Los informes de control gubernamental: ¿prueba preconstituida o prueba pericial?

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(1)UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN AGUSTÍN DE AREQUIPA ESCUELA DE POSGRADO. UNIDAD DE POSGRADO DE LA FACULTAD DE DERECHO. “LOS INFORMES DE CONTROL GUBERNAMENTAL: ¿PRUEBA PRECONSTITUIDA O PRUEBA PERICIAL?”. Tesis presentada por el Magíster ISMAEL LAVILLA TORRES para optar el grado académico de DOCTOR EN DERECHO. Asesor: Dr. JORGE LUIS CÁCERES ARCE. AREQUIPA – PERÚ 2019.

(2) ii. A la memoria de mi madre. GABRIELA TORRES CHOQUEHUANCA. Junto a quien fue dulce mi vida, con una dulzura no gozada después nunca, y de quien todo recuerdo es para mí, un ejemplo, una inspiración, un compromiso aún no cumplido, hacia el bien común.. A los Auditores del Sistema Nacional de Control Peruano,. En especial, a los de los Órganos de Control Institucional, de cuyas limitaciones y fortalezas, sólo aprendí cuando la Divina Providencia me puso en esa senda..

(3) iii. MÁS VOLUNTAD QUE INTELIGENCIA EMOCIONAL “La inteligencia es una facultad de la mente que permite aprender, entender, razonar, tomar decisiones y formarse una idea determinada de la realidad. En síntesis, la inteligencia nos sirve para estar preparados.. Pero para interactuar en la vida, no es suficiente estar preparados. La inteligencia es necesaria; pero no es suficiente, se requiere la voluntad.. La voluntad, es la aptitud de decidir y ordenar la propia conducta. Es el autocontrol. Es saber gobernarse a sí mismo.. César Cáceres Docente de la Universidad de Piura.

(4) iv. ÍNDICE GENERAL RESUMEN. 1. ABSTRACT. 3. INTRODUCCIÓN. 5. CAPITULO I LOS. INFORMES. POSTERIOR,. EMERGENTES. DESARROLLADOS. DE. LOS. POR. EL. SERVICIOS SISTEMA. DE. CONTROL. NACIONAL. DE. CONTROL, EN EL PERÚ 1.. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL EN EL PERÚ. 2.. 7. LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU INTEGRACIÓN EN EL ÁMBITO NACIONAL E INTERNACIONAL. 10. 2.1. ACUERDOS DE COOPERACIÓN NACIONAL. 10. 2.2. ACUERDOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONALES. 11. 2.3. PRINCIPALES DECLARACIONES INTERNACIONALES. 12. 2.3.1.. Declaración de Lima. 12. 2.3.2.. Declaración de México. 12. 2.3.3.. Declaración de Cusco. 12. 2.3.4.. Declaración de Punta Cana. 12. 2.3.5.. Declaración de Paris. 13. 2.3.6.. Declaración de Abu Dabi. 13. 2.4. PRINCIPALES ORGANISMOS INTERNACIONALES. 3.. 4.. 13. 2.4.1.. LA INTOSAI. 13. 2.4.2.. LA OLACEFS. 14. RESEÑA HISTÓRICA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL PERÚ. 14. 3.1. 14. INCANATO. 3.2. LA COLONIA. 15. 3.3. EL CONTROL EN LA REPÚBLICA. 15. ATRIBUCIONES DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL EN EL PERÚ. 16.

(5) v. 5.. 4.1. ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES. 17. 4.2. ATRIBUCIONES LEGALES – FACULTAD FISCALIZADORA. 17. 4.3. ATRIBUCIONES LEGALES – FACULTAD SANCIONADORA. 22. 4.3.1.. Conductas infractoras. 24. 4.3.2.. Tipos de sanciones. 25. 4.3.3.. Gradación de las sanciones. 25. 4.3.4.. Independencia de responsabilidades. 26. LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y LOS SERVICIOS DE CONTROL QUE BRINDAN. 26. 5.1. LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 29. 5.2. LOS ÓRGANOS DE CONTROL INSTITUCIONAL (OCI). 31. 5.3. LAS SOCIEDADES DE AUDITORIA. 33. 5.4. LOS SERVICIOS DE CONTROL QUE BRINDA EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PERUANO 6.. 34. EL SERVICIO DE CONTROL POSTERIOR, AVANCES Y RETROCESOS. 46. 6.1. LOS INFORMES ESPECIALES – FUNDAMENTACIONES JURÍDICAS. 48. 6.2. LOS INFORMES ESPECÍFICOS. 51. 6.3. LAS CARPETAS DE CONTROL. 53. 6.4. LA. IDENTIFICACIÓN. PROFESIONAL. DE. LOS. PERITOS. RESPONSABLES DE SU ELABORACIÓN 7.. CALIDAD TÉCNICA DE LOS INFORMES DE CONTROL. 8.. EL CUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE DEFENSA Y DEBIDO PROCESO. 9.. 54 55. EN EL CONTROL GUBERNAMENTAL. 57. LA REESTRUCTURACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL. 59. CAPITULO II LA LABOR PERICIAL EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DENTRO DE NUESTRO PAIS, EN LOS DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1.. LA PRUEBA. 61. 1.1. CONCEPTO DE LA PRUEBA. 61. 1.2. PRINCIPIOS DE LA PRUEBA. 64.

(6) vi. 2.. LA PRUEBA EN NUESTRA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. 65. 3.. LA PRUEBA EN EL PROCESO PENAL. 67. 4.. LA PRUEBA EN EL PROCESO PENAL PERUANO. 69. 5.. VALORACIÓN DE LA PRUEBA. 72. 6.. LOS MEDIOS DE PRUEBA EN EL PROCESO PENAL PERUANO. 74. 7.. LA PRUEBA TESTIMONIAL. 75. 8.. LA PRUEBA PERICIAL. 77. 8.1. DEFINICIÓN DE PERITO. 77. 8.2. 79. 9.. CONCEPTO DE PRUEBA PERICIAL. LA PRUEBA PERICIAL EN EL MODELO PROCESAL PERUANO. 80. 10. LA PRUEBA PERICIAL EN EL SISTEMA DEL COMMON LAW. 88. CAPITULO III PROPUESTA. DE. VARIACIÓN. DE. LA. CALIDAD. DE. PRUEBA. PRECONSTITUIDA A PRUEBA PERICIAL DE VALIDEZ LEGAL DE LOS INFORMES DE CONTROL POSTERIOR EMITIDOS POR EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL 1.. ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL QUE PRODUCEN INFORMES EMERGENTES DE SERVICIOS DE CONTROL. 2.. 91. CALIDAD PERICIAL DE LOS INFORMES DE CONTROL Y NECESIDAD DE. AFIANZARLA. MEDIANTE. EL. FORTALECIMIENTO. DE. SU. ESTANDARIZACIÓN 3.. 102. ASEGURAMIENTO DE LA GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA EN LA EJECUCIÓN DEL SERVICIO DE CONTROL POSTERIOR. 4.. 109. VALIDACIÓN DEL INFORME DE CONTROL EN LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN PREPARATORIA, COMO MECANISMOS DE REDUCIR LOS PLAZOS DE LOS PROCESO PENALES. 111. CONCLUSIONES. 113. RECOMENDACIONES. 116.

