La protección de los derechos de los pasajeros a la luz de la reforma a la Ley de Aviación Civil de 2017

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(1)CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICA A.C.. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS PASAJEROS A LA LUZ DE LA REFORMA A LA LEY DE AVIACIÓN CIVIL DE 2017. TESINA QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADA EN DERECHO. PRESENTA GERALDINE ROMERO CERÓN. DIRECTOR DE LA TESINA: MTRO. JAVIER MARTÍN REYES. CIUDAD DE MÉXICO. MAYO, 2019.

(2) A mis padres, con ustedes a mi lado, todo es posible..

(3) AGRADECIMIENTOS A mi madre, la mujer más fuerte y maravillosa, por ser mi motor y mi fuerza, por enseñarme creer en mí siempre. A mi padre, quien nunca dudó de mi ni por un segundo, aun cuando yo sentía que no podía. Gracias a ambos por su apoyo incondicional en cada aventura, por creer en mí, por enseñarme que siempre hay más, por cada enseñanza, por cada oportunidad, por su amor incondicional. Son los mejores padres que la vida me pudo haber dado. Sé que sigues a mi lado y que compartes esta alegría conmigo, padre. A mis hermanas, por ser un ejemplo de superación y orgullo. A mis maestros del CIDE, por compartir sus conocimientos, experiencia y pasión por el Derecho en cada una de sus áreas. Al Mtro. Javier Martín Reyes, por dirigir este proyecto, por su paciencia y apoyo. Así como a mis lectoras, la Dra. Mercedes Albornos y la Dra. Jimena Moreno, gracias por el tiempo y las enseñanzas. A la Dra. Ximena Medellín, por su apoyo, comprensión durante los últimos semestres de la licenciatura y por las valiosas enseñanzas que me inculcó en cada plática. A Iván, por su apoyo, por inspirarme a siempre ser mejor y a seguir pedaleando superando todo lo que se presente en el camino. A mis amigos y compañeros de viaje. A Fernanda, por ser una gran amiga, compañera y roomie, por estar en cada etapa del viaje; a Jorge, por todo el apoyo y motivación que muchas veces fue vital para continuar; a Mariana, por ser un apoyo inigualable en la última etapa: a Karla, María José y Celeste, sin ustedes no habría sido igual..

(4) ÍNDICE Introducción ............................................................................ 1 Capítulo I. La Unión Europea ................................................ 5 I. Antecedentes ................................................................... 8 II. Reforzamiento de los derechos de los pasajeros .......... 12 A. Base legal ................................................................. 12 B. Actos ........................................................................ 17 C. Concertación ............................................................ 27 Capítulo II. México .............................................................. 32 I. Antecedentes ................................................................. 35 II. Actividad legislativa antes de la reforma de 2017 ...... 37 A) Derechos de los pasajeros ....................................... 41 III. Reforma de 2017 ........................................................ 47 Capítulo III. Análisis ............................................................ 58 I. Estándar europeo ........................................................... 58 II. Sistema normativo mexicano ....................................... 73 III. Cumplimiento de estándares ....................................... 86 Conclusiones......................................................................... 90 Bibliografía ........................................................................... 94.

(5) Introducción En las últimas décadas, la aviación ha adquirido un papel sumamente relevante en el desarrollo y crecimiento de México. Se estima que en 2014, la industria aérea en México respaldó cerca de un millón de empleos, tanto directos como indirectos y. contribuyó. con. “38. mil. millones. de. dólares (mdd) de valor bruto añadido a la economía nacional, cantidad equivalente al 2.9 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) del país, de acuerdo con un reporte de la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA).” 1 Este crecimiento ha implicado diversos efectos en diferentes áreas por lo que ha sido de especial relevancia la intervención del legislador. La más reciente y destacable intervención tuvo lugar el 26 de junio de 2017, día en el que fue reformada la Ley de Aviación Civil. Mediante esta reforma se pretendió atender aspectos olvidados en el sector aerocomercial que requerían de una inmediata intervención, el principal de ellos: la protección a los derechos del pasajero. Asimismo, esta actividad legislativa, que ha sido motivo de debate en los medios, se 1. Jorge, Castellanos, Aviación en México genera 2.9% del PIB nacional: IATA, 2017. Disponible en: http://a21.com.mx/aeropuertos/2017/05/15/aviacion-en-mexico-genera29-del-pib-nacional-iata.. 1.

(6) adicionó un capítulo dedicado a los derechos del pasajero, esto con la intención de proveer a los pasajeros una mayor protección. Si bien es cierto que algunos de los derechos contenidos en el nuevo catálogo se encontraban en el reglamento de la materia, estos eran reducidos, carecían de una fuerza coactiva y no se encontraban claramente definidos. A pesar de que el catálogo de derechos se amplió con esta nueva reforma, continúa la incertidumbre sobre el alcance y el diseño estas disposiciones. Por una parte, parecería que no estamos frente a disposiciones nuevas, ya que algunos de los derechos contenidos en el nuevo artículo de la Ley de Aviación Civil ya existían en el reglamento de la materia, someramente pero existían. Por otra parte, pereciera que el diseño de estas nuevas disposiciones no es el adecuado para lograr los objetivos deseados en cuanto a la protección de derechos del consumidor. Por lo anterior, es necesario cuestionarse si, a nivel normativo, la reforma a la Ley de Aviación Civil de junio de 2017 es la adecuada y si cumple el objetivo planteado de otorgar a los pasajeros una amplia protección de sus derechos al momento de utilizar el transporte aéreo.. 2.

