LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO

EN CHILE

© SEP - SISTEMA DE EMPRESAS Registro de Propiedad Intelectual Inscripción Nº 153.804, año 2006

Santiago de Chile Diagramación y producción digital:

Arquetipo Ltda.

Edición de 500 ejemplares Impreso en:

MAVAL

IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE 2006

Todos los derechos reservados.

Prohibida su reproducción total o parcial, por medio conocido o por conocerse,

incluyendo el diseño de portada.

Edición:

Víctor Selman Biester - Director de Empresas CORFO - SEP Julio Cordero Díaz - Asesor Jurídico - SEP Patricio Larraín Delgado - Ejecutivo de Empresas - SEP

Ricardo Salas Arancibia - Ejecutivo de Empresas - SEP Colaboraron en la Edición:

Luis Manuel Rodríguez Cuevas René Morales Morales

Presentación de Don Carlos Mladinic Alonso . . . . 9

Prólogo de Don Eduardo Frei Ruiz-Tagle . . . . 11

Introducción . . . . 13

I LA HISTORIA 1. La Dirección de Obras Sanitarias: un hito fundamental . . . . 16

2. El Servicio Nacional de Obras Sanitarias . . . . 17

3. La necesidad de un Marco Regulatorio . . . . 18

3.1. El Sistema Tarifario . . . . 20

3.2. El Sistema de Subsidios . . . . 22

4. Experiencias iniciales . . . . 24

a. Venta de la Concesión de los Servicios de la ciudad de Valdivia . . . . 25

b. Contrato de Gestión con Inversión del “Litoral Sur” de Valparaíso . . . . 25

c. Contrato BOT para el tratamiento de las aguas servidas de Antofagasta . . . . 26

d. Contrato BOT para una planta desaladora de agua salobre en Arica. . . . . 26

e. Contrato BOT para el tratamiento y transporte de las aguas servidas de Calama . . 27

f. Contrato BOT para la desalación de agua de mar en Antofagasta . . . . 27

5. Creación de un Comité CORFO: el Sistema Administrador de Empresas (SAE) . . . . . 28

6. Los antecedentes de la incorporación de capital privado . . . . 28

7. La Ley Nº 19.549 (febrero de 1998) . . . . 30

8. Venta de acciones a un socio controlador . . . . 33

ÍNDICE

ÍNDICE

6

II

LOS MODELOS DE INCORPORACIÓN DE CAPITAL PRIVADO EN LAS EMPRESAS SANITARIAS

1. Gestión con inversión, BOT y transferencia de concesiones sanitarias . . . . 40

2. Venta de paquetes accionarios . . . . 40

2.1. Características del modelo . . . . 41

3. Transferencia del derecho de explotación . . . . 44

3.1. Características de los contratos . . . . 47

III LA APLICACIÓN DE LOS MODELOS A. Venta de acciones . . . . 55

1. ESVAL S.A. . . . . 55

2. EMOS S.A. . . . . 60

3. ESSAL S.A. . . . . 64

4. ESSEL S.A. . . . . 68

5. ESSBIO S.A. . . . . 72

6. Resumen de adjudicación de los paquetes accionarios . . . . 76

B. Transferencia del derecho a explotación . . . . 76

1. ESSAM S.A. . . . . 77

2. EMSSA S.A. . . . . 80

3. ESSAN S.A. - EMSSAT S.A. - ESSCO S.A. . . . . 83

4. ESSAT S.A. - ESSAR S.A. - ESMAG S.A. . . . . 89

5. Resumen de adjudicación de contratos del modelo . . . . 93

IV EFECTOS PRODUCIDOS POR LA INCORPORACIÓN DE CAPITAL PRIVADO EN LAS EMPRESAS SANITARIAS ESTATALES 1. Ingresos y disminución del gasto para el Estado . . . . 95

2. Tarifas de los Servicios Sanitarios . . . . 96

3. Inversiones del Sector Sanitario . . . . 97

4. Aumento en la eficiencia del sector . . . . 97

5. Incremento de coberturas . . . . 99

ÍNDICE

6. Beneficios para la región . . . 101

7. Estructura de Propiedad de Sector Sanitario 2004 . . . 102

V ENTREVISTAS 1. Eduardo Arriagada Moreno . . . 103

2. Carlos Mladinic Alonso . . . 106

3. Felipe Sandoval Precht . . . 109

4. Juan Eduardo Saldivia Medina . . . 112

5. Roberto de Groote González . . . 116

6. Hugo Maturana Aguilar . . . 118

7. Sergio Henríquez Díaz . . . 121

8. Edmundo Dupré Echeverría . . . 125

9. Santiago Hernando Pérez . . . 129

10. Francisco Encina Moriamez . . . 133

ANEXOS Anexo 1: ANTECEDENTES . . . 139

1. La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) . . . 139

2. El marco legal . . . 140

3. Concesiones Sanitarias . . . 143

4. Aportes financieros reembolsables . . . 147

5. Política Ambiental . . . 148

6. Tarifas . . . 150

7. Alternativas de incorporación de capital privado . . . 159

Anexo 2: INFORME FINAL DE CADA PROCESO . . . 167

1. ESVAL S.A. . . . 167

2. EMOS S.A. . . . 173

3. ESSAL S.A. . . . 177

4. ESSEL S.A. . . . 178

5. ESSBIO S.A. . . . 182

6. ESSAM S.A. . . . 186

7. EMSSA S.A. . . . 189

8. ESSCO S.A. . . . 193

ÍNDICE

8

10. EMSSAT S.A. . . . 201

11. ESSAT S.A. . . . 205

12. ESMAG S.A. . . . 210

13. ESSAR S.A. . . . 214

Anexo 3: DATOS FINANCIEROS . . . 219

1. ESSAT S.A. . . . 220

2. ESSAN S.A. . . . 224

3. EMSSAT S.A. . . . 228

4. ESSCO S.A. . . . 232

5. ESVAL S.A. . . . 236

6. ESSEL S.A. . . . 240

7. ESSAM S.A. . . . 244

8. ESSBIO S.A. . . . 248

9. ESSAR S.A. . . . 252

10. ESSAL S.A. . . . 256

11. EMSSA S.A. . . . 260

12. ESMAG S.A. . . . 264

13. AGUAS ANDINAS S.A. (ex EMOS S.A.) . . . 268

Anexo 4: ACUERDO MARCO SAE-FENATRAOS Y ACTA DE ACUERDO NACIONAL . . . 273

Siglas usadas en el documento . . . 281

M

Tal omisión provoca que esfuerzos de enorme importancia queden limitados a su expresión concreta de resultados. Entonces, se pierde para el conocimiento públi- co, el valor del trabajo de elaboración y ejecución de políticas y estrategias que per- mitieron conseguirlos.

La modernización de las empresas sanitarias y la incorporación de capital priva- do a las mismas, es uno de esos hitos que merece ser divulgado en su integridad:

desde su concepción, hasta sus consecuencias.

Por distintas circunstancias me ha tocado seguir este proceso desde su inicio.

Primero como Gerente General de la Corporación de Fomento (CORFO), después como Subsecretario de Economía, mas adelante como Consejero del Sistema de Adminis- tración de Empresas (SAE) y finalmente como Presidente del Consejo del Sistema de Empresas (SEP).

Durante todo este tiempo numerosas personas, de distintos organismos guber- namentales y no gubernamentales de diferentes países del mundo, así como también de organismos internacionales se nos acercaron con el fin de conocer nuestro proce- so de modernización del sector sanitario, el que consideran pionero en mucho de sus aspectos.

Por todas estas razones, el Consejo del SEP tomó la determinación de elaborar un volumen que contuviera la historia y desarrollo de todo el proceso que, sin duda, ha significado una transformación profunda del sector sanitario chileno.

Es muy importante dejar constancia de cómo y porqué se llevó adelante esta política de Estado, cuya finalidad ha sido resolver uno de los problemas estructurales más serios que enfrentaba nuestro país.

