C O L E C C I Ó N D E C I E N C I A S P O L Í T I C A S
Y EL DERECHO
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INDICE
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Introducción 3 CAPÍTULO I. El Estado Mexicano y la Administración Pública.
1.1. Estado y Sociedad 1.2. Estado y Gobierno 1.3. Gobierno y Administración Pública
CAPITULO II. La Administración Pública Federal. 2.1 Bases Constitucionales y Legales
2.2. Administración Pública Centralizada 2.3. Administración Pública Paraestatal
2.3.1. Organismos Descentralizados 2.3.2. Empresas de Participación Estatal 2.3.3. Fideicomisos
2.3.4 Entidades de Cuenta Pública
2.4. Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
CAPÍTULO III. La Administración Pública Estatal
3.1. Marco Jurídico General de la Administración Pública Estatal 3.1.1. Bases Constitucionales
3.1.2. Constitución Política del Estado 3.2. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado
3.2.1. El Poder Ejecutivo del Estado
3.2.2. La Administración Pública Centralizada 3.2.3. La Administración Pública Paraestatal
3.3. Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
CAPÍTULO IV. La Administración Pública Municipal
4.1. Marco Jurídico General de la Administración Pública Municipal 4.1.1. Bases Constitucionales
4.1.2. Constitución Política del Estado 4.1.3. Ley Orgánica del Municipio Libre 4.1.4. Reglamentos Municipales 4 4 5 7 15 15 16 25 26 26 26 27 27 31 31 31 32 32 33 35 43 45 50 50 52 52 53 53 54 Conclusiones 58
Anexos 61 Bibliografía
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La sociedad nace ante la necesidad de unificar esfuerzos para el logro del bien común; sin embargo, esto no sería posible sin la existencia de un órgano regulador: la Autoridad.
Este órgano tiene dos grandes actividades: la de Gobernar y la de Administrar, existiendo una diferencia entre ambas, ya que la primera se refiere a la organización de personas y la segunda a la mejor aplicación de los recursos materiales.
La Administración Pública es aquella parte de la Ciencia Administrativa que contiene todas las técnicas, métodos y procedimientos necesarios para el mejor aprovechamiento y aplicación de los recursos públicos.
Es importante que los servidores públicos conozcan las bases teóricas de la Administración Pública, su estructura y su funcionamiento a fin de que se dimensione la magnitud y trascendencia de sus actividades y de su puesto en el logro de los fines del Estado.
Por otra parte, el servidor público debe conocer el marco legal en el que se fundamentan sus facultades y responsabilidades ya que su actuación debe limitarse a realizar única exclusivamente lo que la Ley le permite.
La Universidad de Las Naciones., en su afán de colaborar en el desarrollo profesional de sus alumnos, presenta el curso de "Introducción a la Administración Pública", el cual contiene los aspectos teóricos, legales y organizacionales de la Administración Pública en los tres niveles de gobierno.
El curso se estructura de la siguiente forma: el Estado Mexicano y la Administración Pública, que contiene el marco teórico conceptual que servirá de base para abordar los próximos tres capítulos; la Administración Pública Federal, en el cual se desarrollan sus bases constitucionales y legales, así como el análisis de su estructura; la Administración Pública Estatal, en donde se revisan la disposiciones legales en materia administrativa de nuestro Estado, así como sus bases jurídicas; y por último, la Administración Pública Municipal, que contempla los antecedentes del Municipio y su incidencia en la legislación local dentro del ámbito administrativo.
CAPÍTULO I. EL ESTADO MEXICANO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
El Estado representa el órgano jurídico-político llamado a regir los destinos de la humanidad y su evolución, su aparición ha ido aparejada con el desarrollo social, político, cultural, educativo y económico de la comunidad, cuya representación se le ha confiado.
El Estado está integrado por tres elementos característicos: Población, Territorio y Gobierno.
El Estado (del latín status), se concibe como una corporación, como una persona jurídica. Esta corporación es territorial, esto es, actúa y se manifiesta en un espacio, en una determinada circunscripción territorial. Otra de las características del Estado, igualmente esencial, es que actúa, se conduce, de forma autónoma e independiente. Este último dato se describe como poder originario, autoridad soberana o, simplemente como la soberanía. De ahí la ampliamente compartida noción del Estado como "corporación territorial dotada de un poder de mando originario" aportada por Jellinek1.
Del análisis de cada una de las partes que integran el anterior concepto, se desprenden además los siguientes elementos característicos:
Un orden jurídico que es creado, definido y aplicado por el poder (indirectamente por orden del pueblo), y una teleología peculiar que consiste en la combinación del esfuerzo común para obtener el bien público.
1.1. Estado y Sociedad.
El Estado Mexicano basa su soberanía nacional esencial y originalmente en el pueblo ya que todo poder público dimana de él y se instituye para beneficio de éste. El pueblo mexicano tiene el inalienable derecho de alterar o modificar su forma de gobierno; por lo que es voluntad del mismo constituirse en una República Representativa, Democrática y Federal.
Es importante realizar un análisis de los términos antes mencionados con la finalidad de comprender mejor el sistema adoptado por la Nación Mexicana. Se constituye como una República; es decir, un gobierno de la comunidad, en el cual tienen que ver todos y cada uno de sus miembros.
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Adquiere la naturaleza de República Representativa, dado que el pueblo por completo no puede, a la vez, ejercer la soberanía y, en consecuencia, necesita nombrar representantes que decidan por él y para él. La forma de elegir a sus representantes es Democrática, es decir, tiene su origen en la voluntad popular que se ejerce mediante el voto directo, así sus representantes adquieren legitimidad. Además, los ciudadanos pueden tener intervención directa en los asuntos públicos mediante las figuras de Referéndum, Plebiscito, Iniciativa Popular y Renovación del Mandato.
Finalmente el concepto Federal, tiene que ver con la distribución territorial del poder. Cada Estado tiene su Constitución Política, sin embargo esta ley deberá sujetarse a la Ley Suprema de la Nación, la Constitución Política del los Estados Unidos Mexicanos.
Ésta no es una contradicción a la soberanía de los estados; si bien los estados están sujetos a las decisiones colectivas tomadas por la Federación Mexicana, tienen un margen al cual adaptar las necesidades concretas de sus comunidades. La soberanía de los estados es un concepto real, efectivo y jurídicamente útil para fortalecer la toma de decisiones en el ámbito local.
El Estado Mexicano, como consecuencia del ejercicio de su soberanía, es un estado independiente frente a otros, y puede determinar libremente su actividad interna; autodeterminarse en cuanto a su forma de gobierno, a su propio orden jurídico, y al sentido de su política interna e internacional.
1.2. Estado y Gobierno.
La actividad del Estado se origina del conjunto de tareas, operaciones, procedimientos, etc., que realiza con la finalidad de lograr el bien común. Desde esa perspectiva, el Estado es "una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir a la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que históricamente se le han asignado."2 Por lo que no debe tener otros fines que los de servir al Pueblo que lo creó.
