TEMA 7: LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: SU SIGNIFICADO.
I. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO INTRODUCCIÓN
Uno de los problemas más complicados a los que se enfrentaron los denominados padres de la Constitución Española de 1978, sin duda fue la organización territorial del Estado.
Ya el artículo 2, nos da una idea de lo difícil que fue cuando dice:
La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.
(Distingue entre nacionalidades y regiones sin embargo el artículo 3 ya nos habla de Comunidades Autónomas.)
El Estado Español ha sido calificado por el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, como de Estado compuesto.
España se divide en tres niveles de poder territorial, que no están no ordenados jerárquicamente, sino que se relacionan en virtud de las competencias que tengan atribuidas:
Estado.
Comunidades Autónomas.
Entidades locales.
La organización territorial del Estado está regulada por la Constitución en su Título VIII, “De la organización Territorial del Estado”, este se desarrolla en los artículos 137 a 158.
El Título VIII está dividido en tres Capítulos:
Capítulo Primero: Principios Generales.
Capítulo Segundo: De la Administración Local.
Capítulo Tercero: De las Comunidades Autónomas.
Es precisamente en el capítulo Primero del Título VIII, el que establece los principios básicos por los que se rige la organización territorial del Estado, serían los siguientes:
EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA (ARTÍCULO 137)
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD (ARTÍCULO 138.1)
El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad, consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.
EL PRINCIPIO DE IGUALDAD (ARTÍCULO 138.2)
Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
El artículo 139 con la misma intención, sigue diciendo que:
1. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
2. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.
II. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMIA.
El Estatuto de Autonomía es, de acuerdo con el artículo 147 de la Constitución española, la norma fundacional e institucional básica de la Comunidad Autónoma. Analizaremos a continuación su naturaleza jurídica, contenido y procedimiento de elaboración y reforma.
El Estatuto de Autonomía es, de acuerdo con el artículo 147 del texto constitucional "la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma", esto es, la norma a través de la cual se hace efectivo el principio de descentralización territorial del poder que informa nuestra Constitución, en particular su Título VIII. De la regulación de éste último se constata que las Comunidades Autónomas se configuran como entes de clara naturaleza política dotados de instituciones y poderes propios y, por tanto, con la correlativa capacidad de instrumentar políticas propias en sus ámbitos de competencia. Se configura así una forma descentralizada de organización del Estado en cuya definición juegan un papel clave los Estatutos de Autonomía.
La Constitución tras afirmar que los mismos forman parte del ordenamiento jurídico estatal, realiza una regulación muy genérica de esa norma institucional básica que ha de ser aprobada mediante Ley Orgánica, especificando en su artículo 147.2 un contenido mínimo. Ese contenido hace referencia a los aspectos siguientes: la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias y las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
Es resaltable que desde el punto de vista de su norma conformadora la Constitución no establece diferencias entre unas Comunidades Autónomas y otras. No obstante, como es notorio, se dibujaron, ya en los comienzos del Estado autonómico, dos vías asimétricas relacionadas con el diferente proceso de acceso a la autonomía con directa traducción en cuanto a los poderes asumidos mediante la aprobación del correspondiente Estatuto de Autonomía.
Una, la prevista en la disposición transitoria segunda en relación con el artículo 151 de la Constitución, permitió a las Comunidades de Cataluña, Galicia y País Vasco acceder a un nivel competencial más amplio, previsión acompañada de un diferenciado procedimiento de aprobación del Estatuto, sujeto a referéndum y con una gran rigidez en lo relativo a su reforma. A esas tres Comunidades citadas cabría añadir los casos singulares de Andalucía y Navarra.
Todas ellas se diferenciaron del resto de Comunidades Autónomas las cuales, como consecuencia de los Pactos Autonómicos de 1981 entre la Unión de Centro Democrático y el Partido Socialista Obrero Español generalizadores del sistema autonómico, accedieron a la autonomía por la más restringida vía del artículo 143 de la Constitución, lo que implicaba, al menos de forma transitoria, un nivel competencial significativamente más reducido. Esta situación se mantuvo hasta el año 1992, en el que los Pactos autonómicos suscritos entre Partido Socialista Obrero Español y Partido Popular, plasmados, en primer lugar, en la Ley Orgánica de transferencia o delegación de competencias, la LO 9/1992, dieron lugar, en 1994, a las sucesivas reformas estatutarias que supusieron una notable elevación del techo competencial de las Comunidades Autónomas afectadas. Estas mismas Comunidades Autónomas vieron reformados de nuevo sus respectivos Estatutos entre los años 1997 y 1999, reformas que suponen la ampliación de competencias, el cambio de carácter de otras y la modificación y ampliación del marco institucional propio (por ejemplo, en lo relativo a disolución anticipada de los Parlamentos y ampliación de los períodos de sesiones o no limitación del número de Consejerías).
