadanía con respecto a los legisladores mexicanos es síntoma de la necesidad de una reforma desde y para el poder legislativo mexicano. Los artículos 59 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos actualmente prohíben la reelección inmediata de legisladores. Precisamente, el propósito de la presente investigación, propone la reelección inmediata de los legisladores en México, como un puntal definitivamente importante dentro del fortalecimiento del sistema legislativo mexicano. Es indispensable partir de un diagnóstico de la democracia mexicana y el sistema legislativo mexicano actual, cuáles son sus sustentos constitucionales, legales, políticos e históricos, así como los argumentos a favor y en contra de la institución de la reelección inmediata de los legisladores. Asimismo, se hará un ejercicio de prospectiva sobre cómo sería un sistema parlamentario mexicano con reelección inmediata de legisladores y cómo esto contribuiría a un estado democrático de derecho más consolidado del que tenemos hoy. Con el fin de dar a la presente investigación un sistema coordinado y coherente de proposiciones situamos el presente trabajo dentro del siguiente marco de antecedentes previos a la presente investigación, mismos que de una manera práctica y general, podríamos dividir en dos grupos de teorías, enfoques teóricos, investigaciones y antecedentes en general: aquellas que están a favor de la reelección inmediata legislativa y aquellas que están en contra de la reelección de la reelección inmediata legislativa.. 6.

(6) De dichas teorías, enfoques teóricos, investigaciones y antecedentes en general a favor de la reelección inmediata de los legisladores podemos encontrar los siguientes argumentos: •. Profesionalización de la carrera legislativa;. •. Responsabilidad y rendición de cuentas de los legisladores hacia la ciudadanía;. •. Mayor seguridad jurídica para los gobernados;. •. Estabilidad política y legislativa;. •. Continuidad a los planes de desarrollo de la Nación;. •. Fomento de proyectos legislativos coherentes a largo plazo;. •. La eficiencia y eficacia parlamentaria.. De tales teorías, enfoques teóricos, investigaciones y antecedentes en general en contra de la reelección inmediata de los legisladores podemos encontrar argumentos medularmcnte basados en la tradición histórica y política del país, donde no obstante el paso del tiempo, aún hay sectores importantes de la población que refiere con repudio los daños ocasionados por las reelecciones de los dictadores. Entre los riesgos que se observan en la reelección legislativa inmediata y que de concretarse la relación costo-beneficio arrojaría resultados negativos en detrimento de la democracia mexicana, podemos mencionar los siguientes: •. El continuismo de gobierno o falta de renovación de las fuerzas políticas o élites;. •. Se favorece la corrupción en general y de manera específica, la formación de alianzas y vínculos clientelares entre representados políticos y grupos de interés.. •. Se atenta contra la disciplina parlamentaria/partidista.. •. Ciudadanía no apta para dar seguimiento a sus legisladores.. •. La reelección inmediata no es necesaria, ya existe reelección y profesionalización legislativa.. 7.

(7) Así, entre nuestras alternativas de política pública ante la problemática descrita encontramos: •. Dejar las cosas tal cual están, es decir, vigentes constitucionalmente la prohibición de la reelección legislativa inmediata.. •. Hacer otro tipo de refonnas constitucionales, legales y reglamentarias que fortalezcan el poder legislativo mexicano, sin reelección inmediata, y que propicien beneficios tales como rendición de cuentas de los legisladores a la ciudadanía, profesionalización de la carrera legislativa, continuidad de los planes de desarrollo y proyectos de largo plazo, eficacia parlamentaria, etc.. •. Abolir la prohibición de la reelección legislativa consecutiva.. Nuestra propuesta de política pública radica en que -a pesar de los riesgos. -'7. inherentes a una refonna constitucional como la que proponemos- es necesario~a~;-~J \ - - - -. prohibición que actualmente pesa sobre la reelección inmediata de los legisladores en. derecho precisa de mecanismos como la reelección inmediata. La intención del desarrollo de la investigación sobre el tema de la reelección inmediata de los legisladores va dirigida a proponer la refonna de los artículos 59 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de abolir la prohibición constitucional de la reelección inmediata de los legisladores. La presé~. alternativa de política pública cobra relevancia teórica y práctica precisamente en los beneficios que aporta: abona a la seguridad jurídica, continuidad de la planeación nacional, ~. c.•. • .". -. :.--,-~_-.,~<"'11..,~':','-,. l. (\e\ ·. º\ C. México. El papel del poder legislativo en un estado constitucional y democrático de. - - - - •·. e/. ~,\. sistema político mexicano el fortalecimiento del poder legislativo a través de abolir la ~,,. ·- -•·. profesionalización de la carrera legislativa, que la reelección funcione como un mecanismo real de vinculación responsable del legislador con sus representados y la sociedad en general, a la rendición de cuentas a los electores, al aumento en la calidad de los trabajos legislativos, así como darle al elector mecanismos para la plena vigencia de su derecho al voto de conciencia. En cuanto a su factibilidad, encontraITIQ.§ que si bien los grupos de poder que se resisten a la presente propuesta arguy~ri "razones" como el enquistamiento nocivo de las. (8. ~ i.

(8) élites de poder, el debilitamiento de la clase política, o que se favorece la formación de alianzas y vínculos "clientelares" entre representantes políticos y grupos de interés, lo cierto es que hay un interés más delicado y no tan políticamente rentable hacia la ciudadanía en el discurso: la pérdida de poder por parte de las dirigencias de los partidos políticos. Esta consecuencia no sólo aplica a los partidos políticos que están atomizados en su composición -ya sea el PRI desde sus sectores, o el PRO desde sus corrientes o "tribus" (como les ha dado por llamarles desde la opinión pública)- sino todos los partidos políticos, por lo que hay sectores que encuentran esta propuesta poco atractiva, ya que se reducirían los espacios de poder que reparten las dirigencias políticas, a pesar de ello, partidos como el PAN, PANAL y Convergencia se han manifestaron a favor dentro de la Reforma del Estado del 2007 y presentaron las iniciativas de ley respectivas, a pesar de los costos políticos y el cambio de las reglas del juego. Reflexionando sobre el impacto financiero de nuestra propuesta, creemos que no habrían cambios significativos en lo que se refiere al ejercicio corriente en el Congreso, ya que es una política pública que cuesta lo mismo que la no reelección legislativa inmediata. No obstante, redundaría en el enfoque del gasto en capacitación de lo que gastan los partidos políticos en sus candidatos postulados, sus candidatos electos y sus representantes populares en ejercicio novatos, a diferencia de gastar en conocimientos sumamente especializados para legisladores profesionales. Recordemos que con la reciente reforma electoral del 2007, el tope para contribuciones por parte de los particulares es del 10%, lo cual limita profundamente el financiamiento de campañas por parte de grupos de interés particulares, por lo que existe un límite al riesgo de convertir a cambio de dinero para campañas en cabilderos a los legisladores de determinados grupos económicos. En cuanto a la disciplina partidista, Luis Carlos Ugalde establece que "la disciplina partidista perfecta surge cuando todos los miembros de un partido acatan la decisión, incluyendo a aquellos que se opusieron en momentos iniciales y cuyas preferencias privadas pudiesen incluso ser afectadas por la decisión asumida". El reciente esquema de gobiernos divididos en nuestro país, hace interesante la investigación en este rubro. De acuerdo a Ugalde, la disciplina partidaria en nuestro país se explica por el conjunto de 9.