2 Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Primer curso. Edit. Porróa, 22a. edición.
Al hablar de Bien Común, hablamos de necesidades de las cuales una sociedad no puede prescindir como son: justicia, defensa, seguridad, transportes y educación, entre otras. Por lo anterior, el Gobierno, como el órgano encargado de satisfacer esas necesidades, asume tres grandes funciones:
• Función Legislativa, • Función Administrativa, y • Función Jurisdiccional.
El Gobierno Mexicano lleva a cabo el cumplimiento de cada una de esas funciones a través de la división de poderes, los cuales a su vez le permiten el ejercicio de su soberanía como lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 49: "El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en los siguientes poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial"; además señala: "No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un individuo salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión cuando se perturbe gravemente la paz pública".
A continuación se analizan las facultades de cada uno de estos poderes.
Poder Ejecutivo.
El ejercicio de este supremo poder se deposita en un solo individuo: el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Su elección es directa y en términos de la Ley Electoral. Su cargo inicia el 1 de Diciembre y tiene una duración de 6 años. El puesto es no reelegible. Su labor es auxiliada por los jefes de Despacho o Secretarios de las diversas Dependencias y/o Entidades Federales, entre las que se encuentran: Secretaría de Gobernación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Economía, Secretaría de Relaciones Exteriores, Secretaría de Energía, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, y Procuraduría General de la República
Poder Legislativo.
Es el órgano de gobierno cuya función esencial es crear leyes. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en el Congreso General, integrado por dos Cámaras:
Diputados: Integrada por 500 representantes de la Nación electos en su totalidad
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Senadores: Se integra por los representantes de cada Entidad Federativa y del Distrito Federal.
Poder Judicial.
Se deposita su ejercicio en la Suprema Corte de Justicia, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. La Suprema Corte de Justicia de la Nación se integra por once Ministros Numerarios y funciona en pleno o en salas. EI nombramiento de estos Ministros se realiza a propuesta del Presidente y se somete a la aprobación de la Cámara de Senadores. Los Magistrados de Distrito, de Circuito, y los Jueces de Distrito son nombrados por la citada Corte.
1.3. Gobierno y Administración Pública.
Como lo mencionamos anteriormente una de las funciones del Estado es la Administrativa, la cual es llevada a cabo por el Poder Ejecutivo bajo el orden jurídico. La función administrativa es el conjunto de actividades materiales e intelectuales, técnicas y científicas que anteceden o preparan la decisión administrativa y las operaciones y procedimientos de efectos jurídicos secundarios encaminados al cumplimiento o ejecución y a la satisfacción del interés general.
La importante actividad que corresponde a la función administrativa es encauzada por el Derecho Administrativo que forma el conjunto de normas que rigen la administración pública, los servicios públicos y demás actividades relacionadas. Antes de abordar el concepto de Administración Pública es importante hablar de administración en general.
"La administración es el proceso de planear, organizar, dirigir y controlar el uso de los recursos para lograr los objetivos".3
La administración pública incluye todas las técnicas, métodos y procedimientos generales de la administración, con la variable de que se trata de recursos públicos.
3 Chiavenato Idalberto, Introducción a la teoría General a la Administración Pública. Edit.
"Por administración pública se entiende, generalmente, aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa.
De esta manera, la administración pública puede entenderse desde dos puntos de vista: uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa, y desde el punto de vista formal o material, según el cuál debe entenderse como la actividad que desempeña este órgano o conjunto de órganos. Con frecuencia, suele identificarse a la función administrativa, como la actividad de prestación de servicios públicos tendentes a satisfacer necesidades de la colectividad".4
Gabino Fraga señala a la Administración Pública como “el organismo público que ha recibido del poder político, la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales".5
El acto de gobernar se entiende como la forma en que se administran los recursos y necesidades de la sociedad, entendiendo que esos recursos son del pueblo y por lo tanto son públicos. Serra Rojas señala: "El organismo más importante del Poder Ejecutivo Federal, es la Administración Pública o conjunto de entes personalizados, regidos por el Derecho Administrativo".6
Política
Definición:
• La ciencia de la Autoridad, llamada a Gobernar al Conjunto de los Conocimientos Humanos,
• La Autoridad es el principio responsable de que los integrantes de una comunidad humana sea lo que son y lleven la vida que llevan.
• En la vida vegetal hay orden pero no autoridad. Lo mismo ocurre con la vida animal no humana donde la fuerza es la ley suprema, única que explica que un espécimen impere sobre sus semejantes.
• El hombre a pesar de que forma parte de la especie animal se distingue de ella por sus habilidades políticas. Se trata de la definición clásica dada por Aristóteles del ser humano como animal político o “zoon politikon”.
4 Instituto de Investigaciones Jurídicas U.N.A.M. Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano.
Edit. Porrúa, 1a. edición, tomo 1, p. 125. México, 2000
5 Fraga Gabino, Derecho Administrativo. Edit. Porrúa. México. 2001. p.119.
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• La diferencia esencial entre la especie humana con las demás especies es el lenguaje y las palabras sin las que ningún pensamiento es posible, así como la existencia de la autoridad entre los hombres.
• La Autoridad, fenómeno humano por excelencia, es una relación entre lo que manda y lo que obedece, entre lo que gobierna y lo que es gobernado.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
• Woodrow Wilson, en su artículo "El Estudio de la Administración Pública'" editado en 1887, apuntó: "La administración es la parte más sustentable del gobierno; es el gobierno en acción, es el conjunto del ejecutivo, operante, el más visible del gobierno, la administración está fuera de la esfera propia de la política. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política fija las tareas de la administración, no debe tolerarse que ella maneje las oficinas administrativas..."
• En 1937 Luther Gulik delimitó el ámbito de la Administración Pública: "La administración pública es aquella parte de la administración que tiene que ver con el gobierno, y por lo tanto, se ocupa principalmente de la rama ejecutiva donde se hace el trabajo del gobierno, aunque evidentemente hay problemas administrativos también en relación con las ramas legislativa y judicial. La administración pública es, pues, una división de la ciencia política "
• Pedro Muñoz Amato da una definición de Administración Pública en función de lo que considera sus elementos esenciales, "En un sentido amplio, es el conjunto de manifestaciones de conducta humana que determina cómo se distribuye y ejerce la autoridad política y cómo se atienden los intereses públicos". Sus elementos esenciales son:
o Planificación. La formulación de programas especialmente la integración de plan a largo plazo de gobierno.
o Administración de personal. La selección, educación y dirección de las personas que han participado en las tareas gubernamentales. o Organización y métodos. La ordenación de las estructuras
institucionales: división de trabajo, jerarquías y relaciones de autoridad, controles, grado de centralización y descentralización, sistematización de procedimientos.
o Relaciones de la rama ejecutiva con el público y con las ramas legislativa y judicial. El sistema de gobierno en su significado total, incluyendo consideraciones específicas sobre las relaciones de sus
diversas partes y la responsabilidad de los administradores ante el pueblo..."