Al recorrer las páginas de este trabajo, se podrá comprender con mayor claridad el tremendo esfuerzo técnico y profesional que significó idear, crear e implementar los mecanismos que permitieron transformar el rostro y capacidad de las Empresas Sanitarias de Chile.

Al Sistema de Empresas –SEP -, le correspondió liderar este proceso de cambio en el sector, desde lo que significó la transformación de servicios públicos regionales

PRESENTACIÓN

PRESENTACIÓN

10

popular medida de aplicar tarifas que reflejaran el verdadero costo de proveer el ser- vicio, hasta la privatización de las empresas sanitarias, en sus dos formas: la venta de paquetes accionarios y la transferencia del derecho de explotación.

Estos cambios no hubiesen sido posibles sin la firme decisión de los ex Presi- dentes don Patricio Aylwin Azócar, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle y don Ricardo Lagos Escobar.

Sin duda que este proceso provocó debate en su momento y resulta natural acep- tar que seguirá habiéndolo. Este libro quiere ser, también, una contribución para que dicho intercambio cuente con más elementos de juicio, tanto técnicos como políti- cos. Además, intenta servir de antecedente para futuros procesos de modernización que se decidan poner en práctica en nuestro país, o en otros países que nos observan con atención.

Finalmente, deseo expresar mi agradecimiento personal a los tres presidentes mencionados que me honraron con su confianza y me permitieron ser partícipe de este revolucionario cambio. De igual forma me enorgullezco de haber tenido la opor- tunidad de compartir en el Consejo del Sistema de Empresas (SEP) con un grupo de profesionales realmente excepcional.

CARLOS MLADINIC ALONSO Presidente SEP

PRÓLOGO

L

Lo cierto es que era urgente dar un salto cualitativo en las sanitarias. Desde lue- go se hacía imperativo hacer más eficiente la gestión de las empresas del rubro y en- frentar el tema del tratamiento de las aguas servidas. Esto último era un asunto de la máxima prioridad, porque junto con influir de manera gravitante en el concepto de desarrollo sustentable y de interés nacional que nos interesaba impulsar, las aguas ser- vidas generaban una serie de externalidades negativas que afectaban a vastos secto- res de la economía.

Así, numerosas playas y bordes costeros sufrían niveles de contaminación que excedían en varios órdenes de magnitud las normas chilenas, y en numerosas locali- dades agrícolas el agua que se utilizaba para riego no cumplía las normas chilenas y mucho menos los estándares internacionales. Además de los riesgos comerciales que esto implicaba, también se traducía en un gasto mayor en salud, pues estudios inter- nacionales concluyen que por cada dólar invertido en saneamiento de aguas servi- das, se ahorran 2,5 dólares en salud.

La magnitud de las inversiones que se requerían obligaba a pensar soluciones nuevas. El Estado no se podía hacer cargo de ellas, porque habría significado sobreen- deudar al país. Pero el problema no era sólo de recursos, sino además era el momen- to de generar un cambio profundo en su rol. Queríamos pasar de un Estado empresa- rio a uno regulador, de manera de atraer el capital y la tecnología del sector privado.

Se trataba de un asunto de lógica. Debíamos saber priorizar y conseguir aportes de capital privado en todos aquellos sectores con capacidad real de hacerlo. De esa manera podíamos focalizar mucho mejor la inversión social. Es por ello que se eligió el camino del traspaso de la operación de las empresas sanitarias a manos privadas y tales propósitos se reflejaron en la ley que se elaboró, aprobó y promulgó durante mi mandato.

Paralelamente, había otro aspecto importante que debíamos enfrentar: la regula-

PRÓLOGO

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y el organismo regulador. Era indispensable hacerlo, ya que en esta nueva etapa el país requería de una entidad reguladora con atribuciones y capacidades suficientes para asegurar a la población que la calidad del servicio es la adecuada y para poder solicitar la información necesaria que permita fijar tarifas que realmente reflejen los costos eficientes de provisión del servicio. Por ello es que, entre otras medidas, se le dieron a la Superintendencia del ramo las facultades para que se transformara en una entidad muy similar a la de Bancos y Valores. Para eso, se incrementó el presupuesto de la Superintendencia de 131 mil UF a 211 mil UF y se aumentó en más de 80 per- sonas el personal técnico-profesional.

El profundo cambio en el sector sanitario generó una liquidez que permitió in- yectar más recursos en áreas de alta urgencia y necesidad, como salud y educación.

A modo de ejemplo podemos señalar que en sólo tres años la Caja Fiscal recibió mas de mil 500 millones de dólares, producto de la venta de acciones de empresas sani- tarias estatales. Y si consideramos la inversión comprometida en las propias empre- sas, el impacto representa más de 3 mil 500 millones de dólares.

Este revolucionario cambio era para algunos un proceso extremadamente peli- groso: el manejo de un sector fundamental por parte de empresas privadas podía im- plicar alzas desmedidas o, por otro lado, el proceso podía fracasar al no haber intere- sados en invertir los enormes recursos que necesitaba el país por ser un negocio altamente riesgoso, ya que este sector tiene la particularidad que los activos constitu- yen costos hundidos, es decir, una vez realizadas las inversiones no es posible recu- perarlas y dedicar los recursos a otros fines.

No obstante, este proceso de entrada de capitales privados al negocio sanitario, ha sido catalogado por todos los organismos internacionales como exitoso, y gracias al ingreso de capitales frescos se pudo realizar las inversiones necesarias que han sido clave en el desarrollo del país.

Se debe perseverar en el camino diseñado, teniendo siempre presente que es necesario fortalecer la capacidad reguladora del Estado, para que cuide de la mejor manera a los tres millones y medio de clientes de los servicios sanitarios.

Concluyo felicitando al SEP por el gran trabajo que realizó en el proceso de priva- tización y por la estupenda idea de publicar este libro que deja testimonio del mismo.

EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE Presidente del Senado Ex Presidente de la República

E

Vale decir, la respuesta de eficiencia y nivel de calidad a sus usuarios sólo po- dría ser evaluada a la luz de lo que en una sociedad concreta y específica es posible de incorporar y aplicarle; en materia de tecnología, recursos, normativa institucional y legal, sistema organizacional, etc.

En conjunto con lo anterior, el aumento de la población, los grados crecientes de concentración y desarrollo de los asentamientos humanos, por una parte; y por otra, los cambios culturales, la preocupación por la salud y el entorno, así como el crecimiento de las expectativas y exigencias de la población, explican los cambios y el progresivo aumento de la demanda por eficientes y adecuados servicios sanitarios.

Desde esta perspectiva, las actividades y/o los servicios de bien común no po- drían ser analizados sólo y exclusivamente por los cambios institucionales, o por los volúmenes de los recursos a ellos destinados. El análisis se debería iniciar con la pre- gunta de cómo el conjunto de instrumentos, recursos y niveles organizacionales, han sido incorporados a la prestación de un servicio para la satisfacción, beneficio y cali- dad de vida de los ciudadanos; siendo esto último su objetivo final. Es decir, cuál es la calidad de la respuesta a los cambios experimentados por la sociedad y a los nue- vos requerimientos.

Es por ello que el concepto de modernización del sector de servicios sanitarios debiera ser concebido como el equilibrio óptimo entre las crecientes y permanentes demandas y la capacidad por incorporar el mayor grado posible de recursos de todo tipo; que permita mejorar el servicio a la población, asegurar su salud y garantizar la protección del recurso agua.

Sobre aquella base es que podremos evaluar si las obras de infraestructura, la institucionalidad, los recursos y la normativa legal son o fueron las adecuadas a cada época histórica.