(7) vii. BIBLIOGRAFÍA. 118. ANEXOS. 122. 1.. DOCUMENTACIÓN SOPORTE DE LA INVESTIGACIÓN OBTENIDA POR ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, OFICIO Nº 265-2018CG/COREAR- CONTRALORÍA AREQUIPA. 2.. 123. FICHAS DE CONSOLIDACIÓN Y OBSERVACIÓN DE LOS INFORMES DE CONTROL PRODUCIDOS POR LAS OFICINAS REGIONALES DE CONTROL DE LA CONTRALORÍA 2013-2017. 3.. 126. FICHAS DE CONSOLIDACIÓN Y OBSERVACIÓN DE LOS INFORMES DE CONTROL. PRODUCIDOS. POR. LOS. ÓRGANOS. DE. CONTROL. INSTITUCIONAL ADSCRITAS A LAS OFICINAS REGIONALES DE CONTROL DE LA CONTRALORÍA 2013-2017 4.. FICHAS. DE. CONSOLIDACIÓN. Y. 141. OBSERVACIÓN. DE. LAS. FUNDAMENTACIONES JURÍDICAS PRODUCIDOS POR LAS OFICINAS REGIONALES DE CONTROL DE LA CONTRALORÍA 2013-2017 5.. FICHAS. DE. CONSOLIDACIÓN. Y. OBSERVACIÓN. 172 DE. LAS. FUNDAMENTACIONES JURÍDICAS PRODUCIDOS POR LOS ÓRGANOS DE. CONTROL. INSTITUCIONAL. ADSCRITAS. A. LAS. OFICINAS. REGIONALES DE CONTROL DE LA CONTRALORÍA 2013-2017 6.. 178. TEXTO DE LA LEY Nº 30214, DE 29 JUN 2014. RECOGE PARTE DE LA PROPUESTA INICIAL PERO SIN COMPRENDER A TODO EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL. 7.. 189. PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PROPUESTO EN EL AÑO 2013, ACTUALIZADO AL 2018. 191.

(8) viii. ÍNDICE DE CUADROS 1.. ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL. 28. 2.. NIVEL DE COBERTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL. 28. 3.. ESQUEMATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE CONTROL. 35. 4.. TIPOS DE SERVICIOS DE CONTROL. 36. 5.. ESQUEMA DE ATENCIÓN DE DENUNCIAS. 44. 6.. ESTRUCTURA DE LAS ALERTAS DE CONTROL DE DENUNCIAS. 44. 7.. ESQUEMATIZACIÓN DE CAMBIOS NORMATIVOS 2015. 47. 8.. ESQUEMATIZACIÓN DE LOS CAMBIOS NORMATIVOS DE 2017. 48. 9.. COMPARATIVO DE PRODUCCIÓN DE INFORMES ESPECIALES CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS (2013-2017). 10. COMPARATIVO JURÍDICAS. DE. PRODUCCIÓN. ENTREGABLE. DE. SUSTITUTORIO. 92 FUNDAMENTACIONES DE. LOS. INFORMES. ESPECIALES CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 3 AÑOS (2015-2017). 95. 11. COMPARATIVO DE PRODUCCIÓN DE INFORMES ESPECIALES Y FUNDAMENTACIONES JURÍDICAS CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS (2013-2017). 97. 12. COMPARATIVO DE PRODUCCIÓN DE INFORMES ADMINISTRATIVOS CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS (2013-2017). 99. 13. COMPARATIVO DE PRODUCCIÓN DE TOTAL DE INFORMES DE SERVICIOS DE CONTROL POSTERIOR CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS (2013-2017). 100. 14. NIVELES DE SUPERVISIÓN Y APROBACIÓN DE INFORMES DE AUDITORÍA. 108.

(9) ix. ÍNDICE DE GRÁFICOS 1.. COMPARATIVO DE PRODUCCIÓN DE INFORMES ESPECIALES CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS (2013-2017). 2.. COMPARATIVO JURÍDICAS. DE. PRODUCCIÓN. ENTREGABLE. DE. SUSTITUTORIO. 93 FUNDAMENTACIONES DE. LOS. INFORMES. ESPECIALES CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 3 AÑOS (2015-2017) 3.. 95. COMPARATIVO DE PRODUCCIÓN DE INFORMES ESPECIALES Y FUNDAMENTACIONES JURÍDICAS CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS (2013-2017). 4.. COMPARATIVO DE PRODUCCIÓN DE INFORMES ADMINISTRATIVOS CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS (2013-2017). 5.. 97. 99. COMPARATIVO DE PRODUCCIÓN DE TOTAL DE INFORMES DE SERVICIOS DE CONTROL POSTERIOR CGR – OCI EN LOS ÚLTIMOS 5 AÑOS (2013-2017). 101.

(10) RESUMEN. El presente trabajo de investigación analiza la calidad de los informes emergentes del Sistema Nacional de Control en el Perú, cuyo ente rector – Contraloría General de la Repúblicabusca consolidar su calidad pericial y validez técnico profesional basado en la imparcialidad de sus peritos y los procedimientos técnicos que respaldan su emisión; proponiéndose que dicha calificación coberture a todos los órganos Sistema Nacional de Control y sean considerados como pericias oficiales en los procesos de determinación de responsabilidades, para cuyo efecto se han desarrollado los siguientes capítulos:. CAPÍTULO I. Donde se analiza los informes emergentes de los servicios de control posterior, desarrollados por el Sistema Nacional de Control, en el Perú, sus atribuciones constitucionales y legales, la restitución de la facultad sancionadora a la Contraloría General; avances y retrocesos en la estructuración de los informes y la identificación profesional de los peritos responsables de su elaboración; el cumplimiento del derecho de defensa y debido proceso en el control gubernamental; la reestructuración del sistema nacional de control.. CAPÍTULO II. La labor pericial en la administración de justicia dentro de nuestro país, en los delitos contra la administración pública. La prueba; concepto y principios, la prueba en nuestra constitución política, la prueba en el proceso penal peruano, valoración de la prueba, los medios de prueba en el proceso penal peruano, la prueba testimonial, la prueba pericial, definición de perito, concepto de prueba pericial, la prueba pericial en el modelo procesal peruano, la prueba pericial en el sistema del common law.. CAPÍTULO III. Dedicado al análisis de los resultados de la producción de los informes de control posterior emitidos por el Sistema Nacional de Control. Órganos que producen informes emergentes de.

(11) 2. servicios de control; calidad pericial de los informes de control y necesidad de afianzarla mediante el fortalecimiento de su estandarización, aseguramiento del debido proceso y derecho de defensa en la ejecución del servicio de control posterior, validación del informe de control en la etapa de investigación preparatoria, como mecanismos de reducir los plazos de los proceso penales. Palabras clave: Perú, control gubernamental, informes de control, prueba pericial..

(12) 3. ABSTRACT. This research work analyzes the quality of the emerging reports of the National Control System in Peru, whose governing body - the Office of the Comptroller General of the Republic - seeks to consolidate its expert quality and professional technical validity based on the impartiality of its experts and procedures. technicians who support its issuance; proposing that this qualification covers all the National Control System bodies and be considered as official skills in the determination of responsibilities processes, for which purpose the following chapters have been developed:. CHAPTER I. Where it is analyzed the emerging reports of the posterior control services, developed by the National Control System, in Peru, its constitutional and legal powers, the restitution of the sanctioning faculty to the general comptroller; advances and setbacks in the structuring of the reports and the professional identification of the experts responsible for its preparation; compliance with the right of defense and due process in government control; the restructuring of the national control system.. CHAPTER II. Expert work in the administration of justice within our country, in crimes against public administration. The proof; concept and principles, proof in our political constitution, proof in the Peruvian criminal process, assessment of evidence, evidence in the Peruvian criminal process, testimonial evidence, expert evidence, expert definition, concept of expert evidence, the expert evidence in the Peruvian procedural model, the expert evidence in the common law system.. CHAPTER III. Dedicated to the analysis of the results of the production of the subsequent control reports issued by the National Control System. Organs that produce emergent reports of control.