(7) La. presente. tesina. pretende. responder. al. cuestionamiento antes planteado. En el primer capítulo se realizará un análisis de la evolución del marco jurídico de la Unión Europea en lo relativo a derechos de los pasajeros en el sector aerocomercial. En el segundo capítulo se realizará un análisis del marco jurídico mexicano de la materia, previo y posterior a la reforma de 2017. Finalmente, en el tercer capítulo, se contrastará el diseño de ambos ordenamientos para identificar las deficiencias y fortalezas que la reforma de 2017. Es importante destacar que se eligió como estándar el sistema jurídico de la Unión debido a que este es considerado, por doctrinarios de derecho, como el más amplio y desarrollado en materia de protección de los derechos de los consumidores ya que,. conforme a sus. investigaciones, se concluye que la Unión Europea es la primer área integrada de derechos de los pasajeros para todos los modos de transporte en el mundo y es aquí en dónde los pasajeros tienen derechos eficientes y poderosos cuando el transportista incumple el contrato y no cumple con sus obligaciones. Lo anterior con el fin de demostrar que, no obstante a esta reforma de 2017 que amplió el catálogo de derechos de los pasajeros además de elevarlos a ley, aún no se cuenta con un amplio sistema normativo de derechos que proteja a los. 3.

(8) pasajeros, es decir, que esta reforma no cumple con los criterios necesarios a nivel de diseño normativo para lograr mejoras en cuanto a la protección de los derechos de los consumidores. Es importante mencionar que, a pesar de que es un tema de gran relevancia, éste no ha sido ampliamente estudiado por la doctrina por lo que las referencias doctrinarias son escasas para el caso de la Unión Europea y casi inexistentes para el caso mexicano. En consecuencia, las principales fuentes que se utilizaron para realizar el análisis contenido. en. la. presente. tesina. fueron. documentos. legislativos, informes, comunicaciones y decretos, así como las páginas web que utilizan las autoridades para informar y comunicarse con los pasajeros. La metodología utilizada permite hacer un análisis objetivo de la normativa existente en ambos sistemas.. 4.

(9) Capítulo I La Unión Europea. Es vital que los gobiernos, los reguladores y el público en general comprendan el equilibrio entre la protección de los derechos de los consumidores y la protección de los servicios aéreos. sostenibles.. Las. reglamentaciones. apropiadas,. coordinadas a nivel mundial, pueden brindar confianza a los pasajeros y garantizar la libertad de volar. En lugar de regulaciones que "defienden" a los pasajeros, deberían enmarcarse como una asociación entre los consumidores y la industria, para fomentar la competencia, la innovación, la confianza del consumidor y la mejora de la conectividad aérea.2 En las últimas décadas, la Unión Europea ha tenido como objetivo crear un marco normativo en materia de protección a los derechos del consumidor en el sector aerocomercial que permita lograr un equilibrio entre éstos y el desarrollo sustentable de la industria. Sus esfuerzos han tenido resultados, hoy en día la legislación de la Unión Europea es considerada como la más amplia y mejor diseñada 2. IATA, Consumer Protection, 2018. Disponible en: http://www.iata.org/policy/consumerpaxrights/consumerprotection/Pages/ index.aspx.. 5.

(10) en esta materia, esto es, gran parte, como consecuencia de la iniciativa para reemplazar una serie de normas nacionales por un único conjunto de normas de la Unión Europea, conocido como “Mercado Interior de la Unión Europea para la Aviación”. De acuerdo a la Comisión Europea en su análisis anual sobre el mercado del transporte aéreo de 2016, la el transporte aéreo es un sector estratégicamente importante que contribuye de manera vital a la economía y al empleo en general de la Unión Europea, este sector respalda cerca de 5 millones de puestos de trabajo y contribuye con 300 mil millones de euros, es decir, el 2.1% del PIB europeo.3 La Unión Europea es la única área en el mundo donde los ciudadanos están protegidos por un conjunto amplio de derechos de los pasajeros, ya sea que viajen en avión, tren, barco, autobús y autocar. Europa ha experimentado un auge de la movilidad en los últimos treinta años. Por lo tanto, se ha implementado legislación comunitaria para todos los modos de transporte a fin de proteger los derechos de los pasajeros y garantizar que no se pierdan en una miríada de normas nacionales.4. 3. European Comission, Mobility and Transport, Air, 2018. Disponible en: https://ec.europa.eu/transport/modes/air_en. 4 European Comission, Mobility and Transport, Passenger rights, 2018. Disponible en: https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en.. 6.

(11) En este sentido, estudiosos del tema comparten esta opinión y califican el marco normativo de la Unión Europea, en materia de protección a los derechos de los pasajeros, como aquel que brinda una amplia protección a los pasajeros. La Doctora en Derecho Nikolett Zoványi, profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Debrecen en Hungría, en su ensayo titulado “Policies and Doctrines in the Regulation of Air Passenger Rights”, realizó un análisis sobre la evolución de la legislación existente en materia de protección a los derechos de los pasajeros (en concreto, en materia de responsabilidad de las aerolíneas) y afirmó que la Unión Europea fue la primer organización internacional que estableció reglas de responsabilidad uniformes obligatorias para los transportistas aéreos en toda la Unión Europea y promulgó nuevas reglas para los eventos indeseables de cancelación, demora y sobreventa. Como resultado del nuevo régimen, los pasajeros ahora tienen derechos eficientes y poderosos cuando el transportista incumple el contrato y no cumple con sus obligaciones.5 Asimismo, el Doctor en Derecho Jasenko Marin, profesor de la Facultad de Derecho en. Universidad de. Croacia, en su ensayo titulado “Protection of passenger rights Nikolett, Zoványi, “Policies and Doctrines in the Regulation of Air Passenger Rights”, Hungría, Acta Univ. Sapientiae, Legal Studies, 2017, p. 186. 5. 7.

