EL SALVADOR
MEDICIÓN DEL GASTO
PÚBLICO SOCIAL
El esfuerzo de medición de un agregado estratégico como el gasto público social es un insumo importante para la gestión pública, en especial si se considera la relevancia de las políticas sociales del Gobierno y la apuesta por aumentar el presupuesto dirigido hacia las áreas sociales.
EL SALVADOR
MEDICIÓN DEL GASTO
PÚBLICO SOCIAL
SECRETARÍA TÉCNICA Y DE PLANIFICACIÓN DE LA PRESIDENCIA
EL SALVADOR
MEDICIÓN DEL GASTO
PÚBLICO SOCIAL
Comité Interinstitucional para la Medición del Gasto Público Social (CIGS)
Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (STPP) COORDINACIÓN
Lic. Rafael Sandoval (Q. E. P. D.) Lic. Clotilde de Santamaría Lic. Gloria Miriam Rubio Lic. Desireé de Morales
Ministerio de Hacienda (MH)
Lic. Oscar Anaya Sánchez Lic. Gloria Larios Lic. Rafael Sigüenza
Ministerio de Salud
Lic. María de los Ángeles de Alemán
Ministerio de Educación (MINED)
Lic. Astrid de Torres Lic. Idis Lisseth Galindo
Ministerio de Obras Públicas/ Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (MOP/VMVDU) Lic. Napoleón Muñoz
Ministerio de Turismo (MITUR)
Lic. Ronald G. Rivas A. Lic. Nelson Duarte
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
Lic. Karla Patricia Cañas Celarié Lic. Raúl Alfredo Gámez
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)
Lic. Élmer Antonio Castellanos
Corporación Salvadoreña de Turismo (CORSATUR)
Lic. Nelson Duarte
Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)
Lic. José Luis González Argueta Lic. Jorge Humberto López
ASESORES CEPAL:
Rodrigo Martínez Amalia Palma María Paz Collinao
Esta impresión ha sido posible con el apoyo financiero de:
CONTENIDO
Resumen ejecutivo ... 11
INTRODUCCIÓN ... 21
I. ANTECEDENTES Y OBJETIVOS:... 25
II. METODOLOGÍA DE MEDICIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL ... 31
Aplicación de metodología de medición del gasto público social ... 33
Ventajas y limitaciones en la aplicación de la metodología ... 41
III. GASTO PÚBLICO SOCIAL 2004-2012... ... 45
Gasto público social y gasto público per cápita: su relación con el PIB ... 47
Gasto público social, por fuente de financiamiento, clasificación económica, instituciones, sectores institucionales y tipo de entidades ... 49
Gasto público social en protección del medioambiente (categoría funcional 705) ... 58
Gasto público social en vivienda y servicios comunitarios (categoría funcional 706) ... 60
Gasto público social en salud (categoría funcional 707) ... 63
Gasto público social en actividades recreativas, culturales y religiosas (categoría funcional 708) ... 66
Gasto público social en educación (categoría funcional 709) ... 68
Gasto público social en protección social (categoría funcional 710) ... 71
IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ... 76
BIBLIOGRAFÍA ... 83
PRESENTACIÓN
A mediados de 2009, el Gobierno de El Salvador inició un proceso de cambio de las políticas públicas, y dio un giro hacia un enfoque redis-tributivo basado en los derechos económicos, sociales y culturales. El gran objetivo planteado se fundamenta en la mejora de las condiciones de vida de la población para sentar las bases de un nuevo modelo para el desarrollo económico y social. En ese marco, con el fin de atender prioritariamente a la población en condiciones de mayor vulnerabili-dad y exclusión del país, el Gobierno inició la implementación de su nueva política social, compuesta por tres componentes: el desarrollo, la protección y la inclusión.
Es así como comenzó un nuevo ciclo en la historia del país, en el que se da mayor importancia a la persona, como origen y fin de la ac-tividad del Estado; tal como lo establece la Constitución nacional. Esta convicción se evidencia en la mejora sustancial de la inversión social, que pasó de 1899.94 millones de dólares en 2004 a 3527.20 millones de dólares en 2012. Este esfuerzo en la inversión pública es la demostra-ción del reconocimiento de que la política social es un factor esencial y coadyuvante del desarrollo del país, pues constituye un mecanismo de justicia, solidaridad y equidad en el reparto de sus beneficios. La nueva política social coloca en primer plano a la persona y a su grupo familiar, al atender en un principio sus necesidades y eliminando las previas situaciones adversas y excluyentes.
Ahora se vuelve necesario complementar este esfuerzo con un siste-ma adecuado de seguimiento y evaluación que permita dar cuenta de la inversión realizada; y así se pueda determinar la suficiencia y perti-nencia de incrementar la inversión en el sector social, conocido como medición del gasto social.
Para este fin, la Comisión Económica para América y el Caribe (CEPAL) ha impulsado iniciativas para estandarizar la metodología de la medición del gasto público social en la región latinoamericana a tra-vés de la unificación de criterios tanto para la cobertura total del gasto como para las funciones sociales correspondientes.
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En este contexto, la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presi-dencia inició el proceso de medición del gasto social en el año 2011 con apoyo de la CEPAL y del Comité Interinstitucional del Gasto Social, in-tegrado por profesionales de diversas entidades del Gobierno con ma-yor representatividad en el gasto público social: Ministerios de Hacien-da, Salud, Educación, Economía, Turismo, Medio Ambiente y Recursos Naturales; Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local; Admi-nistración Nacional de Acueductos y Alcantarillados; y Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. A quienes aprovechamos para exten-der nuestro agradecimiento por el esfuerzo y aporte a este proceso.
La metodología de cálculo utilizada para esta medición se ampa-ra en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del Fondo Monetario Internacional (FMI), específicamente en el Clasificador In-ternacional de las Funciones del Gobierno (COFOG) y en la Guía para la medición del gasto social de la CEPAL. Como fuente primaria de información se utilizaron los datos del Sistema de Administración Fi-nanciera del Estado (SAFI) del Ministerio de Hacienda e información adicional originada directamente en las diversas entidades públicas que tienen participación en el gasto social.
Este ejercicio de medición se realizó con el propósito de contar con estadísticas del sector social que, además de ser técnicamente robustas, generen mayor transparencia del gasto y faciliten la evaluación de las políticas públicas. La información obtenida sobre el gasto público social del país, clasificado según los diferentes sectores funcionales (protec-ción del medioambiente, vivienda y servicios sanitarios, salud, educa-ción, protección social y recreaeduca-ción, cultura y religión), es de impor-tancia estratégica para las diversas dependencias de la administración pública, entidades académicas, organismos internacionales y público en general. Este informe además sirve de insumo para la retroalimenta-ción y toma de decisiones en la formularetroalimenta-ción y evaluaretroalimenta-ción de las diver-sas políticas públicas en materia de desarrollo social.
La publicación de este libro se ha realizado con el apoyo financie-ro del Gran Ducado de Luxemburgo, al que damos nuestfinancie-ro agradeci-miento.
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RESUMEN EJECUTIVO
Una de las prioridades estratégicas del Gobierno es contar con una po-blación sana, educada y productiva, que tenga las capacidades y las oportunidades para desarrollar plenamente sus potencialidades y para convertirse en la base principal del desarrollo. En este contexto, se ini-ció un proceso de mediini-ción del gasto en el área social, con el fin de determinar su dimensión y contribución en el logro de objetivos estra-tégicos de las políticas públicas sectoriales.
En el año 2005, El Salvador implementó, con el apoyo de la Comi-sión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Coopera-ción Técnica Alemana, el proyecto Política Social y ReducCoopera-ción de la Po-breza: Optimizando el Gasto Social, con el que se generó una primera estimación del gasto público social correspondiente a dicho año. Vista la necesidad de contar con datos robustos del gasto social, a finales de 2010 se creó el Comité Interinstitucional del Gasto Social (CIGS), co-ordinado por la Secretaría Técnica de la Presidencia y constituido por funcionarios del Ministerio de Hacienda como rector de las finanzas públicas; y de representantes de las instituciones relacionadas con las áreas sociales, como los Ministerios de Educación, de Salud, de Tu-rismo, de Medio Ambiente y Recursos Naturales; así como el Vicemi-nisterio de Vivienda y Desarrollo Urbano, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, la Dirección General de Estadística y Censos del Ministerio de Economía, y el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local.