(13) 4. services; expert quality of the control reports and the need to strengthen it by strengthening its standardization, assurance of due process and right of defense in the execution of the subsequent control service, validation of the control report in the preparatory investigation stage, as mechanisms of reduce the deadlines of criminal proceedings. Keywords: Peru, government control, control reports, expert evidence..

(14) 5. INTRODUCCIÓN. Qué duda cabe que la lucha frontal contra la corrupción, es la principal preocupación después de la seguridad ciudadana en nuestro país, y tal como se ha podido ver en los últimos comicios electorales ha sido el pilar central de las propuestas de gobierno.. Todos sabemos que la corrupción es el cáncer de la política y de la sociedad en estos tiempos, todos somos conscientes de que tenemos que combatirla, no hay candidato que no proponga luchar frontalmente contra ella; sin embargo, también sentimos que cada vez más va avanzando, minando instituciones y resquebrajando los principios organizacionales y los valores que todo ciudadano debe tener, principalmente los que aspiran ser líderes políticos.. Pese a ello, no se encuentra la fórmula adecuada para combatirla eficazmente, sabemos que desde el punto de vista de una gestión eficiente un mecanismo transversal sobre ello es la transparencia, pero aun no logramos establecer los medios adecuados que garanticen realmente que la función pública se transparente.. Del mismo modo, el otro gran problema es la impunidad de los actos de corrupción y la sensación que ello deja en la ciudadanía es nefasta, genera desconfianza, desinterés inclusive en participar activamente en los actos electorales; es en esa línea que el presente trabajo pretende buscar un mecanismo de afianzamiento del rol de la administración de justicia a través de la función del control gubernamental que vienen actuando de forma divorciada al mismo.. El Sistema Nacional de Control en el Perú, tiene un mecanismo que podría perfectamente coadyuvar a evitar esa sensación de impunidad, se está avanzando en ello con la restitución de la facultad sancionadora de la Contraloría General de la República, pero falta consolidar el reconocimiento de la calidad de los informes de control como verdaderos informes periciales, que el trabajo que hace el sistema es un trabajo que paga toda la ciudadanía y no una parte procesal, premisa que es garantía de su imparcialidad; se desarrolla mediante procedimientos especializados e intervención de expertos necesarios según la materia de análisis y como tal debiera dársele la calidad de pericias oficiales; evitando de ese modo demoras infructuosas de.

(15) 6. los procesos jurisdiccionales en la contratación de peritos de oficio, garantizando en todo momento, el contradictorio con los debates periciales entre los peritos de oficio y los de parte.. El presente trabajo tiene como única finalidad el proponer ello y hacer que la administración de justicia encuentren en la labor del Sistema Nacional de Control, la pericia técnico profesional necesarios para comprender el actuar de la función y los funcionarios públicos que terminan en los procesos jurisdiccionales y que si mantenemos restando relevancia a dichos trabajos, buscando otros peritos y tratando a los auditores como simples testigos, los problemas que hoy aquejan al sistema de administración de justicia no solo continuarán sino se irán incrementado en forma inversamente proporcional a la desconfianza ciudadana en sus instituciones.. Las instituciones públicas que tiene por función esta delicada labor conjuntamente con las que administran justicia merecen confianza de la ciudadanía y tenemos que bregar por ello..

(16) CAPÍTULO I. LOS INFORMES EMERGENTES DE LOS SERVICIOS DE CONTROL POSTERIOR, DESARROLLADOS POR EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL, EN EL PERÚ. 1. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL EN EL PERÚ. Conforme preceptúa el artículo nº 12 de la Ley nº 277851 el Sistema Nacional de Control entendida como el conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada; para su institucionalización en nuestro país, pasó por diversas etapas. (Ley nº 27785, 2002).. Así en el gobierno del Presidente Augusto B. Leguía, se contrató los servicios de una misión presidida por el profesor Edwin Kemmerer, catedrático de Economía Política de la Universidad de Princeton de los EE.UU., para que efectúe un estudio sobre la administración Pública con el propósito de propiciar su reorganización y centralizar en un solo organismo técnico, las funciones de control de la gestión presupuestal del Gobierno.. El gobierno incorporó a esa misión en calidad de asesor al Sr. Ricardo Madueño y Rosas, Director General de Contabilidad del Ministerio de Hacienda. Al término del trabajo, la misión presentó su informe al Presidente de la República, recomendando la total reorganización de la Administración Pública y la creación de un organismo que centralice el control de la actividad económica de la Nación.. El gobierno aprobó el referido informe y de inmediato expidió el Decreto Supremo s/n de fecha 26 de setiembre de 1929, creando la Contraloría General de la República y nombró. 1. Ley nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la Republica; que reemplaza a los cuerpos normativos que regularon las funciones de la Contraloría General de la República por primera vez en la Ley nº 14816, Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de la República, de 06 de enero de 1964; y luego el Sistema Nacional de Control, desde su institucionalización con el D. Ley nº 19039 de 16 de noviembre de 1971, derogada por el D. Ley nº 26162 de 24 de diciembre de 1992 al cual deroga la 27785..

(17) 8. como primer Contralor al Sr. Ricardo Madueño y Rosas. El 27 de setiembre de 1929 la Contraloría General de la República inició sus actividades.. A los pocos meses de expedido el Decreto Supremo, el Congreso de la República dio la Ley nº 6784, de fecha 28 de febrero de 1930, confiriéndole nivel legal a la existencia de la Contraloría General, disponiendo su conformación con las Direcciones del Tesoro, Contabilidad y del Crédito Público del entonces Ministerio de Hacienda.. El texto de la ley, contenía en un 95% lo dispuesto en el Decreto Supremo, determinando las funciones básicas de fiscalización preventiva del gasto público, llevar la contabilidad de la Nación, preparar la Cuenta General de la República e inspección a todas y cada una de las entidades del Estado; sin embargo, continuaba como una repartición del Ministerio de Hacienda.. Al expedirse la Ley nº 14816 (16.ENE.1964), en su artículo 67º, se dio a la Contraloría la calidad de Organismo Autónomo con independencia administrativa y funcional, autoridad superior de control presupuestario y patrimonial del Sector Público Nacional, sin perjuicio de la máxima facultad fiscalizadora del Congreso de la República.. Además, la Ley dispuso en su Artículo 94º que la función de la fiscalización previa sea sólo de responsabilidad de las respectivas Oficinas de Administración de las entidades públicas; igualmente que los expedientes sin procesar por el Tribunal Mayor de Cuentas se remitieran a las entidades correspondientes, de manera que sólo aquéllos en proceso los continuaría trabajando la Contraloría a través de su Oficina de Ejecución de Resoluciones (un rezago del Tribunal Mayor de Cuentas).. En tal virtud, por mandato de la Ley nº 14816 la Contraloría General quedó a cargo de las funciones de Contabilidad y Auditoría, cuya concepción funciones y autonomía fue evolucionando en el tiempo hasta la dación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control promulgada con el Decreto Ley nº 19039 promulgada el 16 de noviembre de 1971 que consolida la institucionalización del Sistema Nacional de Control en el Perú, recogida con.