(12) in the European Union”, después de realizar un análisis de la legislación existente relativa a la protección de los derechos de los pasajeros, concluye que el marco legal para los usuarios de todos los modos de transporte a nivel de la Unión Europea se completó en febrero de 2011. Eso significa que “la Unión Europea ha establecido la primer área integrada de derechos de los pasajeros para todos los modos de transporte en el mundo y que, en general, los pasajeros de la Unión Europea en todos los modos de transporte disfrutan de un alto nivel de protección.”6 En el presente capítulo se pretende exponer la evolución del sistema normativo en materia de derechos de los pasajeros en el sector aerocomercial y las características que este tiene con el fin de demostrar que este sistema contiene los elementos necesarios para brindar una amplia protección a los pasajeros en el sector aerocomercial. I. Antecedentes En un principio, la legislación en materia derechos de los pasajeros en el transporte aéreo era escasa. Existían pocos ordenamientos que los regulaban y los derechos contenidos eran limitados. Otros derechos derivaban de una serie de convenciones internacionales por lo que no eran vinculantes Jasenco, Marin, “Protection of passenger rights in the European Union”, Croacia, University of Zagreb, 2013, pp 1-11. 6. 8.

(13) y quedaba a disposición de las aerolíneas seguir o no las recomendaciones. emitidas. por. distintos. organismos. internacionales del sector . Algunos de los organismos que emitían recomendaciones eran la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), la Conferencia Europa de Aviación Civil (CEAC), la Asociación internacional de Transporte Aéreo (IATA), la Asociación Europea de Aerolíneas (AEA), asimismo, las aerolíneas tenían la posibilidad de desarrollar sus propias políticas.7 El “Convenio para la unificación de ciertas reglas relativas al transporte internacional por avión” (en adelante, Convenio de Varsovia) fue firmado en Varsovia el 12 de octubre de 1929, convirtiéndose en la “primer convención internacional en regular la responsabilidad en caso de accidente por el transporte internacional de personas, equipaje o bienes realizados por aeronaves a cambio de una contraprestación.”. 8. La Convención tenía como objetivo. definir las condiciones de transporte y establecer los requisitos para la estructura, diseño y. contenido de los. documentos de transporte aéreo (pasajes de pasajeros, boletos European Parliament, “Strengthening air passenger rights in the EU”, Unión Europea, Members Research Service, 2015, p. 2. 8 International Civil Aviation Organization, The Warsaw System on air carriers liability, Disponible en: https://www.icao.int/secretariat/PostalHistory/the_warsaw_system_on_air _carriers_liability.htm. 7. 9.

(14) de equipaje, billetes de envío aéreo, etc.). En 1955, se celebró en La Haya la “Conferencia Internacional de Derecho del Aire”. En esta conferencia se adoptó un protocolo complementario al Convenio Varsovia (en adelante, Protocolo) y se acordó que ambos documentos tenían que ser leídos e interpretados de manera conjunta como un solo instrumento. En los años siguientes a su celebración, se emitieron una serie de protocolos de enmienda,. instrumentos. complementarios,. reglas. y. regulaciones que, junto con las convenciones originales, se conocen como el Sistema de Varsovia, el cual es supervisado por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).9 Desde entonces, los países han adoptado una serie de acuerdos que han modificado el contenido del Convenio y del Pacto de Varsovia en virtud de incrementar los límites de responsabilidad para las aerolíneas y proteger los derechos de los pasajeros. Dentro de esta lista de acuerdos, destaca el Convenio de Montreal. El Convenio de Montreal es un tratado multilateral adoptado por una reunión diplomática de los Estados 9. International Civil Aviation Organization, The Warsaw System on air carriers liability. Disponible en: https://www.icao.int/secretariat/PostalHistory/the_warsaw_system_on_air _carriers_liability.htm.. 10.

(15) miembros de la OACI en 1999. En este documento se amplió la responsabilidad para las aerolíneas y se estableció, por primera vez, el principio de responsabilidad civil de la aerolínea en caso de lesiones corporales a los pasajeros o muerte. Asimismo, consideran aspectos de responsabilidad en caso de retraso, pérdida del equipaje y carga. De igual forma, unifica. todos. internacionales. los. diferentes. regímenes. de. tratados. que cubren la responsabilidad de las. aerolíneas que se han desarrollado al azar desde 1929. Este documento fue diseñado para ser un tratado único y universal para gobernar la responsabilidad de las aerolíneas en todo el mundo, otorgar a los consumidores una mayor protección, compensación y facilitar los envíos rápidos de carga mientas que las aerolíneas disfrutan de mayor certeza sobre las reglas que afectan su responsabilidad.10 La Unión Europea ratificó el mencionado Convenio en 2001 mediante una decisión de consejo. Esta ratificación tuvo efectos inmediatos que se vieron reflejados en la eliminación del Reglamento 2027/97 (el cual contenía disposiciones. limitadas). para. adoptar. el. Reglamento. 889/2002 que materializaría los compromisos en materia de responsabilidad. de. las. aerolíneas. 10. adoptados. en. los. IATA, The Montreal Convention 1999, 2018. Disponible en: http://www.iata.org/policy/smarter-regulation/Pages/mc99.aspx.. 11.