• Jiménez Castro apunta: "La administración Pública para el desarrollo integral es el conjunto de instituciones que facilitan la transformación y el progreso, a través de factores educativos, políticos, socioculturales, económicos y morales de cada hombre y de cada país"
• El tipo de Administración Pública al cual se tiende está caracterizado por los siguientes elementos:
o Una Administración Pública ligada a las demandas de la ciudadanía, capaz de reaccionar en tiempo real a los requerimientos que la sociedad hace y que tenga la posibilidad de no burocratizar el concepto de calidad del servicio público. Esto significa que el criterio de calidad dominante no puede ser el que impongan los agentes de la prestación del servicio, sino que deriva del grado de satisfacción que la ciudadanía obtiene. Como se puede apreciar, este punto de vista implica una transformación radical del concepto prevaleciente en el sector público, el cual tiende a verse a sí mismo como la medida de las cosas.
o Desarrollar la capacidad del Estado para la formación de las políticas públicas. Una de las insuficiencias recurrentes que se anota es la ausencia de mecanismos y funcionarios idóneos para concebir, elaborar, ejecutar, controlar y evaluar las políticas públicas. Frecuentemente el resultado es la carencia de información suficiente, contradicciones entre las políticas, ausencia de elementos para el análisis de su impacto y una sistemática incapacidad de seguimiento. La Administración Pública de un Estado moderno tiene que plantearse la superación de esta limitación como condición para plantearse el logro de objetivos de carácter estratégico.
o Desarrollo de la fiscalización y control. Una de las restricciones que caracteriza al aparato público es su carácter refractario a los procesos de fiscalización y control, en particular a los mecanismos de control de gestión. Muchas veces se produce una inercia destinada a hacer cada vez más complejos los procedimientos y trámites en los cuales la necesidad de control aumenta y la posibilidad de lograrlo prácticamente desaparece.
o Sí los mecanismos de control interno de un organismo no son aptos, si el control externo estatal también es distante, mucho menos
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campo de manifestación tiene el que pudiera ejercer la sociedad civil a través de sus formas de expresión y organización. Abrir la Administración Pública a procesos de control es una de las tareas fundamentales, lo cual requiere una simplificación de los procedimientos y una capacidad de intervención real de la sociedad civil.
o Se requiere una Administración Pública que tenga la capacidad de
adaptarse a las situaciones de crisis y manejarlas con eficacia. El estilo tradicional es construir instituciones y dinámicas administrativas para situaciones de relativa calma, en la cual los receptores de la acción administrativa pública tienen forzosamente que someterse a los ritmos que ésta les impone.
o El desarrollo de la capacidad de negociación política es otro elemento sumamente importante para la Administración Pública moderna. Tanto en lo que se refiere a la negociación hacia el interior de las instituciones públicas, como respecto de las instituciones y sectores externos, sean políticos, gremiales, sindicales, empresariales o de cualquier otro orden.
GESTIÓN PÚBLICA
Definición
• El término de Gestión Pública, se refiere a una parte de la organización del Estado, donde el gobierno juega su parte proporcional como organización que asegura una convivencia entre todas las partes. Es la capacidad del gobierno para mejorar las relaciones entre gobernante y gobernados.
• El concepto único de Gestión, puede referirse a la totalidad de la organización en su conjunto, o bien pueden ser unidades de carácter administrativo ya sea público, privado o social.
• Gestión estratégica diseña el rumbo general de la organización, en este caso será el titular del gobierno, al diseñar un Plan donde los Programas contemplen las decisiones que permitan avanzar. Con ello se debe de tener un control de la buena marcha del gobierno.
• Gestión Operativa es una secuencia de la anterior, pero con objetivos a corto plazo. Esta gestión operativa utiliza los instrumentos metodológicos para
• El metodológico en donde se instaura un sistema de incentivos y donde se tendrá en mente un modelo de motivación de acuerdo a las dependencias o entidades.
• Modelo es la representación de una idea simplificada en la realidad y en el que tomamos en consideración elementos básicos capaces de por sí solos de explicar el comportamiento de la organización, (modelo conceptual implica un compromiso entre la idea y la realidad)
VISIÓN GERENCIAL EN LA GESTIÓN PÚBLICA
En los nuevos ámbitos de competencia, los gobiernos contemporáneos se ha venido convirtiendo en un nivel de importancia estratégicocon los esquemas de eficiencia en la gestión pública, sobre todo para mantener la experiencia que la política, la economía y el desarrollo social requieren, y que son tan necesarios para mantener una acertada gobernabilidad en nuestra sociedad.
Desde hace algunos años se viene dejando atrás el modelo tradicional de Administración Publica, predominante, centralizado y demasiado reglamentista, hoy mas que nunca existe la necesidad de buscar nuevas salidas sobre todo herramientas y mecanismos para encontrar soluciones a los mismos, lo que es sin duda un desafío a estos esquemas tradicionalistas de administrar.
Sin duda son claras pautas a seguir por parte de los estudios realizados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE, quienes han elaborado interesantes documentos e investigaciones respecto a las “relaciones entre el público y los ciudadanos” sobre la base de hacer que la gestión empresarial sea visualizada desde papel de la administración pública.
Aunque se puede decir que desde la corriente taylorista con su reingeniería administrativa ya se reflexionaba sobre la falta de capacidad de los poderes públicos para llevar a cabo sus fines. Estas reflexiones sitúan aun los problemas de gobernabilidad debido a la complejidad del aparato administrativo, sus normas y sobre todo al ejercicio de un poder omnipresente, así como el gran trasfondo de la falta de eficiencia y sobre todo de gestión pública.
Sin embargo en la actualidad se están acelerando los cambios de la forma en que se gestiona el sector público y el sector privado, sobre todo en los países de los llamados industrializados, en estos se esta procediendo a una reorientación fundamental para pasar de esa administración centralizada, jerarquizada y
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caracterizada por una gestión mas ágil y desconcentrada y orientada hacia el mercado. Orientadas mas hacia la gestión del sector público que por las funciones del mismo Estado.
Es como señalan los especialistas, “El arte de gobernar ha sido desafiado”, pues el desarrollo de un mercado mundial ha puesto en jaque la incidencia de las actividades públicas sobre la competitividad nacional; la impresión de que la productividad en el público es inferior a la del sector privado; el mismo temor de que el sector público sea suplantado por el privado. La limitación del crecimiento futuro del sector público debido a los déficit presupuestarios y a la importancia de la deuda pública; una menor esperanza en la capacidad del poder público para resolver los problemas económicos y sociales mediante recetas tradicionales; las exigencias de los ciudadanos de una mejor atención. En suma todas estas presiones han conducido a contemplar con una mirada diferente los motivos que impulsan al estado a intervenir y a reexaminar la gestión y los resultados del sector público. Lo importante y el reto para toda gestión pública en cualquier país, es rebajar el porcentaje de los gastos públicos, pues realmente son pocos países quienes lo han logrado a pesar de los grandes esfuerzos emprendidos por numerosos países por rebajarlos, y es que el sector público afecta a todos los elementos de la economía y de la sociedad. Su eficacia condiciona el desarrollo económico y fortalece la cohesión política y social.