Como producto del esfuerzo realizado, en el presente documento se describe el proceso de determinación de las cifras relativas al gasto público social 2004-2012, para lo cual se contó con la asistencia técnica de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. En este contexto, se exponen las diversas acciones realizadas para concretizar la aplicación del Clasificador de las Funciones del Gobierno (
Classifica-tion of the FuncClassifica-tions of Government, COFOG, por sus siglas en inglés), del
Internacional1, considerando como base de estimación el gasto público devengado por las instituciones del Gobierno general (Gobierno Cen-tral, entidades descentralizadas, fondos de seguridad social, empresas públicas, entidades financieras y gobiernos locales). En estas estimacio-nes se incluyeron los gastos devengados por el Fondo de Desarrollo del Milenio (FOMILENIO).
En una primera etapa, el ejercicio de medición del gasto público se centró en determinar, para el período 2004-2012, uno de sus principales componentes: el gasto público social (GPS). Para tal fin, se trabajó en la base de datos del Sistema de Administración Financiera Integrado (SAFI), específicamente con los reportes provenientes del Sistema de Contabi-lidad Gubernamental e información financiera-contable propia de cada una de las entidades públicas representadas en el Comité Interinstitucio-nal del Gasto Social. Gran parte de la investigación realizada se orientó a traducir, a partir de la contabilidad pública, las categorías tradicionales del presupuesto por áreas de gestión (unidades presupuestarias, líneas de trabajo y objetos específicos de gasto), a las «categorías por sectores fun-cionales» o por finalidad del gasto contenidas en la clasificación del gasto público social del Clasificador de las Funciones del Gobierno:
• 705 Protección del medioambiente • 706 Vivienda y servicios comunitarios • 707 Salud
• 708 Actividades recreativas, cultura y religión • 709 Educación
• 710 Protección social
En general, luego de realizar una exhaustiva investigación para cla-sificar, consolidar y analizar información financiera-contable para cada uno de los años del período fiscal 2004-2012 de más de 300 entidades del Gobierno general y FOMILENIO, se generaron estimaciones a pre-cios corrientes del gasto público social para los seis sectores funcionales del COFOG, por tipo de institución, por instituciones, por fuentes de financiamiento y por clasificación económica.
De esta forma, se concluye que el gasto público social, entendido este como la suma de los gastos devengados de los sectores funcionales antes citados, ascendió a 3527.2 millones de dólares en 2012, con una tasa de crecimiento acumulado en el período del 85.6 % respecto a lo reportado en 2004 (1899.9 millones dólares).
1. Manual de Finanzas Públicas. Disponible en: http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/ma-nual/esl/pdf/all.pdf; y capítulo 6 del Manual, referido al gasto, disponible en: http://www.imf.org/
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Con relación al producto interno bruto (PIB), el incremento del gas-to público social en el periodo fue de más de dos pungas-tos porcentuales, pasando del 12.0 % en 2004, al 14.8 % del PIB en 2012. Traducido en términos per cápita, el gasto público social de 315.2 dólares en 2004, se elevó a 564.2 dólares en 2012.
La mayor parte del financiamiento del gasto público social (92.0 % como promedio del período) procede básicamente de fuentes internas, especialmente del Fondo General. Las fuentes de financiamiento exter-nas (préstamos externos y donaciones) financiaron, en promedio, me-nos del 10.0 % del gasto público social.
Con respecto al destino del gasto según clasificación económica, una proporción significativamente mayor del gasto público social fue gasto corriente (86.0 % como promedio del período); mientras que me-nos del 20.0 % se destinó a gastos de capital. Lo anterior se deriva de la propia naturaleza del gasto público social, que incluye los programas de protección social de índole contributiva (pensiones de la seguridad social) y no contributiva (programas del Sistema de Protección Social Universal, SPSU), los subsidios y las remuneraciones del recurso huma-no directamente vinculado a las áreas sociales y las compras de bienes y servicios de diversos ramos (salud, educación, medioambiente, etc.).
Desde un punto de vista institucional, las entidades que han teni-do un mayor peso relativo dentro del gasto público social, durante los años considerados, son los ramos de salud y educación –se incluyen, para ambos casos, sus respectivas entidades adscritas–; y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS). Estas instituciones, en promedio, durante el período 2004-2012, representaron el 60.0 % del gasto público social en el país. Para 2012, el gasto clasificado como social de estas tres entidades se elevó a 2018.0 millones de dólares, cerca del 60.0 % del gasto público social de ese año.
El 90.0 % del gasto público social en todos los años considerados se explica por los gastos consolidados de los ramos de salud, educa-ción, el ISSS, los subsidios del sector transporte (Ministerio de Obras Públicas, MOP), gas licuado (Ministerio de Economía, MINEC), elec-tricidad (Fondo de Inversión Nacional en Elecelec-tricidad y Telefonía, FI-NET); así como los gastos devengados por la Administración Nacio-nal de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), otras entidades previsionales (Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada, IPSFA; e Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, INPEP), el Insti-tuto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP), el InstiInsti-tuto Salvadoreño de Bienestar Magisterial (ISBM), el Fondo Social para la Vivienda (FSV), el Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO)
y los gastos sociales de los gobiernos municipales (GM) y la Presiden-cia de la República.
En términos del tipo de instituciones que contribuyen al gasto públi-co social en el país, la información públi-consolidada indica que el Gobierno Central, los fondos de seguridad social y las instituciones descentrali-zadas son las entidades que en mayor grado explican el gasto destinado al sector social. Estas instituciones aportaron el 86.7 % (2004), el 90.3 % (2010) y el 86.9 % (2012) del gasto público social.
Al detallar la composición del gasto público social por sectores funcionales, las cifras evidencian que una proporción considerable se explica por la magnitud del gasto devengado por las categorías fun-cionales: 707 Salud, 709 Educación y 710 Protección social. Durante el período considerado, estos tres sectores representaron el 85.1 % (2005), el 89.8 % (2010) y el 85.1 % (2012) del gasto público social, equivalente en ese último año al 12.6 % del PIB.
Los demás sectores agrupados en el gasto público social (705. Pro-tección del medioambiente, 706. Vivienda y servicios comunitarios y 708. Actividades recreativas, cultura y religión) aportaron magnitudes entre el 10.2 % en 2005 y el 14.9 % en 2012, equivalente, en ese último año, al 2.2 % del PIB.
El documento describe las principales entidades que conforman cada sector funcional y los respectivos grupos que explican su com-posición.
• Sector funcional 705 (Protección del medioambiente):
En este sector están incorporados los gastos reportados para tales pro-pósitos por el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), los gobiernos municipales, ANDA, el FISDL y otras entidades de menor peso relativo.2 Para 2012, los gastos devengados en este sector ascendieron a 44.6 millones de dólares, equivalentes al 1.3 % del gasto público social; y al 0.2 % del PIB de dicho año.
En el período 2004-2012, la mayor parte del gasto destinado al sector de protección del medioambiente se concentró en los grupos 7051 (Orde-nación de desechos) y 7056 (Protección del medioambiente n. e. p.), repre-sentando entre ambos, en 2012, el 82.6 % del gasto del sector.
• Sector funcional 706 (Vivienda y Servicios Comunitarios):
Este sector abarca todos aquellos gastos devengados relativos a los te-mas de urbanización, abastecimiento de agua potable, alumbrado
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blico y similares relacionados con el sector. En el ejercicio fiscal 2012 se ejecutó un total de 438.5 millones de dólares, equivalentes al 12.4 % del gasto público social y al 1.8 % del PIB.