(9) reglas de juego que regulan la actividad legislativa: las reglas electorales, las reglas internas del Congreso y las reglas internas de los partidos. Una regla electoral es la que hoy nos ocupa: la prohibición de la reelección legislativa inmediata, esto contribuye a la disciplina partidista, pero no es la única regla como ya vimos, entre ellas encontramos que sólo los partidos políticos pueden postular candidatos, que el dinero para campañas se da a través de los partidos políticos y también que los cargos y los dineros dentro de las Cámaras y dentro del partido, funciona como mecanismo de premios y castigos. Es por ello, que afirmamos, que si bien un aspecto que contribuye a la disciplina partidista como la no reelección, de abolirse, podría atentar contra ella, tambié~es cierto que existen muchas otras reglas del juego para incentivar al legislador a la disciplina, y que r--:-" _;.,,,..-,;.• a:.r. "~•-»'•·•. ., ~- .. . ._.' -•· •. H. "·,---.<~--.,_,-,o. -,··s ,·;..•-ce. diseñando adecuadamente las reglas de juego para este fin, no está en riesgo la disciplina parlamentaria en particular y el sistema de partidos en general a pesar de que se instituya la reelección legislativa consecutiva. Esto nos lleva también a hablar de cómo afectaría la reelección legislativa consecutiva en la relación del legislativo con el ejecutivo, así como su impacto en la gobernabilidad del país. Con respecto a la relación ejecutivo-legislativo, ya sea en cuanto a la aprobación del presupuesto, de iniciativas de ley en general propuestas por el ejecutivo o posicionamientos políticos en general sobre temas que afectan a la Nación, veríamos un aumento d~-~~~_i_l~e9 din~cto del ejecutivo hacia el Jegislador._ Eso no significa que hoy no. --. exista ya ese tipo de relación, recordemos que de parte de la Secretaría de Gobernación, existe una Subsecretaría de Enlace Legislativo,. J.. que '1_':!~qy_~ se C\len.ta con UJ?_ª. .~r.~~. disciplina parlamentaria dentro de nuestro sistema de partidos lo cual permite que los acuerdos se tomen con las dirigencias de los partidos políticos y/o los coordinadores de los grupos parlamentarios, existe también el cabildeo directo con el legislador, por supuesto, dependera' de la relevancía del tema, del interés del ejecutivo, de la atención de la opinión pública y de la trascendencia para con el plan de gobierno del nivel de aplicación de cabildeo del ejecutivo para con el legislativo. No creo que ponga en riesgo la gobernabilidad del país, más bien al contrario, ello por tener un legislativo más responsable y eficiente que rinda cuentas a la ciudadanía.. 10.

(10) Sostenemos la factibilidad de nuestra alternativa de política pública desde un ) ~ contexto donde transitamos de un régimen autoritario a uno democrático, y donde el equilibrio de poderes y la mayor participación de la ciudadanía en las cuestiones públicas pugnan precisamente por los beneficios que esta propuesta traería.. MARCO TEÓRICO Para que la presente investigación posea un sistema coordinado y coherente de proposiciones situamos el presente trabajo dentro del siguiente marco de antecedentes previos a la presente investigación, mismos que de una manera práctica y general, podríamos dividir en dos grupos de teorías, enfoques teóricos, investigaciones y antecedentes en general: aquellas que están a favor de la reelección inmediata legislativa y aquellas que están en contra de la reelección de la reelección inmediata legislativa. Nos. /í ti De dichas teorías, enfoques teóricos, investigaciones y antecedentes en general a. hemos basado en Francisco José de Andrea Sánchez para describir dichos pros y contras.. . '. favor de la reelección inmediata de los legisladores podemos encontrar los siguientes argumentos: Profesionalización de la carrera legislativa: una consecución de los trabajos. legislativos por parte del representante electo directamente, permite que éste se profesionalice, se especialice en los temas que corresponden a su perfil, pero también que tenga expertiz en el juego de la negociación, en el hacer política, en el saber comunicar, en forjarse como persona de Estado, y por ende, dar resultados como tal. Responsabilidad y rendición de cuentas de parte de los legisladores a la ciudadanía: el legislador si quiere ser reelecto, debe cuidar qué vota, qué gestiona, qué le. importa a sus electores y comunicar eficientemente sus logros, a fin de que sus electores, encuentren redituable tenerle como representante, y que voten por él reiteradamente. Esto aumenta la comunicación y el nexo político entre el representante popular y su electorado. Seguridad jurídica para los gobernados: la reelección inmediata legislativa es un. esquema que brinda más seguridad jurídica al gobernado que el esquema donde la disciplina se debe al partido, no a la ciudadanía que le eligió, porque el compromiso del. 11.

(11) legislador es con el mismísimo soberano, el pueblo, y no con su partido político. Las agendas de los partidos políticos no siempre coinciden con la agenda de la democracia, el estado de derecho y la ciudadanía. Estabilidad política y legislativa: si bien la composición de las Cámaras cambia y. seguiría cambiando con la reelección inmediata con cada elección, al tratarse de muchos de ellos legisladores con carrera parlamentaria, profesionalizados, especializados, con expertiz en cuestiones de estado, con una línea de trabajo trazada y en marcha, esto aumentaría la estabilidad política y legislativa del estado mexicano. Aquí también mencionamos la armonía interpartidaria e interparlamentaria Continuidad a los Planes de Desarrollo de la Nación: la constitución mexicana. habla de planes de desarrollo de la nación, los cuales lejos de funcionar el en largo plazo, que es como debe planearse el desarrollo nacional, vivimos cortando planes y rehaciendo nuevos cada tres años, lo cual incide lamentablemente en que no haya seguimiento real, evaluación, mejora constante en las planeaciones a largo plazo para el desarrollo nacional, quedando estos, como cartas de buenas intenciones nada más. Fomento de los proyectos legislativos coherentes a largo plazo: no solo los Planes. Nacionales de Desarrollo son los proyectos a largos plazo, hay otros muchos esquemas de política pública que no pueden agotarse en seis años, por ejemplo un nuevo esquema de exploración, explotación y refinación de hidrocarburos, una reingeniería en el sistema de pensiones o inversiones en infraestructura a largo plazo que cambien. la vocación. económica de una nación. Eficiencia y eficacia parlamentaria: definitivamente, un legislador y un congreso. experto, especializado, con esquemas de responsabilidad y rendición de cuentas al electorado más exigentes que los de hoy, bajo un esquema de largo plazó y de estabilidad y armonía política y legislativa, será más eficiente y eficaz en sus funciones. De tales teorías, enfoques teóricos, investigaciones y antecedentes en general en contra de la reelección inmediata de los legisladores podemos encontrar argumentos medularmente basados en la tradición histórica y política del país, donde no obstante el paso del tiempo, aún hay sectores importantes de la población que refiere con repudio los 12.