La misma internacionalización o globalización ha presionado al sector público, para mejorar los resultados. Cualquier ineficiencia relativa por ejemplo en el campo de la provisión de infraestructuras sociales y físicas disminuye la competitividad nacional. El mismo deseo de reducir los déficits presupuestarios así como la reducción de la deuda pública ha intensificado a buscar reformas en la gestión pública y sobre todo buscar una visión cada vez más privada de administrar.
Los gobiernos, deberán adaptarse a un entorno cada vez más activo y turbulento y cada día más difícil de prever. Las transformaciones mundiales, entre otras causas como la evolución de las tecnologías, las comunicaciones e intercambios exigen nuevas aptitudes. La forma de gobernar y administrar heredadas del pasado resultan en la actualidad rígidas y peligrosas, en la actualidad se considera al Estado incapaz de resolver todos los problemas.
La idea de la gerencia publica se comienza a desarrollar cada vez mas, los ciudadanos, se trate de individuos, de las empresas o de otros grupos, exigen respuestas ágiles, exigen servicios mas adecuados, esperan una calidad de trato igual al que brinda la empresa privada. Asimismo, se ha dado la creciente
necesidad de incorporar a diversos agentes no gubernamentales en las decisiones públicas para hacerlas aceptables a las preferencias de los ciudadanos, sobre todo para lograr una mayor credibilidad y confianza del público.
La privatización y la contratación externa han sido abordadas y hasta recomendadas, como procede, pero no atribuyéndole una utilidad y validez universal, plantándose en numerosos ámbitos la posibilidad de reformas exitosas, sin salir del ámbito de la gestión publica directa, huyéndose de un planteamiento radical en cuanto a lo público versus la privatización.
Sin embargo, las soluciones o recetas que se han dado en los países latinoamericanos mas parecen recetas de cocina ante los problemas de eficiencia. La privatización bajo la idea de que lo privado es mas eficiente que lo publico, esta llevando a supresión de organismos y programas gubernamentales, bajo ideas simplistas de ceder espacios a grupos de interés, con el respectivo resultado del achicamiento del aparato administrativo estatal.
La clase política debe ser la responsable de pensar, adoptar y apoyar los procesos de modernización administrativa de acuerdo al medio social y necesidades de cada país. Es aquí donde la Gerencia Pública entendida no como un conjunto de recetas, sino como un método de análisis de toma de decisiones, surge como una herramienta para reconceptualizar la acción gubernamental.
En ese entorno, las situaciones existentes dentro de nuestros países conducen a la postulación de innovaciones sustanciales dentro de las instituciones gubernamentales, sobre todo para lograr una mejor gobernabilidad pero también para un pleno bienestar y el desarrollo económico y social.
Esas serian las dificultades de la gerencia publica, el buscar nuevas estrategias apropiadas de estos ingredientes, para encontrar o llevar programas a un costo mas razonable, lograr con precisión los efectos buscados generando confianza y ampliando los espacios de gobernabilidad. Todo ello teóricamente se dice fácil pero constituye el conjunto cotidiano de los dilemas a los que se enfrenta el gobierno en los tres niveles.
Las instituciones estatales, están experimentando profundas transformaciones a raíz de los nuevos modelos políticos y administrativos, pero sobre todo de las demandas mismas de la población. Y, desde luego de los ciudadanos y de la sociedad civil, que no desean hoy – ni se les ha ocurrido- la desaparición del Estado.
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2.1. Bases Constitucionales y Legales.
Para el despacho de los negocios del orden administrativo, el Poder Ejecutivo se auxilia de la Administración Pública Federal. Ésta se integra por el conjunto de órganos mediante los cuales son conducidas y ejecutadas las tareas del Ejecutivo. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 90 establece: "La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación".
Como vemos, de ahí deriva la base de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) y las dos grandes ramas de la organización administrativa de nuestro país que son: Centralizada y Paraestatal.
La Administración Pública Centralizada se integra por: La Presidencia de la República;
Las Secretarías de Estado; Departamentos Administrativos;
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, y
Procuraduría General de la República (Se ubica en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal para el despacho de los asuntos que al Ministerio Público de la Federación y a su Titular el Procurador General de la República, les atribuyen la Constitución Política, su propia Ley Orgánica y demás disposiciones aplicables, como se explica más adelante).
La Administración Pública Paraestatal está constituida por: Organismos descentralizados;
Empresas de participación estatal; Instituciones nacionales de crédito Organizaciones auxiliares de crédito; Instituciones de seguros y de fianzas, y L O S fideicomisos.
Los órganos del sector central se denominan genéricamente "Dependencias", en tanto que los del sector paraestatal se conocen como "Entidades".
Las dependencias y entidades están jerárquicamente subordinadas al Ejecutivo Federal, en cuanto a sus funciones y a los ramos de su competencia.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo noveno, enuncia que las dependencias y entidades de la Administración Pública conducirán sus actividades en forma programada, con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la Planeación Nacional del Desarrollo establezca el Ejecutivo Federal.
A continuación se citan las principales facultades que tienen las dependencias y las entidades paraestatales que conforman los sectores señalados para que el Poder Ejecutivo Federal cumpla con sus atribuciones.
2.2. Administración Pública Centralizada.
El artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con las unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el propio Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia.
La Presidencia es el órgano auxiliar que tiene como propósito apoyar las actividades propias del Titular del Poder Ejecutivo, asistiéndolo en el desahogo de la agenda, en giras de trabajo e instrumentación de acuerdos y órdenes.
Secretarías de Estado.
La institución de las Secretarías dentro de la organización del Poder Ejecutivo es, tal vez, la de mayor antigüedad en la vida independiente de México. Las Secretarías de Estado son órganos superiores, político-administrativos, que auxilian al Presidente de la República en el despacho de los asuntos de una rama de la actividad del Estado.
Las necesidades económicas, políticas y sociales imperantes en nuestro país han motivado la variación en el número de Secretarías y sus objetivos.
Si bien ninguna de las Secretarías de Estado tiene prioridad sobre las otras, algunas de ellas realizan funciones globalizadoras, es decir, emiten lineamientos, políticas y controles que son de observancia obligatoria para la totalidad de la Administración Pública Federal.
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Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
En la administración 2000-2006 se creó la Secretaría de Seguridad Pública, y tres más cambiaron de nombre: la SECOFI pasó a ser la Secretaría de Economía; la SAGAR modificó su denominación a Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), y la SEMARNAP se transformó en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).