(16) documentos ya mencionados. De igual forma, el “Tratado constitutivo de la Comunidad Europea”,. 11. ahora denominado “Tratado de. Funcionamiento de la Unión Europea”, establecía: “Artículo 189 Para el cumplimiento de su misión, el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, el Consejo y la Comisión adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones y formularán recomendaciones o emitirán dictámenes, en las condiciones previstas en el presente Tratado.”. En virtud del cumplimiento de el mencionado artículo en el sector aerocomercial, la Unión Europea adoptó, a nivel reglamento, la Regulación 295/91. Mediante este nuevo ordenamiento se establecieron “normas comunes relativas a un sistema de compensación por denegación de embarque en el transporte aéreo regular.” 12. II. Reforzamiento de los derechos de los pasajeros A. Base legal “La necesidad de hacer especial énfasis en la protección y el reforzamiento de los. derechos de los. Comisión de las Comunidades Europeas, “Tratado de la Unión Europea”, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 1992. 12 Consejo de las Comunidades Europeas, “Reglamento (cee) N° 295/91 del Consejo”, Bruselas, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 1991, p.1. 11. 12.

(17) pasajeros a nivel normativo, comenzó a ser un tema de mayor relevancia en la Unión Europea con el crecimiento de la industria aerocomercial. y con la adopción de dos. instrumentos. la. jurídicos:. “Carta. Fundamentales de la Unión Europea”. de 13. los. Derechos. (en adelante, La. Carta) en el año 2000 y el “Tratado de Lisboa” que entró en vigor a finales del 2009. La Carta es un documento que se introdujo para dar coherencia y claridad a los derechos establecidos (en diferentes momentos y de diferentes maneras) en cada uno de los Estados miembros de la UE. Establece “una serie de derechos civiles, políticos, económicos y sociales”,14 dentro de estos derechos se encuentra la protección a los consumidores: “Artículo 38. Protección de los consumidores Las políticas de la Unión garantizarán un alto nivel de protección de los consumidores.”. El Tratado de Lisboa es un instrumento que entró en Parlamento Europeo, “Carta de los derechos Fundamentales de la Unión Europea”, Francia, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 2000. 14 Equality and Human Rights Comission, What is the charter of fundamental rights of the European Union?, 2016. Disponible en: https://www.equalityhumanrights.com/en/what-are-human-rights/howare-your-rights-protected/what-charter-fundamental-rights-europeanunion. 13. 13.

(18) vigor en 2009, mediante éste se modificaron dos tratados: el “Tratado de la Unión Europea” y “el Tratado Constitutivo de la Unión Europea”. Este último pasó a denominarse “Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea” (en adelante, Tratado de Funcionamiento). Dentro de los objetivos del Tratado de Lisboa, se encuentra el fomento a la participación y a la protección de los ciudadanos por lo que se creó un “nuevo orden institucional y modificó los procesos de toma de decisiones en aras de una mayor eficiencia y transparencia. Asimismo, este tratado otorgó a la Unión Europea personalidad jurídica propia. otorgándole. la. facultad. de. firmar. acuerdos. internacionales en los ámbitos de competencia que tiene atribuidos y para adherirse a organizaciones internacionales.” 15. En las modificaciones realizadas al Tratado de Funcionamiento, se incluyó el Título VI denominado: “De los transportes”. En este se estableció que los objetivos de los tratados se perseguirían, en la materia de transportes, en el marco de una política común. 16 En este título se incluyeron Parlamento Europeo, “Tratado de Lisboa”, Portugal, Diario Oficial de la Unión Europea, 2007, p.3 16 Consejo de las Comunidades Europeas, “Versión Consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”, Unión Europea, Diario Oficial de la Unión Europea, 2012. 15. 14.

(19) dos artículos que conformarían la base jurídica del futuro desarrollo de la legislación en materia de derechos de los pasajeros: “Artículo 91: 1. Para la aplicación del artículo 90, y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de los transportes, el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, establecerán: a) normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros; b) condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro; c) medidas que permitan mejorar la seguridad en los transportes; d) cualesquiera otras disposiciones oportunas. 2. Cuando se adopten las medidas contempladas en el apartado 1, se tendrán en cuenta los casos en que su aplicación pueda afectar gravemente al nivel de vida y al empleo de ciertas regiones, así́ como a la explotación del material de transporte.” “Artículo 100 1. Las disposiciones del presente titulo se aplicarán a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables. 2. El Parlamento Europeo y el Consejo podrán establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, disposiciones apropiadas para la navegación marítima y. 15.

(20) aérea. Se pronunciarán previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones.”. Por su parte, el Tratado de la Unión Europea le atribuyó carácter jurídicamente vinculante a La Carta, con lo que la dotó del mismo valor jurídico que un tratado: “Artículo 6 1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados. Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados. Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones.”. El artículo 38 de La Carta y los artículos 91 sección 1 y 100 sección 2 del Tratado de Funcionamiento constituyen la base jurídica la legislación en materia de protección de derechos de los pasajeros, según lo ha establecido el Parlamento Europeo.. 16.