Por último, cabe hacer referencia a una última oleada de reformas estatutarias, iniciada por el Estatuto valenciano modificado por la Ley Orgánica 1/2006, de 28 de abril, modelo de reforma seguido posteriormente en la modificación del Estatuto de las Illes Balears (Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero). Sin embargo ha sido la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobada por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, la que ha generado mayores controversias, a la vez que formulado un modelo de reforma integral del texto estatutario luego seguido por las Comunidades de Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo), Aragón (Ley Orgánica 5/2007 de 20 de abril) y Castilla-León (Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre), Navarra (Ley Orgánica 7/2010, de 27 de octubre) Extremadura, (Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero).
Durante los años 2012 a 2015, se proponen y se llevan a cabo procedimientos de reforma sobre contenidos muy determinados y específicos de Murcia (Ley Orgánica 7/2013, de 28 de noviembre), Castilla-La Mancha (Ley Orgánica 2/2014, de 21 de mayo).
NATURALEZA JURÍDICA
El Estatuto es vehículo de la pretensión de autonomía de un determinado territorio y manifiesta la voluntad del Estado, expresada en el marco prefigurado para ello en la Constitución, de nacimiento y configuración de un ente, la correspondiente Comunidad Autónoma, dotado de autonomía. Una autonomía que tiene naturaleza política y no meramente administrativa en virtud del mandato constitucional (artículo 152.1 de la Constitución) que se manifiesta en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia. De este modo, los Estatutos de Autonomía son no sólo la norma fundacional de la correspondiente Comunidad Autónoma (artículos 143 y 151 de la Constitución), sino también la norma expresiva de su acervo institucional y competencial (artículo 147.2 de la Constitución).
Los Estatutos de Autonomía tienen así una naturaleza dual pues son, a la vez que norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, parte integrante del ordenamiento jurídico estatal al revestir la forma de Ley Orgánica y ser aprobadas por las Cortes Generales. Como tales se encuentran subordinados a la Constitución, norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, lo que supone, entre otras posibles consecuencias, que el Estatuto de Autonomía, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitución" (Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982, de 4 de mayo, Fundamento Jurídico 1; en igual sentido, Sentencia 69/1982, de 23 de noviembre, Fundamento Jurídico 1;
77/1985, de 27 de junio, Fundamento Jurídico 4; 20/1988, de 18 de febrero, Fundamento Jurídico 3; 178/1994, de 16 de junio, Fundamento Jurídico 4; etc.).
Estatuto de Autonomía como norma estatal
Ahora bien, el que los Estatutos de Autonomía deban ser aprobados por una Ley Orgánica no significa que sean equiparables en su naturaleza y función constitucional a las demás normas de ese carácter previstas en diversos preceptos constitucionales para el desarrollo de algunos derechos fundamentales o para la regulación de determinadas instituciones y órganos. El Estatuto de Autonomía se aprueba en forma de Ley Orgánica, pero se trata de un tipo específico y singular de norma jurídica no reconducible sin más a la categoría de Ley Orgánica, cuyo procedimiento de elaboración, aprobación y reforma difiere del que se ha de seguir en el caso de los Estatutos. De esta forma las relaciones entre el Estatuto de Autonomía y las restantes Leyes orgánicas se regulan según criterios de competencia material. En este sentido, como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 247/2007, de 12 de diciembre, los Estatutos de Autonomía no pueden desconocer los criterios materiales empleados por la Constitución cuando reenvía la regulación de aspectos específicos a las correspondientes leyes orgánicas (artículos 81.1, 122.1, 149.1.29, 152.1 o 157.3 de la Constitución), pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada ley orgánica, determinan el ámbito que la Constitución les reserva a cada una de ellas, ámbito que, por tal razón, se configura como límite para la regulación estatutaria.
Asimismo debe señalarse que el Estatuto de Autonomía es una norma que sirve como parámetro para medir la constitucionalidad o inconstitucionalidad, en su caso, de las restantes normas del ordenamiento jurídico, tanto estatales como autonómicas integrándose, a tales efectos, en lo que el Tribunal Constitucional, con apoyo en el artículo 28.1 de su Ley Orgánica, ha denominado
"bloque de la constitucionalidad" (Sentencias 66/1985, de 23 de mayo, Fundamento Jurídico 1;
11/1986, de 28 de enero, Fundamento Jurídico 5; 214/1989, de 21 de diciembre, Fundamento Jurídico 5, entre otras muchas). Respecto a las leyes estatales ordinarias, esta integración de los Estatutos en el bloque de la constitucionalidad con su consiguiente consideración como parámetro para el enjuiciamiento de las normas legales unido a la función que los Estatutos desempeñan y a su rigidez derivado del especial procedimiento de elaboración y reforma, les otorga una singular resistencia que hace imposible que puedan ser formalmente reformados por leyes del Estado.