Otro elemento clave en la visión histórica de los Servicios Sanitarios, es el rol

INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN

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Los cambios experimentados en Chile en relación al Rol que se asigna el Esta- do, permiten iniciar un relato a partir del Modelo de Desarrollo Nacional que nos hemos dado. De aquel Modelo; tanto la articulación público-privada, la inversión al- ternativa para los recursos financieros de la Caja Fiscal,¹ los requerimientos en las dis- tintas áreas –como infraestructura, tecnología y cumplimiento de estándares ambien- tales– para la inserción del país en una economía global; así como la función subsidiaria y reguladora que se autoasigna el Estado, es lo que nos permite la expli- cación y la comprensión de los emergentes recursos de todo tipo que fue factible uti- lizar y aplicar a los Servicios Sanitarios, a partir de 1990.

A los efectos de una mejor comprensión de lo que hemos titulado “Moderniza- ción del Sector de Servicios Sanitarios en Chile”, es que a través de este texto aporta- mos variados antecedentes e información, los que esperamos le permitan al lector una objetiva evaluación de la calidad y oportunidad de la respuesta entregada a los re- querimientos sanitarios; a la envergadura de los recursos financieros; a las ingentes demandas y necesidades en otros ámbitos de la actividad social y económica; a los cambios asumidos en materia de precio y pago por servicios; entre otros desafíos pro- pios de nuestro Modelo de País.

1 Inversión en otras áreas de mayor rentabilidad social y menor rentabilidad privada.

P

El nacimiento de lo que podríamos llamar “sector sanitario” se remonta al año 1578, época en que Santiago comenzó a recibir –para el consumo de sus habitantes–

agua proveniente de manantiales y vertientes existentes en el sector alto de la ciudad (Tobalaba). Un mejoramiento muy importante se concretó el año 1763, cuando se construyeron obras para conducir aguas desde la llamada Quebrada de Rabón (hoy de Ramón) hasta la Plaza Baquedano.

Sin embargo, durante el período de la Colonia y transcurrido medio siglo de la República, la mayor parte de los habitantes de Santiago consumió agua, principal- mente, proveniente del río Mapocho.

Tenemos que llegar a la mitad del siglo XIX, para ver cómo en nuestras ciudades del país comienzan a incorporarse a los llamados tiempos modernos. Fue en aquel tiempo en que se construyeron importantes obras de ingeniería sanitaria. Es así como la primera cañería surtidora de agua potable para la ciudad de Valparaíso se comple- ta en 1850. Luego sigue la planta de suministro de agua en Concepción, inaugurada en 1860. Cinco años después (1865) se construyen estanques de acumulación en La Reina-Santiago. En 1888 se funda la empresa “Tarapacá Water Works”, destinada al abastecimiento de agua de la ciudad de Iquique. Y es en 1894, con los drenes de captación en Vitacura-Santiago; con los estanques de acumulación de 20.000 m³ en Antonio Varas-Santiago y con la puesta en servicio de la primera etapa del alcantari- llado de Santiago, que se cumplen casi cinco décadas de acelerado desarrollo en el tema sanitario.

Es en forma creciente que se instala en nuestro país, el convencimiento de que el abastecimiento de agua potable y la recolección de las aguas servidas, constituyen servicios básicos para el desarrollo integral del ser humano.

En Chile es posible apreciar a lo largo de su historia, una preocupación perma- nente de parte de las Autoridades, para garantizar que estos servicios de utilidad pú- blica se presten en forma eficiente. En particular las políticas en materia de servicios

I. LA HISTORIA

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

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básico en óptimas condiciones técnicas y sanitarias, cumpliéndose con las normas y estándares de calidad imperantes en cada época.

1. LA DIRECCIÓN DE OBRAS SANITARIAS: UN HITO FUNDAMENTAL

Acorde al desarrollo alcanzado en la Organización del Estado, el año 1931 se crea la Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado del Ministerio del Interior, enti- dad que marcó los inicios de la institucionalidad del sector sanitario del país; la que en 1953, en un esfuerzo de racionalización, se fusiona con el Departamento de Hi- dráulica, dependiente del Ministerio de Obras; lo que, a su vez, dio paso a la crea- ción de la Dirección de Obras Sanitarias (DOS).

A la naciente institución se le asignaron prácticamente la totalidad de las res- ponsabilidades técnicas y de administración de los servicios de agua potable, alcan- tarillado y desagües que se ejecutaban con fondos del Estado, o con su aporte.

La creación de la DOS tuvo como objetivo centralizar todas las funciones rela- cionadas con el servicio de agua potable y alcantarillado en un solo organismo. La DOS compartía responsabilidades con las siguientes instituciones del Estado:

– La División de Servicios Sanitarios, del Ministerio de la Vivienda y Urbanis- mo, que estudiaba, proyectaba, construía y reparaba redes de agua potable y alcantarillado.

– La Empresa de Agua Potable de Santiago, de la Municipalidad de Santiago, que administraba el servicio de agua potable del sector central de Santiago, y – La Empresa Municipal de Desagües de Valparaíso y Viña del Mar, de la Muni-

cipalidad de Valparaíso, que administraba el servicio de alcantarillado de la provincia de Valparaíso.

Por otra parte, en el Sector Rural existían:

– La Oficina de Saneamiento Rural del Ministerio de Salud Pública, que estu- diaba, proyectaba, construía y asesoraba en la operación y mantención de los servicios de abastecimiento de agua para poblaciones rurales organizadas, de menos de 1.000 habitantes.

– La Sección de Higiene Ambiental del mismo Ministerio, que habilitaba o su- pervigilaba el abastecimiento de agua y alcantarillado o saneamiento básico para las zonas rurales del país cuya población era dispersa, y,

– La Oficina de Ingeniería Sanitaria de la Corporación de la Reforma Agraria del Ministerio de Agricultura, que habilitaba redes de agua potable para los asentamientos campesinos, y para aquellos lugares donde no existían proyec- tos de desarrollo rural integrado.

I. LA HISTORIA

Si bien la intención de la creación de la DOS fue el progreso y racionalización del sector sanitario, en realidad este organismo requería a esa altura un impulso mo- dernizador que le permitiera responder adecuadamente a las nuevas demandas. Para ilustrar la situación planteada, se tiene que en el período 1968-1973, el financiamiento de los servicios sanitarios estaba constituido por un 74% de aportes fiscales, un 16%

de financiamiento externo y varios, y sólo un 10% de ingresos propios. De estos re- cursos, un 57% se destinó a inversiones en el sector, un 13% a la operación y mante- nimiento, y un 30% a gastos en personal. Por su parte, la dotación de trabajadores en el sector aumentó desde 3.800 a 13.500, en el mismo período.

2. EL SERVICIO NACIONAL DE OBRAS SANITARIAS

En el año 1977 se creó el Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS) como or- ganismo único y sucesor de las distintas entidades que operaban en el área.

Se constituyó como una Institución autónoma del Estado, de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio distinto del Fisco. Territorialmente des- concentrada, relacionada con el Estado a través del Ministerio de Obras Públicas. Es- taba constituida por una Dirección Nacional y once Direcciones Regionales.

Por otra parte, en la Región Metropolitana y en la V Región, fueron creadas la Em- presa Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS) y la Empresa de Obras Sanitarias de Val- paraíso (ESVAL), ambas empresas estatales autónomas y relacionadas con el SENDOS.

El SENDOS estaba encargado de la operación y mantenimiento de los sistemas sanitarios, tanto para el servicio de las poblaciones urbanas como rurales concentra- das del país, con excepción de la Región Metropolitana y de la Quinta Región, don- de operaban EMOS y ESVAL. Junto con estas funciones, el SENDOS asumía el rol nor- mativo y fiscalizador respecto del sector.

Mediante este sistema, y a través de este Organismo, el Estado cumplía al mis- mo tiempo los roles subsidiarios, normativo, fiscalizador y prestador de servicios sa- nitarios. Este sistema operaba de manera centralizada en materia de la planificación de inversiones, asignación de recursos y fijación de tarifas, siendo los SENDOS regio- nales sólo servicios operativos.