(21) B. Actos Uno de los primeros grandes esfuerzos de la Comisión Europea por reforzar la protección a los derechos de los pasajeros en el sector aerocomercial se materializó en el acto denominado “Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo: Protección de los pasajeros aéreos en la Unión Europea” (en adelante, Comunicación del 2000). En este documento, del año 2000, se establecieron elementos importantes que deben ser considerados por el legislador en esta materia. En primer lugar, la Comisión destacó la tensión existente entre la expansión del. transporte aéreo, derivada. del establecimiento del mercado único, y el aumento en el descontento sobre la calidad de los servicios de transporte aéreo. Reconoció que la Comunidad debía reforzar los derechos de los pasajeros, sin embargo, fue consciente del peligro de un exceso de regulación, que podría aumentar los costes, reducir la competencia e impactar negativamente a la cooperación entre las distintas compañías aéreas. Por lo tanto, “la Comisión concedió especial importancia a un equilibrio entre la legislación y los compromisos voluntarios”. 17. para. mejorar la calidad del servicio sin llegar a un exceso que Comisión de las Comunidades Europeas, “Protección de los pasajeros aéreos en la Unión Europea”, Bruselas, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, 2000, p.7. 17. 17.

(22) provocaría el efecto contrario al deseado. Para lograr este equilibrio, se señaló que se debía tener en cuenta la calidad general del servicio que recibe el pasajero a la hora de volar, por lo que los beneficios para los pasajeros de transporte debía medirse desde esta perspectiva. En segundo lugar, señaló la especial situación de desventaja en la que se encontraba el pasajero frente a las compañías aéreas. El usuario estaba sujeto a las condiciones de transporte y a las prácticas comerciales que decidía la compañía aérea pero solía desconocer las condiciones exactas por lo que no tenía más opción que aceptarlas, incluso si no lo satisfacían. Asimismo, la posición del consumidor se vio aun más debilitada por la obligación de pagar el servicio antes del vuelo, lo que disminuía. su capacidad de. negociación si no se cumplían sus expectativas. De igual forma, el pasajero dependía en gran parte de la eficacia y de la buena voluntad de la compañía aérea cuando surgían problemas.18 Por último, en el documento se reconoció la necesidad de establecer obligaciones no sólo para las empresas prestadoras de este servicio, en virtud de un aumento en la calidad y protección de los pasajeros, sino que también 18. Ibíd.. 18.

(23) reconoció la necesidad de referirse a las obligaciones de los pasajeros ya que, consideró, el funcionamiento adecuado del sistema de transporte aéreo depende en gran medida de la actitud y cumplimiento responsable de los usuarios. En respuesta a las necesidades planteadas, la Comisión propuso basar su acción en dos ejes: medidas legislativas y compromisos voluntarios. Estos dos ejes tenían la finalidad de alcanzar tres objetivos. El primero, que en caso de retraso del vuelo los pasajeros pudieran continuar su viaje en buenas condiciones, ofreciéndoles el derecho a obtener el reembolso de su billete o a tomar el primer vuelo disponible. El segundo, el establecimiento de condiciones mínimas en el contrato con el fin de otorgar mayor seguridad jurídica a los usuarios y restablecimiento del equilibrio de los contratos en favor de los usuarios. Finalmente, el tercero consistía en facilitar a los consumidores la información necesaria para que pudieran elegir entre varias compañías con conocimiento de causa, basándose en los datos que facilitaran las aerolíneas, por lo que la Comisión se propuso publicar informes periódicos dirigidos a los consumidores.19. Comisión Europea, “Protección de los pasajeros aéreos en la Unión Europea, Com (2000) 365”, Bruselas, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, 2000. 19. 19.

(24) En este sentido, en el mismo año, la Comisión propuso modificar el Reglamento 295/91 para ampliar su alcance, aumentar las sanciones y exigir el pago de una indemnización, no sólo por los embarques denegados, sino también por los vuelos cancelados o retrasados. Además, se propuso. establecer. normas. sobre. la. actualización,. degradación y designación de los organismos encargados de hacer cumplir la ley en los Estados miembros (más tarde organismos nacionales encargados de la aplicación). 20 Estas propuestas se materializaron cuatro años más tarde en el Reglamento 261/2004. Este documento, en su texto original, fue motivo de numerosas disputas y quejas, principalmente por parte de las. aerolíneas de bajo costo quienes. argumentaban que un incremento en las indemnizaciones podría ocasionar situaciones. en las que los pasajeros. recibieran más dinero por motivo de compensación que lo que efectivamente habían pagado por el boleto.21 El. Reglamento 261/2004 demostró ser difícil de. implementar, como lo demuestran las numerosas disputas entre pasajeros y aerolíneas.22 No obstante, la Unión Europea logró precisar los alcances de su contenido en una serie de European Parliament, “Strengthening air passenger rights in the EU”, Unión Europea, Members Research Service, 2015, p.3. 21 Ibíd. 22 Ibid. 20. 20.

(25) resoluciones de entre las que destaca la tabulación de la indemnización correspondiente en caso de cancelación de vuelo o de retraso, para determinar el monto de la indemnización considera la distancia del vuelo y el tiempo de demora. En este mismo sentido, en diciembre de 2005, el Parlamento Europeo emitió el Reglamento 2111/2005 “relativo al establecimiento de una lista comunitaria de las compañías aéreas sujetas a una prohibición de explotación en la Unión Europea y a la información que deben recibir los pasajeros aéreos sobre la identidad de la compañía operadora.”. 23. Este ordenamiento atendió a uno de los. objetivos planteados por la Comisión en la Comunicación del 2000, en lo relativo a la información al alcance los consumidores sobre la calidad de los servicios prestados por parte de las aerolíneas con el objetivo de que los potenciales pasajeros contaran con todos los elementos para una mejor elección de aerolínea. En 2006, la Autoridad Civil de Aviación del Reino Unido, a través de Grupo de Protección del Consumidor, emitió un documento en el que se detalla la forma en la que este reglamento ha de ser cumplido estableciendo los Parlamento Europeo, “Reglamento (ce) No 2111/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo”, Diario Oficial de la Unión Europea, 2005, p.1. 23. 21.