(12) daños ocasionados por las reelecciones de los dictadores. Entre los riesgos que se observan en la reelección legislativa inmediata y que de concretarse la relación costo-beneficio arrojaría resultados negativos en detrimento de la democracia mexicana, podemos mencionar los siguientes:. El continuismo de gobierno o falta renovación de las fuerzas políticas o las élites: la reelección legislativa inmediata dificultaría la entrada de legisladores nuevos al Congreso, propiciaría una permanencia de las mismas personas en los mismos puestos. Esto debilita inherentemente a la clase política al frenar el relevo generacional.. Se favorece la corrupción en general y de manera especifica, la formación de alianzas y vínculos "cliente/ares" entre representantes políticos y grupos de interés: se afirma que al estar "enquistados" los congresistas en los mismos temas, puede fomentarse la corrupción, para favorecer de una u otra forma a algunos grupos de interés públicos o privados a cambio de dádivas o prebendas, asimismo, de manera particular, se señala, que al existir reelección, grupos de interés comenzarán a financiar campañas para convertir en sus cabilderos a los legisladores.. Se. atenta. contra. la. disciplina. parlamentaria/partidista:. la. disciplina. parlamentaria/partidista es un bien, es bueno que haya este tipo de disciplina, porque asegura consensos entre las mayorías, certidumbre y resultados legislativos. De existir la reelección inmediata, el legislador tendría sus lealtades en otro lado, no siendo su lealtad al partido su prioridad necesariamente.. Ciudadanía inmadura para dar seguimiento a sus legisladores: se miente cuando se dice que la ciudadanía premiaría o castigaría a sus representantes, ya que no tenemos una. ciudadanía lo suficientemente critica, interesada en darle seguimiento a la actividad del gobierno y de sus legisladores.. No es necesaria, ya existe una reelección y profesionalización legislativa: es un mito todas las bondades del la reelección inmediata, ya hay reelección, y podemos constatar que muchos legisladores ya lo fueron en otras ocasiones, por lo que no son novatos.. 13. j.

(13) Este conjunto de pros y contras provienen de los análisis que hacen varios estudios en el tema, a saber: Juan José Rodríguez Prats, Fernando F. Dworak, Cecilia Mora-Donatto, Luis Carlos Ugalde, Luisa Béjar Algazi, Gilda Waldman, Laura Valencia Escamilla, Alonso Lujambio, Francisco José Andrea Sánchez, Miguel Carbonell, Jeffrey Weldon, entre otros. Fuentes no propiamente dogmáticas, pero extremadamente valiosas porque fueron ejercicios que se dieron en el marco de la consolidación democrática de nuestro país y bajo el sello de la pluralidad y la discusión ordenada y propositiva, se dieron al comenzar este siglo. La primera con los análisis hechos en el año 2000 por instrucción del entonces candidato Vicente Fox, al entonces diputado Porfirio Muñoz Ledo, una Comisión de Estudios para la Refonna del Estado y cuyas conclusiones publicó la UNAM, resultantes de la reflexión y estudios de diferentes corrientes de opinión, partidos políticos, instituciones, empresas, universidades y movimientos sociales. La segunda en el 2007, cuando en el marco de la Ley de la Refonna del Estado, la LX Legislatura, a través de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión (CENCA), donde uno de los grupos de trabajo denominado "Régimen de Estado y Gobierno" se discutió el tema de la reelección inmediata en legisladores y municipios. Es aquí de donde se abrevan todos los pros y contras que comentamos. Nuestra propuesta radica en que -a pesar de los riesgos inherentes a una refonna constitucional como la propuesta- es necesario para el sistema político mexicano el fortalecimiento del poder legislativo a través de abolir la prohibición que actualmente pesa sobre la reelección inmediata de los legisladores en México. El papel del poder legislativo en un estado constitucional y democrático de derecho precisa de mecanismos como la reelección inmediata. En virtud de que existe un nutrido acervo donde se exponen tales enfoques teóricos, que pennitirán encuadrar correctamente la presente investigación, enunciaremos en el capítulo referente a Fuentes de lnfonnación específicamente cuales son tales antecedentes, autores y demás referencias.. 14.

(14) Por último, es preciso señalar también, a fin de integrar la teoría con la presente investigación, hemos recurrido también a aspectos más generales que nos permiten encuadrar nuestro tema sobre la reelección inmediata de los legisladores en México, en su contexto más general que es: •. La dogmática jurídica como política.. •. Concepto de Estado Constitucional y Democrático de Derecho y su evolución histórica.. •. Teorías contemporáneas de Democracia.. •. Principio de Separación de Poderes y rol del Parlamento en un Estado Constitucional.. También la investigación y los antecedentes en dichos temas es más que vasta, por lo que también lo referiremos en el capítulo de bibliografía del presente proyecto.. MARCO METODOLÓGICO Eminentemente esta investigación se proyecta sea documental. El tipo de tesis que se desea desarrollar es descriptiva y explicativa, se hará uso de técnicas de investigación de campo como la entrevista y el estudio del caso. Dado que la autora es parte del Poder Legislativo, se incluyen observaciones o experiencias personales (observación participativa) acerca de las actitudes y percepciones sobre el tema al interior del congreso mexicano.. 15.

(15) CAPITULO l. ANTECEDENTES DEL PARLAMENTO EN EL MUNDO Y EN MÉXICO. 1.1.. CONCEPTO Y ORIGENES HISTÓRICOS DEL PARLAMENTO. ¿De dónde surge la idea de qué alguien puede hablar por otro, velar por sus intereses de. manera unívoca e incorruptible? El concepto de poder surge junto con la naturaleza humana misma, pero no así el de sus límites y controles, este tuvimos que aprenderlo a través de siglos y siglos de errores, abusos, desgracias y sangre. Hay en la psique humana, y por tanto en la psique colectiva, esa dicotomía que es compararse, sentirse superior a otro por muchas cualidades, pero sentirse inferior a otro por otras tantas circunstancias. Es decir, existe un componente original en la psique humana que determina la existencia de esas relaciones de supra a subordinación. Existen infinidad de ejemplos desde los primeros tiempos arraigados en los mitos y la historia, por ejemplo, Zcus, el dios todopoderoso del Olimpo, haciendo uso de sus poderes para seducir a diosas y mujeres;. Caín matando a Abe) y los aztecas, vencidos desde antes que arribaran los. españoles en la conquista, ya que esperaban el regreso de Quetzalcóatl, un dios blanco al que veneraban. Así que no nos extrañe que exista la ley del más fuerte, la conformación de las sociedades, la necesidad de organización y la aparición del más poderoso en la simple búsqueda de la sobrevivencia. No nos extrañe la aparición de gobernantes y gobernados, cualquiera que sea forma de gobierno. Así surgieron los monarcas que detentaban un poder divino y los gobernados así lo asumían. Si el poder absoluto corrompe, el poder absoluto abusa, eso hace chispear las mentes de los abusados (valga la doble acepción de la palabra), ¿por qué ha de ser así, qué puedo hacer para cambiar las cosas, los demás en mi condición tendrán las mismas inquietudes que yo? Ante los desmanes que pueden acompañar al abuso del poder, surge inevitablemente la necesidad de diseñar controles que limiten su ejercicio y minimicen el daño que puede originar su abuso. Las propuestas son variadas, insistiendo en su división, reconociendo ciertas funciones diferentes; proclamando la separación de poderes -como si estos fueran 16.