Estatuto como norma integrante del ordenamiento autonómico
En cuanto al ordenamiento autonómico, el Estatuto de Autonomía constituye su norma de cabecera, esto es, su norma superior, lo que supone que las demás le estén subordinadas, en cuanto sometidas jerárquicamente a ese Estatuto pues se trata de normas de rango inferior cuya validez depende, entre otros factores, de su conformidad con el mismo. Este carácter de norma de cabecera del ordenamiento autonómico se ve reforzado por la especial rigidez con la que los Estatutos están dotados, rigidez derivada de su especial procedimiento de elaboración y reforma.
Así, los Estatutos fundan la Comunidad Autónoma, la dotan del correspondiente poder político y permiten el natural desenvolvimiento de dicho poder mediante la emanación de leyes en sus ámbitos de competencia, desarrollándolas reglamentariamente y aplicándolas a través, respectivamente, de sus Consejos de Gobierno y de sus Administraciones públicas.
Carácter paccionado de los Estatutos de Autonomía
Con esta expresión pretende hacerse referencia a la necesaria confluencia de voluntades necesaria para la aprobación o reforma de una norma de estas características, confluencia mucho más fácil de apreciar en el caso de la reforma, ya que la misma se realiza mediante un procedimiento complejo, que exige la intervención sucesiva de la Asamblea Legislativa autonómica y de las Cortes Generales, aprobando éstas el Estatuto mediante Ley Orgánica (artículo 81.1 de la Constitución), con sometimiento a referéndum, en su caso. De esta forma, el Estatuto es el fruto de la actuación de una competencia conjunta atribuida por la Constitución al Estado y a la Comunidad Autónoma: sobre una misma materia se atribuye la competencia a dos entes públicos distintos, que la actúan sucesivamente -uno tiene la iniciativa y otro la decisión- en un mismo procedimiento, que tiene así un fondo paccionado, pues el Estatuto "supone una doble voluntad" (Sentencia del Tribunal Constitucional 59/1990, de 29 de marzo, Fundamento Jurídico 5).
En cualquier caso, este afirmado carácter paccionado de los Estatutos de Autonomía (Sentencia del Tribunal Constitucional 247/2007, de 12 de diciembre) no ha dejado de ser discutido en algunas ocasiones por entender que, más que de procedimiento paccionado de elaboración y reforma, habría que hacer referencia a especialidades procedimentales en su elaboración y aprobación, las cuales harían preciso, en algunos momentos, la necesaria confluencia de voluntades entre las instituciones estatal y autonómica concernidas puesto que, según se afirma, los mismos no dejan de ser, en última instancia, manifestación de la potestad legislativa del Estado.
Contenido posible
El contenido posible de un Estatuto de Autonomía ha sido objeto de reciente atención por parte del Tribunal Constitucional, en su citada Sentencia 247/2007, de 12 de diciembre, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra un determinado precepto de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma
del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. De dicho pronunciamiento -en ningún caso unánime pues generó un total de cinco votos particulares en los que los magistrados discrepantes cuestionan, entre otros aspectos, lo relativo al contenido constitucionalmente lícito de un Estatuto de Autonomía- pueden extraerse las siguientes conclusiones en relación con la cuestión que examinamos.
En primer lugar, la Constitución ha establecido un contenido mínimo o necesario de los Estatutos de Autonomía, que resulta ser el derivado del artículo 147.2 de la Constitución. Junto a este contenido necesario existe otro adicional, también derivado directamente de la Constitución, esto es, de otros preceptos constitucionales que prevén que los Estatutos de Autonomía regulen determinados aspectos ajenos a los incluidos en el artículo 147.2 de la norma suprema (así, los artículos 3.2, 4.2, 69.5, 145.2, 149.1.29, 152.1, 152.3 y 156.2 y disposiciones adicionales primera y cuarta). De esta forma, afirma el Tribunal Constitucional el contenido estatutario expresamente previsto por la Constitución excede, de entrada, de los términos literales su artículo 147.2.
Sentado lo anterior, la clave acerca de cuál haya de ser el contenido de un Estatuto de Autonomía la ofrece el apartado 1 del artículo 147 de la Constitución, que sitúa el margen de dicho contenido posible del Estatuto a partir de su concepción como norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. De esta consideración del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica se deduce, a juicio del Tribunal Constitucional, que los mismos "pueden incluir con normalidad en su contenido, no sólo las determinaciones expresamente previstas en el texto constitucional a que hemos aludido, sino también otras cuestiones, derivadas de las previsiones del artículo 147 relativas a las funciones de los poderes e instituciones autonómicos, tanto en su dimensión material como organizativa, y a las relaciones de dichos poderes e instituciones con los restantes poderes públicos estatales y autonómicos, de un lado, y, con los ciudadanos, de otro".