Las principales entidades cuyo gasto o parte del mismo están in-cluidos en el sector 706 son la ANDA, FONAVIPO, Fondo de Inver-sión Social para el Desarrollo Local y Fondo Social para la Vivienda. Las cuatro entidades sumaron para 2012 el 92.0 % del total del gasto dirigido a Vivienda y servicios comunitarios. Los grupos funciona-les de mayor concentración del gasto fueron 7061 (Urbanización) y 7063 (Abastecimiento de agua), en todos los años considerados, lle-gando a representar como promedio del período el 90.0 % del gasto del sector.
• Sector funcional 707 (Salud):
Contempla las erogaciones registradas por el Ministerio de Salud (MINSAL, incluye las entidades adscritas cuyos gastos se relacio-nan con salud), ISSS (régimen de salud), ISBM, Sanidad Militar (SM), Consejo Superior de Salud Pública (CSSP), Centro Farmacéutico de la Fuerza Armadas (CEFAFA), la Dirección Nacional de Medicamen-tos (DNM, a partir de 2012); y los gasMedicamen-tos en salud reportados por los gobiernos municipales, las empresas públicas y otras dependencias del Gobierno. El Ministerio de Salud y el ISSS son las entidades que tienen un mayor peso relativo en la explicación de los gastos del sec-tor: aportan en su conjunto entre el 88.7 % (2004) y el 91.5 % (2012) del total. Para 2012, las erogaciones en salud de ambas entidades sumaron 879.8 millones de dólares al gasto público social, equivalente al 3.7 % del PIB.
Los datos indican que el gasto público social en salud se incrementó durante el período analizado: pasó de 570.9 millones de dólares en 2004 a 961.5 millones de dólares para 2012. En este último año, representó alrededor del 25.0 % del gasto público social y el 3.7 % del PIB. Estas cifras son compatibles con los datos derivados de las Cuentas en Salud que anualmente estima el Ministerio de Salud desde 1996, con algunas diferencias no significativas que se explican por las metodologías de medición utilizadas.
Las cifras consolidadas del gasto público social en salud muestran que los grupos 7073 (Servicios hospitalarios) y 7072 (Servicios para pa-cientes externos) son los que han tenido un mayor peso relativo en su-composición (82.0 % para 2012).
• Sector funcional 708 (Actividades recreativas, cultura y religión):
Está conformado por los gastos del Instituto Nacional de los Deportes (INDES), la Corporación Salvadoreña de Turismo (CORSATUR), el Ins-tituto Salvadoreño de Turismo (ISTU), la Presidencia de la República3, el ramo de Educación4 y otras entidades que devengan gastos que se clasifican en la división 708. En 2012, el monto total ejecutado en este sector ascendió a 41.8 millones de dólares, equivalentes al 1.2 % del gas-to público social y al 0.2 % del PIB. Las principales entidades ejecugas-toras, en términos de sus aportes al gasto de este sector, han sido el INDES y la Presidencia de la República.
• Sector funcional 709 (Educación):
Este sector incluye los gastos devengados por el Ministerio de Educa-ción —con sus entidades adscritas cuyos gastos se relacionan con edu-cación (entre ellas la Universidad de El Salvador)—, el INSAFORP, la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP), la Escuela Nacional de Agricultura (ENA), y los gastos en educación reportados por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, FOMILENIO y los gobiernos municipales, entre otras. Cabe señalar que la metodología de medición de esta categoría funcional difiere de la empleada en la estimación de Cuentas en Educación (MINED), lo que explica las diferencias entre am-bas estimaciones.
En el sector Educación, los gastos devengados han tenido un creci-miento significativo en el período: pasaron de 497.9 millones de dólares en 2004 a 891.9 millones de dólares en 2012, y representaron en este úl-timo año el 25.3 % del gasto público social y el 3.7 % del PIB. La mayor parte de este gasto se concentró en los grupos de enseñanza prescolar y primaria, y enseñanza terciaria.
A partir de 2009, en el grupo 7096 (Servicios auxiliares de educa-ción) se incluyen los gastos en concepto del paquete escolar (uniformes, zapatos y útiles escolares) y alimentación escolar, lo que explica su in-cremento con respecto a los años anteriores. Sin embargo, las cifras que se presentan en este grupo funcional solo reflejan lo que desde la base contable se puede identificar como tal, lo que no necesariamente coinci-de con el total coinci-del gasto incurrido en estos fines. Esto coinci-deriva coinci-del hecho de que el presupuesto no está formulado por programa.
3. A partir de 2009, en la Presidencia de la República aparecen reflejados los presupuestos y gastos del Canal 10, Radio Nacional, Secretaría de Cultura e Instituto Nacional de los Deportes (INDES). Esta situación explica su participación dentro del sector funcional 708.
4. En esta entidad se incluía anteriormente el presupuesto del Consejo Nacional de la Cultura (CONCULTURA), hoy Secretaría de Cultura (SECULTURA), adscrita a la Presidencia de
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• Sector funcional 710 (Protección social):
El concepto que establece el COFOG para definir la protección social incluye dentro de esta categoría tanto las transferencias no contribu-tivas como contribucontribu-tivas y «[…] los gastos en servicios y transferen-cias a personas y familias individuales y los servicios proporcionados a colectivos»5.
En ese sentido, en la medición del gasto destinado al sector Pro-tección Social se consideraron todas aquellas entidades públicas que tienen relación directa con el sistema de pensiones y las prestaciones económicas por incapacidad temporal o permanente (ISSS, Institu-to Nacional de Pensiones para Empleados Públicos, INPEP; InstituInstitu-to de Previsión Social de la Fuerza Armada, IPSFA; Superintendencia de Pensiones, SP6); aquellas cuyos gastos están dirigidos a la protección de grupos de población vulnerable y en condición de pobreza extrema severa y alta (Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local); las entidades que tienen como misión proteger y mejorar las condiciones de vida de grupos específicos de la población (Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia, ISNA; Insti-tuto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer, ISDEMU; el Fondo de Protección de Lisiados y Discapacitados a Consecuencia del Conflicto Armado, FOPROLYD; y el Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia, CONNA); las entidades incluidas en el presupuesto de la Presidencia de la República que están directamente vinculadas con la protección so-cial (Secretaría de Inclusión Soso-cial, SIS, y el Consejo Nacional de Aten-ción Integral a la Persona Discapacitada, CONAIPD) y otras institucio-nes de la administración pública cuya misión está orientada a diversos aspectos relacionados con la protección y desarrollo social de grupos vulnerables.
Asimismo, en los gastos de Protección Social están incorporados los subsidios que el Gobierno de El Salvador entrega bajo diversas moda-lidades para sufragar los costos en servicios de transporte público, gas licuado y energía eléctrica, incluidos en los presupuestos del Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de Economía y Fondo de Inversión Na-cional en Electricidad y Telefonía (FINET), respectivamente.
La información recopilada indica que para el período 2004-2012, la mayor parte de los gastos de este sector se concentró en el pago de pen-siones (grupo de Edad avanzada, 7102), en el cual los gastos reportados
5. Manual de Finanzas Públicas, COFOG, p. 119
6. A partir de 2012, la Superintendencia de Pensiones se fusionó con la Superintendencia del Sistema Financiero.
por el ISSS (régimen de invalidez, vejez y muerte), el Instituto Nacio-nal de Pensiones para Empleados Públicos y el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada son los más representativos. Le sigue, en orden de importancia, los gastos del grupo funcional 7107 (Exclusión social n. e. p.), en la que están incorporados los subsidios antes cita-dos, además de otros gastos de menor importancia relativa.
Es importante mencionar que dentro de los gastos del sector de Pro-tección social, en especial lo que concierne a los grupos 7107 y 7109, Exclusión social y Protección social n.e.p., adquieren mayor relevancia aquellos ejecutados por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, relativos a las transferencias monetarias condicionadas y otros programas destinados a grupos en situación de pobreza.