(18) 9. el mismo enfoque en las subsiguientes leyes orgánicas, el Decreto Ley n° 26162 de 29 de diciembre de 1992 y la Ley nº 27785 de 23 de julio de 2002.. Adquiriendo rango constitucional con la Constitución Política del Perú de 1979 que en su artículo nº 146 consagra: “La Contraloría General, como organismo autónomo y central del Sistema Nacional de Control, supervigila la ejecución de los presupuestos del Sector Público, de las operaciones de la deuda pública y de la gestión y utilización de bienes y recursos públicos. El Contralor General es designado por el Senado, a propuesta del Presidente de la República por el término de siete años. El Senado puede removerlo por falta grave. La ley establece la organización atribuciones y responsabilidades del Sistema Nacional de Control”.. Posicionamiento que se reafirma con la Promulgación de la Constitución Política del Perú de 1993 que en su artículo nº 82 consagra: “La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control”.. Estando regulado actualmente por la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, aprobado por la Ley nº 27785 de 23 de julio de 2002, modificado por la Ley nº 28422 de 17 de diciembre de 2004, en cuanto a las obligaciones de dar cuenta a las comisiones del Congreso de la República; por la Ley nº 28557 de 28 de junio de 2005 respecto a la facultad de designar al personal de la Contraloría General, como jefes de los Órganos de Control Institucional hasta un 25% de los mismos; por la Ley nº 29622 de 07 de diciembre de 2010, que amplía las facultades en el proceso de control de las puramente fiscalizadoras a las de sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional y complementado por la ley nº 29555 de 13 de julio de 2010, que dispone la incorporación progresiva de las plazas y presupuestos de los Órganos de Control Institucional a la Contraloría General de la República..

(19) 10. 2.. LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU INTEGRACIÓN EN EL ÁMBITO NACIONAL E INTERNACIONAL.. La Contraloría General de la República del Perú considera importante el impulso de las relaciones intra institucionales a nivel de los diversos estamentos nacionales así como extranjeras en pro del reforzamiento de mecanismos de cooperación como instrumento clave para estimular, coordinar y organizar el acercamiento entre instituciones y los países, en la búsqueda permanente de la mejora de la lucha contra la corrupción, mediante el intercambio voluntario de recursos técnicos, experiencias y capacidades de sus respectivas instituciones; permitiendo crear una estructura de vínculos múltiples con los organismos nacionales e internacionales y otras entidades fiscalizadoras superiores del orbe, como se encuentra sintetizado en el Portal Web.www.contraloria.gob.pe, 2018:. 2.1. ACUERDOS DE COOPERACIÓN NACIONAL.. En pro de la cadena de valor anticorrupción.  Convenio Marco Tripartito con Poder Judicial y Ministerio Público.  Convenio Específico Tripartito con Poder Judicial y Ministerio Público.  Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional con Poder Judicial.  Alianza Estratégica para la lucha contra la corrupción con el Ministerio Público.  Declaración contra la corrupción con Poder Judicial y Ministerio Público.. En pro de la transparencia, prevención y combate a la corrupción  Convenio Marco de Cooperación con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.  Convenio Marco de Cooperación con JNE, RENIEC y ONPE.  Convenio de Cooperación con ONPE.  Convenio de Cooperación con el Ministerio de Educación.  Compromiso por la Integridad con CONFIEP, SIN, CCL y PCM.  Convenio Marco de Cooperación con SUNAT.  Carta de Intención con OSCE (2016)..

(20) 11. En pro de la capacitación.  Convenio de Cooperación con FONAFE.  Convenio de Cooperación con el Congreso de la República.  Convenio con la Universidad de Lima.  Convenio con la Universidad ESAN.  Convenio con la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.. En pro del acceso a la información.  Convenio de Cooperación Interinstitucional con CONSUCODE (2001).  Convenio Específico de Cooperación Interinstitucional con CONSUCODE (2008).  Convenio con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil – RENIEC.  Convenio de Cooperación con la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos – SUNARP.  Convenio con la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP – SBS (UIF).  Convenio con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC (Certificados Digitales).  Convenio con el Ministerio de Economía y Finanzas.  Convenio con el Ministerio del Interior.  Convenio con la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial – CONIDA.  Convenio de Cooperación con Perú Compras.. 2.2. ACUERDOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONALES.  CGR Chile: Convenio de Cooperación.  Tribunal de Cuentas de la Unión –Brasil.  Banco Mundial: Memorando de Entendimiento.  GIZ: Convenio de Cooperación.  Coordinación: Departamento de Cooperación Técnica.  PNUD: Memorando de Entendimiento.  Instituto de Estudios Fiscales de España: Convenio de Cooperación..

(21) 12.  Fundación Internacional para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas: Memorando de Entendimiento.. 2.3. PRINCIPALES DECLARACIONES INTERNACIONALES.. 2.3.1. Declaración de Lima.. Define los principios básicos de la auditoría gubernamental a nivel mundial, a fin de ser aplicados por todas las Entidades Fiscalizadoras Superiores - EFS para la ejecución de auditorías independientes y competentes.. 2.3.2. Declaración de México.. Contiene ocho principios principales de la independencia de las EFS como requisitos esenciales para la correcta fiscalización del sector público que fueron elaborados basándose en la Declaración de Lima.. 2.3.3. Declaración de Cusco.. Constituye un compromiso de trabajo y esfuerzos conjunto en la implementación y participación de las EFS en los mecanismos de seguimiento de la Agenda de Desarrollo Post 2015 de las Naciones Unidas.. 2.3.4. Declaración de Punta Cana.. Fomenta la participación ciudadana en el seguimiento y fiscalización de los objetivos establecidos por las Naciones Unidas, con el propósito de mejorar la calidad de la fiscalización de los programas y proyectos sobre desarrollo sostenible..

(22) 13. 2.3.5. Declaración de París.. Promueve los valores comunes de independencia, imparcialidad y la transparencia, el respeto de los derechos de las personas y la rendición de cuentas e inicia un programa de acciones para contribuir a la modernización de la administración pública.. 2.3.6. Declaración de Abu Dabi.. Promueve la creación de una voz global en el ámbito de la fiscalización pública independiente, alineada al Plan Estratégico de la INTOSAI 2017-2022, así como la profesionalización y la ejecución de auditorías independientes que contribuyan a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.. 2.4. PRINCIPALES ORGANISMOS INTERNACIONALES.. Asimismo, es miembro de las principales organizaciones internacionales de Instituciones Fiscalizadoras Superiores, como la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) y la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS).. 2.4.1. LA INTOSAI.. La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), fundada en 1953, es un organismo autónomo, independiente y apolítico que agrupa a 194 Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de igual número de países. Tiene un estatus consultivo en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). Bajo el lema “la experiencia mutua beneficia a todos”, la INTOSAI promueve el intercambio de experiencias entre sus miembros, el desarrollo de normas profesionales y el estudio de temas específicos de auditoría gubernamental para mejorar la fiscalización pública y desempeño de las EFS..

(23) 14. 2.4.2. LA OLACEFS.. La Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), creada en 1963, es un organismo internacional, de carácter regional, autónomo, independiente y apolítico que agrupa a 22 Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de igual número de países.. Son objetivos de la OLACEFS: fomentar el desarrollo y perfeccionamiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de América Latina y del Caribe, mediante la investigación especializada, la capacitación, asesoría y asistencia técnica, promoviendo el intercambio de experiencias entre sus miembros.. 3.. RESEÑA HISTÓRICA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL PERÚ.. Como se desarrolla en el libro, La Contraloría cuenta su historia, los mecanismos de control gubernamental no han estado ajenos a la vida institucional de nuestro país, así tenemos: (Contraloría General de la República, 2013).. 3.1. INCANATO.. En el Tahuantinsuyo existió una especie de "Sistema Contable" desarrollado a través de los quipus. Esta forma de control surgió como una necesidad imperiosa ante la complejidad de lo que podríamos denominar el Sistema Tributario incaico (mitas). Los quipus eran básicamente un conjunto de soguillas de distintos colores y anudadas que representaban cantidades. Los "QUIPUCAMAYOCS", quienes operaban los quipus, eran comparativamente hablando, los "Contadores" de esa época.. Junto a los responsables de llevar la contabilidad incaica los "CONTABLES", aparecieron los encargados de supervisar que la "Contabilidad" se lleve a cabo con toda corrección y exactitud, estos "funcionarios" fueron denominados los TUCUYRICUY2, cuyas. O Tucuyricoc, según Manuel Aparicio, “…carecía de poder militar, pero en su labor fiscalizadora podía destituir a los malos “funcionarios”. Su tarea básica era recoger los tributos y remitirlos al Cusco. visitaba las obras públicas y recomendaba que medidas tomar sobre determinados trabajos. El cronista indio Guamán Poma Ayala dice que los tucuyricoc “no robaban, no tenían tratos ni contratos que 2.