(16) muchos dentro del poder estatal-, o bien su limitación. De ahí que el talento del hombre fuera concibiendo las formas de sustentar esta división. Por ejemplo, ya en la Grecia Clásica "Aristóteles constmye su tipología general sobre los criterios: el número de los gobernantes, más el interés al que sirven (general o propio). Así, el gobierno de uno solo se desdobla en monarquía (buena) y tiranía (mala); el gobierno de unos pocos en aristocracia (buena) y oligarquía (mala); y el gobierno de muchos en politeia (buena) y democracia (mala)" (Sartori, 2008, p.171) y si bien como este ejemplo aristotélico, Sartori menciona que todos los observadores vieron en aquella época en la democracia un mal gobierno Platón condenó la democracia juzgándola como el gobierno de los incapaces (Dahl, 1992, p.22)- , lo destacable es el antecedente humano de buscar esquemas que limiten el poder y lo hagan eficiente. Dahl establece una "primera y segunda transformación" refiriéndose al tema de aparición de la democracia (Dahl, 1992, p. 35). Ya hemos descrito la primera, se refiere a la influencia de la Grecia Clásica en el desarrollo de la democracia. La segunda transformación aparecen con el republicanismo, la representación y la lógica de la igualdad. En. La Carta Magna, firmada por Juan sin Tierra el 15 de junio de 1215, puede ser. considerada como el acta de nacimiento del principio de la división del poder en su etapa moderna. Ahí surge la obligación de rendir cuentas y la previa autorización para fijar contribuciones por parte de los afectados. Es el inicio del principio de representación, sustento mismo de la democracia (Rodríguez Prats, 2006, p. 22). Así, tras la desaparición de la monarquía clásica y después de la Primera Guerra Mundial, se funda indisolublemente el principio de representación individual con el prmc1p10 de la representación política de intereses sociales de grupo. Se trata de una evolución que tiene lugar en todos los estados europeos y americanos, en la medida en que eran o se convirtieron en estados con democracia parlamentaria (Valencia, 2007, p.8). Atisbando en la historia podemos encontrar interesantes antecedentes del poder legislativo, visto desde siempre como un factor de colaboración entre diversos órganos. Así fue en la Grecia clásica de Pericles donde ya se sabía de la división o separación de funciones en el ejercicio del poder, y de manera emblemática ese gran legado que es la democracia como sistema de gobierno. Y previo a la Carta Magna de Juan sin Tierra,. 17.

(17) algunos estudiosos señalan otro antecedente importante que tuvo lugar también en Gran Bretaña en el siglo XII, el Magnum Concillium y el Comune Concillium. Es desde el siglo XIII que nace y se adopta fonnalmente el término Parliament. El ténnino "parlamento" deriva del latín parvo/are y del francés parlament que significa hablar, definiéndose como el órgano que representa al Poder Legislativo de un Estado, confonnado por una o dos cámaras. "Un parlamento es la institución política donde se debate y delibera sobre la vida nacional, es el centro al que concurren las distintas corrientes ideológicas de una nación; es el espacio donde se encuentran representados los ideales e intereses de un pueblo; es el seno de donde emanan las disposiciones jurídicas que regulan la vida de la colectividad. En síntesis, el parlamento constituye uno de los ejes de la democracia que conjuntamente con el sufragio universal, los partidos políticos, los recesos electorales y la coordinación y equilibrio entre los poderes, confonnan regímenes políticos más o menos estables". (Berlín, 1998, p. 695). Camacho Vargas asegura que de acuerdo con el contexto histórico y político en el que se formó originalmente el parlamento, este tenía muy poco de democrático, plural y representativo, sobre todo porque el estatus social estaba muy jerarquizado y por ello, solo las clases dominantes como el clero y la nobleza podían acceder a las cúpulas de poder, si dejar de lado que el representante máximo del poder era el monarca. (Camacho, 2006, p. 23). Sin embargo, Valencia afinna que la progresiva emancipación de las clases bajar a lo largo de los últimos 100 años ha tenido como consecuencia un vigoroso crecimiento de los partidos políticos, por ello no es casual el papel protagónicos que éstos desempeñan en las democracias de masa de nuestros días. (Valencia, idem.). El siglo XVIII nos obsequia dos fenómenos que marcan un hito en la historia de la humanidad revolucionando la concepción ideológica de los regímenes de gobierno, su representación y organización: la independencia de las trece colonias norteamericanas en 1776 y la revolución francesa entre 1789 y 1799 con sus principios de libertad, igualdad y fraternidad. El siglo de las luces o la Ilustración, trae consigo el racionalismo y el empirismo del siglo XVII, y nos regala el Liberalismo donde mencionamos a dos 18.

(18) pensadores importantísimos John Locke y el barón de Monstequieu, quienes aportan de manera brillante las ideas de la división de poderes y la igualdad de los ciudadanos, dando fundamento a fenómenos tan significativos para la historia de la humanidad como la revolución industrial, la revolución francesa y la independencia de las colonias americanas. También es preciso recordar que "en el siglo XVIII aparece la constitución inglesa, que con su maravilloso ordenamiento de la monarquía, la Cámara de los Lores y la de los Comunes fue para algunos teóricos republicanos (principalmente el barón de Montesquieu) el verdadero epítome de un sistema de gobierno perfectamente equilibrado". (Dahl, 1992, p.37). Es este sistema inglés el que conoce e impacta favorablemente a Montesquieu. Montesquieu construye la teoría de la división de poderes a partir de las ideas de John Locke, en su obra "el espíritu de las leyes", principio que hoy es recogido por muchas constituciones en el mundo, buscando asegurar la libertad de los ciudadanos, proporcionándoles, mediante la separación de los poderes, la garantía de que cada uno de estos se ejercerá legalmente. Es interesante lo que apunta Sartori respecto a las revoluciones inglesa, francesa y estadounidense, veamos: "Mientras que las democracias de tipo francés nacen ex novo de una ruptura revolucionaria, la democracia angloamericana surge de un proceso continuo. La Revolución Inglesa de 1688-1689 no reivindicaba un nuevo comienza, sino la restauración de los 'derechos primigenios' del hombre inglés; es decir, el restablecimiento de los principios de la Carta Magna atropellados por las usurpaciones y el absolutismo de las dinastías Tudor y Estuardo. Poco importa que aquel pasado fuese considerablemente mítico; importa que la Gloriosa Revolución no fue una ruptura innovadora sino, en sus intenciones, una recuperación. En cuanto a la denominada revolución americana, no fue una revolución: fue una secesión. La decl¡uación de independencia de 1776 reivindicaba, en lo esencial, el derecho de los colonos de avanzar libremente por la senda de las libertades que ya gozaban los ingleses. No como en Francia, donde la Revolución de 1789 se impuso como una ruptura rígida a rechazar y a borrar el pasado in tolo." (Sartori, 2008, p. 48). "Estos procesos son los que de manera sustancial trastocan la manera de concebir a los regímenes políticos, señalando el camino que seguirán las monarquías absolutas hasta 19.