En general, el gasto en Protección social en 2004 fue del 29.1 % del gasto público social y el 3.5 % del PIB. En 2012, alcanzó el 32.6 % del gasto público social y el 4.8 % del PIB. En términos nominales, el sector 710 (Protección social) pasó de 553.0 millones de dólares (2004) a 1148.9 millones de dólares (2012), como resultado, en parte, de la implementación de los programas del Sistema del Protección Social Universal, impulsados a partir de 2009.
El presente documento destaca la necesidad de institucionalizar el proceso de medición anual del gasto público social, para incorporarlo como parte de las actividades regulares de las entidades públicas y, de esa manera, garantizar la generación de series estadísticas homogéneas, comparables a escala internacional, que permitan fortalecer el análisis sobre la efectividad del gasto y su relación con la ejecución de las polí-ticas públicas.
La institucionalización del proceso de medición implica la introduc-ción, desde el origen de la formulación presupuestaria, de la clasifica-ción funcional del gasto y la identificaclasifica-ción, desde el Sistema de Admi-nistración Financiera Integrado, de aquellos programas y/o proyectos estratégicos desarrollados por el Gobierno. Esto facilitaría la medición del gasto en sus diversas modalidades (gasto público en niñez y adoles-cencia, mujer, adultos mayores, territorios; Objetivos de Desarrollo del Milenio, entre otros). La adopción de la elaboración del Presupuesto por resultados a partir de 2016 (reforma presupuestaria conducida por el Ministerio de Hacienda) simplificará esta labor.
Continuar con las estimaciones del gasto público social para los años siguientes es un elemento indispensable para el monitoreo y eva-luación de las políticas y programas de Gobierno y como mecanismo para dimensionar y transparentar las finanzas públicas en sus diversos agregados. Para ello, es necesario capitalizar las lecciones aprendidas
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para el mejoramiento continuo de las estimaciones del gasto público social, en general, y del gasto orientado a un sector o fin específico, en particular.
Se debe señalar que la información del gasto público social que se presenta en este documento goza de robustez técnica y permite ampliar las fronteras de medición del gasto público social por áreas de gestión, por lo que es un insumo muy útil para las personas tomadoras de deci-siones en materia de políticas públicas.
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INTRODUCCIÓN
El gasto público social se entiende como aquella erogación del Estado orientada a garantizar el cumplimiento de los derechos de la población y constituye uno de los instrumentos de gestión más importantes para dimensionar el esfuerzo público en términos de asignación de recur-sos financieros dirigidos a lograr la igualdad de oportunidades para la población, en especial de aquella en situación de pobreza y exclusión social. El gasto público social es un instrumento con el cual el Estado puede incidir en la distribución del ingreso y mejorar la calidad de vida de los habitantes.
Como lo señalan experiencias internacionales en el tema, los obje-tivos sociales de una política pública no se demuestran solo examinan-do los recursos totales asignaexaminan-dos al sector, sino también identificanexaminan-do otros factores adicionales del gasto, como su composición sectorial y funcional, las instituciones participantes, las fuentes de financia-miento, el destino final de los recursos, así como la institucionalidad existente para proveer de manera adecuada, oportuna y equitativa, los bienes y servicios sociales básicos a los diferentes grupos poblacio-nales. En ese sentido, cualquier análisis relativo a la evaluación de la actuación del Estado para enfrentar las dificultades de la pobreza y la exclusión en una sociedad pasa por analizar la evolución y el compor-tamiento del gasto público social y sus relaciones con otras variables macroeconómicas.
En este contexto, y con el objetivo de conocer la evolución y la com-posición del gasto público social en El Salvador, se inició un proceso de medición en el que se ha utilizado como base la metodología que la CEPAL está desarrollando en diversos países de la región, aplicando el Clasificador de las Funciones de Gobierno (COFOG).7
7. El COFOG fue elaborado y publicado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Eco-nómico (OCDE), publicado por la División de Estadísticas de las Naciones Unidas y referido en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del Fondo Monetario Internacional.
Con la aplicación de dicha metodología, y a partir de la base de datos del Sistema de Administración Financiera del Estado (SAFI), se logra establecer el gasto público social a través de la identificación de la finalidad del gasto en seis sectores funcionales:
• 705. Protección del Medioambiente • 706. Vivienda y Servicios Comunitarios • 707. Salud
• 708. Actividades Recreativas, Cultura y Religión • 709. Educación
• 710. Protección Social
El presente documento muestra los resultados obtenidos en esta primera etapa de medición del gasto público social de El Salvador para el período 2004-2012. Para ello, en la primera y segunda parte se seña-lan los antecedentes y los objetivos centrales de la investigación reali-zada. En la tercera se presenta, por un lado, el proceso desarrollado en la aplicación de la metodología de medición del gasto público social y, por otro, las ventajas y las limitaciones encontradas para el caso especí-fico de El Salvador.
En la cuarta parte se exponen los resultados obtenidos del proceso de medición del gasto público social 2004-2012 a precios corrientes y su relación con otras variables macroeconómicas. Es detallado por fuente de financiamiento, clasificación económica, instituciones, tipo de instituciones y sectores funcionales. En la quinta y última parte se presentan algunas conclusiones y recomendaciones para la medi-ción del gasto público social en general y sobre gastos de interés es-pecíficos en particular, que sirvan para transparentar la gestión de la administración pública y como base para una mejor asignación del presupuesto.
Se debe destacar el rol estratégico desempeñado por el Ministerio de Hacienda, ya que la información contenida en el documento se sus-tenta en insumos del Sistema de Administración Financiera Integrado (SAFI), a lo cual se suman otros datos financieros internos, provenien-tes de las diversas instituciones públicas que conforman el sector social (Cuentas en Salud, Cuentas en Educación y otras estimaciones realiza-das por las entidades correspondientes), representados en el Comité Interinstitucional del Gasto Social (CIGS).
La información que se presenta constituye una herramienta primor-dial para medir con mayor grado de precisión la orientación del gasto público social y establecer, de esa manera, su interrelación con los prin-cipales indicadores sectoriales, siendo un importante insumo en la
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luación y toma de decisiones en materia de políticas públicas, así como un apoyo invaluable para el análisis e investigaciones relacionados con las áreas sociales.
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ANTECEDENTES y ObJETIVOS
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ANTECEDENTES
Los países de América Latina y el Caribe han enfrentado limitacio-nes para la medición y el análisis del gasto público social. Frente a este panorama, la Comisión Económica para América Latina y el Ca-ribe (CEPAL) ha impulsado iniciativas en diversos países de la región, como Brasil, Chile, Paraguay, Perú, Ecuador, Bolivia y El Salvador, entre otros, en la búsqueda de vincular información contable con la ejecución de las políticas sociales que permita homogenizar criterios mediante un modelo estándar de medición del gasto público social. En esta primera fase se espera que la información recabada sirva de base para fortalecer mecanismos de monitoreo y evaluación, así como la toma de decisiones con respecto a la gestión social desde el ámbito macro y sectorial en la región.
En El Salvador, el primer ejercicio de medición del gasto público social se realizó en 2005. Fue un esfuerzo conjunto de la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) y el Ministerio de Hacienda (MH), con asistencia técnica de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Las estimaciones incluyeron Gobierno Central. El informe concluyó que en 2005 el gasto público social representó el 12.0 % del producto interno bruto (PIB). Como resultado de este ejercicio se de-terminó, entre otras cosas, la necesidad de generar mecanismos insti-tucionales para la medición periódica del gasto público social de todo el Gobierno General y su clasificación según sectores funcionales.
Con ese propósito, en agosto de 2010, la Secretaría Técnica de la Presidencia celebró un convenio de cooperación técnica con la Comi-sión Económica para América Latina y el Caribe, para impulsar la im-plementación de un modelo de medición y análisis del gasto social. Este convenio contempló la conformación de un Comité Interinstitucional del Gasto Social, que se hizo efectiva en octubre de 2010.8 Sus
objeti-8. Forman parte del Comité Interinstitucional del Gasto Social las siguientes entidades: Se-cretaría Técnica de la Presidencia, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Salud, Ministerio de Edu-cación, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, Dirección General de Estadística y Censos, Ministerio de Turismo, Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados.
vos eran mejorar la medición y clasificación del gasto social, identificar los cuellos de botella en la aplicación de la metodología propuesta por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, elaborar su-gerencias técnicas y obtener cifras más consistentes del gasto público social del país.