(24) 15. funciones, guardando las distancias, podrían ser equiparadas a las que la Constitución y la Ley encomiendan actualmente a la Contraloría General de la República. (Contraloría General de la República, 2013, pág. 9-41).. 3.2. LA COLONIA.. En la Edad Media, las Casas Reales europeas contaban con funcionarios especializados denominados Contralor o Veedor, tal como se les conocía, por ejemplo, en Francia y en España, respectivamente.. En la Colonia, existieron diversos mecanismos específicos de revisión contable, tales como la Junta de la Real Hacienda (Virrey La Gasca), la Contaduría Mayor de Indias y España (Rey Felipe II), la Secretaría a cargo del "Libro de Razón de Cuentas (Virrey Toledo) y la Contaduría de Cuentas y Recuentas (1595). (Contraloría General de la República, 2013, Pág. 44-89).. 3.3. EL CONTROL EN LA REPÚBLICA.. Al producirse la independencia y nacer la República, el Tribunal Mayor y Hacienda Real de Cuentas del Virreynato, creado por el Rey Felipe III de España por Real Cédula de 1605, adoptó la denominación de Tribunal de Cuentas, dependiente del Ministerio de Hacienda.. Las instituciones del Sector Público Nacional estaban obligadas a remitirle toda la documentación de sus operaciones presupuestales. Los comprobantes recibidos eran distribuidos entre los juzgados, según las entidades asignadas a cada uno, para su revisión en lo relativo al cumplimiento de la normativa vigente aplicable.. De existir errores, irregularidades administrativas, indicios de dolo o cualquier otra deficiencia, el juzgado correspondiente confeccionaba un pliego de reparos, que consistía en una relación de observaciones que elevaban a la Sala de Vocales (conformados por abogados) quienes luego de un exhaustivo examen de los expedientes, emitían su dictamen el cual pudieran hacer daños a la gente, ni se ocupaban en intrigar, ni nadie se quejaba de ellos. su trabajo duraba hasta que morían”. en su labor de supervisión o control era asesorado por un Juez denominado Michoc.” (Frisancho Aparicio, 2016, pág. 15)..

(25) 16. acompañado de un Proyecto de Resolución Presidencial elevaban al Despacho del Sr. Presidente (Abogado) del Tribunal Mayor de Cuentas, quien debía decidir por la procedencia o improcedencia del documento.. Debe anotarse que los encargados de los Juzgados no eran profesionales, sino solo empleados de carrera poseedores de la experiencia necesaria.. En cuanto a los Departamentos de Rectificación Militar y Civil, a ellos llegaban los ajustamientos (manifiestos y pagos) y las planillas de sueldos y salarios de los servidores militares y civiles, respectivamente; siendo su misión revisarlos y archivarlos de manera de facilitar su consulta, dado que debían atender e informar sobre las solicitudes de dichos servidores respecto al reconocimiento de su tiempo de servicios, cuya certificación igualmente, era elevada al Despacho del Sr. Presidente del Tribunal Mayor de Cuentas para su aprobación y firma.. A través de su existencia, el Tribunal Mayor de Cuentas venía experimentando la misma situación ocurrida en la Colonia, o sea un gran atraso en el cumplimiento de sus funciones, acumulándose por ello, cientos de expedientes sin procesar o sin concluir, situación que relacionada con las funciones que debía cumplir la Contraloría, principalmente la de auditoría, originaba confusiones y duplicidades en el control del Sector Público Nacional. Esta situación, motivó que mediante la Ley Nº 14816 - Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de la República, dada el 16 de enero de 1964, el Tribunal Mayor de Cuentas pasara a ser un organismo integrante de la Contraloría General de la República, y su presupuesto constituyó uno de los programas del Pliego de la Autoridad Superior de Control. (Contraloría General de la República, 2013, Pág.92-126).. 4.. ATRIBUCIONES DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL EN EL PERÚ.. Las facultades que el Sistema Nacional de Control posee en razón de sus funciones, son asignadas por la propia Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y la Contraloría General de la República, distribuidas entre los diversos órganos conformantes del mismo, como son, Contraloría General de la Republica, como ente.

(26) 17. técnico rector del sistema, los Órganos de Auditoria Interna u Órganos de Control Institucional como miembros natos del mismo, y las Sociedades de Auditoría que son personas jurídicas del sector privado como los miembros por invitación cuando realizan auditoría financiera a alguna entidad pública, así tenemos:. 4.1. ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES.. En la Constitución Política (Gaceta Jurídica, 2005) encontramos varias atribuciones asignadas al Organismo Contralor, entre las cuales tenemos:. Supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control (artículo. 82).. Presentar anualmente el informe de auditoría practicado a la Cuenta General de la República (artículo. 81).. Fiscalizar la ejecución del presupuesto de las Regiones y Municipalidades (artículo. 199).. Realizar el control de los Fondos destinados a satisfacer los requerimientos logísticos de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional se destinen exclusivamente para ese fin. (artículo. 170).. Facultad de iniciativa legislativa en materia de control (artículo. 107). 4.2. ATRIBUCIONES LEGALES – FACULTAD FISCALIZADORA.. Atribuciones del Sistema Nacional de Control (Contraloría General de la República, Órganos de Control Institucional y Sociedades de Auditoría) (Ley nº 27785, 2002, artículo 15). a) Efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, el cual también comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal,.

(27) 18. conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de las operaciones de la deuda pública. b) Formular oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de control interno. c) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública, a través de la optimización de los sistemas de gestión y ejerciendo el control gubernamental con especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa. d) Propugnar la capacitación permanente de los funcionarios y servidores públicos en materias de administración y control gubernamental. Los objetivos de la capacitación estarán orientados a consolidar, actualizar y especializar su formación técnica, profesional y ética. Para dicho efecto, la Contraloría General, a través de la Escuela Nacional de Control, o mediante Convenios celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados a disponer que el personal que labora en los sistemas administrativos participe en los eventos de capacitación que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales funcionarios y servidores acreditar cada dos años dicha participación. Dicha obligación se hace extensiva a las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema, respecto al personal que empleen para el desarrollo de las auditorías externas. e) Exigir a los funcionarios y servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos en la función que desempeñan, identificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea administrativa funcional, civil o penal y recomendando la adopción de las acciones preventivas y correctivas necesarias para su implementación. Para la adecuada identificación de la responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y servidores públicos, se deberá tener en cuenta cuando menos las pautas de: identificación del deber incumplido, reserva, presunción de licitud, relación causal, las cuales serán desarrolladas por la Contraloría General. f) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los Informes respectivos con el debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba pre-constituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes. En el caso de que los informes generados de una acción de control cuenten con la participación del Ministerio Público y/o la Policía Nacional, no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la actuación de pericias contables. g) Brindar apoyo técnico al Procurador Público o al representante legal de la entidad, en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales derivadas de una acción de control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la documentación probatoria de la responsabilidad incurrida.. Los diversos órganos del Sistema Nacional de Control ejercen estas atribuciones y las que expresamente les señala esta Ley y sus normas reglamentarias, diferenciando de este modo las.