En cuanto a cuál pueda ser ese contenido adicional a añadir al constitucionalmente exigible debemos distinguir entre los derechos públicos subjetivos que pueden establecerse y regularse en los Estatutos de Autonomía de otros posibles contenidos. Entre los primeros se encuentran dos supuestos: cuando es la propia Constitución en alguno de sus preceptos la que expresamente lo habilita, como es el caso de las lenguas cooficiales en aquellos territorios en que existen (artículo 3.2. de la Constitución) y cuando es consecuencia directa de las propias instituciones que se regulan en los Estatutos [artículo 147.2 c) de la Constitución] como es el caso del derecho de sufragio activo y pasivo para la elección de la Asamblea Legislativa correspondiente (artículo 152.1. de la Constitución).
Respecto a los otros posibles contenidos, los mismos han de cumplir una exigencia previa como es la de estar conectados con las específicas previsiones constitucionales relativas al contenido de los Estatutos, previsiones constitucionales de las que dos resultan ser, a estos efectos, particularmente relevantes. Se trata de la referencia a la organización institucional propia del artículo 147.2.c) del texto constitucional y de la contenida en la letra d) del mismo precepto
constitucional, en relación con las competencias asumidas dentro del marco establecido por la Constitución.
De acuerdo con lo primero los Estatutos podrán incluir previsiones relativas a las funciones de los poderes e instituciones autonómicas, tanto en su dimensión material como organizativa, resultando incluso el reconocimiento de auténticos derechos subjetivos, como pueden ser los relacionados con el ejercicio del derecho de sufragio.
En cuanto a lo segundo, siguiendo la doctrina constitucional de la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 247/2007, nada impide que el Estatuto de Autonomía, en cuanto norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, al atribuir las competencias que han de ejercer los poderes públicos autonómicos, les impongan, de modo directo, criterios o directrices para su ejercicio o que lo hagan, de modo indirecto, mediante la formalización de enunciados o declaraciones de derechos a favor de los particulares. Sin embargo su valor será, con independencia de la veste de que se revistan en el texto estatutario, el de mandatos al legislador y restantes poderes públicos autonómicos, imponiéndoles prescripciones que son vinculantes para los mismos. De esta suerte dichas previsiones han de reunir dos características determinantes para poder apreciar su conformidad con la Constitución: deberán estar conectados con una materia atribuida como competencia por el Estatuto y necesitan para adquirir plena eficacia ser plasmados en la correspondiente norma autonómica que lleve a la práctica el contenido de la directriz, mandato u objetivo.
Así, la conclusión a la que llega la Sentencia 247/2007 es el reconocimiento de que los Estatutos no pueden establecer por sí mismos derechos subjetivos en sentido estricto en conexión con las competencias ostentadas, sino, únicamente, directrices, objetivos o mandatos a los poderes públicos autonómicos, resultando en tales términos admisibles como contenido posible de un Estatuto de Autonomía.
En definitiva, y en palabras del propio Tribunal Constitucional "el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en el artículo 147.2 de la Constitución y el adicional, al que se refieren las restantes remisiones expresas que la misma realiza a los Estatutos), como el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma"
(Sentencia 247/2007, Fundamento Jurídico 14).
PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIÓN
Al margen del contenido de los Estatutos hay que hacer una somera referencia a los distintos procesos de elaboración de los mismos, que hoy día tiene un interés puramente histórico, puesto
que todos ellos fueron elaborados en el período comprendido entre los años 1979 y 1983, salvo los de las ciudades de Ceuta y Melilla, aprobados respectivamente por las Leyes Orgánicas 1 y 2/1995.
En todo caso, la Constitución prevé dos procedimientos para la elaboración y aprobación de los Estatutos, y hasta 4 sistemas de acceso. Esta pluralidad ha sido criticada por Muñoz Machado como intrincada, discriminatoria.
Así, se pueden distinguir un procedimiento ordinario, un procedimiento especial, y dos procedimientos extraordinarios.
PROCEDIMIENTO ORDINARIO
En el procedimiento ordinario, los Estatutos se configuran como una ley orgánica que se tramita por las Cortes Generales, en la que las especialidades en su tramitación se centran en las dos fases previas, de iniciativa autonómica y de iniciativa legislativa propiamente dicha.
La primera es una decisión que sólo podía ser tomada según el artículo 143.1 de la Constitución por las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes; por los territorios insulares y por las provincias con entidad regional histórica. Además la iniciativa correspondía a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente (acuerdo que podía ser suplido por el de los órganos preautonómicos existentes según la Disposición Transitoria 1.ª de la Norma Fundamental), y a las dos terceras partes de los municipios cuya población representase, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
Estos requisitos debían ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.
Por su parte, la iniciativa legislativa se caracteriza por que el proyecto de Estatuto debía ser necesariamente elaborado, conforme al artículo 146, por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas para ser elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.