Medir el gasto público social corresponde a la primera etapa del estudio. La segunda etapa contemplará la medición del gasto privado social, que requerirá de estadísticas actualizadas del Sistema de Cuen-tas Nacionales que elabora el Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR). Igualmente, ha quedado para una siguiente fase la vinculación de la medición del gasto público social con los objetivos de la política pública y los programas relacionados.
En ese contexto, desde octubre de 2010 a la fecha de este informe, la Secretaría Técnica de la Presidencia, con apoyo del Comité Interinsti-tucional del Gasto Social, se ha dedicado a revisar, clasificar y depurar aspectos relativos a las cifras institucionales. Ha tomado especial aten-ción en precisar los criterios para la distribuaten-ción funcional y la determi-nación de las fronteras del gasto público social, en atención al objetivo específico o destino final del gasto y a las características propias de la clasificación presupuestaria del país.
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ObJETIVOS
Los objetivos centrales de la investigación fueron:
a) Medir el gasto público social a través del Modelo de Medición y Análisis para América Latina y el Caribe de la Comisión Económi-ca para AmériEconómi-ca Latina y el Caribe y el ClasifiEconómi-cador de las Funcio-nes del Gobierno del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001, del Fondo Monetario Internacional, partiendo de la base de datos del Sistema de Administración Financiera Integrado del Go-bierno General.
b) Identificar y determinar la composición interna y la evolución del gasto público social de El Salvador, según los diferentes sectores funcionales del Clasificador de las Funciones del Gobierno.
c) Cuantificar los recursos financieros provenientes del fondo general, préstamos externos, fondos propios, donaciones y préstamos inter-nos asignados al gasto público social para el período 2004-2012. d) Contar con un instrumento normalizado para la medición del
gas-to público social que sirva de insumo para la formulación, evalua-ción y toma decisiones en materia de políticas públicas, y facilite comparaciones en el tema con los países de la región.
31
METODOLOGÍA DE MEDICIÓN
33
APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA
DE MEDICIÓN DEL GASTO PÚbLICO SOCIAL
Para la determinación del gasto público social en El Salvador se utilizó como marco conceptual el documento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, relativo al modelo de medición y análisis del gasto social para América Latina y el Caribe9, en el cual se define como gasto social:
«[…] el monto de recursos destinados al financiamiento de los planes, programas y proyectos cuyo objetivo es generar un impacto positivo en algún problema social, independientemente de la entidad administrativa y el sector que realiza cada función (educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo, vivienda, agua y saneamiento), de la fuente de financiamiento (pública, cofinancia-miento de los ‘beneficiarios’, donación privada o donación del exte-rior) y de la partida de costos a que se destinan (gasto corriente y de capital).10
En la estructura presupuestaria actual de El Salvador, clasificada por áreas de gestión, el gasto social está incorporado en el Área de de-sarrollo social, donde están incluidos aquellos gastos orientados a me-jorar la calidad de vida de la población. Esta área aglutina a todas las instituciones públicas cuya misión y rol están destinados a los temas so-ciales como educación, salud, vivienda y desarrollo urbano, trabajo y pre-visión social, programas de desarrollo local, mujer, niñez y adolescencia, inclusión social, deporte, etc. Sin embargo, esta estructura presupuestaria es insuficiente para detectar/clasificar la totalidad del gasto social, del cual una importante proporción está incorporado en otras áreas de gestión. Por lo anterior, y con el fin de mejorar la medición del gasto público social, se aplicó la metodología sugerida por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, que utiliza de marco de referencia el COFOG, lo cual subsana la limitación señalada.
9. R. Martínez, M. P. Collinao, Gasto social: Modelo de medición y análisis para América Lati-na y el Caribe, Serie Manuales, n.° 65, CEPAL/GIZ, Santiago de Chile, 2010.
El COFOG es una herramienta que:
a) Establece los conceptos y definiciones básicas para determinar las funciones del Gobierno.
b) Posibilita la clasificación de las unidades del Gobierno según su naturaleza u objetivos específicos sectoriales.
c) Permite determinar y clasificar, desde la base de datos financieros-contables de las entidades del Gobierno, el destino de los recursos asignados a cada una de las instituciones públicas acorde a la fun-ción o propósito específico al cual fue orientado.
El COFOG consta de tres niveles o categorías predefinidas:
a) División, que definen los sectores funcionales (diez categorías en total).
b) Grupos, que permiten determinar los gastos de cada división en social y no social.
c) Subgrupos, que señalan el destino específico del gasto. Las divi-siones se asocian a objetivos de carácter general de las adminis-traciones públicas, mientras que los niveles siguientes (grupos y subgrupos) están referidos a los medios con los cuales se logran los objetivos generales (Figura 1).
Abajo se observa la distribución de las funciones del Gobierno, se-paradas entre los que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe identifica como «no sociales» y «sociales» (figura 1).
NO SOCIAL SOCIAL 701. Servicios públicos generales 702. Defensa 703. Orden público y seguridad 704. Asuntos económicos 705. Protección del medioambiente 709. Educación 710. Protección social 706. Vivienda y servicios comunitarios 708. Actividades recreativas, cultura y religión 707. Salud FIGURA 1
CLASIFICADOR DE LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO (COFOG)
Fuente: COFOG/MEFP 2001, del FMI
Todo lo anterior proporciona un marco conceptual amplio dentro del cual se pueden resumir las estadísticas de las finanzas públicas y presentarlas de forma tal que permitan un análisis más profundo y
de-35
otras cosas, establecer los cambios en los énfasis y las prioridades de la asignación de los recursos en el tiempo.
Los sectores o principales categorías incluidos en la medición del gasto público social son seis (tabla 1).
TAbLA 1
CLASIFICACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO (COFOG) Sector 705. Protección del
medioambiente Sector 706. Vivienda y servicios comunitarios Sector 707. Salud
7051. Ordenación de desechos 7061. Urbanización 7071. Productos, útiles y equipos médicos 7052. Ordenación de aguas residuales 7062. Desarrollo comunitario 7072. Servicios para pacientes externos 7053. Reducción de la contaminación 7063. Abastecimiento de agua 7073. Servicios hospitalarios 7054. Protección de la diversidad
biológica y del paisaje 7064. Alumbrado público 7074. Servicios de salud pública 7055. Investigación y desarrollo
relacionados con la protección del medioambiente
7065. Investigación y desarrollo relacionados con la vivienda y los servicios comunitarios
7075. Investigación y desarrollo relacionados con la salud 7056. Protección del medioambiente
n. e. p. 7066. Vivienda y servicios comunitarios n. e. p. 7076. Salud n. e. p.
Sector 708. Actividades Recreativas,
Cultura y Religión Sector 709. Educación Sector 710. Protección Social
7081. Servicios recreativos y
deportivos 7091. Enseñanza prescolar y enseñanza primaria 7101. Enfermedad e incapacidad 7082. Servicios culturales 7092. Enseñanza secundaria 7102. Edad avanzada
7083. Servicios de radio y televisión, y
servicios editoriales 7093. Enseñanza postsecundaria no terciaria 7103. Supérstites 7084. Servicios religiosos y otros
servicios comunitarios 7094. Enseñanza terciaria 7104. Familia e hijos 7085. Investigación y desarrollo
relacionados con esparcimiento, cultura y religión
7095. Enseñanza no atribuible a
ningún nivel 7105. Desempleo
7086. Actividades recreativas, cultura
y religión n. e. p. 7096. Servicios auxiliares de educación 7106. Vivienda 7097. Investigación y desarrollo
relacionados con la educación 7107. Exclusión social n. e. p. 7098. Enseñanza n. e. p. 7108. Investigación y desarrollo relacionados con la protección social
7109. Protección social n. e. p.
Fuente: STP, con base COFOG/MEFP
En este contexto, a partir del gasto devengado de las entidades del Gobierno General, contenido en la base de datos del Sistema de Ad-ministración Financiera Integrado, se identificaron, clasificaron, vali-daron y consolivali-daron los gastos sociales para las diversas categorías
del COFOG, desde la 705 (Protección del medioambiente) hasta la 710 (Protección social), con el objetivo de conocer el gasto público social por sectores funcionales, instituciones, tipo de instituciones, fuentes de financiamiento, clasificación económica, unidades presupuestarias, líneas de trabajo y objeto específico del gasto para los años comprendi-dos en el período 2004-2012.
