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LA CAÍDA DEL CANON MINERO EN AREQUIPA
Desde el Programa Regional Sur, con la presentación del Reporte de Vigilancia de las Industrias extractivas N°17 en abril, advertimos que la caída del canon minero para el presente año sería significativa por diversos factores. En la presente nota informativa ofrecemos una evaluación rápida sobre las diferencias en las transferencias del canon minero y los factores que determinaron su disminución.
La transferencia del canon minero
A finales de julio se hizo efectiva la transferencia de los recursos del canon minero en todo el departamento de Arequipa, reportando un derrumbe del 43%. Los funcionarios del gobierno regional y de los gobiernos locales no se esperaban esta caída, sobre todo porque el presupuesto anual de la República fue aprobado por ley, sin contar que la estimación de los recursos públicos destinados a los gobiernos regionales para este año estuvo sobredimensionada.
CUADRO 1
Estimados y transferencia del Canon Minero 2012 y 2013 por niveles de gobierno en el departamento de Arequipa (en miles de S/. nuevos soles) Niveles de gobierno Canon minero estimado 2012 Canon minero transferido 2012 Variación 2012 Canon minero estimado 2013 Canon minero transferido 2013 Variación 2013 Variación canon 2012/2013 Gobierno Regional de Arequipa 176,292 157,880 -10% 151,557 89,154 -41% -44% Gobiernos Locales de la Región 661,096 597,170 -9% 568,338 343,000 -40% -43% TOTAL 837,388 755,050 -9% 719, 895 432,154 -40% -43%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas / GRA. Elaboración: desco – Programa Regional Sur
En el cuadro “ESTIMACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS QUE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES CONSIDERARÁN EN EL PRESUPUESTO INSTITUCIONAL 2013” (cuyos datos podemos apreciar en el cuadro 1 y cuadro 2) el Ministerio de Economía y Finanzas pone como nota en la cabecera que los montos estimados de recursos públicos son estrictamente referenciales, estando sujetos a varios cambios como la evolución de la economía nacional e internacional, el comportamiento del mercado y la baja en los precios de exportación; pero si observamos el cuadro, el margen de error ha sido muy grande con respecto por ejemplo al 2012, donde la variación fue mucho más manejable de resolver (9% del 2012 frente al 40% de ahora).
En la cabecera del cuadro en mención se lee que “corresponde a los titulares de los pliegos respectivos prever las estrategias y medidas necesarias en caso los montos asignados sean menores a los estimados”. Es decir que ponen en su cancha la pelota, pero no explican cómo haría el titular de un gobierno subnacional para desarrollar medidas si la diferencia entre lo
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estimado y lo transferido sobrepasa el 40%. Lo que si debieron hacer nuestras autoridades era tener una lectura más certera de la realidad, tomando en cuenta ya no las estimaciones del MEF (que datan de finales de julio de 2012) sino los resultados de la producción minera del departamento, los precios de exportación de los metales, además del balance final de utilidades de al menos la empresa más grande de Arequipa.
CUADRO 2
Estimados de canon del MEF y transferencia efectiva del Canon Minero 2012 y 2013 en gobiernos locales a nivel provincial (en miles de S/. nuevos soles)
Provincias Canon minero estimado 2012 Canon minero transferido 2012 Variación 2012 Canon minero estimado 2013 Canon minero transferido 2013 Variación 2013 Variación canon 2012/2013 AREQUIPA 478,865 429,707 -10% 407,776 248,357 -39% -42% CAMANÁ 25,394 22,625 -11% 21,797 12,987 -40% -43% CARAVELÍ 24,149 23,601 -2% 22,627 15,675 -31% -34% CASTILLA 33,528 29,941 -11% 28,786 16,147 -44% -46% CAYLLOMA 52,822 50,899 -4% 48,653 28,707 -41% -44% CONDESUYOS 18,120 14,192 -22% 13,633 7,103 -48% -50% ISLAY 19,151 16,939 -12% 16,192 9,567 -41% -44% LA UNIÓN 9,067 9,266 2% 8,874 4,458 -50% -52%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Elaboración: desco – Programa Regional Sur
Como podemos apreciar en el cuadro 2, las provincias más afectadas por la diferencia entre el canon estimado y el transferido han sido La Unión, Condesuyos y Castilla. La variación entre el canon transferido entre el 2012 y 2013 para estas tres provincias ha sido del 52%, 50% y 46%, respectivamente.