(26) elementos que debe contener la lista, cómo se ha de elaborar y en dónde se ha de publicar. Actualmente, la Lista de Seguridad Aérea de la UE (Lista de Seguridad) se conforma de dos apartados. El primero, (Anexo A) incluye todas las aerolíneas prohibidas para operar en Europa. El segundo, (anexo B) incluye las aerolíneas aéreas que tienen restricciones para operar bajo ciertas condiciones en Europa. Ambas listas se actualizan periódicamente y se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea. Los objetivos de esta lista son de carácter informativo para los consumidores. Por un lado, tiene el objetivo de asegurar el más alto nivel de protección para los pasajeros y, por otro lado, es una herramienta que asiste a las aerolíneas y países con focos rojos a mejorar sus niveles de seguridad y operación. La más reciente actualización de la Lista de Seguridad fue realizada en noviembre del 2017. La Comisión Europea informó que su elaboración se basó en “la opinión unánime de los expertos en seguridad aérea de los Estados miembros que se reunieron del 13 al 15 de noviembre del mismo año en el Comité de Seguridad Aérea (ASC) de la Unión Europea” , comité que fue presidido por la Comisión Europea en conjunto con la Agencia Europea de Seguridad Aérea. 22.

(27) (AESA). La actualización recibió igualmente el apoyo del Comité de Transporte del Parlamento Europeo. “La evaluación se realizó en función de las normas de seguridad internacionales y, en particular, de las normas promulgadas por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI)”.24 Otro aspecto que fue de especial relevancia, fue el relativo a los pasajeros discapacitados y con movilidad reducida. En respuesta a esta necesidad detectada, en 2006, se emitió el Reglamento 1107/2006 “sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo.” prioridad. para. 25. Mediante este ordenamiento se dio. abordar. a. los. pasajeros. con. estas. características y a sus acompañantes, se estableció que, en caso de denegación de embarque o en. caso de una. cancelación o retraso del vuelo, independientemente de la duración de la demora, siempre se les debe ofrecer asistencia a este grupo de pasajeros tan pronto como sea posible. En 2008, el Parlamento Europeo emitió el Reglamento 24. European Commission, Aviation: Commission updates the EU Air Safety List to ensure highest level of protection for passengers, 2018. Disponible en: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-4971_en.htm. 25 European Parlament, Fact Sheets on the European Union. 2018. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/en/displayFtu.html?ftuId=F TU_2.2.3.html.. 23.

(28) 1008/2008 “sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la comunidad.” Este ordenamiento reguló un aspecto que había sido olvidado por los legisladores pero que era necesario reforzar para lograr el objetivo deseado de garantizar el más alto nivel de protección a los pasajeros: las licencias de las compañías aéreas y la fijación de precios. Su objeto fue “regular las concesiones de licencias a compañías aéreas comunitarias, el derecho de las estas compañías a explotar servicios aéreos intracomunitarios y la fijación de precios de los servicios aéreos intracomunitarios.” 26 Este reglamento exige un nuevo requisito a las aerolíneas, la llamada “licencia de explotación” que es concedida por la autoridad competente de la nación, para cualquier empresa instituida dentro de la Unión Europea. De igual. forma,. establece. que. “las. compañías. aéreas. comunitarias que no cumplan los requisitos necesarios para mantener la vigencia de las licencias de explotación no deben estar autorizadas a continuar sus actividades, por lo que en dichos casos, la autoridad competente debe suspender o revocar la licencia de explotación.”27 Lo anterior con objeto de reducir cualquier riesgo para los pasajeros al momento de utilizar este medio de transporte. Parlamento Europeo, “Reglamento (ce) No 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo”, Diario Oficial de la Unión Europea, 2008, p.1. 27 Ibíd. 26. 24.

(29) La actividad legislativa no cesó. Otra de las área que necesitaba ser reforzada era la relativa a los seguros de las compañías aéreas. En 2010 se emitió el. Reglamento. 285/22010 por el que se modificó el Reglamento 785//22004 relativo a los “requisitos de seguro de las compañías aéreas y operadores aéreos”. Estos reglamentos establecen los aquellos requisitos elementales en materia de seguro de pasajeros, equipaje, carga y terceros para las compañías aéreas y operadores aéreos. 28 Del. Reglamento. 785/2004 se desprenden. tres. principios relativos al seguro: 1. El alcance del seguro en cuanto a la responsabilidad especifica de aviación respecto de los pasajeros, el equipaje, la carga y terceros. La cobertura se extiende a actos de guerra, terrorismo, secuestro, actos de sabotaje, apoderamiento ilícito de aeronaves y disturbios sociales. 2. Responsabilidad de las compañías aéreas y los operadores aéreos de garantizar la cobertura del seguro en cada vuelo sin distinción de quién opera la aeronave.. Parlamento Europeo, “Reglamento (ce) No 785/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo ”, Diario Oficial de la Unión Europea, 2004, p.1. 28. 25.