(19) las monarquías representativas. Por tales acontecimientos, la participación e integración en las asambleas legislativas cambió de manera decisiva, pues en éstas comenzó un proceso innovador de conformación plural y democrática, dado que tras el derrocamiento del absolutismo bajo los ideales franceses, el parlamento entonces pudo ser integrado por eclesiásticos, abogados, militares, marinos, comerciantes, médicos e incluso artesanos, sin que estos tuviesen una preparación adecuada; se abre esta institución a personas provenientes de distintos estratos sociales bajo el principio de igualdad. Por tal razón. Dicho órgano - el parlamento- se presenta desde este momento como una institución de carácter representativo. (Camacho Vargas, 2006, p. 24). Son especialmente las ideas de John Locke como la teoría de división de poderes y el gobierno representativo, la hostilidad a todas las formas de tiranía, la fe en la tolerancia y en un gobierno con límites las que le dan cuerpo a la lucha independentista americana (Tuckness, 2008, p. 29), pero también el espíritu republicano, la ilustración, el derecho natural y la libre autodeterminación de los pueblos, constituyendo todo esto el fundamento filosófico de la Carta de Independencia de los colonos británicos americanos de julio de 1776. Es necesario mencionar también aquí el papel de James Madison, quien fuera el cuarto presidente de los Estados Unidos y llamado "padre de la Constitución" en aquel país. Este instituye en los "Federalist Papers" la teoría de pesos y contrapesos dentro del esquema federalista, a fin de neutralizar el poder de las facciones y así llevaran a los mejores ciudadanos al proceso público. También estos "check and balances" se refieren a un sistema de equilibrios político-administrativos y controles constitucionales entre las entidades componentes y el ámbito central de gobierno. Lo importante para nuestro tema, es saber que si bien Locke y Monstequieu, instituyen la teoría de la división de poderes, Madison perfecciona aún más esta idea y le da juego práctico en la redacción de la Constitución estadounidense. (Emmerich, 2007, p.166). Llegamos a ese momento donde una nación recién independizada, antes llamada la Nueva España, tiene que voltear sus ojos al mundo buscando inspiración para su modelo de Nación. Ahí tiene frente un modelo exitoso a imitar, el de las colonias inglesas independizadas, los Estados Unidos de América y su constitución. 20.

(20) 1.2.. EL PARLAMENTARISMO EN MEXICO En nuestro país, aun no siendo nación independiente ya se aplican los novísimos. principios de división de poderes plasmados en la Constitución de Cádiz de 1812, encomendándose el poder legislativo a las Cortes reuniendo estas a todos los diputados que representaban la nación, representando un diputado a 60,000 almas. Las Cortes se renovaban cada dos años y a ellas correspondía la elaboración, interpretación y derogación de las leyes de la Nueva España (Vi llegas, 1997, p.98). 1.2.1. Constitución de Apatzingán de 1814 y los Sentimientos de la Nación de 1813.. Por supuesto que los ánimos de lucha independentista llevaban consigo tener nuestra propia y primera constitución como país independiente, así, surge la Constitución de Apatzingán de 1814, titulada "Decreto Constitucional para la Libertad de la América Latina", donde ya se estipuló la división de poderes, la residencia de la soberanía en el pueblo y se instituye en Supremo Congreso Mexicano, este es el primer poder legislativo al menos en papel de un país que se vislumbra independiente, ya que este ordenamiento careció de vigencia, dado que el movimiento independiente aún no estaba consumado. En los Sentimientos de la Nación presentados por José María Morelos y Pavón de 1813 se presentan las raíces de lo que seremos como México Independiente, en este elocuente documento ya se reza: "la soberanía dimana del pueblo ... y su ejercicio se deposita en sus representantes dividendo los poderes en legislativo, ejecutivo y judiciario ... ". Previo a la consumación de la Independencia, de la mano de Agustín de lturbide y el último virrey de la Nueva España, Juan de O'Donojú, se estipula como forma de gobierno una monarquía constitucional, instituyéndose en los Tratados de Córdoba de 1821 que el poder legislativo recaía en la Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran las Cortes. Ya como México Independiente, tuvimos por un tiempo a la Junta Provisional de Gobierno como la encargada de preparar la reunión de las Cortes. Dicha junta estaba integrada por 38 personajes distinguidos entre ellos clérigos, gobernadores, curas de menor 21.

(21) jerarquía, condes, marqueses, gentiles hombres y caballeros de órdenes reales. Esta Junta proclama el Acta de Independencia del Imperio el 27 de septiembre de 1821, luego reúne a las Cortes e instala en Congreso Constituyente el 24 de febrero de 1822 (Vi llegas, 1997, p. 149).. 1.2.2. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824. De acuerdo a Camacho Vargas, este Congreso padeció grandes desordenes que o llevaron a su disolución y a la persecución de sus integrantes durante el Primer Imperio presidido por Iturbide emperador. Tras la caída de Iturbide y la reinstalación de un Congreso con carácter de provisional se convoca en junio de 1823 a un nuevo Congreso bajo un régimen de República Federativa, así nace el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana que será el antecedente de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, siendo esta la primera Carta magna de México Independiente. En esta, se establece como forma de gobierno la república representativa y federal, bajo un sistema de gobierno presidencial bajo el Supremo Poder Ejecutivo, conformado por un presidente y un vicepresidente. El poder legislativo se constituía en un Congreso General de tipo bicameral. Este congreso se integraba por la Cámara de Diputados conformada por representantes elegidos a razón de uno por cada 8,000 almas votados por un periodo de dos años. Los requisitos para ser diputado eran: tener 25 años cumplidos, tener dos años cumplidos de vecindad en el estado que elije o haber nacido en él, los no nacidos en territorio nacional podían aspirar a ser diputados si tenían ocho años de vecindad o más, 8,000 en bienes raíces en cualquier parte de la República o una industria que les produzca 1,000 pesos al año. Por su parte la Cámara de Senadores se conformaba por dos senadores por cada entidad federativa y era renovada en mitad cada dos años, los requisitos para ser postulado senador eran los mismos que para diputado, a excepción de la edad que requería más de 30 años cumplidos. Es bajo esta Constitución donde se dan las luchas entre liberales y conservadores, difiriendo ampliamente en su concepción de lo que debía ser México Independiente. Los liberales aseguraban que la soberanía se depositaba en la nación, mientras que los. 22.