Para la medición del gasto público social se siguieron los siguientes pasos:
a) Configuración de la base de datos al cierre de cada ejercicio fiscal (2004-2012) con gastos devengados derivados del Sistema de Ad-ministración Financiera Integrado, clasificados y ordenados por institución, por tipo de institución, por fuente de financiamien-to, por agrupación operacional, por clasificación económica y por rubro de gasto de las entidades del Gobierno General (Gobierno Central, instituciones descentralizadas, instituciones financieras, fondos de la seguridad social, gobiernos municipales y empresas públicas) y FOMILENIO.
b) Codificación de la base de datos para cada institución, por unidad presupuestaria, línea de trabajo y objeto específico de gasto, des-glosados hasta un nivel de cuatro dígitos del COFOG, para el pe-ríodo 2004 a 2011, y de cinco dígitos, en el caso específico de 2012. c) Determinación de las fronteras del gasto público social a partir de
la aplicación de las categorías funcionales del COFOG y la infor-mación disponible en la base de datos. Para ello se identificaron y categorizaron:
• Instituciones cuyos gastos son directamente vinculantes a sec-tores sociales (Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, ANDA, ISSS, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Lo-cal, entre otras).11
• Instituciones que, a pesar de pertenecer a sectores no sociales, destinan al menos un porcentaje de sus gastos a fines relacio-nados con el ámbito social (Ministerio de Economía, Ministerio de Obras Públicas, entre otras).
Con el COFOG, se amplía la medición actual del presupuesto por áreas de gestión. En la tabla 2 se presenta el detalle de las principales en-tidades públicas incorporadas en la medición del gasto público social.12
11. Algunas de estas instituciones de naturaleza social pueden ejecutar gasto no social. 12. La tabla 1 no presenta un listado exhaustivo de todas las entidades consideradas en la estimación del gasto público social, sino únicamente de las principales, a manera de ejemplificar la metodología empleada para su determinación. Cada una de las instituciones mencionadas
37 TAbLA 2
PRINCIPALES INSTITUCIONES QUE CONFORMAN EL GPS EN EL SALVADOR
CARACTERÍSTICAS ENTIDADES
Instituciones públicas cuyo giro principal es de naturaleza social
1. Entidades del Gobierno Central:
Ministerio de Educación (MINED) Ministerio de Salud (MINSAL)
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
2. Entidades descentralizadas:
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial (ISBM)
Instituto Salvadoreño de Protección de la Niñez y Adolescencia (ISNA) Instituto Salvadoreño de Desarrollo de la Mujer (ISDEMU)
Hospitales nacionales y otras entidades adscritas al ramo de salud Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD)
Instituto Nacional de los Deportes (INDES) Universidad de El Salvador (UES)
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) Escuela Nacional de Agricultura (ENA)
Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP)
Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas (IPSFA) Fondo Social para la Vivienda (FSV)
Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO)
Otras entidades (Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, CONNA, etc.)
3. Empresas públicas
CARACTERÍSTICAS ENTIDADES
Instituciones públicas cuyo giro principal no necesariamente es de naturaleza social, pero efectúan algunos gastos dirigidos al sector social
1. Entidades del Gobierno Central: Presidencia de la República Ministerio de Turismo (MITUR) Ministerio de Hacienda (MH)
Ministerio de la Defensa y Seguridad Pública (Sanidad Militar) (MDSP)
Ministerio de Gobernación (MIGOB) Ministerio de Obras Públicas (MOP) Ministerio de Economía (MINEC)
Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE) Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)
2. Entidades descentralizadas:
Corporación Salvadoreña de Turismo (CORSATUR) Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU)
Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones (FANTEL) Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET) Otras entidades descentralizadas
3. Empresas públicas:
Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) Lotería Nacional de Beneficencia (LNB)
4. Gobiernos municipales 5. FOMILENIO
Fuente: StP/GIGS
a) Investigación adicional, en casos requeridos, con las unidades fi-nancieras de las diversas instituciones públicas para determinar la clasificación de las categorías de gastos correspondientes al COFOG. b) Identificación por institución de los gastos relacionados de forma
directa, con erogaciones sociales tanto en el ramo correspondiente como de sus entidades adscritas; se eliminaron las transferencias en-tre estas, para evitar la doble contabilización. Los gastos de las enti-dades descentralizadas se capturaron desde su presupuesto especial. A continuación se detallan las principales entidades cuyos gastos están incluidos en cada uno de los sectores funcionales que hacen parte del gasto público social.
• Sector funcional 705 (Protección del medioambiente):
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de Acueductos y Alcantarillados (en lo relativo a ordenación de aguas residuales), y el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador, entre otras entidades.
• Sector funcional 706 (Vivienda y servicios comunitarios):
Este sector aglutina los gastos de las siguientes instituciones: Vicemi-nisterio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU), Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (en lo relativo a abasteci-miento de agua), Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador, Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía, Fondo Social para la Vivienda, Fondo Nacional de Vivienda Popular y los gobiernos municipales, entre otros.
• Sector funcional 707 (Salud):
Este sector incorpora los gastos del Ministerio de Salud y sus entida-des adscritas (Fondo Solidario para la Salud, hospitales nacionales, Cruz Roja Salvadoreña e Instituto Salvadoreño de Rehabilitación Integral);13 así como los del ISSS (régimen de salud); el Instituto Salvadoreño de Bienes-tar Magisterial, el Consejo Superior de Salud Pública, el Centro Farma-céutico de la Fuerza Armada, la Dirección Nacional de Medicamentos (DNM) y los gastos en salud reportados por el Fondo de Inversión So-cial para el Desarrollo Local de El Salvador y los gobiernos municipales. Adicionalmente, están agregados los gastos sobre seguros de salud de las empresas públicas y los del Comando de Sanidad Militar (estos dos gastos para el período 2004-2010). La información del gasto público social en salud es coherente con la reportada por el Ministerio de Salud a través de las Cuentas de Salud,14 cuyas diferencias, no significativas, se explican por las metodologías utilizadas en ambas estimaciones.
• Sector funcional 708 (Actividades recreativas, culturales y religiosas):
Por definición, están incluidos en este sector los gastos efectuados por el Instituto Nacional de los Deportes, la Secretaría de Cultura de la Pre-sidencia, la Corporación Salvadoreña de Turismo y el Instituto Salvado-reño de Turismo, entre otros.
• Sector funcional 709 (Educación):
Contiene los gastos devengados del Ministerio de Educación y sus enti-dades adscritas (se excluyen los gastos de la Caja Mutual de Empleados
13. Se excluye al Hogar de Ancianos Narcisa Castillo, dado que si bien está adscrita al Minis-terio de Salud, sus gastos se clasifican en protección social (sector 710 del COFOG).
14. Unidad de Economía de la Salud / Dirección de Planificación / Ministerio de Salud, Cuen-tas en Salud 2004-2012.
y otros gastos no relacionados con educación),15 la Academia Nacional de Seguridad Pública, la Escuela Nacional de Agricultura y los gastos en educación reportados por FOMILENIO, el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador y los gobiernos municipales, en-tre otros. Cabe señalar que la metodología de medición del gasto públi-co social en educación difiere, en alguna medida, de la empleada por el Ministerio de Educación en la estimación de las Cuentas de Educación.