Factores que influyeron en la caída del canon
Son cuatro los factores que han sido decisivos en la disminución del canon para este año. 1. El factor precio. El valor de exportación de todos los metales, a excepción del oro, disminuyeron en promedio en el 2012 (enero a diciembre).
CUADRO 3
Precio de productos metálicos en US$ dólares americanos
METAL 2010 Promedio 2011 Promedio Variación 2010-2011 2012 Promedio Variación 2011-2012
Cobre (precio - US$/TM) 7,076 8,520 20% 7,639 -10%
Oro (precio - US$/Grs.) 43 56 29% 59 6%
Plata (precio - US$/Kg) 677 1,187 75% 1,067 -10% Zinc (precio - US$/TM) 1,291 1,512 17% 1,333 -12% Plomo (precio - US$/TM) 2,050 2,457 20% 2,195 -11% Molibdeno (precio - US$/TM) 29,499 29,334 -1% 24,321 -17% Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Elaboración: desco
2. El factor producción. La producción de los tres metales que sustentan el mercado de los minerales en Arequipa decreció en el 2012 con respecto al año anterior. La producción de
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cobre fue la más afectada con una baja del 8%, la producción de oro sufrió una caída del 5% y la de plata cayó en 1%. El zinc, el plomo y el molibdeno también reportaron una disminución de 0,2%, 7% y 37%, respectivamente.
Cuadro 4
Producción minera en la región de Arequipa
METAL Total 2010 Total 2011 Total 2012 Variación 2011-2012
COBRE / TMF (Toneladas Métricas Finas) 313,609 304,387 280,804 -8% ORO/ Grs. f. (Gramos Finos) (en miles) 17,478 17,453 16,518 -5% PLATA/ Kg. F. (Kilogramos Finos) 357,874 293,589 289,302 -1% ZINC/ TMF (Toneladas Métricas Finas) 15,701 12,859 12,884 0,2% PLOMO/ TMF (Toneladas Métricas Finas) 12,528 10,071 9,394 -7% MOLIBDENO/TMF (Toneladas Métricas Finas) 3,463 4,759 3,982 -37% Fuente: Ministerio de Energía y Minas. Elaboración: desco
El valor de la producción en el 2012, a excepción del oro, se vio afectado por la variación negativa de los precios en el mercado. Hay que aclarar que el valor de la producción es un equivalente al valor de venta. Se estima multiplicando la producción por el precio de exportación promedio de cada metal, los costos de producción son los que influyen finalmente en la utilidad operativa (utilidad antes de impuestos) de las empresas mineras.
Como vemos en el gráfico el cobre, el oro y la plata son los que sustentan el mercado de los metales en el departamento de Arequipa.
0 500,000 1,000,000 1,500,000 2,000,000 2,500,000 3,000,000
Cobre Oro Plata Zinc Plomo Molibdeno
En m ile s d e US$ d ó lares
Valor de producción de metales en Arequipa 2010- 2012
Valor de producción 2010 Valor de producción 2011 Valor de producción 2012
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3. El factor mercado. La crisis en la eurozona se agravó y la economía China no creció al ritmo que estimaron muchos analistas financieros.