(30) 3. Obligatoriedad del reglamento sin perjuicio de las normas. sobre. responsabilidad. derivadas. de. instrumentos internacionales o la legislación de cada Estado miembro de la Unión Europea. 29. Por su parte, el Reglamento 285/22010 establece criterios específicos en materia del seguro relativo a la responsabilidad por los pasajeros, el equipaje y la carga al modificar el artículo 6 del Reglamento 785/2004: 1.. “Como regla general, establece la cobertura mínima del seguro, respecto a la responsabilidad por los pasajeros, equivalente a 250 000 DEG (Derechos Especiales de Giro, según la definición del. Fondo. Monetario. Internacional). por. pasajero.” 30 2.. “Con respecto a la responsabilidad por equipaje fija la cobertura mínima del seguro en 1 131 DEG por pasajero en las operaciones comerciales.”. 3.. “En cuanto a la responsabilidad por carga establece la cobertura mínima en 19 DEG por kilogramo en las operaciones comerciales.”31. 29. Ibíd. Ibíd. 31 Parlamento Europeo, “Reglamento (UE) No. 285/2010 de la Comisión”, Diario Oficial de la Unión Europea, 2010, p.1. 30. 26.

(31) C. Concertación De la legislación existente, derivada de los esfuerzos legislativos del Parlamento de la Unión Europea para el reforzamiento de los derechos. En 2011 se celebró en Bruselas la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo denominada “Perspectiva europea sobre los pasajeros: Comunicación sobre los derechos de los pasajeros en todos los modos de transporte ”. En esta comunicación se logró el objetivo planteado años antes en el documento titulado “Libro Blanco”, mediante el cual se proponía lograr resumir de claramente los derechos y principios que se aplicarían a los pasajeros de todos los modos de transporte. Destacó la existencia de tres principios clave: no discriminación; información precisa, oportuna y accesible; asistencia inmediata y proporcionada. Estos principios son la base de 10 derechos básicos de los pasajeros que forman el núcleo de la política de derechos de los pasajeros de la UE: 1.. “Derecho a la no discriminación en el acceso al transporte;. 2.. Derecho a la movilidad: accesibilidad y asistencia sin ningún coste adicional para los pasajeros con discapacidad y los pasajeros con movilidad reducida; 27.

(32) 3.. Derecho a la información antes de la compra y en las distintas etapas del viaje, especialmente en caso de perturbación;. 4.. Derecho. a. renunciar. al. desplazamiento. (reembolso del coste íntegro del billete) si el viaje no se lleva a cabo como se había planeado; 5.. Derecho. al cumplimiento del. contrato de. transporte en caso de perturbación (transporte alternativo y cambio de reserva); 6.. Derecho a obtener asistencia en caso de gran retraso en la salida o en los puntos de conexión. 7.. Derecho. a. compensación. en. determinadas. circunstancias; 8.. Derecho a exigir la responsabilidad de los transportistas con respecto a los pasajeros y a sus equipajes;. 9.. Derecho a un sistema rápido y accesible de tramitación de reclamaciones;. 10.. Derecho a la plena aplicación y al cumplimiento efectivo de la legislación de la UE.” 32. En el mismo documento se detalla el alcance de Comisión Europea, “Perspectiva Europea sobre los Pasajeros Comunicación sobre los derechos de los pasajeros en todos los modos de transporte”, Bruselas, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, 2011, p.4. 32. 28.

(33) aplicación de estos derechos reforzando su obligatoriedad y reafirmando el compromiso de la Unión Europea de proteger a los pasajeros garantizando la más amplia protección de sus derechos al momento de viajar. Uno de los obstáculos detectados a través de los años y de la evolución de la legislación en esta materia es en relación al derecho tres de la lista: derecho a la información. En los últimos, años se ha puesto especial énfasis en informar a los pasajeros sobre todos los derechos que tiene al momento de viajar y en poner a su disposición los mecanismos necesarios para exigir su cumplimiento, en especial en el sector aerocomercial. De la mano con el desarrollo tecnológico se han implementado plataformas y sistemas que permiten a los viajeros estar informados en las distintas etapas de la prestación del servicio de transporte: - Antes:. Existen. innumerables. sitios. web. que. informan de forma clara, concisa y atractiva los derechos a de los pasajeros además de que, en conforme a la legislación, es obligatorio que en los aeropuertos estén en constante promoción mediante campañas publicitarias. Asimismo, en cumplimiento con el Reglamento 2111/2005, la Comisión Europea publica la lista que 29.

(34) contiene todas aquellas aerolíneas prohibidas para operar en Europa y aquellas que tienen restricciones para. operar. bajo. ciertas. condiciones.. Este. mecanismo permite a los usuarios realizar una compra informada e inteligente considerando todos los aspectos para la satisfacción de sus necesidades. - Durante: Se contempla la existencia de módulos de información en los todos los aeropuertos dentro de la Unión Europea. Las aerolíneas están vinculadas a toda la legislación existente por lo que deben de garantizar la mayor protección durante la prestación del servicio. - Después: En caso de que alguno de los derechos del pasajero. hubiese. sido. vulnerado,. existen. mecanismos de queja fáciles usar. Físicamente se puede acudir a los módulos de información ubicados dentro de los aeropuertos para que se indique el procedimiento. a. seguir.. Electrónicamente,. la. Comisión Europea ha desarrollado mecanismos de queja sumamente accesibles y sencillos, basta con escribir en el buscador “derechos de los pasajeros en la Unión Europea” y se desplegarán todas aquellas páginas web que sean el mecanismo adecuado de queja. El buen diseño de estas páginas permite a los. 30.