El Estado proveía los fondos necesarios para efectuar las inversiones. Las tarifas eran establecidas sobre una base de subsidios cruzados entre las regiones del país, en orden a satisfacer las necesidades de la población, sin considerar el costo real de prestar el suministro.

Con todo, este sistema permitió avances paulatinos; sin embargo, se hacía nece- sario realizar un cambio sustancial al sistema, que permitiera responder eficiente y adecuadamente a nuevas realidades y nuevos requerimientos: mayores niveles de co-

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

18

infraestructura y, desde luego, tarifas que financiaran el costo real de producción del servicio, sin subsidios cruzados entre regiones.

3. LA NECESIDAD DE UN MARCO REGULATORIO

Hacia los años 1988 y 1990 esta situación cambia. El año 1988 se define un Marco Regulatorio para el sector; a mediados del año 1989 EMOS se transforma en la Em- presa Metropolitana de Obras Sanitarias S.A. (EMOS S.A.), y ESVAL en la Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso S.A. (ESVAL S.A.), ambas filiales de CORFO. A media- dos del año 1990, se culmina la transformación de los ex-SENDOS REGIONALES en once Sociedades Anónimas regionales del giro de agua potable y alcantarillado, to- das filiales de CORFO.

Este Marco Regulatorio está constituido por 6 leyes que se promulgan entre los años 1988 y 1999, y como resultado de ellas:

• Se establece el régimen de concesión y de explotación de los servicios sani- tarios, se reglamentan las relaciones entre las empresas concesionarias, el Es- tado y los usuarios, y se estructura la fiscalización del sector (Ley General de Servicios Sanitarios, contenida en el DFL Nº 382, y su Reglamento).

• Se autoriza al Estado, mediante las siguientes leyes de quórum calificado, para desarrollar actividades empresariales en materia de agua potable y alcantari- llado y disponen la constitución de sociedades anónimas, filiales de CORFO y regidas por las normas que se aplican a las sociedades abiertas. La Ley Nº 18.777 dispone la constitución de EMOS S.A. y ESVAL S.A. como suceso- ras de la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias y de la Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso, y la Ley Nº 18.885 dispone la constitución de las once sociedades anónimas sucesoras legales de los SENDOS en el resto de las re- giones del país.

• Se crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

• Se establece un subsidio al pago de consumo de agua potable y alcantarilla- do de aguas servidas que favorece a los usuarios de escasos recursos (Ley Nº 18.778).

• Se establecen los procedimientos y el sistema para la determinación de las tarifas que regirían al sector (DFL Nº 70).

De esta manera el Estado se aboca a la tarea de potenciar la eficiencia y asegu- rar a la población el acceso al servicio, y con la creación de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), da una clara señal de privilegiar un rol regulador por sobre una función empresarial.

I. LA HISTORIA

EL NUEVO MARCO REGULATORIO DEFINIÓ LOS ORGANISMOS DEL ESTADO DONDE DEBÍAN RADICAR LOS ROLES NORMATIVOS, DE FISCALIZACIÓN

Y EMPRESARIAL DE LAS CONCESIONARIAS SANITARIAS

(0) El Ministerio de Economía dicta los decretos tarifarios de las empresas concesionarias.

(1) El Ministerio de Hacienda, en cuanto se trate de sociedades con participación mayori- taria estatal, entre otras atribuciones y/o funciones, aprueba sus presupuestos anuales de caja, autoriza su endeudamiento y los aportes del o los accionistas del sector esta- tal (CORFO-Fisco).

(2) Comisión Nacional del Medio Ambiente.

(3) Dirección General de Aguas.

(4) Superintendencia de Servicios Sanitarios.

(5) Superintendencia de Valores y Seguros.

(6) Corporación de Fomento de la Producción, interviene cuando se trata de decisiones y/o actuaciones que afectan al dominio de las acciones o a disoluciones, divisiones o fu- siones de sociedades.

(7) Sistema de Empresas - SEP - Comité CORFO. Tiene delegada por el Consejo de CORFO la plena administración de las acciones y/o derechos de CORFO en las empresas en que ésta tiene participación.

Por su parte, de acuerdo con la Ley Nº 18.046, la administración propiamente tal de las so- ciedades anónimas en comento, como en toda sociedad anónima, y más aún regidas por las normas de las abiertas, le corresponde a un Directorio y Gerente General responsables solidariamente ante todos los accionistas. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades de las Juntas de Accionistas.

La transformación de las citadas empresas públicas y entidades fiscales, como lo eran EMOS, ESVAL y los SENDOS Regionales, en Sociedades Anónimas regidas por las normas de las abiertas y bajo la fiscalización de la Superintendencia de Valores

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

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En efecto, este cambio permitió, principalmente, satisfacer de manera eficiente y opor- tuna las necesidades de los clientes, aumentar las inversiones y coberturas, descen- tralizar las decisiones, rentabilizar los activos y dar mayor transparencia a la gestión de las empresas del sector.

La constitución de aquellas sociedades implicó la creación de un sistema de ta- rificación basado en criterios de eficiencia y racionalidad económica.

En paralelo se estableció una regulación del sector con más autonomía, y un sistema de subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillado, para los usuarios residenciales de escasos recursos.

Con estas bases se consolidaron estas empresas sanitarias y elevaron las inver- siones a un monto promedio anual de US$ 184 millones en la década de los noventa respecto a un monto promedio anual de US$ 68,6 millones de la década anterior.

3.1. EL SISTEMA TARIFARIO

Hasta el año 1990 la fijación de las tarifas de los servicios sanitarios estuvo totalmen- te a cargo del Ministerio de Economía. El cálculo tarifario se efectuaba considerando, fundamentalmente, los costos contables de las empresas y servicios, y efectuando las correcciones del caso de acuerdo a la política social y económica vigente; pero en general, sin que las tarifas resultantes proporcionaran los recursos necesarios para el financiamiento del total de las necesidades de los servicios estatales. De esta manera, los ingresos vía tarifas posibilitaban el financiamiento de los costos de operación y mantención y, sólo parcialmente, los recursos de inversión requeridos. El financiamiento de las inversiones debía ser complementado con recursos adicionales provenientes de aportes fiscales, con las consiguientes ineficiencias de una asignación no óptima.

A partir del año 1990, se estableció un nuevo sistema tarifario, basado en los prin- cipios fundamentales de eficiencia, equidad y transparencia, permitiendo el autofinan- ciamiento de las empresas y un nivel adecuado de rentabilidad sobre sus activos.

El sistema se basa en costos marginales aplicados a una empresa modelo, con- cepto que impide la institucionalización de ineficiencias y promueve el mejoramien- to de la productividad por parte de las empresas, cuyos beneficios se trasladarían pau- latinamente a los usuarios.

El sistema tarifario consideró los siguientes objetivos:

• Garantizar el no traspaso a los usuarios de las posibles ineficiencias presentes en las empresas reales.

• Reflejar el costo marginal de proveer el servicio.

• Cubrir los costos eficientes de operación y mantenimiento, y permitir a las empresas sanitarias financiar su desarrollo.

• Generar una rentabilidad sobre activos modelados que, como mínimo de acuer- do a la ley, debe alcanzar al 7% real anual.

I. LA HISTORIA

• Reflejar el mejoramiento en la eficiencia de las empresas, y traslado de aquella eficiencia, en forma paulatina, a los usuarios, a través de una revisión cada 5 años.

• Proporcionar información adecuada al usuario para orientar sus decisiones de consumo y contribuir a la asignación eficiente de recursos, permitiendo ade- más orientar las decisiones de producción de las empresas.

• Promover la operación eficiente de los servicios, y la utilización racional del agua por parte de los usuarios.

Las tarifas que resultaron de la primera aplicación de este nuevo sistema, duran- te el año 1990, fueron significativamente mayores que las anteriores. Por ello, no fue factible su aplicación de forma inmediata. Se adoptó la decisión de elaborar un ca- lendario de ajustes paulatinos que culminase, en un período de 5 años, con la aplica- ción de las tarifas completas.