(28) 19. facultades de la Contraloría General la República, que son más amplias, como se puede ver en los siguientes artículos.. Atribuciones en el rol de fiscalización de la Contraloría General de la República, como ente técnico rector del Sistema Nacional de Control (Ley nº 27785, 2002, artículos 22 y 24), donde en el artículo 22, señala como facultades exclusivas de la Contraloría General de la República, mas no de los Órganos de Control Institucional, las siguientes:. a) Tener acceso en cualquier momento y sin limitación a los registros, documentos e información de las entidades, aun cuando sean secretos; así como requerir información a particulares que mantengan o hayan mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la libertad individual. Dicha atribución incluye el acceso directo, masivo, permanente, en línea, irrestricto y gratuito a las bases de datos, sistemas informáticos y cualquier mecanismo para el procesamiento o almacenamiento de información, que administran las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control. Para este efecto, los titulares de las entidades y los encargados o responsables de las bases de datos, sistemas y mecanismos comprendidos en esta disposición, bajo responsabilidad, brindan las facilidades necesarias a la implementación de dicho acceso, conforme a las disposiciones que establece la Contraloría General y sujeto a la capacidad de las herramientas informáticas a cargo del procesamiento o almacenamiento de la información que se requiera hasta su implementación a cargo de la entidad. El acceso a las bases de datos de información relacionada con el secreto bancario, la reserva tributaria, la reserva de identidad u otras establecidas legalmente, se efectúa conforme a lo previsto en el literal e) del artículo 32 y la cuarta y quinta disposiciones finales de la presente ley. Corresponde a la Contraloría General de la República canalizar los requerimientos de información que al respecto demanden los otros órganos del Sistema Nacional de Control.3 b) Ordenar que los órganos del Sistema realicen las acciones de control que a su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo posterior sobre los actos de las entidades. c) Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se deriven de los informes de control emanados de cualquiera de los órganos del Sistema. d) Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el Procurador Público de la Contraloría General o el Procurador del Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la ejecución directa de una acción de control se encuentre daño económico o presunción de ilícito penal.. 3. Inciso modificado por la Ley nº 30742, Ley de fortalecimiento de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control, publicada el 28 de marzo de 2018.

(29) 20. Asimismo, ejerce la potestad para sancionar a los funcionarios o servidores públicos que cometan infracciones contra la administración referidas en el subcapítulo II sobre el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional.4 e) Normar y velar por la adecuada implantación de los Órganos de Auditoría Interna, requiriendo a las entidades el fortalecimiento de dichos órganos con personal calificado e infraestructura moderna necesaria para el cumplimiento de sus fines. f) Presentar anualmente al Congreso de la República el Informe de Evaluación a la Cuenta General de la República, para cuya formulación la Contraloría General dictará las disposiciones pertinentes. g) Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la normativa del control gubernamental con carácter vinculante, y de ser el caso, orientador. Asimismo, establecerá mecanismos de orientación para los sujetos de control respecto a sus derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades previstos en la normativa de control. h) Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes anuales de control de las entidades. i) Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, informando semestralmente sobre el resultado de las mismas y sobre los procesos administrativos y judiciales, si los hubiere, a las comisiones competentes del Congreso de la República.5 j) Emitir opinión previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras, que conforme a ley tengan el carácter de secreto militar o de orden interno exonerados de Licitación Pública, Concurso Público o Adjudicación Directa. k) Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de los presupuestos adicionales de obra pública, y de las mayores prestaciones de supervisión en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento. l) Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantías que otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma comprometa su crédito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en el país o en el exterior. ll) Designar de manera exclusiva, Sociedades de Auditoría que se requieran, a través de Concurso Público de Méritos, para efectuar Auditorías en las entidades, supervisando sus labores con arreglo a las disposiciones de designación de Sociedades de Auditoría que para el efecto se emitan. m) Requerir el apoyo y/o destaque de funcionarios y servidores de las entidades para la ejecución de actividades de control gubernamental. n) Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con las funciones de la administración pública, otorgándoles el trámite correspondiente sea en. 4. Párrafo incorporado por el Artículo 3 de la Ley N° 29622, publicada el 07 diciembre 2010, que entró en vigencia en un plazo de ciento veinte (120) días a partir del día siguiente de su publicación 5 Inciso modificado por el Artículo Único de la Ley N° 28422, publicado el 17-12-2004..

(30) 21. el ámbito interno, o derivándolas ante la autoridad competente; estando la identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el principio de reserva. ñ) Promover la participación ciudadana, mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigilancia en las entidades, con el fin de coadyuvar en el control gubernamental. o) Participar directamente y/o en coordinación con las entidades en los procesos judiciales, administrativos, arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los intereses del Estado, cuando tales procesos incidan sobre recursos y bienes de éste. p) Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las Declaraciones Juradas de Ingresos y de Bienes y Rentas que deben presentar los funcionarios y servidores públicos obligados de acuerdo a Ley. q) Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos y otros, así como de las referidas a la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento de personal en el Sector Público en casos de nepotismo, sin perjuicio de las funciones conferidas a los órganos de control. r) Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos materia de verificación durante una acción de control, bajo los apremios legales señalados para los testigos; así como proceder a la incautación de documentación y cualquier medio de almacenamiento que la contenga, relacionada con la materia de control, manteniéndola en custodia hasta la emisión del informe de control.6 s) Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos de control con los Planes y Programas Nacionales, a efecto de visualizar de forma integral su cumplimiento, generando la información pertinente para emitir recomendaciones generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administración de los recursos del Estado, en función a las metas previstas y las alcanzadas, así como brindar asistencia técnica al Congreso de la República, en asuntos vinculados a su competencia funcional. t) Emitir disposiciones y/o procedimientos para implementar operativamente medidas y acciones contra la corrupción administrativa, a través del control gubernamental, promoviendo una cultura de honestidad y probidad de la gestión pública, así como la adopción de mecanismos de transparencia e integridad al interior de las entidades, considerándose el concurso de la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil. u) Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rindan cuenta oportuna ante el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así como de los resultados de su gestión. v) Asumir la defensa del personal de la Institución a cargo de las labores de control, cuando se encuentre incurso en acciones legales, derivadas del debido cumplimiento de la labor funcional, aun cuando al momento de iniciarse la acción, el vínculo laboral con el personal haya terminado. w) Establecer el procedimiento selectivo de control sobre las entidades públicas beneficiarias por las mercancías donadas provenientes del extranjero.. 6. Inciso modificado por la Ley nº 30833 Ley que declara en situación de emergencia el Consejo Nacional de la Magistratura y suspende su ley orgánica, en el que se amplía las facultades de la Contraloría General de la República de incautar documentos, misma con la que hasta ese momento no se contaba, norma publicada el 28 de julio 2018..