PROCEDIMIENTO ESPECIAL
Junto al procedimiento ordinario, la Constitución estableció un régimen especial destinado a las Comunidades denominadas coloquialmente «históricas», así como a aquellas que, sin serlo inicialmente, mostrasen, en palabras de Santamaría Pastor, una «decisión autonómica»
especialmente intensa.
Este régimen está regulado en el artículo 151 de forma más compleja que el ordinario:
La iniciativa autonómica ofrece una doble modalidad, la primera, sumamente sencilla, reservada a las Comunidades «históricas», es decir, a Cataluña, País Vasco y Galicia, y consistente en el acuerdo, adoptado por mayoría absoluta, de su órgano preautonómico colegiado superior (Disposición Transitoria 3.ª). Mientras que la segunda, prevista para el resto de Comunidades es bastante compleja y consiste, según el artículo 151.1, en que además de ser acordada por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, se requería también el acuerdo de las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y que dicha iniciativa fuese además ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que estableciese una ley orgánica.
La iniciativa legislativa, por su parte, correspondía también a una Asamblea, que había de elaborar y aprobar el proyecto de Estatuto por acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros, artículo 151.2.1.
Las mayores especialidades se dieron en la fase de tramitación parlamentaria, puesto que la Asamblea proponente del proyecto debía nombrar una delegación, a la que le correspondía examinar el texto junto con la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, «para determinar de común acuerdo su formulación definitiva» en el plazo de dos meses (artículo 151.2.2).
Por último, la frase de ratificación comprendía dos trámites, de una parte, el referéndum del cuerpo electoral de las provincias; y de otro, que el texto así refrendado se debía elevar a las Cortes Generales, las cuales decidirían sobre el mismo en Pleno y «mediante voto de ratificación» sin que cupiese, por lo tanto, introducir modificaciones en el texto refrendado, que sólo podía ser aprobado o rechazado en bloque.
PROCEDIMIENTOS EXTRAORDINARIOS
Los dos procedimientos extraordinarios, son de un lado, el previsto en el artículo 144.b) de la Constitución, que autoriza a las Cortes Generales, mediante ley orgánica, a «autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial». Bajo esta fórmula, el constituyente quería aludir a la posibilidad de otorgar un Estatuto de Autonomía a las ciudades de Ceuta y Melilla, aprobados, como se ha dicho en 1995.
El segundo supuesto es el de Navarra. Bajo la rúbrica de la Disposición Adicional 1.a, que, declara amparar «los derechos históricos de los territorios forales», la regulación del régimen foral navarro se llevó a cabo por un procedimiento extraordinario que dio lugar a la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra que, aunque formalmente no es un Estatuto de Autonomía, posee el mismo contenido y desempeña la misma función que éstos.
PROCEDIMIENTOS DE REFORMA
El artículo 147.3 de la Constitución realiza una sucinta referencia a esta cuestión, estableciendo que la reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos, requiriendo, en todo caso, la aprobación de las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica. A ello ha de unirse la previsión del artículo 152.2, el cual exige, para la reforma de los Estatutos aprobados mediante el procedimiento del artículo 151 de la Constitución, la celebración de un referéndum aprobatorio.
De esta manera, es posible distinguir, en principio dos procedimientos de reforma, el primero, derivado del artículo 147.3, aplicable a todas las Comunidades Autónomas, salvo Andalucía, Cataluña, Galicia y País Vasco, a las que resulta de aplicación la exigencia de referéndum ya mencionada. Aún en este último caso, los correspondientes Estatutos de Autonomía establecieron dos procedimientos de reforma en función de la parte del Estatuto que resultará afectada de tal forma que, en aquellas modificaciones estatutarias que tuvieran por objeto la simple alteración de los poderes de la Comunidad Autónoma y no quedaran afectadas las relaciones con el Estado, extremo éste que ha de ser apreciado por las Cortes Generales, se requiere la celebración de un referéndum y la aprobación de la reforma mediante una Ley Orgánica.
En todo caso, la iniciativa de la reforma corresponde al Parlamento autonómico, a propuesta en su caso de un determinado número de sus miembros, al Gobierno autonómico o a las Cortes Generales. Dicha propuesta requiere la aprobación del Parlamento autonómico por la mayoría prevista en el propio Estatuto así como de las Cortes Generales mediante la correspondiente Ley Orgánica. Una especialidad a resaltar es la prevista en los artículos 222 y 223 del vigente Estatuto de Cataluña que reconocen la iniciativa al 20 por ciento de los Ayuntamientos que representen ese mismo porcentaje de población así como a 300.000 ciudadanos con derecho a voto.