• Sector funcional 710 (Protección social):
En este sector funcional están considerados aquellos gastos relativos a la previsión social. Por eso se incluyen también los del régimen de invalidez, vejez y muerte del ISSS; del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada, del Instituto Nacional de Pensiones para Emplea-dos Públicos, de la Superintendencia de Pensiones (SP)16, así como los gastos reportados por las cajas mutuales. Adicionalmente, se incluyen los gastos destinados a la población vulnerable y de escasos recursos ejecutados por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador (programas de transferencias monetarias, entre otros) y por la Secretaría de Inclusión Social (SIS).
De igual manera, se incorporan en este sector los gastos ejecutados por el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA), el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer y otras entidades relacionadas con las políticas públicas relativas a la protección social.
Es importante mencionar que dentro de este sector (específicamen-te en el grupo 7107, Exclusión social n. e. p.) están incorporados los gastos devengados en concepto de pago de subsidios17 al gas licuado, transporte público y energía eléctrica, que son componentes esenciales de la protección social en el país.
c) Finalmente, con la base de datos clasificada, se consolidan todos los gastos institucionales devengados tipificados en cada una de las divisiones, grupos y clases del COFOG, identificando como gasto público social los reportados por los sectores antes señalados.
15. Aunque presupuestariamente la Caja Mutual de Empleados del Ministerio de Educación esté considerada dentro del ramo de Educación, la clasificación funcional, que identifica la finali-dad principal del gasto, la ubica en el sector 710 (Protección social).
16. Los gastos de la Superintendencia de Pensiones no se incluyen a partir de 2012, debido a su fusión con la Superintendencia del Sistema Financiero.
41
VENTAJAS y LIMITACIONES
EN LA APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA
La metodología de medición aplicada presenta innovaciones y ventajas relativas, así como algunas limitaciones en términos de la medición del gasto público social en sus diferentes sectores funcionales. Estas se pre-sentan a continuación y son producto de la experiencia de las diversas instituciones que participaron en la medición:
Ventajas:
a) Permite rastrear el gasto público social desde la óptica del objetivo primordial del gasto, independientemente del área de gestión a la que pertenece. En otras palabras, la metodología posibilita incluir en el gasto público social erogaciones destinadas al área social que hayan sido efectuadas por entidades cuya naturaleza no es social (por ejemplo, Ministerio de Economía, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Corte Suprema de Justicia, etc.); y eliminar de este aquellos gastos que si bien son ejecutados por entidades sociales, tienen un fin no necesariamente social (por ejemplo, las inversio-nes financieras del ISSS y del Instituto Salvadoreño de Bieinversio-nestar Magisterial). En este sentido, el COFOG amplía la base de medi-ción generada a partir de la clasificamedi-ción del presupuesto por áreas de gestión, con un criterio técnico mucho más robusto.
b) La utilización del COFOG facilita la clasificació de los gastos de-vengados de las diferentes entidades de Gobierno acorde a su fun-ción y objetivo final. Por ejemplo, en el caso del Ministerio de Edu-cación, los gastos devengados de la Caja Mutual de Empleados, si bien forman parte del devengado total del ramo de Educación, no se clasifican dentro del sector 709 (Educación), sino en el 710 (Pro-tección social).
c) El COFOG facilita y amplía la identificación del gasto público diri-gido a una finalidad o población específica (Objetivos de Desarro-llo del Milenio, ODM; niñez, adolescencia, mujeres, entre otros). d) La clasificación funcional del gasto público social por división,
homo-logar las estadísticas del gasto público y posibilitar las compara-ciones internacionales bajo un lenguaje común y una clasificación universal en materia de finanzas públicas y del Sistema de Cuentas Nacionales.
Limitaciones:
a) Debido a cierta ambigüedad en algunos de los conceptos del CO-FOG, fue necesario definir criterios adicionales para traducir el presupuesto por áreas de gestión a las divisiones, grupos y clases del COFOG.
b) La aplicación del COFOG para la medición del gasto público social encuentra limitaciones en la forma diferenciada en que los países formulan su presupuesto.
45
GASTO PÚbLICO SOCIAL
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En este apartado se presentan los principales resultados de la medición del gasto público social en El Salvador para el período 2004-2012. Todos los datos financieros se encuentran en valores corrientes.
GASTO PÚbLICO SOCIAL y GASTO PÚbLICO
PER CáPITA: SU RELACIÓN CON EL PIb
De la medición efectuada, se desprenden las cifras que se exponen en el gráfico 1, que incluye la tendencia del gasto público social y su relación con el PIB. GPS GPS como % PIB 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 16.0 % 14.0 % 12.0 % 10.0 % 8.0 % 6.0 % 4.0 % 2.0 % 0.0 % 1899.9 2151.4 2365.7 2372.8 2743.4 2815.8 2863.0 3405.3 3527.2 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 12.0% 12.6% 12.8% 11.8% 12.8% 13.6% 13.4% 14.7% 14.8% GRáFICO 1
EL SALVADOR, GASTO PÚBLICO SOCIAL Y SU RELACIÓN CON EL PIB (EN MILLONES DE DÓLARES Y PORCENTAJE
RESPECTO AL PIB)
Fuente: STP/CIGS
El GPS muestra una tendencia creciente: de 1899.9 millones de dóla-res en 2004, a 3527.2 millones de dóladóla-res en 2012, con una tasa de creci-miento acumulada en el período del 85.6 %. La mayor tasa se presentó
en 2011, con un 18.9 %, con respecto al 2010. Con respecto al PIB, el gasto público social pasó del 12.0 % en 2004 al 14.8 % en 2012. Esto signifi-có un crecimiento de casi tres puntos porcentuales del PIB durante el transcurso de los nueve años considerados.
Las últimas estimaciones efectuadas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, en un esfuerzo previo realizado, indica-ban que para 2007/2008 el gasto público social del Gobierno Central de El Salvador rondaba el 11.1 % del PIB.18 La información recabada en la pre-sente medición señala que, para los mismos años, el gasto público social en relación al PIB estuvo ubicado entre el 11.8 % (2007) y el 12.8 % (2008), lo que amplió la base de medición al Gobierno General y FOMILENIO.
Se debe destacar que, en 2007, el incremento del PIB (8.4 %) fue ma-yor que el incremento del gasto público social (0.3 %), lo que significó una reducción en la tasa de crecimiento del gasto público social con respecto al PIB, que pasó del 12.8 % en 2006 al 11.8 % en 2007.19
El gráfico 2 presenta el gasto público social per cápita para el pe-ríodo 2004-2012. La información indica que este pasó de 315.2 dólares en 2004, a 564.2 dólares en 2012, con un crecimiento acumulado de 79.0 % en este período.
18. El gasto social en El Salvador, el Paraguay y el Perú. División de Desarrollo Social, CEPAL. Mayo 2010. Santiago Chile.