(31) 22. x) Ejercer el control de desempeño de la ejecución presupuestal, formulando recomendaciones que promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de las entidades sujetas al Sistema. y) Regular el procedimiento, requisitos, plazos y excepciones para el ejercicio del control previo externo a que aluden los literales j), k) y I) del presente artículo, así como otros encargos que se confiera al organismo Contralor, emitiendo la normativa pertinente que contemple los principios que rigen el control gubernamental. z) Celebrar Convenios de cooperación interinstitucional con entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras. Las atribuciones antes señaladas no son taxativas, comprendiendo las demás que señale esta Ley y otros dispositivos legales.. Cuerpo normativo que, así mismo, en garantía de la calidad de los trabajos del Sistema Nacional de Control, regula el carácter y revisión de oficio de los Informes de Control, del siguiente modo: Los Informes de Control emitidos por el Sistema constituyen actos de la administración interna de los órganos conformantes de éste, y pueden ser revisados de oficio por la Contraloría General, quien podrá disponer su reformulación, cuando su elaboración no se haya sujetado a la normativa de control, dando las instrucciones precisas para superar las deficiencias, sin perjuicio de la adopción de las medidas correctivas que correspondan. (Ley nº 27785, 2002, artículo 24º). 4.3. ATRIBUCIONES LEGALES – FACULTAD SANCIONADORA.. A partir del 06 de abril de 2011, en el modelo de control gubernamental peruano, se restituye a la Contraloría General de la República la facultad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional que poseía durante 20 años, entre 1972 a 1992, a mérito del Decreto Ley n° 19039, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Actividad Pública, de 16.Nov.1971, donde regulaba dicha facultad; el cual sin embargo, fue dejado sin efecto con la dación del Decreto Ley nº 26162, Ley del Sistema Nacional de Control de 29.Dic.1992 y mantenida por la Ley nº 27785 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la Republica de 22 de julio de 2002, la que fue modificada por la Ley 29622 de 07.Dic.2010 restituyendo dicha facultad luego de más de 18 años de haber sido suspendida, basada fundamentalmente en la falta de una efectiva aplicación de las recomendaciones sancionatorias por parte de los titulares de las diversas.

(32) 23. entidades públicas y como parte de la búsqueda de mejora de la lucha frontal contra la corrupción, regulándola del siguiente modo7.. Así el procedimiento para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional, se restituye como una necesidad de efectivizar la lucha contra la corrupción y a través de ella se regula competencia de la Contraloría General de la República en materia sancionatoria precisando:. La Contraloría General ejerce la potestad para sancionar por cuanto determina la responsabilidad administrativa funcional e impone una sanción derivada de los informes de control emitidos por los órganos del Sistema.. La referida potestad para sancionar se ejerce sobre los servidores y funcionarios públicos a quienes se refiere la definición básica de la novena disposición final de la Ley Orgánica del sistema Nacional de control y de la Contraloría General de la República, con prescindencia del vínculo laboral, contractual, estatutario, administrativo o civil del infractor y del régimen bajo el cual se encuentre, o la vigencia de dicho vínculo con las entidades públicas.. Son exceptuadas los titulares de los organismos constitucionalmente autónomos y las autoridades que cuentan con la prerrogativa del antejuicio político8.. 7. Subcapítulo incorporado por el Artículo 1 de la Ley N° 29622, publicada el 07 diciembre 2010, que entró en vigencia en un plazo de ciento veinte (120) días a partir del día siguiente de su publicación, mediante la inclusión de los artículos 45 al 49 de la Ley nº 27785, a partir del cual la Contraloría General de la República tendría nuevamente además de la facultad fiscalizadora también la facultad sancionadora. 8 Excepción modificada por la Ley nº 30742, Ley de fortalecimiento de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control, ampliando dicha facultad a la autoridades elegidas por voto popular de los gobiernos regionales y locales (Gobernadores Regionales, Alcaldes, Consejeros y Regidores) publicada el 28 de marzo de 2018, con lo cual los hechos en los que se encuentren responsabilidad administrativa funcional de esas autoridades a partir del 29 de marzo de 2018 van a ser sancionables por el procedimiento del.

(33) 24. 4.3.1 Conductas infractoras. Conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional son aquellas en las que incurren los servidores y funcionarios públicos que contravengan el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen. Entre estas encontramos las siguientes conductas: (Guzman Napuri, Los procedimientos administrativos sancionadores, 2016, pág 440). a) Incumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para el desarrollo de sus actividades, así como las disposiciones internas vinculadas a la actuación funcional del servidor o funcionario público. b) Incurrir en cualquier acción u omisión que suponga la transgresión grave de los principios, deberes y prohibiciones señalados en las normas de ética y probidad de la función pública. c) Realizar actos persiguiendo un fin prohibido por ley o reglamento. d) Incurrir en cualquier acción u omisión que importe negligencia en el desempeño de las funciones o el uso de estas con fines distintos al interés público.. El reglamento describe y especifica estas conductas constitutivas de responsabilidad administrativa funcional (graves o muy graves) que se encuentran en el ámbito de la potestad para sancionar de la Contraloría General. Asimismo, el procesamiento de las infracciones leves será de competencia del titular de la entidad.9. Es menester comentar que esta fórmula legislativa olvida que las infracciones han sido determinadas en función a los supuestos de mayor recurrencia en los informes de control gubernamental y consecuentemente no podría converger todos los casos; de este modo consideramos inapropiado el haber usado los términos de “infracciones graves y muy graves” para los que estarán a cargo de la Contraloría General e “infracciones leves” para los que sean procesados por las entidades, cuando de hecho existen muchos casos que no han sido acogidos por la formula legislativa y constituyen por si infracciones graves inclusive PAS, sin embargo, esta no podrá efectivizarse si es que no se modifican las leyes orgánicas de dichas entidades, incluyendo como causal de vacancia este tipo de sanciones, en tanto eso no se produzca estas no podrán ser efectivas. 9 Infracciones tipificadas mediante la R.C. 100-2018-CG publicada el 05 de abril 2018, que aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones para la determinación de responsabilidad administrativo funcional derivados de los informes emitidos por los Órganos del Sistema Nacional de Control, que deroga el cuerpo normativo previsto en el D.S. 023-2011-PCM, fijando 46 infracciones por las que se puede activar la intervención de la CGR..

(34) 25. calificadas como tal en otros cuerpos regulatorios, consecuentemente no podríamos aseverar que lo que no esté recogido en el catálogo de infracciones del procedimiento sancionador a cargo de Contraloría – PAS, sean infracciones leves.. Formula legislativa que se ha subsanado en cierto modo en la R.C. nº 100-2018-CG, en el cual ya no se menciona el término “infracciones leves” sin embargo se mantiene la calificación de “infracciones graves y muy graves”, por lo que la precisión comentada en el párrafo anterior aún se mantiene.. 4.3.2 Tipos de sanciones. Las infracciones de responsabilidad administrativa funcional que fueron referidas en el artículo 46 dan lugar a la imposición según la gradación que aplique el sancionador, las siguientes sanciones: a) Inhabilitación para el ejercicio de la función pública de uno (1) a cinco (5) años. b) Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, sin goce de remuneraciones, no menor de treinta (30) días calendario ni mayor de trescientos sesenta (360) días calendario.. El reglamento especificará las sanciones a imponer para cada conducta constitutiva de responsabilidad administrativa funcional.. 4.3.3. Gradación de las sanciones. Las sanciones por responsabilidad administrativa funcional son graduadas de acuerdo a los siguientes criterios: a) La reincidencia o reiterancia, b) Las circunstancias en que fueron cometidas, c) el grado de participación, d) El concurso de infracciones, f) Los efectos de la infracción, y g) La gravedad de la infracción cometida..