Las Secretarías de Estado cuentan con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tienen facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables (LOAPF, Art.17). Los órganos desconcentrados son una forma de organización con autonomía administrativa, pero sin personalidad jurídica ni patrimonio propio, y conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tienen facultades específicas para atender asuntos de la competencia de su órgano central, siempre y cuando sigan los señalamientos de normatividad de éste último.
De acuerdo a las últimas reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las dependencias son las siguientes:
• Secretaría de Gobernación;
• Secretaría de Relaciones Exteriores; • Secretaría de la Defensa Nacional; • Secretaría de Marina;
• Secretaría de Seguridad Pública;
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público; • Secretaría de Desarrollo Social;
• Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; • Secretaría de Energía;
• Secretaría de Economía;
• Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; • Secretaría de Comunicaciones y Transportes;
• Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo; • Secretaría de Educación Pública;
• Secretaría de Salud;
• Secretaría del Trabajo y Previsión Social; • Secretaría de la Reforma Agraria;
• Secretaría de Turismo, y
• Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. (LOAPF, Art. 26)
A continuación se describe de manera sintetizada la competencia de cada una de estas dependencias.
Secretaría de Gobernación.
Presenta las iniciativas de ley o decretos del Ejecutivo ante el Congreso de la Unión y una vez autorizadas las publica a través del Diario Oficial de la Federación (DOF). Maneja el servicio nacional de identificación personal, administra el Archivo General de la Nación, fija el calendario oficial, promueve la producción cinematográfica de radio y televisión. Está encargada de regular y conducir la política interior del país bajo el firme propósito de lograr la convivencia armónica, la paz social, el desarrollo integral, la protección, la seguridad y el bienestar de todos los mexicanos en un Estado de Derecho, mediante una vocación de servicio y de compromiso para la administración eficaz y eficiente de los recursos a ella asignados por el pueblo de México. Conduce las relaciones del Poder Ejecutivo con las autoridades estatales y municipales y con el Poder Legislativo y Judicial (LOAPF, Art. 27).
Secretaría de Relaciones Exteriores.
Interviene en la celebración de tratados internacionales, coordina las acciones de dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF) en el extranjero, coadyuva a la promoción comercial y turística del país, interviene en todas las cuestiones relacionadas con la nacionalidad y naturalización, interviene por conducto de la PGR en la extradición conforme a la ley o a los tratados. Se encarga de coordinar las acciones de la Administración Pública Federal en el exterior, y de dirigir el Servicio Exterior Mexicano (consulados y embajadas). Además, presta importantes servicios tanto a los nacionales como a los extranjeros dentro y fuera del país (LOAPF, Art. 28).
Secretaría de la Defensa Nacional.
Organiza y prepara el Servicio Militar Nacional, adquiere y fabrica armamento, municiones, vestuario y toda clase de materiales y elementos destinados al
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ejército y la fuerza aérea, interviene en la expedición de permisos para la portación de armas de fuego, administra la justicia militar e interviene en los indultos del orden militar. Determina los planes para la seguridad nacional, dirige la movilización del Ejército en 'caso de guerra, del personal militar en activo y de las reservas‘ (LOAPF, Art. 29).
Secretaría de Marina.
Ejerce la soberanía en aguas territoriales; organiza y administra el servicio de aeronáutica naval. Coordina y dirige las actividades marítimas como son la reparación y construcción de infraestructura naval para alcanzar la autosuficiencia a nivel marítimo, programa y realiza investigaciones para el desarrollo oceanográfico en aguas de jurisdicción federal. Dirige la educación pública naval, prepara a la Armada de México, maneja el activo y las reservas de la misma, concede licencias, retiros e interviene en las pensiones de sus miembros (LOAPF, Art. 30).
Secretaría de Seguridad Pública.
Regula y autoriza la portación de armas para empleados federales, administra el sistema federal para el tratamiento de menores infractores en términos de la política especial correspondiente y con estricto apego a los derechos humanos, preside el Consejo Nacional de Seguridad Pública, fomenta la participación ciudadana en la formulación de planes y programas de prevención en materia de delitos federales y por conducto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los delitos del fuero común. Organiza, dirige, administra y supervisa la Policía Federal Preventiva, así como garantiza el desempeño honesto de su personal y aplica su régimen disciplinario. Además organiza, dirige y administra el servicio civil de carrera de la policía a su cargo (LOAPF, Art. 30 BIS).
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Entre sus numerosas atribuciones, formula la política del Gobierno Federal en las materias financiera, fiscal, de gasto público, bancaria, de divisas y de precios y tarifas de bienes y servicios del sector público. Organiza y dirige los servicios aduanales y de inspección, proyecta y calcula los egresos del gobierno federal y de la administración pública paraestatal compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a necesidades y políticas de desarrollo nacional. Ejerce el control presupuesta! de los servicios personales así como en forma conjunta con SECODAM aprueba las estructuras orgánicas y ocupacionales de dependencias y entidades de la APF. Fija los lineamientos que se deben seguir en la elaboración
de la documentación necesaria para la formulación del informe presidencial e integra dicha documentación (LOAPF, Art. 31).
Secretaría de Desarrollo Social.
Impulsa la política de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza; en particular la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda. Proyecta y coordina la planeación regional. Realiza programas conforme a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, dirigidos a la población en general con especial atención a la de escasos recursos para elevar su nivel de vida (LOAPF, Art. 32).
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Fomenta la producción, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales, así como de bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo. Realiza programas de reforestación y restauración ecológica en cooperación con las autoridades federales, estatales y municipales; impone las restricciones sobre circulación y tránsito de especies de flora y fauna silvestre procedentes o destinadas al extranjero; organiza y maneja la explotación de los sistemas nacionales de riego con intervención de los usuarios en los términos que determinen las leyes (LOAPF, Art. 32 bis).
Secretaría de Energía.
Ejerce los derechos de la nación en materia de petróleo y carburos de hidrógeno, energía nuclear y recursos naturales que se requieran para generar y abastecer energía eléctrica. Conduce la política energética del país, promueve la participación de los particulares, en términos de las disposiciones aplicables, en la generación y aprovechamiento de energía y con apego a la legislación ecológica. Realiza y promueve estudios e investigaciones sobre ahorros, estructuras, costos, proyectos, mercados, precios y tarifas, procedimientos, reglas, normas y demás aspectos relacionados con el sector energético. Además, propone en su caso las acciones conducentes de las entidades paraestatales cuyo objeto está relacionado con la explotación y transformación de los hidrocarburos y la generación de energía eléctrica y nuclear, con apego a la legislación en materia ecológica (LOAPF, Art. 33).
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Secretaría de Economía.