(22) conservadores querían traer un príncipe extranjero a gobernar. Esta etapa de confrontación política transcurrió entre 1824 y 184 7 (Vi llegas, 1997, p. 315). 1.2.3. Las Siete Leyes de 1836.. Es en este contexto cuando se clausura el congreso hasta entonces vigente por el presidente Santa Anna, y convoca a nuevas elecciones entrando en funciones un nuevo Congreso federal en enero de 1835, estos se abrogan facultades extraordinarias para revisar la Constitución vigente y cambiar su fonna de gobierno, y en octubre de 1836 presentan una nuevo proyecto denominado "Bases para la Nueva Constitución", conocidas como "Las Siete Leyes", donde instituyen un sistema de gobierno centralista dando fin al régimen republicano federalista. Por sobre los tres poderes reconocidos antaño, ejecutivo, legislativo y judicial se establece además "un árbitro suficiente para que ninguno de los tres pueda traspasar los límites de sus atribuciones", este "Supremo poder conservador que se depositará en cinco individuos y se renovará uno cada dos años ... ". El Poder legislativo residiría en un congreso de representantes de la nación y dividido en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores, quienes serian elegidos popular y democráticamente (Villegas, 1997, p. 202). 1.2.4. Bases Orgánicas de 1842.. Ahora, la pugna era entre centralistas y federalistas, a la sombra de esta nueva constitución la cual no lograba sus objetivos por lo que el presidente Anastasia Bustamante designa una Junta Nacional Legislativa como un nuevo órgano constituyente. Una fractura dentro del gobierno en tumo hace que regrese Santa Anna como Presidente de la República y convoque a un Congreso Constituyente en junio de 1842. Después de muchos estiras y aflojas por la integración de dicho congreso, en junio de 1843 surge el ordenamiento "Bases de Organización Política de la República Mexicana" mejor conocido como "Bases Orgánicas", el cual conserva el régimen de gobierno centralista pero elimina el Supremo Poder Conservador y el congreso regresa a tipo bicameral. Aquí es donde el Senado adquiere un carácter clasista, ya que eran designados siempre y cuando hubieran sobresalido en el campo civil, castrense o eclesiástico (Villegas, 1997, p. 351 ).. 23.

(23) 1.2.5. Constitución de 1857 El retomo al sistema federalista era una buena bandera a defender, y más aún para detentar en la búsqueda de poder, así en 1846 solicita el general con aspiraciones presidenciales José Mariano Salas, un nuevo Congreso Constituyente a fin de restablecer el sistema federal, decretando que mientras se redactaba una nueva constitución regiría nuevamente la del 24. Finalmente, reunido el Constituyente en mayo de 1847 se restaura la Carta Magna de 1824 con algunas modificaciones como la institución del amparo. Ante el desprestigio de las instituciones y su falta de eficacia, se da un levantamiento en armas y se fragua la reconstrucción política del país, derrocando a Santa Anna y convocar a un nuevo Congreso Constituyente. Así, en 1856 se comienzan los debates para una nueva constitución, promulgándose el nuevo ordenamiento jurídico el 5 de febrero de 1857, donde se volvía a la República federal representativa como forma de gobierno, se acogían los derechos del hombre y se mantenía el juicio de amparo. Se establece un sistema unicameral, ya que había un rechazo al senado por su constitución clasista, conservadora y centralista (Vi llegas, 1997, p. 471 ).. 1.2.6. La Guerra de Reforma y la Restauración de la República. Reformas de 1874. Ahora toca a los conservadores y al clero oponerse a la Constitución de 1857, lanzando el Plan de Tacubaya, motivo por el cual Comonfort declina en su encargo de Presidente, recayendo dicha responsabilidad en el presidente de la Suprema Corte de Justicia, Benito Juárez hasta que no se efectuasen las nuevas elecciones. Los conservadores desconocieron a Juárez e instituyeron su propio gobierno, desencadenando la Guerra de Reforma. La restauración de la República es el triunfo de Juárez sobre los monarquistas que termina con el fusilamiento de Maximiliano, Miramón y Mejía y el regreso de Juárez a la Ciudad de México en julio de 1867. Es con Sebastián Lerdo de Tejada como presidente cuando las Leyes de Reforma son adicionadas a la Constitución en septiembre de 1873 y en 1874 se vuelve a un poder legislativo bicameral inspirados en el sistema norteamericano, otorgándose a la cámara baja facultades exclusivas en materia económica y a la cámara alta facultades exclusivas en política exterior. Así, los diputados tendría la representación 24.

(24) popular y los senadores representarían a las entidades federativas con dos senadores por cada entidad. Este modelo fue ratificado por nuestra constitución actual (Camacho Vargas, 2006, p. 48).. 1.2.7. Constitución de 1917. La historia siguió su curso, destacándose graves desigualdades sociales entre grupos gruesos de la población como obreros, campesinos e indígenas. Durante el régimen del General Porfirio Díaz de 1876 a 1911, se fraguó un descontento social que culminó en revolución. El triunfo del partido antirreleccionista se logró a partir del Plan de San Luis donde se declaraban nulos los resultados de las elecciones presidenciales de 191 O, e instaba al pueblo mexicano a que el 20 de noviembre de ese mismo año, se sublevara contra la dictadura de Díaz. Así, Francisco l. Madero asume la Presidencia de la República en 6 de noviembre de 1911 enfrentando al poder legislativo y judicial liados con Díaz. Madero no fue capaz de darle gobernabilidad al país, lo cual aprovecha Victoriano Huerta para ejecutar golpe de estado autoproclamándose Presidente de la República, asesinando a Pino Suarez y Madero. Huerta ordenó la disolución de la Cámara de Diputados, encarcelando a sus miembros, haría lo mismo con la Cámara de Senadores. Ante estos hechos responde Venustiano Carranza con la revolución constitucionalista y el Plan de Guadalupe, desconociendo a Huerta y proponiéndose como Presidente de manera interina. Aquí es donde se convoca a un nuevo Congreso Constituyente. Los resultados fueron la Constitución de 1917, que además de los principios de la Constitución de 1857, hace suyos los postulados de las luchas obreras y campesinas, estableciendo garantías sociales en los artículos 3, 27, 123. Lo cual la convirtió en una de las constituciones más avanzadas del mundo, marcando en inicio del constitucionalismo social. Esta constitución es la que hasta hoy nos rige. Y que, es preciso recordar, en sus orígenes no estableció límite alguno en materia de reelección legislativa inmediata, como tampoco lo hubo en las Constituciones mexicanas vigentes anteriores (Flores, 2008, p. 55).. 25.