(35) 26. 4.3.4. Independencia de responsabilidades Se precisa también que la responsabilidad administrativa funcional es independiente de las responsabilidades penales o civiles que pudieran establecerse por los mismos hechos, en tanto los bienes jurídicos o intereses protegidos son diferentes, específicamente en cuanto al fundamento, pues generalmente existe coincidencia de hecho y sujeto. Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan la potestad para procesar administrativamente y sancionar al funcionario o servidor público que hubiera incurrido en responsabilidad administrativa funcional, salvo disposición judicial expresa en contrario.. 5. LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y LOS SERVICIOS DE CONTROL QUE BRINDAN.. En los diversos países, como necesidad de un efectivo control gubernamental, las entidades fiscalizadoras superiores (EFS o SAI) son órganos públicos encargados de fiscalizar la regularidad de las cuentas y gestión financiera públicas, actuando como organismos únicos bajo la denominación generalmente de Tribunal de Cuentas como el modelo español u europeo y en otros como un sistema que integra varios organismos como el Perú, dando lugar al denominado “Sistema Nacional de Control”.. Respecto a las funciones inherentes de las entidades fiscalizadoras superiores, estas también varían entre únicamente fiscalizadoras o fiscalizadoras - jurisdiccionales, para juzgar y hacer efectiva la denominada responsabilidad contable como el modelo Español, que en nuestro modelo equivale a la responsabilidad civil, que se encuentra a cargo del fuero jurisdiccional civil, dejando en el ámbito de las diversas entidades la responsabilidad administrativa y al fuero jurisdiccional penal la responsabilidad penal.. A nivel internacional, son entidades fiscalizadoras superiores típicas: los Tribunales de Cuentas del ámbito europeo continental, y las Contralorías Generales de la República de Latinoamérica. En el área anglosajona se puede mencionar a la National Audit Office del Reino Unido y la Government Accountability Office de Estados Unidos..

(36) 27. Cabe destacar el papel de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), una organización no gubernamental con un estatus especial con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, que agrupa a entidades fiscalizadora superiores de todo el mundo, con subgrupos de carácter regional, como la EUROSAI, la OLACEFS (Latinoámérica y el Caribe), la ARABOSAI, que se preocupa de emitir normas, organizar congresos y de promover estudios en el ámbito de la fiscalización. Al respecto debe destacarse la "Declaración de Lima sobre las líneas básicas de la fiscalización" y la "Declaración de México sobre Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores".. En el Perú, el control gubernamental está organizado bajo el Sistema Nacional de Control, que es el conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada, en pro de una lucha frontal contra la inconducta funcional y la corrupción como garantía de la mejora de la calidad de las intervenciones públicas.. Destáquese que a diferencia de la comunidad internacional, en el Perú se mantienen tres tipos de organismos, que si bien tienen una misma finalidad, son regidos por el órgano rector del Sistema Nacional de Control, la Contraloría General; tienen labores específicas asignadas normativamente y su intervención en el control gubernamental está reglado, así la Contraloría tiene competencia nacional sectorizada en función al ámbito geográfico de sus dependencias regionales, los Órganos de Control Institucional a nivel de las entidades en donde han sido instauradas y las sociedades de auditoría, que son empresas del sector privado, solo intervienen esporádicamente, cuando logran contratar algún servicios de auditoria mediante concurso público efectuado por la Contraloría General de la República. Véase la esquematización del Sistema Nacional de Control..

(37) 28. CUADRO Nº 1 ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL. Hecho por: Soporte técnico despacho contralor Fuente: Presentaciones públicas del Contralor General Nelson Sachk. Así, siendo el fin supremo del Sistema Nacional de Control la cobertura de los servicios de control a nivel de todas las entidades del sector público nacional; por su magnitud, ésta aún no se logra, siendo que fue uno de los aspectos de mayor preocupación del actual Contralor General de la República, que al asumir el cargo advirtió como la cobertura de las entidades del sector público nacional con órganos de control institucional era mínima, y gran parte de ellas todavía con jefaturas a cargo de funcionarios de la propia entidad auditada, conforme se aprecia en el siguiente cuadro:. CUADRO Nº 2 NIVEL DE COBERTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL. Hecho por: Soporte técnico despacho contralor Fuente: Presentaciones públicas del Contralor General Nelson Sachk, a su designación julio 2017, aspecto que viene siendo corregido por la actual administración, pero que solo culminará con su cobertura total que aún no se produce..

(38) 29. Debiendo especificar que los servicios de control que desarrolla el Sistema Nacional de Control (Yábar Santillán, 2017, pág 121) comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que regule a las entidades públicas y el régimen laboral que vincule a su personal.. En el modelo peruano, una de las mayores problemáticas en la exigencia de la probidad pública ha sido la poca efectividad del proceso de implementación de las recomendaciones sancionatorias por responsabilidad administrativa funcional, que en el periodo de 1993 a 2010, han estado a cargo de las propias entidades, generando que el Congreso de la República con la dación de la Ley nº 29622 restituya a la Contraloría General, la facultad sancionadora a partir del 06 de abril de 2011, así por todos los hechos que se produzcan desde dicha fecha, se ha delegado a la Contraloría General de la República, la facultad de sancionar administrativamente; modelo que con anterioridad se ha venido aplicando en Venezuela y Ecuador. De este modo, en el Perú el control gubernamental está a cargo de los siguientes órganos:. 5.1.. LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.. La Contraloría General de la República del Perú es un organismo constitucional autónomo del Estado Peruano encargado de controlar los bienes y recursos públicos del país. Tiene su sede central en Lima, y de acuerdo a lo estipulado en la Resolución de Contraloría nº 065-2018-CG de 16 de febrero de 2018 con el cual se aprueba el Plan operativo institucional 2018, cuenta con 82 unidades orgánicas que incluyen 27 contralorías regionales a nivel nacional, en todas las regiones; teniendo como finalidad efectuar el control de las operaciones y recursos de los gobiernos locales y empresas municipales que se encuentran bajo su ámbito de responsabilidad; realizando el planeamiento, organización y ejecución de auditorías, cautelando el uso de los recursos, efectuando el control periódico del gasto y aportando valiosa información para la formulación del informe anual de gestión a nivel país.. Las contralorías regionales mantienen relaciones funcionales con los demás órganos del Sistema Nacional de Control, efectuando la evaluación de los planes de control de los.

(39) 30. Órganos de Control Institucional, el seguimiento de las auditorias programadas y encargadas por la Contraloría General, la revisión y control de calidad de los informes resultantes de sus acciones, y el seguimiento de la aplicación de las recomendaciones correspondientes. Asimismo, realizan una supervisión e inspección continuas a estos para verificar la idoneidad de sus acciones, absolver sus consultas y alcanzar orientaciones y sugerencias que permitan mejorar la calidad de sus productos. Adicionalmente, efectúan el control de calidad y registro periódico de la información presupuestaria y de las donaciones, así como las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios que efectúan las entidades bajo su ámbito, proporcionando información confiable para la toma de decisiones del control.. En el marco del compromiso asumido por la Contraloría General de la República en la lucha contra la corrupción, nuestras Oficinas Regionales contribuyen al reforzamiento de los mecanismos de transparencia y a la generación de una cultura de responsabilidad y autocontrol, mediante la difusión de normativa, la orientación a las autoridades y población en general sobre los riesgos de control más comunes, así como la verificación de las denuncias recibidas del Congreso y la ciudadanía, informando sobre el curso de las acciones tomadas.. Las contralorías regionales constituyen el puntal del proceso de desconcentración del control gubernamental, dispuesto por el artículo 38 de la Ley nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, su accionar está orientado al cumplimiento de los objetivos del proceso de descentralización del país, que comprenden el control y supervisión permanente de los organismos del Estado más cercanos a la población.. La Contraloría General tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como, contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su adecuada participación en el control social.. Sin embargo, este objetivo misional es objeto de marchas y contramarcha que no permiten el avance efectivo del control gubernamental, con la materialización real de un.