Aquella decisión se tradujo en la difícil tarea de aplicar incrementos de tarifas anuales en cada una de las empresas con el menor impacto posible en los usuarios de servicios sanitarios, a los efectos de lograr –al cabo de 5 años– aplicar la tarifa de autofinanciamiento. El mejoramiento permanente de la calidad del servicio que pres- taba cada una de las empresas sanitarias, se transformó en un factor clave; y fue así como los usuarios fueron percibiendo, junto al incremento de tarifas, una mejor cali- dad del servicio prestado.

Además de lo señalado anteriormente, adquirió gran importancia el efectuar los in- crementos de tarifas de manera informada y coordinada con las autoridades regionales.

Sin embargo, la principal herramienta para cumplir lo anterior fue la aplicación del subsidio al consumo de agua potable y alcantarillado, para las familias de esca-

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

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3.2. EL SISTEMA DE SUBSIDIOS

Un aspecto muy importante del Marco Regulatorio lo constituye la sustitución del sub- sidio generalizado, a través de tarifas más bajas que las de autofinanciamiento, por un sistema de subsidio focalizado en los grupos familiares de menores ingresos del país.

La Ley Nº 18.778 establece los términos para entregar a los clientes residencia- les un subsidio directo al pago de los consumos de los servicios sanitarios. El sistema de subsidios es administrado por las respectivas Municipalidades, las cuales se encar- gan del proceso de inscripción y selección de postulantes e informan a las empresas sanitarias la nómina de favorecidos. Al emitir la factura la empresa sanitaria indica el monto que debe pagar el cliente y el monto que paga la Municipalidad.

Constituye una ayuda monetaria que entrega el Estado de Chile a familias de escasos recursos. Consiste en el pago a las empresas prestadoras de servicios sanita- rios de un porcentaje, entre un 25% al 85%, de la cuenta mensual del cliente hasta un consumo de 20 metros cúbicos, por parte de las Municipalidades, las que reciben fondos del Estado para estos efectos. En la práctica, y dado que los hábitos de consu- mo de la población de más escasos recursos es inferior, el subsidio ha operado sobre la base de una cuenta de 15 metros cúbicos mensuales. Adicionalmente, a partir del año 2005 y dentro del Sistema de Protección Social Chile Solidario, aproximadamen- te un 5 por ciento de los subsidios otorgados reciben un beneficio del cien por ciento del consumo de una cuenta de hasta 15 metros cúbicos.

La selección de los beneficiarios se hace utilizando la información que entrega la ficha denominada “CAS” (Ficha de Caracterización Social), que es un instrumento que permite focalizar y otorgar recursos del Estado en forma equitativa y justa.

Posteriormente se implementa una metodología que permita garantizar la efecti- vidad y equidad de la asignación de cantidad de subsidios por regiones, de acuerdo a los niveles tarifarios vigentes. Se consideran los niveles de ingreso familiar, y bajo la condicionante de que una cuenta mensual de agua potable no llegue a representar un porcentaje igual o mayor al 3% del ingreso familiar.

Los requisitos que deben cumplir los postulantes para obtener el subsidio, son los siguientes:

• Ser residentes permanentes de la vivienda, sin importar si son propietarios, arrendatarios o allegados.

• Imposibilidad del grupo familiar y/u otras personas residentes en la propie- dad, para pagar el monto total del valor de las prestaciones.

• No tener deudas impagas, por la prestación de los servicios.

• Solicitar por escrito, al Departamento Social de la Municipalidad respectiva, el otorgamiento del beneficio.

• Presentar la última cuenta pagada por la prestación del servicio, o –si existie- ra deuda impaga– el respectivo convenio de pago suscrito con el prestador.

La Municipalidad, en los niveles competentes, analiza y verifica –para cada pos-

I. LA HISTORIA

tulante– el cumplimiento de los requisitos, en cuyo caso se le concede el beneficio mediante un Decreto Alcaldicio.

El subsidio se otorga por tres años como máximo, renovables por otros tres años si se mantienen las condiciones por las cuales fue otorgado.

A este beneficio se le puede poner término, en los siguientes casos: Si el benefi- ciario acumula tres cuentas sucesivas impagas; cambia de domicilio; mejora la con- dición socioeconómica que motivó el otorgamiento; y por cumplimiento del plazo y en cuyo caso puede repostular.

Anualmente el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) informa al Ministerio de Hacienda el número de subsidios por región, los metros cúbicos de consu- mo a subsidiar, la intensidad del beneficio y el presupuesto requerido para el financia- miento.

La implementación de este subsidio en todos los municipios no fue tarea fácil.

Requirió de un gran esfuerzo de coordinación de los Municipios, además del apoyo de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, de MIDEPLAN y de las propias empresas sanitarias; las que con sus recursos humanos y materiales, prestaron una gran ayuda al éxito en la aplicación de este beneficio.

A pesar de que la existencia y otorgamiento de un beneficio como el de subsi- dio al consumo, representaría, por una parte, una gran contribución a amplios sec- tores de menores recursos, y por otra, una significativa ayuda a la aplicación de tarifas que asumieran el costo real del servicio, a dos años de su aplicación (1991) sólo un 54% de los subsidios decretados por el Ministerio de Hacienda se lograron entregar a los beneficiarios. Durante el año 1992 ese porcentaje subió a un 79%, el año 1993 a un 94%, entregándose en la actualidad, prácticamente, el 100% de ellos.

Región Nº Subsidio 1991 Nº Subsidio 2004

I 12.640 34.563

II 12.144 40.000

III 4.790 25.499

IV 13.254 35.747

VI 15.311 26.605

VII 17.509 47.986

VIII 72.469 101.426

IX 31.505 47.715

X 27.568 47.669

XI 930 9.200

XII 3.416 9.738

V 47.819 83.279

Metropolitana 154.314 111.531

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

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Al año 2004 los clientes subsidiados constituyeron un 17% del total de clientes del país y el monto del beneficio fue de $ 30.551 millones.

4. EXPERIENCIAS INICIALES

A inicios de los años noventa, como resultado de la elaboración de los Planes de De- sarrollo de cada Empresa, se hicieron evidentes las grandes necesidades de inversión en ellas, y ejemplo de estas carencias, es la situación que, en materia de agua pota- ble, vivían los habitantes de localidades tales como Arica, Iquique, Antofagasta, Cala- ma, Tocopilla, Tal Tal, Caldera, Litoral Sur de la V Región y otras, que no contaban con servicios continuos de agua potable las 24 horas del día; siendo afectados por constantes cortes de suministro, baja presión, etc.

Consecuente con lo anterior, ya el año 1991 el Consejo de CORFO definió como línea estratégica para el desarrollo de las empresas sanitarias filiales de la Corpora- ción, incentivar la participación privada en el sector, utilizando el sistema de conce- siones, subconcesiones y los aportes de financiamiento reembolsables. Este hecho es lo que explica el estudio, desarrollo e implementación exitosa de los primeros proce- sos de participación del sector privado: a) La venta de la concesión de los servicios sanitarios de Valdivia por parte de la empresa estatal ESSAL, que fue adjudicada al

I. LA HISTORIA

consorcio integrado por “Chilquinta” y “Aguas de Barcelona”; b) La licitación del con- trato de gestión con inversión para el tratamiento de las aguas servidas de la ciudad de Antofagasta por parte de ESSAN, adjudicada a la empresa inglesa “Biwater”; c) La licitación del contrato de gestión con inversión del Litoral Sur V Región, por parte de ESVAL, adjudicada a “Aguas Quinta” (Chilquinta y Aguas de Barcelona).