(25) 1.2.8. El Congreso mexicano y la prohibición de reelección legislativa inmediata en el siglo XX. Dicha constitución de 1917 y bajo la bandera de la Revolución Mexicana, se comenzó la edificación de una nación. Para estos objetivos nace en 1929 el PNR, Partido Nacional Revolucionario, que luego sería el PRI, Partido Revolucionario Institucional, lanzándose a la tarea de fortalecer las instituciones y constituir la paz social y el crecimiento económico. Es aquí donde este partido, que duró más de 70 años en el gobierno, se instituye como régimen autoritario, como la "dictadura perfecta" que llamara Mario Vargas Llosa (Flores, 2008, p. 62). Siendo Presidente Abelardo L. Rodríguez (1932 -1934) cuando en una reunión extraordinaria del Partido Nacional Revolucionario en San Luis Potosí el 20 de marzo de 1933 se introdujo la figura de la no reelección inmediata para diputados y senadores. Pero el motivo real de la institución de esta prohibición en tiempos del poder del Jefe máximo de la revolución mexicana, Plutarco Elías Calles, radicaba precisamente en una estrategia a sus esfuerzos de concentrar el poder y distribuir los cargos a elección popular a través del partido oficial. Esta decisión que tendría graves consecuencias históricas para el desarrollo democrático de la nación fue tomada, como las crónicas atestiguan, de manera ligera y en ausencia de un debate de ideas a la altura que la materia merecía. Los antecedentes de la reforma de 1933 donde se prohíbe la reelección inmediata fueron supuestamente fundamentados en el reclamo popular sintetizado en el clamor "Sufragio efectivo, no reelección", sin embargo, las razones eran más pragmáticas: la centralización del reparto de cargos políticos de parte del PNR. En ese entonces dicha medida le era necesaria al partido oficial dado que no existían institutos políticos frente a los fuertes cacicazgos sociales y elecciones no competitivas. Todo ese tiempo poder legislativo estuvo aletargado, dormido, desde que en 1933 se prohibiera la reelección legislativa inmediata, estableciendo la dirigencia del PNR y luego PRI, como dice Dworak (2003, p. 26) un control eficaz sobre las carreras políticas de los legisladores, centralizando la autoridad e imponiendo una disciplina rígida a la campaña, reduciendo la Cámara y el Congreso a la categoría de órganos de partido, subordinando la actividad parlamentaria nacional a la vida partidista de un órgano político autoritario. En 26.

(26) 1964 se presentó una iniciativa por Vicente Lombardo Toledano, diputado por el Partido Popular Socialista, para modificar el artículo 59 constitucional, a fin de permitir la reelección legislativa. Si bien aquella se aprobó en la Cámara de Diputados, el Senado la rechazó en 1965. Como vemos, fue la eficacia del legislativo supeditado a las órdenes de ejecutivo, lo que hizo que por tanto tiempo no se hablara de la necesidad de abolir la prohibición de la reelección legislativa inmediata. Algunos afirman que la transición democrática inicia en 1977 en virtud de la reforma política constitucional que instituye la figura de "diputados de partido" en la Cámara Baja. En 1968, Movimientos sociales a nivel mundial con los jóvenes impactan también en México. Aquí, una huelga de un asunto sindical fue el detonante, los estudiantes se montaron en el movimiento este. Hay que recordar que los estudiantes eran los consentidos del régimen, eran las clases medias, los burgueses, quienes en aquellos tiempos podían acceder a las universidades. Los estudiantes querían que destituyeran al jefe de la policía, estos son los antecedentes a la matanza de estudiantes de 1968. A pesar del autoritarismo, la presión de los partidos de oposición y la ciudadanía, con los diputados de partido, donde se acepta dar representatividad en el Congreso Federal a los partidos de oposición que de otra manera no aspirarían a ganar una curul, con un tope de 20 diputados por partido y luego de 25. En 1983, en Chihuahua todos los municipios importantes los gana el PAN, exhibiendo de manera vergonzosa al PRI, muchos estudiosos marcan aquí el inicio de la apertura democrática. En 1985 viene un gran terremoto en la Ciudad de México, muchos sociólogos, refieren que este hecho fatídico no sólo deshizo la ciudad entera, sino cimbró y despertó a una ciudadanía dormida. Pero había resistencias, recordemos que en 1986 se instituye la cláusula de gobernabilidad co1110 un mecanismo que asegµra la sobre representación del PRI en el Congreso. Son importante también las elecciones de 1988, con la famosa caída del sistema, donde hay incertidumbre ciudadana porque no se sabe quien ganó, ya que Cuauhtémoc Cárdenas era un candidato muy fuerte donde convergían las simpatías de una ciudadanía ya cansada el PRI en el gobierno, no obstante se decidió quemaron las boletas, lanzando al astuto de Salinas de Gortari, declarado ganador de esas elecciones presidenciales de 1988 a una campaña de legitimación por toda la República. El descontento social sigue creciendo. 27.

(27) En 1989 se le reconoce por vez primera a un partido de oposición el triunfo sobre una gubernatura, esto fue en Baja California con Ernesto Ruffo enarbolando la bandera panista. Las relaciones ejecutivo-legislativas en México comenzaron a experimentar un cambio substancial a mediados de los años 90' s en el siglo pasado, hasta la división de la cámara de diputados después de las elecciones de 1997 en donde los resultados no arrojaron por primera vez una mayoría total en la cámara baja para el presidencialismo, las viejas prácticas de la dominación ejecutiva sobre el congreso se vio disminuida perceptiblemente. (Weldon, 2004, p. 56). Después de 1997, debido a que su partido no cuenta con mayorías legislativas, el presidente somete menos iniciativas de ley en comparación con los diputados y senadores y, además, su tasa de aprobación manifiesta una tendencia a la baja. No fue sino hasta la elección intermedia de 1997, posterior a la reforma electoral de 1996, cuando el PRI perdió por primera vez la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y la calificada en el Senado; así como la primera elección del Jefe de Gobierno del Distrito Federal. En este sentido, las elecciones federales de 1997, fueron un claro avance hacia la conformación de un sistema de partidos más competitivo, cuyos antecedentes legislativos los encontramos ya Con la importante reforma política de 1977 que incorporó la representación proporcional, pero cuyos resultados en la práctica no se manifestaron de forma efectiva sino sólo a raíz de la elección de 1988 y los comicios posteriores. La elección federal de 1997 puso fin al "gobierno unificado" e inauguró la era del sistema presidencial con "gobierno dividido". Por primera vez en la historia de México, el Congreso de la Unión funcionó sin el control absoluto del partido oficial. En consecuencia, la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo cambió significativamente; la oposición, en bloque, cobró mayor fuerza que nunca y logró, entre otras cosas, controlar la mesa directiva así como la mayoría de las comisiones parlamentarias" y por primera vez en décadas se rechazaron iniciativas enviadas por el poder ejecutivo al Congreso.. 28.