La cuestión de las reformas estatutarias ha regresado al primer plano en los últimos años y así, tras el rechazo del denominado Plan Ibarretxe, se puso en marcha, entre otros, el complejo proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, culminado con la publicación de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, la cual ha sido objeto de varios recursos de inconstitucionalidad pendientes de resolución por el Tribunal Constitucional. Por no ser este el lugar adecuado, no corresponde detenerse ahora en la problemática suscitada por la citada Ley Orgánica. Baste decir al respecto, que dicho texto legal supone un cambio sustancial respecto al modelo tradicional al que venían respondiendo los Estatutos de Autonomía, cambio fácilmente apreciable, al menos en las cuestiones siguientes: la regulación de los símbolos e identidad propia de la Comunidad Autónoma; la enumeración de una lista de derechos de los ciudadanos;
la nueva manera de enumerar las competencias asumidas, basada en un concreto entendimiento del principio dispositivo, consistente en ampliar nominalmente el elenco competencial desagregando las competencias de forma minuciosa y, en ocasiones modificando
su calificación previa; el nuevo modelo de financiación y, por último, el condicionamiento, no sólo de las competencias estatales, fruto de la manera de asumir las propias competencias, sino de las propias normas del Estado, por aplicación de determinadas previsiones estatutarias.
En cualquier caso, la cuestión de la reforma de los Estatutos de Autonomía dista mucho de ser pacífica pues hasta la fecha todos los reformados durante la pasada legislatura, con la única excepción del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, han sido recurridos ante el Tribunal Constitucional.
Última doctrina del Tribunal Constitucional
La fundamental Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 2010 se fija la naturaleza y posición de los Estatutos como Autonomía de normas subordinadas a la Constitución, como corresponde a disposiciones normativas que no son expresión de un poder soberano, sino de una autonomía fundamentada en la Constitución, y por ella garantizada, (así desde el principio, Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrero). Como norma suprema del ordenamiento, la Constitución no admite igual ni superior, sino sólo normas que le están jerárquicamente sometidas en todos los órdenes. Ciertamente, no faltan en ningún ordenamiento normas jurídicas que, al margen de la Constitución stricto sensu, cumplen en el sistema normativo funciones que cabe calificar como materialmente constitucionales, por servir a los fines que conceptualmente se tienen por propios de la norma primera de cualquier sistema de Derecho, tales como, en particular, constituir el fundamento de la validez de las normas jurídicas integradas en los niveles primarios del ordenamiento; esto es, en aquellos en los que operan los órganos superiores del Estado. Sin embargo, tal calificación no tiene mayor alcance que el puramente doctrinal o académico, y, por más que sea conveniente para la ilustración de los términos en los que se constituye y desenvuelve el sistema normativo que tiene en la Constitución el fundamento de su existencia, en ningún caso se traduce en un valor normativo añadido al que estrictamente corresponde a todas las normas situadas extramuros de la Constitución formal. En nada afecta, en definitiva, a la subordinación a la Constitución de todas las normas que, sea cual sea su cometido con una perspectiva material o lógica, no se integran en el Ordenamiento bajo la veste de la Constitución formal; única que atribuye a los contenidos normativos –también a los que materialmente cupiera calificar de extraños al concepto académico de Constitución- la posición de supremacía reservada a la Norma Fundamental del Ordenamiento Jurídico.
Añade la Sentencia: "Los Estatutos de Autonomía se integran en el ordenamiento bajo la forma de un específico tipo de Ley estatal: la Ley orgánica, forma jurídica a la que los artículos 81 y 147.3 de la Constitución Española reservan su aprobación y su reforma. Su posición en el sistema de fuentes es, por tanto, la característica de las Leyes orgánicas; esto es, la de normas legales que se relacionan con otras normas con arreglo a dos criterios de ordenación: el jerárquico y el competencial. En tanto que normas legales, el de jerarquía es el principio que ordena su relación con la Constitución en términos de subordinación absoluta. En cuanto normas legales a las que queda reservada la regulación de ciertas materias, el principio de competencia
es el que determina su relación con otras normas legales, cuya validez constitucional se hace depender de su respeto al ámbito reservado a la Ley orgánica, de manera que el criterio competencial se erige en presupuesto para la actuación del principio de jerarquía, toda vez que de la inobservancia del primero resulta mediatamente una invalidez causada por la infracción de la norma superior a la Ley orgánica y a la norma legal ordinaria, es decir, por infracción de la Constitución".
Y más adelante recuerda que la Constitución no determina expresamente cuál es el contenido posible de un Estatuto de Autonomía. De manera explícita sólo prescribe cuál ha de ser su contenido necesario, integrado por el minimum referido en su artículo 147.2 (denominación, territorio, organización institucional y competencias) y por las disposiciones que tren causa de mandatos constitucionales específicos, como, entre otros, el que exige la disciplina estatutaria del régimen de designación de los Senadores autonómicos (artículo 69.5 de la Constitución Española). Este contenido necesario puede ser también contenido suficiente, pero la propia Constitución permite expresamente que los Estatutos cuenten además con un contenido adicional. Así, el artículo 3.2 de la Constitución Española prevé que sean los Estatutos de Autonomía las normas que dispongan la eventual cooficialidad de otras lenguas españolas; y el artículo 4.2 de la Constitución Española los habilita para reconocer banderas y enseñas propias.