De otro lado, vemos que durante estos años del boom minero, poco o nada se ha hecho para diversificar la producción en todo el departamento, por lo que nos hemos hecho dependientes de los impuestos generados por las industrias extractivas. Durante el 2012, según un reporte de ADEX, el 86% de toda la exportación de la región Arequipa provino de la minería tradicional. Este porcentaje representa US$ 3,253.7 millones, 18% menos de lo exportado en el 2011.
Cuadro 5
Exportaciones por sectores en Arequipa (Millones de US$ FOB)
METAL Total 2011 Porcentaje Total 2012 Porcentaje TOTAL TRADICIONAL 4,087 90.1 3,333 88.1 AGRO TRADICIONAL 2.9 0.1 3.1 0.1 PESCA TRADICIONAL 97.2 2.1 76.4 2.0
PETROLEO Y GAS NATURAL 0.0 0.0 0.0 0.0
MINERÍA TRADICIONAL 3,986.9 87.9 3,254 86.0 TOTAL NO TRADICIONAL 448 9.9 452 11.9 AGROPECUARIO Y AGROINDUSTRIAS 121.5 2.7 115.8 3.1 TEXTIL 107.9 2.4 99.6 2.6 PRENDAS DE VESTIR 36.4 0.8 32.3 0.9 PESCA 7.0 0.2 7.7 0.2 METAL – MECÁNICO 7.2 0.2 8.1 0.2 QUÍMICO 70.7 1.6 73.1 1.9 SIDERÚRGICO Y METALÚRGICO 72.3 1.6 77.8 2.1 MINERÍA NO METÁLICA 14.5 0.3 29.3 0.8 MADERAS 0.1 0.0 0.0 0.0 VARIOS 10.1 0.2 8.0 0.2 TOTAL 4,535 100% 3,784 100% Fuente: Adex – Boletín de Exportaciones Regionales. Elaboración: desco- Programa Regional Sur
4. El factor nuevos impuestos. El Ejecutivo, durante este periodo gubernamental creo dos nuevos impuestos: el gravamen minero (que pagan las empresas con contrato de estabilidad) y el impuesto especial (que pagan las empresas sin contrato de estabilidad), además se hizo una modificatoria a la regalía minera (que pagan las empresas sin contrato de estabilidad). Los dos nuevos impuestos y la regalía afectan a la utilidad operativa, y por lo tanto al impuesto a la renta, de donde proviene el canon minero.
El efecto de estos nuevos impuestos durante el 2012 sobre el canon minero no fue considerable, pues su recaudación durante el 2011 sólo fue trimestral (octubre, noviembre, diciembre), mientras que su recaudación en el 2012 fue anual (12 meses), de allí que su repercusión se haya sentido recién este año.
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Cuadro 6
Recaudación nuevos ingresos tributarios a nivel nacional (millones de soles)
Año Impuesto especial a la minería Gravamen Especial Regalía Minera
2011 58.7 135.6 840.6
2012 441.7 941.7 584.4
Fuente: SUNAT. Elaboración: desco- Programa Regional Sur
En Arequipa la empresa con mayor producción es Sociedad Minera Cerro Verde. Por su contrato de estabilidad tributaria paga el gravamen minero, que entre enero y diciembre de 2012 ascendió a US$ 82,467,000, este monto fue descontado del impuesto a la renta. Es probable que los próximos 15 años continúen pagando este impuesto, pues firmaron un nuevo contrato de estabilidad con el Estado Peruano por ese periodo de tiempo, que entraría en vigencia el 1 de enero de 2014, cuando el actual caduque a finales de este año. Sobre las condiciones de este nuevo contrato sabemos que el IR que pagará la compañía se incrementará del 30 al 32 por ciento. Si tiene contrato de estabilidad se infiere que no pagarán regalías, aunque esa información aún no está confirmada.
Perspectivas y agenda
Presumimos que el canon que se transfiera para el 2014 también va a ser afectado por los mismos factores que este año, en vista que el mercado no ha levantado cabeza, los precios de exportación de los metales continúan igual o más bajos que durante el primer semestre de 2012. De otro lado la puesta en funcionamiento dos de los más grandes proyectos mineros en el departamento (la ampliación de Cerro Verde y Pampa de Pongo) recién comenzarían su producción en el 2015.