Junto a los anteriores procesos exitosos se avanzó en el estudio de otros, que finalmente no tuvieron éxito; como fueron los procesos de licitación de los servicios sanitarios de Panguipulli; Litoral Norte de la V Región; Puente Alto y Concepción-Tal- cahuano-Chiguayante. Se había pensado aplicar la modalidad de Venta de las Conce- siones en los dos primeros casos y la de Contrato de Gestión con Inversión en los dos últimos.

a) Venta de la Concesión de los Servicios de la ciudad de Valdivia

La venta de la concesión de Valdivia, realizada en 1994, consistió en el traspaso al sector privado de todas las concesiones que la Empresa de Servicios Sanitarios de los Lagos S.A. (ESSAL S.A.), filial de CORFO, poseía para la explotación de los servi- cios de agua potable y alcantarillado de aguas servidas en la ciudad de Valdivia.

En las bases de la licitación pública se estableció que la empresa privada, que fuera la adjudicataria, debería invertir el equivalente a 23 millones de dólares de la época, para dar cumplimiento a los Planes de Desarrollo aprobados por la Superin- tendencia de Servicios Sanitarios, considerándose en éstos una solución eficiente al problema de contaminación que representaba la disposición final de aguas servidas en los ríos de la ciudad.

La licitación pública de esta concesión fue adjudicada en el precio de 10,5 mi- llones de dólares a la Sociedad “Aguas Décima S.A.” integrada por la empresa chile- na “Chilquinta” y la española “Aguas de Barcelona”, debiendo asumir esta sociedad, además del precio pagado, el monto de la inversión referida precedentemente.

b) Contrato de Gestión con Inversión del Litoral Sur de Valparaíso

El Litoral Sur de Valparaíso, que comprende las ciudades costeras ubicadas en- tre San Antonio y Algarrobo, eran atendidas por la Empresa de Servicios Sanitarios de Valparaíso S.A. (ESVAL S.A.), filial de CORFO.

En 1993, previa licitación pública, ESVAL adjudicó a “Aguas Quinta S.A.”, inte- grada por “Chilquinta S.A.” de Chile y “Aguas de Barcelona” de España, un contrato de Gestión con Inversión, por un período de 35 años, la administración de los servicios sanitarios y ejecución de nuevas obras en la zona correspondiente al Litoral Sur de la Región de Valparaíso, a cambio del pago de un porcentaje de la facturación mensual.

Durante el plazo del contrato, y conforme a éste, el responsable de la gestión ante la autoridad reguladora siguió siendo ESVAL, concesionaria del servicio, la que al término del contrato recibiría las obras ejecutadas por el operador privado.

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

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La inversión realizada por “Aguas Quinta S.A.”, alcanzó, al 31 de diciembre de 1999 la suma de $ 17.000 millones, y su gestión finalizó con motivo del proceso de incorporación de capital privado en Esval S.A. llevado a cabo el año 1998 bajo la modalidad de venta de un paquete accionario, puesto que se puso término de común acuerdo al Contrato, toda vez que Esval S.A. bajo el control privado, asumió nueva- mente la prestación del servicio sanitario del Litoral Sur de Valparaíso.

c) Contrato BOT para el tratamiento de las aguas servidas de Antofagasta

En 1994 previa licitación pública, se suscribió un contrato por 30 años, bajo la modalidad BOT, entre la Empresa de Servicios Sanitarios de Antofagasta S.A. (ESSAN S.A.), filial de CORFO, y la empresa privada “Bayesa”, formada por “Biwater” de In- glaterra y la compañía chilena “Aguas y Ecología”, para la disposición final de las aguas servidas de la ciudad de Antofagasta.

Este proyecto era de gran interés para Antofagasta, ciudad localizada en una zona desértica, aproximadamente a 1.400 kilómetros al norte de Santiago; por cuanto se trataría las aguas servidas de esa ciudad, parte de las cuales se recuperarían para ser destinadas a actividades agrícolas, mineras y otras.

El contrato exigió a la empresa privada construir obras por alrededor de 10 mi- llones de dólares. A la fecha, se encuentran construidas la totalidad de las obras, lo que implica un saneamiento del 100% de la ciudad.

El precio del contrato se estableció de la siguiente manera:

Cargo fijo por infraestructura de 3.356,3717 UF por mes (150 cuotas) Cargo fijo por operación de 708,3333 UF por mes.

Cargo variable de 0,65505 UF/1000 m³ de aguas servidas.

Además establece la posibilidad de que BAYESA S.A. comercialice las aguas ser- vidas tratadas, evento en el cual debe pagar a ESSAN S.A. una participación definida en el contrato.

d) Contrato BOT para una Planta Desaladora de agua salobre en Arica

En el año 1996, la Empresa de Servicios Sanitarios de Tarapacá (ESSAT S.A.) lla- mó a Licitación Pública Internacional para el diseño, construcción y operación de una Planta de Tratamiento de Agua Salobre. El requerimiento de capacidad de la planta fue de 206 l/s de agua permeada.

Se adjudicó esta Licitación el Consorcio Español “INIMA”, y el contrato se suscri- bió en el mes de mayo de 1997, con una duración de 12 años a contar de esa fecha.

La forma de pago pactada de la inversión, fue de US$ 2,5 millones de contado (se pagó por ESSAT en el mes de octubre de 1997) y 22 cuotas semestrales de US$ 446.666 cada una.

El pago convenido por la operación fue de 0,007 UF por metro cúbico de agua tratada, más el pago de 2.070 UF mensuales como cargo fijo mensual.

I. LA HISTORIA

Con esta obra, que inició sus operaciones en el año 1998, se superó definitiva- mente el problema de desabastecimiento de agua potable que soportó por décadas la ciudad de Arica.

e) Contrato BOT para el Tratamiento y Transporte de las aguas servidas de Calama

En septiembre de 1999 la Empresa de Servicios Sanitarios de Antofagasta llamó a Licitación Pública Internacional para contratación, bajo la modalidad de BOT, la prestación del servicio de tratamiento de las aguas servidas y el transporte de las aguas servidas tratadas de la ciudad de Calama.

La duración del contrato es por un período de 20 años y es responsabilidad del adjudicatario el financiamiento, la ejecución, la operación y mantenimiento de todas las obras de infraestructura necesaria para prestar el servicio.

En el mes de marzo de 2001, se adjudicó el contrato al consorcio “Biwater”

(“Aguas de Quetena”), quien recibiría mensualmente 2.826,8061 UF por el concepto de cargo fijo por tratamiento; 1,9246 UF por cada 1.000 m³ como cargo variable por tratamiento; 1.456,2334 UF por cargo fijo por transporte y 0,9915 UF por cada 1.000 m³ como cargo variable por transporte.

f) Contrato BOT para la desalación de agua de mar en Antofagasta

En 1999 la Empresa de Servicios Sanitarios de Antofagasta llamó a Licitación Pú- blica Internacional para el diseño, financiamiento, ejecución, operación y manteni- miento de todas las obras necesarias para atender los requerimientos de abastecimiento de agua de mar, incluyendo las obras de toma de agua de mar, el sistema de pre- tratamiento, la planta desaladora y la impulsión del agua tratada hasta los estanques de regulación.

Entre los licitantes se presentaron el Consorcio “Aguas de Antofagasta”,

“PRIDESA”, y el Consorcio “Desalant”, adjudicándose el contrato este último Consor- cio del grupo INIMA.

La duración del contrato es por 20 años a contar del 5 de abril de 2001, fecha de la firma del contrato.