Existe, por tanto, un contenido constitucionalmente obligado (artículo 147.2 de la Constitución Española) y un contenido constitucionalmente posible en virtud de previsiones constitucionales expresas (así, artículos 3.2 y 4.2 de la Constitución Española). Ya en la Sentencia del Tribunal Constitucional 247/2007 de 12 de diciembre, quedó resuelta la cuestión de si uno y otro agotan todo el contenido adicional que, sin resultar de un mandato constitucional expreso o de una autorización del constituyente también explícita, encuentre fundamento implícito en la función y en la cualidad que la Constitución atribuye a esta norma jurídica. En esta última sentencia se dice que "el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en el artículo 147.2 CE y el adicional, al que se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los Estatutos), como el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma".
Lo anterior es consecuencia de una serie de consideraciones de principio sobre la naturaleza y función constitucionales de los Estatutos de Autonomía. En este sentido, la unidad de la Constitución desde, y en su marco, los Estatutos de Autonomía confieren al Ordenamiento una diversidad que la Constitución permite, y que se verifica en el nivel legislativo, confiriendo a la autonomía de las Comunidades Autónomas el insoslayable carácter político que le es propio. La primera función constitucional de los Estatutos de Autonomía radica, por tanto, en la
diversificación del Ordenamiento mediante la creación de sistemas normativos autónomos, todos ellos subordinados jerárquicamente a la Constitución y ordenados entre sí con arreglo al criterio de competencia. Respecto de tales sistemas normativos autónomos el Estatuto es norma institucional básica (artículo 147.1 de la Constitución Española). Y es también norma de garantía de la indemnidad del sistema autónomo, toda vez que el Estatuto es condición de la constitucionalidad de todas las normas del Ordenamiento en su conjunto, también de las que comparten su forma y rango. Tal condición, sin embargo, sólo le alcanza por remisión de la única norma que en puridad determina la constitucionalidad de cualquier norma, esto es, obviamente, la Constitución misma. La inconstitucionalidad por infracción de un Estatuto es, en realidad, infracción de la Constitución, única norma capaz de atribuir (por sí o por remisión a lo que otra disponga) la competencia necesaria para la producción de normas válidas.
El Estatuto de Autonomía dota, además, de competencias a la Comunidad Autónoma por él constituida y de la norma institucional básica. Tiene, pues, una función de atribución competencial que define, por un lado, un ámbito privativo de normación y de ejercicio del poder público por parte de la Comunidad Autónoma (eventualmente ampliable con competencias ex artículo 150 de la Constitución Española que no le serán, por tanto, propias), y contribuye a perfilar, por otro, el ámbito de normación y poder propio del Estado. Esto último en la medida en que las competencias del Estado dependen mediatamente en su contenido y alcance de la existencia y extensión de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en el marco extraordinariamente flexible representado por el límite inferior o mínimo del artículo 148 de la Constitución Española y del máximo o superior, a contrario del artículo 149 de la Constitución Española. Esto no hace del Estatuto, sin embargo, una norma atributiva de las competencias del Estado. Las estatales son siempre competencias de origen constitucional directo e inmediato; las autonómicas, por su parte, de origen siempre inmediatamente estatutario y, por tanto, sólo indirectamente constitucional. No pocas de las competencias estatales vienen mediante determinadas por los Estatutos, si bien únicamente en el sí y en el quantum: en lo primero, porque algunas competencias sólo serán del Estado en la medida en que no las hayan asumido las Comunidades Autónomas (Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo);
en lo segundo, porque en aquellos supuestos en que el Estado deba tener siempre una competencia dotada de un contenido y alcance mínimos, la eventualidad de un contenido y alcance superiores dependerá de los términos en que las Comunidades Autónomas hayan asumido el margen que constitucionalmente les es accesible.