Formula y conduce las políticas generales de la industria, comercio interior y exterior, precios y abasto de bienes y servicios del país. Regula los precios con el fin de proteger al consumidor ante alzas excesivas y fomenta el comercio para el crecimiento económico del país. Regula, orienta y estimula las necesidades de protección al consumidor, coordina y ejecuta la política nacional para crear y apoyar empresas que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas a través de las acciones de planeación. programación, concertación, coordinación y evaluación; de aplicación, recuperación y revolvencia de recursos para ser destinados a los mismos fines; así como de asistencia técnica y de otros medios que se requieran para ese propósito, previa calificación, con la intervención de las dependencias y entidades de la APF correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y privado. Establece y vigila las normas de calidad, pesas y medidas, necesarias para la actividad comercial, así como las normas y especificaciones comerciales (LOAPF, Art. 34).
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
Tiene como objetivo formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo rural, a fin de elevar el nivel de vida de las familias que habitan en el campo, promoviendo de esta manera el empleo en el medio rural. Establece programas que tiendan a fomentar la productividad y la rentabilidad de las actividades económicas rurales. Organiza y fomenta las investigaciones agrícolas, ganaderas, avícolas, apícolas y silvícolas y formula la capacitación de productores rurales. En esta materia, elabora, actualiza y difunde un banco de proyectos y oportunidades de inversión en el sector rural. Fomenta la actividad pesquera a través de una entidad pública (LOAPF, Art. 35).
Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Se encarga de la comunicación en el país, ya sea por vía terrestre, mediante carreteras y ferrocarriles, por vía aérea, marina y por radio, televisión y vía satélite. Busca que tanto el transporte como los medios de comunicación sean eficientes (LOAPF, Art. 36).
Otorga concesiones y permisos previa opinión de la Secretaría de Gobernación, para establecer y explotar sistemas y servicios telegráficos, telefónicos, sistemas y servicios de comunicación inalámbrica por telecomunicaciones y satélites, de servicio público de procesamiento remoto de datos, estaciones de radio
experimentales, culturales y de aficionados y estaciones radiodifusoras comerciales y culturales; así como vigila el aspecto técnico del funcionamiento de tales sistemas, servicios y estaciones. Otorga concesiones y permisos para la explotación de servicios de autotransportes en las carreteras federales y vigila técnicamente su funcionamiento y operación, así como el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas; participa en los convenios para la construcción y explotación de los puentes internacionales; fija normas técnicas de! funcionamiento y operación de los servicios públicos de comunicaciones y transportes y las tarifas para el cobro de los mismos; así como otorga concesiones y permisos y fija las tarifas y reglas de aplicación de todas las maniobras y servicios marítimos, portuarios, auxiliares y conexos relacionados con los transportes o las comunicaciones. Además, participa con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el establecimiento de las tarifas de los servicios que presta la administración pública federal de comunicaciones y transportes.
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
Esta Secretaría se creó con el fin de impulsar la modernización de la gestión pública, la atención al ciudadano, y el Sistema de Control y Evaluación de la Gestión Gubernamental, para alcanzar una Administración Pública Federal eficiente, eficaz y productiva. Lo anterior se traduce en un manejo honesto de los recursos públicos; gestión pública ágil en los trámites gubernamentales que realiza el ciudadano con el gobierno; desempeño honrado de los servidores públicos evitando y previniendo anomalías.
Entre sus atribuciones de despacho en cumplimiento a lo anterior están: Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental; inspeccionar el ejercicio del gasto público federal, y su congruencia con los presupuestos de egresos; expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos de control de la APF, para lo cual podrá requerir de las dependencias competentes, la expedición de normas complementarias para el ejercicio del control administrativo. Vigila también el cumplimiento de las normas de control y fiscalización, así como asesora y apoya a los órganos de control interno de las dependencias y entidades de la APF; establece las bases generales para la realización de auditorias en las dependencias y entidades de la APF, así como realiza las auditorias que se requieran a las dependencias y entidades en sustitución o apoyo de sus propios órganos de control; designa, para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluación gubernamentales, delegados de la propia Secretaría ante las dependencias y órganos desconcentrados de la APF centralizada y comisarios en los órganos de gobierno o vigilancia de las entidades de la Administración Pública Paraestatal; reivindica los bienes propiedad de la nación, por conducto del Procurador General
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Secretaría de Educación Pública.
Tiene a su cargo organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incorporadas o reconocidas la enseñanza a todos los niveles, así como organizar y desarrollar la educación artística, ejercer la supervisión y vigilancia que proceda en los planteles en la República, promover el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, establecer y operar los criterios educativos y culturales en todos los niveles y tipos de enseñanza; en la producción cinematográfica, en la radio y televisión, y en la industria editorial. Promueve la producción cinematográfica, de radio y televisión y de la industria editorial, con apego a lo dispuesto por el artículo 3°. Constitucional cuando se trate de cuestiones educativas; dirige y coordina la administración de las estaciones radiodifusoras y televisoras pertenecientes al Ejecutivo Federal, con exclusión de las que dependan de otras Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos (LOAPF, Art. 38).
Secretaría de Salud.
Se encarga de garantizar el derecho de protección a la salud que tienen por ley todos los mexicanos. Constantemente analiza las causas de las enfermedades y busca su prevención controlando todo aquello que es un riesgo para la salud. Coordina el Sistema Nacional de Salud. Actúa como autoridad sanitaria y lucha contra las enfermedades transmisibles, realiza investigaciones de las mismas, está al tanto de las epidemias y vigila que se apliquen inmunizaciones, fomentando la salud (LOAPF, Art. 39).
Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
Principalmente promueve el incremento de la productividad en el trabajo, buscando un equilibrio entre los factores de la producción (tierra, trabajo, capital y capacidad empresarial); resuelve los conflictos laborales; vigila el cumplimiento de las normas laborales buscando el bienestar de los trabajadores y de sus familiares; impulsa la ocupación laboral en el país. Establece y vigila el Servicio Nacional de Empleo e interviene en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a prestar sus servicios en el extranjero en coordinación con las Secretarías de Gobernación, Economía y Relaciones Exteriores (LOAPF, Art. 40).
Secretaría de la Reforma Agraria.
desarrollar el bienestar de los campesinos. Para lograr dicho fin, se busca la promoción del campo por parte de las dependencias y entidades para incrementar la participación en obras de infraestructura, con el propósito de aprovechar las tierras mexicanas en beneficio de los campesinos, proyecta los programas generales y concretos de colonización ejidal excedente, escuchando la opinión de la SEDESOL (LOAPF, Art. 41).
Secretaría de Turismo.
Está encargada de conducir la política para el desarrollo turístico del país en coordinación con las entidades federativas correspondientes. Para lograr dicho desarrollo promueve el otorgamiento de facilidades y franquicias a los prestadores de servicios y fomenta la actividad turística, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, estableciendo estímulos fiscales. Lleva el registro de los prestadores de servicios turísticos, promueve y facilita el intercambio y desarrollo turístico en el exterior (LOAPF, Art. 42).