El precio del servicio y entrega de agua potable está compuesto por:

a. Servicio de Captación y conducción de agua de mar:

i. Cargo fijo infraestructura

ii. Cargo fijo por operación y mantenimiento iii. Cargo variable por operación y mantenimiento b. Servicio de Desalación

i. Cargo fijo infraestructura

ii. Cargo fijo por operación y mantenimiento iii. Cargo variable por operación y mantenimiento

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

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c. Disposición de Salmueras y productos de desechos i. Cargo fijo infraestructura

ii. Cargo fijo por operación y mantenimiento iii. Cargo variable por operación y mantenimiento d. Servicio de Elevación y conducción de agua producto

i. Cargo fijo infraestructura

ii. Cargo fijo por operación y mantenimiento iii. Cargo variable por operación y mantenimiento

Esta planta se construyó para producir 13.000 metros cúbicos diarios en una pri- mera etapa y ampliable en etapas de 13.000 metros cúbicos diarios hasta completar una capacidad máxima de 52.000 metros cúbicos diarios.

5. CREACIÓN DE UN COMITÉ CORFO: EL SISTEMA ADMINISTRADOR DE EMPRESAS (SAE)

Uno de los hechos relevantes, en el marco de una política de modernización del Esta- do de Chile, y que en buena medida permitió dar agilidad y soporte al acelerado pro- ceso modernizador emprendido en el sector sanitario, fue la decisión del Consejo de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), el año 1997, de terminar con las funciones de su Gerencia de Empresas, la que tenía a su cargo la relación con sus enti- dades filiales y otras, y delegar la plena administración de las acciones y/o derechos que poseía y posee CORFO en las empresas, de cualquier naturaleza jurídica, en un Comité que podía crear de acuerdo a su normativa orgánica (DFL Nº 211, de 1960).

Esa función se radicó en el Comité CORFO, Sistema Administrador de Empresas (SAE) (posteriormente denominado Sistema de Empresas - SEP) al que se dotó con las atribu- ciones necesarias para ejercer el control, impulsar el desarrollo, incrementar la eficiencia y mejorar la competitividad de las empresas que forman parte del holding estatal.

Este Comité está expresamente facultado para ejercer la plenitud de los dere- chos que le corresponden a CORFO como accionista o socio, entre otros, eligiendo y/o designando a los correspondientes Directores y controlando el desempeño y el cumplimiento de las metas o programas de las respectivas empresas, a través de sus Juntas de Accionistas, Directorios, informes y otros medios idóneos.

6. LOS ANTECEDENTES DE LA INCORPORACIÓN DE CAPITAL PRIVADO

Al inicio del Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), se decide avanzar de forma importante en el tratamiento de las aguas servidas, las que fluían a

I. LA HISTORIA

cauces naturales, tales como canales de riego, lagos, ríos o zonas costeras. Lo ante- rior involucraba un permanente riesgo de enfermedades para la población; a lo que se agregaban, las serias dificultades para las exportaciones agrícolas de Chile, por la negativa de países europeos y de los Estados Unidos de América de importar desde países en donde no se cumplieran las normas sanitarias por ellos exigidas.

A esa fecha, la cobertura del tratamiento de aguas servidas en el país era del 12%.

No obstante los importantes avances en materia sanitaria en ese período, se plan- tea el desafío de elevar la cobertura de tratamiento de aguas servidas a un 70%, lo cual implicaba grandes volúmenes de inversión en infraestructura así como una gran velocidad de respuesta para materializar dichas inversiones de manera oportuna. En el aspecto técnico, el tratamiento de aguas servidas conllevaba además un gran desa- fío, ya que las tecnologías eran en general nuevas en nuestro país, existiendo escasa experiencia en la materia. Lo anterior significaba una enorme cantidad de recursos que el Estado no podía restar de otras áreas y proyectos de mayor prioridad social, en las que su presencia es insustituible.

La política económica establecida define que las empresas estatales debían, por una parte, destinar el 100% de sus utilidades al Estado, en la forma de dividendos; y por otra, la inhibición para la obtención de crédito con aval del Estado. Ello trajo consigo que las empresas, a los efectos de financiar sus inversiones, contaran sólo con los recursos de generación interna, tales como depreciaciones, o la venta de activos prescindibles.

El dilema era: ¿Cómo responder a las necesidades de inversión sin debilitar el presupuesto público?

En estos años se fue construyendo un amplio acuerdo en torno a la idea de que una modernización del Estado, y por tanto de los diferentes sectores –entre ellos el sanitario–, debía estar orientada a satisfacer adecuadamente las necesidades de la po- blación, elevar su calidad de vida y abrirle nuevas oportunidades de progreso, espe- cialmente a la de mayor riesgo social.

También se alcanzó el consenso de que el mercado presenta ventajas como ins- trumento, siempre y cuando se garanticen amplios niveles de competencia que se tra- duzcan en beneficios para los usuarios.

Es por todo lo anterior, que el ingreso y participación de capital privado en las empresas sanitarias, se constituyó en la opción lógica e indispensable para que finan- ciaran y cumplieran los respectivos Planes de Desarrollo acordados con la Superin- tendencia de Servicios Sanitarios; especialmente en lo referido a las metas definidas para el tratamiento de las aguas servidas; permitiendo, además, incorporar capacidad de gestión, “know how” y tecnología al sector y liberar recursos estatales para ejecu- tar inversiones alternativas en proyectos y programas de carácter social.²

2 La inversión y gasto realizado por las empresas estatales constituyen gasto público que limita

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

30

La incorporación de capital privado en las empresas sanitarias se enmarca en la definición del rol del Estado en las empresas públicas, en cuanto a que en una socie- dad globalizada, caracterizada por mercados abiertos y competitivos no aparece como una actividad central del Estado el desarrollar actividades empresariales, sino que su rol fundamental es impulsar el proceso de crecimiento de la economía, promover la libre competencia y un sano y mejor funcionamiento del mercado, mejorar la equi- dad social y preservar y fortalecer los derechos ciudadanos.

Teniéndose presente que los servicios sanitarios son Monopolios Naturales, y que una participación del sector privado en ellos, sin un adecuado Marco Regulatorio po- dría ir en desmedro de los intereses de la población, el Gobierno presentó en 1995 un proyecto de ley al Congreso con la finalidad de fortalecer la capacidad de regula- ción y fiscalización por parte del Estado.

El desarrollo que alcanza el Nuevo Marco Regulatorio (Ley Nº 19.549) posibili- ta la incorporación de capitales privados en las sociedades del sector, así como da respuesta y cuenta de los principales argumentos que se levantaban en contra del avan- ce de este proceso.

De otro lado, y en lo que respecta a los trabajadores, y previo a la promulga- ción de la Ley Nº 19.549, y durante el proceso legislativo, el Gobierno estimó indis- pensable garantizar a los trabajadores de las empresas sanitarias en proceso de incor- poración de capital privado, sus derechos laborales y un razonable acceso a la propiedad accionaria de las empresas en que ellos laboraban.

Para hacer posible la compra de acciones en empresas sanitarias, por parte de los trabajadores, se estableció que dicha adquisición se financiaría con las indemni- zaciones “a que tengan derecho”, más facilidades de pago que otorgaría CORFO.

Después de una negociación llevada adelante entre el Comité SAE y la Fede- ración Nacional de Trabajadores de Obras Sanitarias (FENATRAOS), y que sólo se resolvió horas antes de la promulgación de la Ley, se suscribió el denominado

“Acuerdo Marco”, que reguló el otorgamiento de beneficios para los trabajadores de las empresas sanitarias filiales de CORFO del país y que fueran objeto del cita- do proceso de incorporación de capital privado mediante la venta de acciones. En todas las empresas sanitarias en que se incorporó capital privado, se pactaron acuer- dos adecuados a su propia realidad, en concordancia con el denominado “Acuer- do Marco”.