19. Para 2007, de acuerdo con datos del Banco Central de Reserva de El Salvador, el PIB a precios corrientes fue de 20 431 millones de dólares, luego de ser de 18 550.7 millones de dólares en 2006; es decir, creció a una tasa de 8.4 %. Por su parte, el gasto público social para 2007 alcanzó un nivel de 2372.8 millones de dólares, apenas superior en un 0.3 % al nivel alcanzado en 2006 (2365.7 millones de dólares). La magnitud de la variación de las respectivas tasas de
creci-2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: STP/CIGS 600 500 400 300 200 100 0 315.2 355.6 389.5 389.1 447.9 457.7 463.0 547.8 564.2 GRáFICO 2
EL SALVADOR, GASTO PÚBLICO SOCIAL PER CÁPITA (EN DÓLARES)
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GASTO PÚbLICO SOCIAL POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO,
CLASIFICACIÓN ECONÓMICA, INSTITUCIONES, SECTORES
FUNCIONALES y TIPO DE INSTITUCIONES
En la tabla 3 se presenta el gasto público social por fuente de financia-miento:
TAbLA 3
EL SALVADOR, GASTO PÚBLICO SOCIAL POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO Fuente de financiamiento 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 En millones de dólares Fondo general 1091.9 1227.1 1289.6 1096.7 1315.4 1237.9 1376.8 1531.6 1627.7 Fondos propios 731.0 757.8 917.1 1132.9 1160.7 1243.7 1237.2 1517.1 1559.7 Préstamos externos 25.3 93.3 73.1 70.5 70.5 260.0 161.7 188.2 222.1 Actividades especiales 0.3 0.6 1.3 1.2 1.5 1.6 1.2 - -Préstamos internos 0.3 6.2 2.8 2.7 9.2 5.1 5.3 15.4 10.2 Donaciones 51.2 66.4 81.8 68.8 186.1 67.6 80.9 127.6 107.4 Total general 1899.9 2151.4 2365.7 2372.8 2743.4 2815.8 2863.0 3379.9 3527.2 En porcentajes Fondo general 57.5 57.0 54.5 46.2 47.9 44.0 48.1 45.3 46.1 Fondos propios 38.5 35.2 38.8 47.7 42.3 44.2 43.2 44.9 44.2 Préstamos externos 1.3 4.3 3.1 3.0 2.6 9.2 5.6 5.6 6.3 Actividades especiales 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 - -Préstamos internos 0.0 0.3 0.1 0.1 0.3 0.2 0.2 0.5 0.3 Donaciones 2.7 3.1 3.5 2.9 6.8 2.4 2.8 3.8 3.0 Total general 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Recursos internos 96.0 92.6 93.5 94.1 90.6 88.4 91.5 90.7 90.7 Recursos externos 4.0 7.4 6.5 5.9 9.4 11.6 8.5 9.3 9.3 Fuente: STP/ CIGS
Un alto porcentaje del gasto público social ejecutado durante el período considerado se financió con fondo general y fondos propios; estos representaron, en promedio, para el período 2004-2012, el 50.0 % y el 42.0 %, respectivamente. Vista en términos de los recursos inter-nos (fondo general, fondos propios, fondos de actividades especiales y préstamos internos) y externos (préstamos y donaciones externas), la
información muestra una mayor ponderación de los recursos internos en el financiamiento del gasto público social. En conjunto, estos recur-sos representan una participación promedio en el período del 92.0 %. El aporte de los recursos externos en el financiamiento del gasto público social se ha ido incrementando de forma gradual desde un 4.0 % en el 2004 hasta un 11.6 % en 2009; para luego disminuir a un 9.3 % en 2011 y 2012.
Desde la óptica de la clasificación económica del gasto público so-cial en términos de gasto corriente y de capital, la tabla 4 presenta su composición para el período 2004-2012.
TAbLA 4
EL SALVADOR, GASTO PÚBLICO SOCIAL POR CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DEL GASTO Rubro económico de gasto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
En millones de dólares Gastos corrientes 1/ 1636.3 1816.2 2025.9 2027.7 2357.1 2452.5 2510.2 2815.5 2998.7 Gastos de capital 263.6 335.2 339.9 345.1 386.3 363.3 352.9 589.7 528.5 Total general 1899.9 2151.4 2365.7 2372.8 2743.4 2815.8 2863.0 3405.2 3527.2 En porcentajes Gastos corrientes 86.1 84.4 85.6 85.5 85.9 87.1 87.7 82.7 85.0 Gastos de capital 13.9 15.6 14.4 14.5 14.1 12.9 12.3 17.3 15.0
1/ Se agregan al gasto corriente los desembolsos clasificados como aplicaciones financieras y contribuciones especiales.
Fuente: STP/ CIGS
Acorde a esta clasificación, un alto porcentaje del gasto público social (un promedio de 86.0 % en los años considerados) se destinó a gastos corrientes (gastos de funcionamiento o de operación).20 Esto se explica por la concentración de gastos destinados al pago de remune-raciones, bienes y servicios para el desarrollo y funcionamiento de los diversos programas y políticas asociadas a las funciones sociales. Por su parte, los gastos de capital21 representaron un promedio en el perío-do del 14.0 % del total del gasto público social. Sin embargo, en 2011, el gasto de capital del gasto público social se ubicó en 17.3 %, siendo el nivel más alto alcanzado.
20. Se incluyen en los gastos corrientes las erogaciones ejecutadas en concepto de compra de bienes perecederos y pago de servicios para el funcionamiento institucional y/o de apoyo a los diversos programas desarrollados en las entidades públicas, incluyendo las transferencias.
21. «Se entiende por inversión pública —o gasto de capital— toda erogación de recursos de origen público destinado a crear, incrementar, mejorar o reponer las existencias de capital físico de dominio público y/o de capital humano, con el objeto de ampliar la capacidad del país para la prestación de servicios y/o producción de bienes». Tomado del Portal de Transparencia/Ministerio
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Si se observa la desagregación del gasto público social por institu-ciones, se puede establecer el grado de relevancia que representa cada entidad en términos de su aporte a este. La tabla 5 contiene el listado de las principales entidades que en conjunto explican la mayor parte del gasto público social.
TAbLA 5
EL SALVADOR, GASTO PÚBLICO SOCIAL POR PRINCIPALES INSTITUCIONES INVOLUCRADAS (EN MILLONES DE DÓLARES)
Instituciones 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA) 84.3 110.4 108.0 122.1 134.2 93.3 117.5 163.3 187.4 Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local (FISDL) 24.3 16.8 33.7 27.3 41.0 50.7 46.6 100.1 108.1
Fondo Nacional de Vivienda Popular
(FONAVIPO) 19.6 25.3 22.5 14.7 18.6 16.4 28.6 69.2 58.1
Fondo Social para la Vivienda (FSV) 101.8 64.3 58.9 63.7 71.4 103.5 8.6 110.6 101.3
Gobiernos municipales 25.7 41.4 39.5 49.0 66.3 57.6 59.7 85.2 73.7
Instituto de Previsión Social de la Fuerza
Armada (IPSFA) 70.8 77.0 85.6 77.9 81.7 79.7 77.1 90.8 98.4
Instituto Nacional de Pensiones de los
Empleados Públicos (INPEP) 167.9 183.7 192.0 192.4 195.3 206.5 208.2 231.0 235.6 Instituto Salvadoreño del Seguro Social
(ISSS) 427.6 500.2 579.5 509.7 519.8 526.9 549.4 597.8 608.0
Ramo de salud pública (incluyendo
entidades adscritas) 1/ 264.4 295.8 346.6 366.4 391.3 449.4 493.6 526.1 519.7 Ramo de educación (incluyendo
entidades adscritas) 2/ 470.7 509.1 534.5 569.7 629.0 749.8 690.3 780.2 890.3 Ramo de obras públicas, transporte, y
vivienda y desarrollo urbano 3.2 30.3 24.5 13.8 77.6 77.9 69.4 65.1 91.2 Fondo de Inversión Nacional en
Electricidad y Telefonía (FINET) 29.4 50.5 76.2 76.8 194.7 104.6 109.1 158.3 175.1
Ramo de economía 47.9 70.2 83.5 108.5 129.0 90.6 101.4 135.7 146.6
Instituto Salvadoreño de Formación
Profesional (INSAFORP) 10.5 15.9 19.9 18.8 18.3 25.5 25.4 20.5 19.2
Instituto Salvadoreño de Bienestar
Magisterial (ISBM) 27.7 25.3 22.3 22.4 29.1 28.6 33.4 49.0 54.2 Presidencia de la República 5.1 4.9 4.7 5.0 5.9 4.5 29.8 41.5 41.9 Subtotal GPS de principales instituciones 1781.1 2021.1 2232.2 2238.3 2603.2 2665.5 2648.0 3224.4 3408.6 Resto de instituciones 118.9 130.3 133.6 134.5 140.1 150.3 215.0 181.0 118.6 Total GPS 1899.9 2151.4 2365.7 2372.8 2743.4 2815.8 2863.0 3405.3 3527.2 Estructura porcentual
Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA) 4.4 5.1 4.6 5.1 4.9 3.3 4.1 4.8 5.3
Fondo de Inversión Social para el