La naturaleza y la función constitucionales de los Estatutos de Autonomía determinan su posible contenido. Del mismo forma parte, en primer lugar, y como ya hemos dicho, el minimum relacionado en el artículo 147.2 de la Constitución Española. También por disposición constitucional expresa, las materias referidas en determinados preceptos de la Constitución. En ambos casos puede hablarse de un contenido estatutario constitucionalmente explícito. Cabe junto a él un contenido implícito por inherente a la condición del Estatuto como norma institucional básica (artículo 147.1 de la Constitución Española), con cuanto ello implica en términos de autogobierno, de autoorganización y de identidad. Con ese título pueden integrarse
en los Estatutos previsiones y disciplinas muy dispares, aunque siempre dejando a salvo, como es evidente, las reservas establecidas por la Constitución a favor de Leyes específicas o para la disciplina de materia orgánica no estatutaria. Y, dada la apertura y flexibilidad del modelo territorial, serían constitucionalmente admisibles Estatutos de Autonomía dotados de un contenido más amplio que el que resulta del mínimo necesario del artículo 147.2 de la Constitución Española. Hasta el punto de que su delimitación sólo podría realizarse, desde esta jurisdicción, mediante la garantía de la observancia de ciertos límites. En el entendido de que constitucionalmente tienen igual cabida una concepción restringida del contenido material de los Estatutos (limitada al mínimo explícito) y un entendimiento más amplio, supuesto en el que el mínimo a garantizar por este Tribunal no es ya el que asegura la existencia, la identidad y las competencias de la Comunidad Autónoma, sino el que resulta, por un lado, de los límites que marcan la divisoria entre la Constitución y los poderes constituidos, y, por otro, de aquellos que permiten la eficacia regular del sistema en su conjunto.
En todo caso, añade la Sentencia, a una concepción maximalista no puede dejar de oponerse, en primer término, un límite de orden cuantitativo, toda vez que la especial rigidez del Estatuto de Autonomía supone una petrificación de su contenido que puede llegar a no compadecerse con un efectivo derecho a la participación política en el ejercicio de los poderes estatuidos. Por lo demás, el grado de densidad normativa aceptable en un Estatuto no es cuestión que pueda determinarse en abstracto, pero en el examen de los supuestos en los que se concrete una impugnación con ese fundamento ha de partirse del principio de que la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia, siendo excepcional la exclusión del debate político de determinadas cuestiones que, por afectar al fundamento mismo del sistema, sólo se hacen accesibles a voluntades conformadas en procedimientos agravados y con mayorías cualificadas. Todo ello sin perjuicio, de un lado, de que los reparos que pudieran oponerse a la técnica de la regulación de detalle en normas especialmente rígidas no dejan de ser en muchas ocasiones otra cosa que una objeción de simple oportunidad, sin relevancia, por tanto, como juicio de constitucionalidad stricto sensu; y de otro que los Estatutos de Autonomía también son obra del legislador democrático. Por lo demás, en la misma Sentencia del Tribunal Constitucional 247/2007, quedó dicho que "los Estatutos de Autonomía podrán establecer con diverso grado de concreción normativa aspectos centrales o nucleares de las instituciones que regulen y las competencias que atribuyan en los ámbitos materiales que constitucionalmente les corresponden" (Fundamento Jurídico 6), lo que, con las cautelas propias de toda consideración en abstracto, excluye la concreción en los aspectos de detalle.
En segundo lugar, a la expansividad material de los Estatutos se oponen determinados límites cualitativos. Precisamente aquellos que definen toda la diferencia de concepto, naturaleza y cometido que media entre la Constitución y los Estatutos, como son cuantos delimitan los ámbitos inconfundibles del poder constituyente, por un lado, y de los poderes constituidos, por otro. En particular, los que afectan a la definición de las categorías y conceptos constitucionales, entre ellos la definición de la competencia de la competencia que como acto de soberanía sólo corresponde a la Constitución, inaccesibles tales límites a cualquier legislador y sólo al alcance
de la función interpretativa de este Tribunal Constitucional (Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983).
Son éstas, en cualquier caso, consideraciones de principio que habremos de concreta la Sentencia de 28 de junio de 2010 con el debido detalle al enjuiciar cada uno de los preceptos impugnados, determinando entonces la verdadera medida del grado de colaboración constitucionalmente necesaria y admisible por parte del legislador estatuyente en la tarea de la interpretación constitucional característica de una sociedad democrática.
Recuerde que…
• Los Estatutos de Autonomía son normas subordinadas a la Constitución, no son expresión de un poder soberano, sino de una autonomía fundamentada en la Constitución (Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de junio de 2010).
• El Estatuto de Autonomía es una ley orgánica estatal, pero se trata de un tipo específico y singular de norma jurídica no reconducible sin más a la categoría de Ley Orgánica, cuyo procedimiento de elaboración, aprobación y reforma difiere del que se ha de seguir en el caso de los Estatutos.
• La Constitución prevé dos procedimientos para la elaboración y aprobación de los Estatutos, y hasta cuatro sistemas de acceso. Así, se pueden distinguir un procedimiento ordinario, un procedimiento especial, y dos procedimientos extraordinarios.
• De acuerdo con el artículo 147.3 de la Constitución, la reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos, requiriendo, en todo caso, la aprobación de las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica. A ello ha de unirse la previsión del artículo 152.2, el cual exige, para la reforma de los Estatutos aprobados mediante el procedimiento del artículo 151 de la Constitución, la celebración de un referéndum aprobatorio