7. LA LEY Nº 19.549

La mencionada Ley Nº 19.549 fue publicada en el Diario Oficial el día 4 de febrero de 1998. Las reformas más relevantes que se introdujeron en el Marco Regulatorio son las siguientes:

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a) Modificación de la Ley General de Servicios Sanitarios, contenida en el DFL Nº 382, de 1988, del MOP, básicamente en cuanto a establecer mayores exi- gencias y garantías de cumplimiento de los planes de desarrollo;

b) Mayor control en el traspaso o cesión de concesiones; mayores resguardos y ad- ministración provisoria dispuesta por la Superintendencia de Servicios Sanitarios ante una insolvencia o quiebra de una empresa concesionaria; mayores exigen- cias en la prestación y calidad de los servicios sanitarios; obligación de interco- nexión de instalaciones para garantizar la continuidad y calidad del servicio; re- gulación del uso de las redes; obligación de certificar la factibilidad del servicio;

c) Se establecen restricciones a la propiedad de las empresas sanitarias tanto en el número de empresas en poder de un controlador como en que ninguna empresa sobrepase un número de clientes superior al 50% de los existentes en el país, y a la superposición de monopolios naturales sanitarios con eléctricas o telefónicas.

d) Se establecen límites para la contratación de servicios o adquisición de bienes por más de 500 UF con empresas relacionadas, a menos que se efectúen me- diante licitación pública, debiendo además informar anualmente al respecto a la Superintendencia de Servicios Sanitarios. Toda adquisición o contratación de servicios por más 5.000 UF debe efectuarse por licitación pública; ante una in- fracción se puede imponer la enajenación de acciones causante de la contra- vención o suspender derechos respecto de tales acciones, mediante una acción coordinada entre las Superintendencias de Servicios Sanitarios y de Valores y Se- guros.

e) Se otorgan mayores facultades a la Superintendencia de Servicios Sanitarios, en cuanto a nuevas multas y aumento de sus montos, elevándose el máximo de multa desde las mil unidades tributarias mensuales a diez mil unidades tributarias anua- les. Además contempla clausuras, requerimientos de información, citación a los representantes de las empresas concesionarias, etc., sin perjuicio de los recursos que pueden hacer valer las eventuales infractoras;

f) Se establece que la participación de CORFO y del Fisco de Chile, en las empre- sas sanitarias filiales, no podrá ser inferior a 35% de las acciones, a menos que no ejerzan el derecho a suscribir aumentos de capital, y que la votación de esas acciones será siempre necesaria para aprobar las materias a que se refiere el Art.

67, de la Ley Nº 18.046, sobre sociedades anónimas (entre otras la disolución, transformación o fusión, duración, cambio de domicilio, disminución de capi- tal, modificación de las facultades de las Juntas, limitaciones a las atribuciones del Directorio, enajenación del activo o pasivo o de la totalidad del activo, por un plazo de 10 años a contar de la fecha en que por primera vez la participa- ción estatal sea inferior al 35% y siempre que dicha participación sea igual o superior al 10%). Cabe señalar que posteriormente se eliminó esa exigencia de

LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO EN CHILE

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g) Permitir que los trabajadores de las empresas sanitarias donde se decidiera ese tipo de incorporación de capital privado, pudieran comprar acciones con sus in- demnizaciones por años de servicios y además comprar acciones adicionales con facilidades de pago que otorgaría CORFO.

h) Prohíbe que personas o grupos de personas que sean controladores, o tengan influencia decisiva en la administración de empresas concesionarias de servicios públicos que sean monopolios naturales de distribución eléctrica, o de telefonía local, cuyo número de clientes exceda del 50% del total de usuarios en uno o más de estos servicios, en las áreas bajo la concesión de la empresa de servicios sanitarios, participe en la propiedad de dicha empresa sanitaria.

i) La ley también fijó normas precisas respecto del sistema tarifario:

• Aumentó la precisión, calidad y transparencia metodológica y de procedimien- tos en el cálculo y fijación de tarifas. Disminuyó la asimetría de información con el prestador estableciendo el intercambio de estudios tarifarios, mejoró procedimiento de resolución de discrepancias, estableciendo un fallo dicotó- mico por parte de la comisión de expertos.

• Simplificó el cálculo de la tasa de costo de capital.

• Eliminó dos de los tres cargos fijos existentes (anteriormente se aplicaban en la tarifa 3 cargos fijos; el de agua potable, el de alcantarillado y el de clientela).

• Generó mayor transparencia y participación en el proceso de fijación tarifa- ria, haciendo público los antecedentes del proceso: el acto de intercambio de estudios, el acta de acuerdo o fallo de expertos, como así también posibilitó la participación pública en las observaciones a las bases de estudio tarifario.

j) Contempló expresamente que las empresas sanitarias filiales de CORFO pudie- ran fusionarse y que pudiera transferirse el derecho de explotación de concesio- nes sanitarias.

En definitiva, tras un largo trámite en el Congreso Nacional, el país pudo dotar- se de un Marco Regulatorio fortalecido, en el cual se incorporó tanto la experiencia chilena de regulación en otros sectores de la economía, como así también la expe- riencia internacional. Todo lo anterior con la finalidad de garantizar que los aspectos tarifarios, de subsidios, calidad de servicio y de seguridad de velar por los intereses de la comunidad en la operación de los servicios sanitarios, no se vean afectados en forma alguna por la condición de privada o pública de las empresas sanitarias, ya que todos estos aspectos se encuentran debidamente resguardados en la nueva legis- lación sanitaria y fiscalizados por la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

Hoy en día, en el terreno de la regulación del sector sanitario, Chile constituye un modelo para muchos países y su sistema es observado con interés por los organis- mos internacionales dedicados a este rubro.

I. LA HISTORIA

8. VENTA DE ACCIONES A UN SOCIO CONTROLADOR

Publicada la Ley Nº 19.549 en febrero de 1998, se presentó al Presidente de la Repú- blica por parte del Sistema Administrador de Empresas - SAE, hoy Sistema de Empre- sas (SEP), un Plan de Acción para las empresas sanitarias, que consistió en incorporar capital privado en las empresas sanitarias, a través de modalidades que se estudiarían caso a caso, con el apoyo y asesorías que se requirieran.

Se analizaron los Planes de Desarrollo y la capacidad de financiamiento de cada empresa sanitaria estatal. Fue así como se elaboró un calendario de incorporación de capital privado en cinco de ellas, que tenían una mayor urgencia y dificultad para financiar sus Planes de Desarrollo.

Las escogidas fueron: ESVAL S.A., EMOS S.A., ESSAL S.A., ESSEL S.A., y ESSBIO S.A., en las que se desarrollaron procesos de incorporación de capital privado, en el mismo orden señalado, entre los años 1998 y 2000, mediante la modalidad de venta de acciones a un socio controlador; y sin perjuicio de mantenerse en ellas una parti- cipación estatal relevante, a través del accionista CORFO representado por el SEP.

Para llevar a cabo cada uno de estos procesos, se formaron equipos interminis- teriales, que junto al SAE y la asesoría de un banco de inversiones se estudió primero la modalidad de participación del sector privado, para luego pasar a la fase de imple- mentación. El modelo de venta de acciones, en general, consistió en:

• La venta por parte de CORFO de un paquete accionario a un Socio Estratégi- co. Este Socio debía ser un Operador de servicios públicos (agua, electrici- dad, telefonía y gas) o un Consorcio de empresas que lo incluyera, y que cum- pliera con determinados requisitos técnicos y financieros, directamente o a través de su matriz la cual debía constituirse en su fiadora.

• La suscripción y pago por parte del operador de un aumento de capital de aproximadamente un 10%, con la finalidad de que la empresa dispusiera de los fondos necesarios para acometer las inversiones.

• Venta de hasta un 10% de la propiedad de la empresa en oferta pública en Bolsa de Valores. Cabe señalar que sólo ESVAL S.A., logró con éxito esta co- locación.

• La suscripción y pago por parte del Operador de las citadas acciones que no se vendieran en Bolsa o “Acciones Adicionales”, de manera de garantizar que la mayoría accionaria fuese privada.

• La venta de hasta un 10% de las acciones a los trabajadores de la respectiva empresa.

• La celebración de un Pacto de Accionistas entre CORFO y el Socio Estratégi- co mediante el cual:

– CORFO facilita al Socio Estratégico el control de la empresa, permitiendo