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
El 31 de diciembre de 1994 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto mediante el cual declararon reformados diversos artículos constitucionales. Uno de ellos fue el 102 que en su apartado A, sexto párrafo, señala: "La función de consejero jurídico del Gobierno, estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley". Derivado de lo anterior, por Decreto (DOF, 15-V-1996) se reforma y adiciona la Ley Orgánica de la APF, creándose la dependencia denominada Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, con nivel de Secretaría de Estado.
Su función es otorgar apoyo técnico jurídico al Presidente de la República en todos los asuntos que le encomiende. Asimismo, coordina a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en materia jurídica, presta asesoría jurídica a las entidades federativas que lo soliciten, somete a consideración del Presidente los proyectos de iniciativas de leyes y decretos que se presenten al Congreso de la Unión, a una de sus Cámaras o a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, y da su opinión sobre los proyectos o tratados por celebrar con otros países. (LOAPF, Art.43)
La Procuraduría también se encuentra ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo
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Federal, según lo establece el artículo primero de la Ley Orgánica de la misma, y a continuación se describe su función general.
Procuraduría General de la República.
Corresponde al Ministerio Público de la Federación vigilar la observancia de la constitucionalidad y legalidad en el ámbito de su competencia, sin perjuicio de las atribuciones que legalmente correspondan a otras autoridades jurisdiccionales o administrativas; promueve la pronta, expedita y debida procuración e impartición de justicia; vela por el respeto de los derechos humanos en la esfera de su competencia; interviene ante las autoridades judiciales en todos los negocios en que la Federación sea parte cuando se afecten sus intereses patrimoniales o tenga interés jurídico, así como en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales. Persigue los delitos del orden federal (LOPGR, Art. 2).
2.3. Administración Pública Paraestatal.
Comprende entidades de naturaleza muy diversa. Como ya se mencionó, está conformada por: organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria y fideicomisos públicos. Se rigen por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento.
Para la operación de las entidades de la Administración Pública Paraestatal, el Ejecutivo Federal las agrupa por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de su competencia que éstas y otras leyes les asignan. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publica anualmente, a través del DOF, la relación de entidades paraestatales que forman parte de la APF a más tardar el 15 de agosto de cada ejercicio.
Según las actividades que desarrollan, las entidades paraestatales se agrupan en sectores encabezados por una dependencia, misma que se denomina cabeza de sector o coordinadora de sector. En las entidades determinadas por el Ejecutivo Federal como estratégicas y prioritarias el titular de la coordinadora de sector deberá presidir el órgano de gobierno. En las demás entidades, el titular de la coordinadora designará al que presidirá dicho órgano, cuyo nivel no será inferior al de Director General o equivalente. Por ejemplo, una cabeza de sector es la Secretaría de Energía, agrupa a empresas tan importantes como PEMEX y Comisión Federal de Electricidad. La coordinadora de sector tiene como funciones la de coordinar la presupuestación por programas, proyectos y actividades, así como la evaluación de los resultados del sector.
Dentro del órgano de gobierno, que es el encargado de dictar las políticas de administración y desarrollo en el seno de la entidad paraestatal, figura un representante de cada una de las dependencias globalizadoras: SHCP y SECODAM.
2.3.1. Organismos Descentralizados.
Son instituciones creadas por disposición del Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal. Cuentan con personalidad jurídica y patrimonios propios; están orientadas a la prestación de un servicio público o social, la explotación de bienes o recursos propiedad de la nación, la investigación científica y tecnológica y la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
Las encabeza un director general designado por el Ejecutivo Federal, quien se encarga de que se sigan los lineamientos establecidos en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y de vigilar el cumplimiento del reglamento interior de la entidad a su cargo, además de cumplir con las disposiciones legales de dar a conocer los resultados de su gestión administrativa al Ejecutivo Federal.
2.3.2. Empresas de Participación Estatal.
Son aquéllas en las que actualmente el Gobierno Federal es propietario de más del 50% del capital social. En la constitución de su capital figuran acciones de serie especial que sólo puede suscribir el Gobierno Federal y están integradas por:
Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica.
Las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las instituciones nacionales de seguros y fianzas.
Cabe hacer mención que éstas surgen para apoyar a ciertos sectores o para regular la actividad económica del país.
2.3.3. Fideicomisos.
Los fideicomisos públicos son aquellos que el Gobierno Federal o alguna de las demás entidades paraestatales constituyen con el propósito de auxiliar al Ejecutivo
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desarrollo. Cuentan con una estructura análoga a las otras entidades y tienen su comité técnico; además, la SHCP debe fungir como el fideicomitente único de la Administración Pública Federal (LFEP, Art. 40).
2.3.4. Entidades de Cuenta Pública.
Por otro lado, en la ejecución del gasto público federal, las dependencias y entidades deberán realizar sus actividades de acuerdo al presupuesto que se les otorga en el Presupuesto de Egresos de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación anualmente.
Existen entidades paraestatales a las que se les asigna presupuesto en forma directa por la importancia que representan para la actividad económica del país. Estas se denominan Entidades de Cuenta Pública y para el ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ano 2002 son las siguientes:
• Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; • Instituto Mexicano del Seguro Social;
• Lotería Nacional para la Asistencia Pública;
• Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos; • Comisión Federal de Electricidad;
• Luz y Fuerza del Centro, y
• Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.
2.4. Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
La falta de cumplimiento de los deberes de la función pública por los trabajadores públicos origina responsabilidades de naturaleza diversa con respecto de la administración pública y de terceros.
El funcionario y el empleado están subordinados a la ley y a su debido cumplimiento; por lo tanto están obligados a responder de sus actos públicos. La responsabilidad en la función pública es la obligación en la que se encuentra el servidor público que ha infringido la ley, por haber cometido un delito, una falta, o ha causado una pérdida o un daño.
Es por ello que existe a nivel federal una Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LRASP) emitida el 13 de marzo de 2002, para regular su actuación conforme a derecho. Esta ley tiene por objeto reglamentar el Título Cuarto Constitucional "De las Responsabilidades de los Servidores Públicos" en cuanto hace a lo siguiente (Art. 1 LRASP):
I. Los sujetos de responsabilidad administrativa en el servicio público; II. Las obligaciones en el servicio público;
III. Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio público; IV. Las autoridades competentes y el procedimiento para aplicar dichas
sanciones, y
V. El registro patrimonial de los servidores públicos.
Son sujetos de esta ley (Art. JOS Constitucional párrafo primero) • Representantes de elección popular.
• Miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal.
• Funcionarios y empleados
• Toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal
• Servidores del Instituto Federal Electoral
• El Presidente de la República (Durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común).
• Gobernadores de los Estados
• Diputados a las Legislaturas Locales.
• Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales • Miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales
De manera enunciativa se presentan las obligaciones que tendrá todo servidor público y que menciona la LRASP en su artículo 8:
• Cumplir con su servicio y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia del mismo.