CUADRO 7
Precio de productos metálicos en US$ dólares americanos
METAL Promedio enero – mayo 2012
Promedio enero – mayo 2013
Variación
Cobre (precio - US$/TM) 7,902 7,451 -6%
Oro (precio - US$/Grs.) 59 55 -7%
Plata (precio - US$/Kg) 1,090 969 -11%
Zinc (precio - US$/TM) 1,321 1,351 2%
Plomo (precio - US$/TM) 2,207 2,189 -1%
Molibdeno (precio - US$/TM) 26,249 21,205 -19% Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Elaboración: desco – Programa Regional Sur
El reclamo de los alcaldes y del gobierno regional es lícito considerando que los presupuestos se planifican con un año de anterioridad. Además la paralización de proyectos (muchos nacidos en los presupuestos participativos) por falta de presupuesto les van a causar conflictos en sus circunscripciones.
El problema del presupuesto faltante, en parte, se está resolviendo en estos días. El MEF ya se habría comprometido a compensar el presupuesto recortado de los proyectos del Gobierno Regional que ya hayan comenzado a ejecutarse; y los gobiernos locales tendrían la promesa de
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una transferencia de los saldos de balance de diversos ministerios. Además una comisión del MEF estaría llegando los próximos días para evaluar cuáles serán los proyectos en los que podrán inyectar fondos nacionales, y en estas negociaciones cada alcalde tendrá que hacer uso de sus habilidades para la gestión a fin de conseguir mayores fondos.
En la agenda regional para los próximos meses se tiene que revisar el tema de la recentralización presupuestal, considerando que los nuevos tributos han afectado al canon minero y el Gobierno Nacional los maneja sin la transparencia que se exige a los gobiernos subnacionales. Ligado a este tema está la propuesta del congresista Juan Carlos Eguren, que recogiendo la voz de funcionarios del gobierno regional y de diferentes líderes sociales, propone que el 70% del gravamen minero (el tributo, de los tres nuevos, que más recauda en Arequipa) sea para el departamento y el 30% excedente vaya a las arcas del gobierno central, aunque no explica cómo sería la redistribución interna en caso de su aprobación, este detalle traería rencillas internas entre los gobernantes. Otro de los temas para la agenda es la descentralización fiscal1 para que los presupuestos de inversión no sean tan dependientes de los recursos determinados (que incluyen al canon minero) que son propensos a severos cambios, como ahora.
Sin embargo, a la luz de este contexto, el tema más urgente de discusión es la calidad del gasto, ya que ahora las autoridades arequipeñas tendrán que maximizar un presupuesto más acotado. Es ineludible, ante el reclamo de un mayor presupuesto, una evaluación de la inversión local y regional en estos años del boom, evaluar la ineficiencia o incapacidad en la ejecución a pesar de las graves carencias en los territorios. Es necesario saber por ejemplo en qué porcentaje han avanzado los diferentes gobiernos locales y el regional para cerrar la brecha de infraestructura básica (agua y desagüe), qué proyectos han emprendido para diversificar la base productiva de sus localidades o para estimular el desarrollo de la industria local, qué proyectos se han emprendido para el desarrollo de capacidades locales que sean un factor de sostenibilidad. Esta discusión no se puede seguir postergando.
Elaborado por Patricia Pinto Arenas [email protected]
12 de agosto de 2013
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La descentralización fiscal es el proceso por el cual los gobiernos adquieren atribuciones y responsabilidades fiscales que les permitan alcanzar un mayor nivel de autonomía en el financiamiento de sus ingresos, y por lo tanto, en las decisiones sobre el destino de sus gastos. La Descentralización Fiscal. Breve Diagnóstico y propuesta para el