(28) Por su parte, Weldon (2004, p. 56). La desaparición de la hegemonía del PRI y del gobierno unificado fueron el inicio del debilitamiento del sistema de presidencialismo autoritario en México. Por décadas el sistema político mexicano de corte autoritario se basó en dos pilares: el presidencialismo y la hegemonía política del PRI. Para que la interacción conjunta de estos dos elementos fuera posible fue necesaria la presencia simultánea de factores constitucionales y metaconstitucionales. Por una parte, el diseño constitucional de un sistema presidencial fuerte; por la otra, la existencia de un partido oficial sino único sí hegemónico. Ambos factores se vieron beneficiados por la producción de un discurso autoritario y populista que estimuló la conformación de una cultura política propicia al presidencialismo basada y promovida a partir del desarrollo de una narrativa política construida y orientada por los ideólogos del partido oficial. Entre las facultades metaconstitucionales características del presidencialismo mexicano están aquellas que otorgaban de facto al Presidente de la República la jefatura principal del partido en el gobierno; la atribución para designar a su sucesor en la presidencia; las facultades de designación y remoción de los gobernadores de los Estados, y el control político de los poderes públicos, a través, principalmente, de la "aprobación" de las personas que integraban las legislaturas y la judicatura federal. El control de los otros poderes públicos no hubiera sido posible sin el control de la jefatura del partido, desde donde se manejaban con mayor facilidad los hilos de una política que formalmente, esto es, constitucionalmente, debiera ser democrática y razonablemente transparente. En consecuencia la estructura de las facultades metaconstitucionales se diseñó y construyó a partir del doble papel del Presidente como jefe del Ejecutivo y como jefe del partido oficial. A partir de este doble rostro, como el de Jano, es que los presidentes pudieron controlar por siete décadas los destinos de todos los mexicanos.. 29.

(29) CAPITULO 11. REELECCION LEGISLATIVA CONSECUTIVA EN OTROS PAISES.. La reelección legislativa consecutiva hoy en el mundo es una realidad, es la vía que han elegido las democracias para darle vida a sus congresos. Es importante recalcarlo, en 17 países de América existe la reelección inmediata con mayores o menores matices (Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Ecuador, el Salvador, Estados Unidos, Guatemala, honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, Paraguay, Uruguay y Venezuela) así como en otros países otros países que han inspirado las instituciones mexicanas como España, Francia, Alemania, etc., tienen hoy por hoy, un sistema de reelección legislativa consecutiva. Esta prohibición es una rareza en el derecho constitucional comparado, toda vez que existe en todos los países modernos un nivel de profesionalización tal que exige vocación y especialización enormes, por ello es necesaria la formación de gente con experiencia política que solo se toma siendo legislador y nada más. Esta experiencia es la que permite evitar curvas de aprendizaje que se pagan con ineficiencia y menoscabo a la democracia, gobernabilidad y por qué no decirlo, en la redistribución del gasto público, esta experiencia es la que permite llegar a consensos tan necesarios en las democracias modernas y una vía certera para el fortalecimiento del poder legislativo. 2.1. AMÉRICA LATINA.. Carbonell (2000, p. 11 O), nos presenta legislación comparada con algunos países de América Latina sobre el tema de la reelección inmediata: Argentina. Los diputados durarán en su representación cuatro años y son reelegibles; pero la sala se renovará por mitad cada bienio, a cuyci efecto los nombrados para la primera legislatura, luego que se reúnan, sortearán los que deban salir en el primer periodo (art. 50). Los senadores duran seis años en el ejercicio de su mandato y son reelegibles indefinidamente; pero el Senado se renovará a razón de una tercera parte de los distritos electorales cada dos años.. 30.

(30) Bolivia. Los senadores y diputados pueden ser reelectos y sus cargos son renunciables (art. 57).. Costa Rica. Los diputados durarán en sus cargos cuatro años y no podrán ser reelectos en forma sucesiva. (art. 107).. Ecuador. Los legisladores nacionales durarán cuatro años en sus funciones y podrán ser reelegidos. Deben ser ecuatorianos por nacimiento; gozar de los derechos de ciudadanía; estar afiliados a uno de los partidos legalmente reconocidos, y tener 30 años de edad, por lo menos, al momento de la elección. Los diputados provinciales durarán dos años en sus funciones y podrán ser reelegidos. (art. 80).. El Salvador. Los miembros de la Asamblea se renovarán cada tres años y podrán ser reelegidos. El periodo de sus funciones comenzará el l º de mayo del año de su elección. (art. 124).. Guatemala. La potestad legislativa corresponde al Congreso de la República, compuestos por diputados electos directamente por el pueblo en sufragio universal y secreto, por el sistema de distritos electorales y lista nacional, para un periodo de cuatro años, pudiendo ser reelectos. (art. 157).. Paraguay. Los senadores y diputados titulares y suplentes serán elegidos en comicios simultáneos con los presidenciales. Los legisladores durarán cinco años en su mandato a partir del l º de julio y podrán ser reelectos. Las vacancias definitivas o temporarias de la Cámara de Diputados serán cubiertas por los suplentes en el mismo departamento, y las de la Cámara de Senadores por los suplentes de la lista proclamada por el Tribunal Electoral. (art. 187), Aquí cabe recordar que la discusión en el mundo sobre la reelección legislativa inmediata es decimonónica, hoy por hoy, ese debate ya se encuentra superado, al solo Costa Rica y nuestro país estar en los países que tienen prohibida la reelección inmediata, hoy no hay estudios ni discusiones al respecto en los estudios comparados, y tampoco encontramos discusión alguna en esos países sobre regresar al esquema de prohibir la reelección inmediata. Como dijo Dworak, "la reelección legislativa inmediata no es la panacea pero si 31.

(31) la precondición", por lo que en estos países latinoamericanos que menciona Carbonell que ya hoy funcionan en un esquema de reelección inmediata legislativa siguen teniendo retos institucionales y democráticos, pero al menos, no encuentran este impedimento constitucional para funcionar acorde a las exigencias democráticas del siglo XXI.. 2.2. PAÍSES. CON. PROHIBICIÓN. A LA REELECCIÓN. LEGISLATIVA. INMEDIATA: LOS CASOS DE COSTA RICA, FILIPINAS Y ESTADOS UNIDOS. De acuerdo a Dworak (2003, p. 202), los únicos tres países que, aparte del nuestro, limitan los mandatos legislativos son Costa Rica, Filipinas y a nivel local, los Estados Unidos. Dworak analizó esos casos a partir de tres aspectos: el entorno institucional, en particular los sistemas electoral y de partidos; las razones y procesos que llevaron a la prohibición de la reelección o a la limitación de los mandatos legislativos, y los efectos, teniendo en cuenta la relación electoral, la disciplina en el pleno y el desarrollo de las carreras políticas. Si bien los mecamsmos electorales presentan diferentes modalidades en los diferentes países. Dworak encuentra como común denominador que los partidos son débiles en todos estos regímenes. Todos los casos de limitación del mandato legislativo responden a un descontento a la clase parlamentaria, pues la opinión pública percibe que ésta se aprovecha de su cargo solo para continuar con su carrera. Además se piensa que los legisladores se apoyan en actores externos -grupos de poder locales como en Filipinas- o intereses externos -como en Estados Unidos-. Estos agentes apoyan al representante a cambio de favores particularizados o la defensa de sus intereses en el pleno. En estos países encontramos que, si bien a través de diferentes medios, prevalecen las relaciones personalistas entre parlamentarios y distritos, ya sea reparto de beneficios particularizados o lá administración de redes clientelares, siendo esto consecuencia de la escasa institucionalización de los partidos. Por tanto, la disciplina parlamentaria en estos países no es muy estricta. También se observa que a pesar la limitación del mandato no han desaparecido las carreras políticas, ya que los legisladores brincarán a otros encargos de representación popular, buscarán encargos por designación del ejecutivo federal en la. 32.