• Formular y ejecutar sus planes, programas y presupuestos, cumpliendo las leyes y la normatividad sobre el manejo de recursos públicos.
• Utilizar los recursos asignados y las facultades atribuidas exclusivamente para el desempeño de su empleo, cargo o comisión;
• Rendir cuentas sobre el ejercicio de sus funciones y colaborar en la rendición de cuentas de la gestión pública federal.
• Custodiar y cuidar la documentación e información de su empleo, cargo o comisión, que tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos;
• Observar buena conducta, tratando con respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relación con motivo de éste;
• Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que preste sus servicios, las dudas fundadas en cuanto ala procedencia d e las órdenes
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cualquier otra disposición jurídica o administrativa. • Abstenerse de:
o Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión, por haber concluido el período para el cual se le designó, por haber sido cesado o por cualquier otra causa legal que se lo impida;
o Disponer o autorizar que un subordinado falte sin causa justificada a sus labores u otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones;
o Autorizar la selección, contratación, nombramiento o designación de quien se encuentre inhabilitado por resolución de autoridad competente.
• Excusarse de intervenir en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar, negocios, o que pueda resultar algún beneficio para él, cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, civiles, o terceros con los que tenga relación o las personas antes referidas formen o hayan formado parte.
• Deberá informar por escrito al jefe inmediato sobre la atención, trámite o resolución de los asuntos del párrafo anterior y que sean de su conocimiento, y observar sus instrucciones por escrito sobre la tramitación y resolución, cuando no pueda abstenerse de intervenir en ellos;
• Abstenerse de solicitar, aceptar o recibir, por sí o por interpósita persona, dinero, bienes muebles o inmuebles mediante enajenación en precio inferior al que tenga en el mercado ordinario, donaciones, servicios, empleos, cargos o comisiones para sí, o para las personas antes señaladas, que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público que implique intereses en conflicto (Hasta un año después de finalizadas sus funciones).
Habrá intereses en conflicto cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor público puedan afectar el desempeño imparcial de su empleo, cargo o comisión.
• Una vez concluido el empleo, cargo o comisión, el servidor público deberá observar, para evitar incurrir en intereses en conflicto, lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley;
• Desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables.
• Abstenerse de intervenir indebidamente en la selección, designación, contratación, promoción, suspensión, remoción, cese, rescisión del contrato o sanción de cualquier servidor público por interés personal, familiar o negocios.
• Presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situación patrimonial, en los términos establecidos por la Ley;
Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reciba de la Secretaría, del contralor interno o de los titulares de las áreas de auditoria, de quejas y de responsabilidades, conforme a la competencia de éstos;
• Supervisar que los servidores públicos sujetos a su dirección, cumplan con las disposiciones de este artículo;
• Denunciar por escrito ante la Secretaría o la contraloría interna, los actos u omisiones que llegare a advertir respecto de cualquier servidor público que pueda constituir responsabilidad administrativa en los términos de la Ley y demás disposiciones aplicables;
• Proporcionar en forma oportuna y veraz, toda la información y datos solicitados por la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos;
• Abstenerse de:
o Celebrar pedidos o contratos relacionados con adquisiciones, arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios, y la contratación de obra pública o de servicios relacionados con ésta, con quien desempeñe un empleo, cargo o comisión en el servicio público, o bien con las sociedades de las que dichas personas formen parte.
o Inhibir por sí o por interpósita persona, a los posibles quejosos para evitar la formulación o presentación de denuncias, y cualquier acto u omisión en perjuicio de los intereses de quienes las formulen o presenten;
o Aprovechar su empleo, cargo o comisión para inducir a que otro servidor público efectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia, que le reporte cualquier beneficio.
o Adquirir bienes inmuebles que pudieren incrementar su valor o mejoren sus condiciones, por la realización de obras o inversiones públicas o privadas, autorizadas con motivo de su empleo. (Hasta un año de finalizadas sus funciones).
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3.1. Marco Jurídico General de la Administración Pública Estatal.
El orden jurídico de un estado federal como es el caso de nuestro país, se compone de normas centrales válidas para todo su territorio y de normas locales que valen solamente dentro del territorio de cada una de las entidades federativas.
En este contexto se denomina autonomía a la competencia de que gozan los estados miembros o entidades federativas para darse sus propias normas. Esta autonomía culmina en la creación de su Constitución local, para nuestro caso, la Constitución Política del Estado de Veracruz.
El imperativo de darse una Constitución en cada entidad federativa, está reconocido en la Constitución Federal en su artículo 41, cuando dice que el pueblo ejerce su soberanía en los términos establecidos por dicha Constitución y por "las de los Estados". De igual forma la Constitución General hace referencia de las entidades federativas en su artículo 133.
3.1.1. Bases Constitucionales.
Las bases constitucionales son el fundamento que sustenta la vida jurídica de las entidades federativas, por lo que a continuación se transcriben algunos fragmentos de los principales artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su texto vigente (Reformada por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 14 de Agosto del 2 001) con la finalidad de analizar el contenido de los mismos y conocer primeramente el texto constitucional federal, base del orden jurídico local.
"TITULO QUINTO
De los Estados de la Federación y del Distrito Federal
Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre.
Artículo 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo
..."
3.1.2. Constitución Política del Estado.
De igual forma se transcriben los principales artículos de la Constitución Política del Estado de Veracruz, que justifican los elementos de Autonomía, Soberanía y Territorio. "Miguel Alemán Velazco.- Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave a sus habitantes sabed:
Que la Honorable Legislatura del Estado se ha servido dirigirme la siguiente ley para su promulgación:
Ley que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave.
TÍTULO PRIMERO, CAPÍTULO I
DE LA SOBERANÍA Y DEL TERRITORIO DEL ESTADO
Artículo 1. El Estado de Veracruz-Llave es parte integrante de la Federación Mexicana, libre y autónomo en su administración y gobierno interiores.
Artículo 2. La soberanía reside en el pueblo, el que la ejerce por medio de los Poderes del Estado o directamente a través de las formas de participación que esta Constitución determine.
Artículo 3. El territorio del Estado tiene la extensión y límites que históricamente le corresponden y comprende además los cabos, islas e islotes adyacentes a su litoral en los que ejerce jurisdicción, de conformidad con lo establecido en la Constitución Federal y la ley...."
3.2. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado.
El Poder Ejecutivo del Estado se encuentra sujeto a las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz-Llave (LOPE), (reforma publicada en la Gaceta Oficial del 20 de Mayo de 2002), por lo que a continuación se transcribe el objeto de la misma:
"Artículo 1. La presente Ley es de observancia general para la Administración Pública del Estado de Veracruz-Llave y tiene por objeto establecer las bases de la organización y funcionamiento de las dependencias centralizadas y entidades paraestatales en que se divide... "
En este sentido podemos damos cuenta que en la ley se establece la organización
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