(35) pasajeros presentar una queja de forma rápida y segura. Las habilidades de detectar, reconocer y atender constantemente las de necesidades derivadas del crecimiento del sector aerocomercial en la Unión Europea han permitido el desarrollo de este amplio sistema normativo que para alcanzar el equilibrio entre la protección de los derechos de los consumidores y la protección de los servicios aéreos sostenibles posicionándolo como el mejor y más amplio en esta materia.. 31.

(36) Capítulo II México “México tiene una ubicación geográfica central clave entre América del Norte y América del Sur, lo que lo convierte en un eslabón esencial entre estos puntos y sus economías. Por lo que requiere mejores enlaces de transporte aéreo a fin de ofrecer a los mercados mundiales principales vías de transporte más rápidas y eficaces. En este sentido, el transporte aéreo ofrece un vínculo esencial entre México y la economía mundial, lo que genera mayores beneficios económicos importantes que no serían posibles en su ausencia. Así pues, el transporte aéreo proporciona medios de enlace entre los mercados mundiales y los nacionales, así como medios que facilitan el acceso a México por parte de los turistas de todo el mundo.”33 En los últimos años, la necesidad de transporte aéreo en México ha tenido un crecimiento sin precedentes. Este crecimiento ha implicado efectos colaterales que requieren poner especial atención en la regulación vigente en esta materia, es decir, existe la necesidad de creación y/o modificación del marco regulatorio acorde al contexto IATA, “Beneficios económicos del transporte aéreo en México”, International Civil Aviation Organization, 2006, p 4. 33. 32.

(37) nacional e internacional ya que, actualmente, parece olvidar aspectos importantes para el desarrollo de la industria aerocomercial en México. Solamente, “de 2015 a 2016 el número de pasajeros se incrementó en un 10.7%, pasando de 73.2 millones de pasajeros en 2015 a poco más de 82 millones de pasajeros en 2016”34. Asimismo, “en los últimos 5 años las aerolíneas nacionales han respondido a esta creciente demanda con inversiones significativas para tener el número de aeronaves más alto en la historia de México, colocando a la flota mexicana como la más joven de América Latina.. 35. ” Según datos de la Comisión Nacional de. Aeropuertos (CANAERO), “el sector aeronáutico contribuye al crecimiento y desarrollo económico de México mediante la generación de más de un millón de empleos y una aportación del 2.9% al PIB nacional. Asimismo, el fortalecimiento de la conectividad aérea ha permitido que por el país transiten diariamente más de 220 mil pasajeros nacionales e internacionales, a través de 371 rutas nacionales y 453 rutas internacionales”, 36 lo que genera una derrama económica cercana a 18 mil millones de dólares por año.37. 34. Cámara Nacional de Aerotransportes, Estadística Nacional, 2017. Disponible en: http://canaero.org.mx/datos-de-la-industria/ 35 Ibid. 36 Ibíd. 37 Cámara Nacional de Aerotransportes, Beneficios de la Industria Aérea en México, 2017. Disponible en:. 33.

(38) El crecimiento de este sector debe de ir acompañado de un marco normativo adecuado y a la vanguardia que atienda las necesidades derivadas de éste, en virtud de lograr un equilibrio entre la legislación y el desarrollo de la industria aerocomercial, destacando la vital importancia de proteger a los pasajeros para garantizar la prestación de servicios de transporte aéreo de calidad para así permitir y fomentar el crecimiento íntegro de la industria. La actual legislación vigente en esta materia pareciera no atender por completo las necesidades de los pasajeros, ubicándolos en una situación desfavorecida frente a las grandes aerolíneas. A pesar de los esfuerzos a través de los años, y más recientemente de la reforma a la Ley de Aviación de 2017 en materia de protección a los derechos de los pasajeros, no se ha alcanzado un nivel de protección adecuado, aún existen deficiencias en el marco regulatorio. En este capítulo se describirá la evolución del marco normativo mexicano en materia de derechos de los pasajeros y su situación actual resultado de la reforma de junio de 2017.. http://canaero.org.mx/beneficios-de-la-industria-aerea-en-mexico/. 34.

(39) I. Antecedentes México ha ratificado documentos importantes a nivel internacional en materia de derechos de los consumidores. Entre estos instrumentos destacan el Convenio de Varsovia ratificado por México en 1933 y el Protocolo complementario al este Convenio que fue ratificado en 1963, éstos documentos en lo relativo a “la responsabilidad en caso de accidente por el transporte internacional de personas, equipaje o bienes realizados por aeronaves a cambio de una contraprestación”,. 38. a las condiciones de transporte y al. establecimiento de los requisitos para la estructura y el contenido de los documentos necesarios para el transporte aéreo. Asimismo, destaca la ratificación del Convenio de Montreal en 1999 como estado miembro de la OACI (organización en la que en los últimos años ha tenido una importante participación como Estado miembro del Consejo) relativo a responsabilidad civil de la aerolínea en caso de lesión o muerte de los pasajeros, retraso, pérdida del equipaje o carga.. 38. International Civil Aviation Organization, The Warsaw System on air carriers liability, Disponible en: https://www.icao.int/secretariat/PostalHistory/the_warsaw_system_on_air _carriers_liability.htm. 35.

(40) En este sentido, el Estado mexicano es parte de la Comisión Latinoamericana de la Aviación Civil (CLAC) que es el organismo regional de América Latina creado en 1973 encargado de “proveer a las autoridades de aviación civil de los estados latinoamericanos una estructura adecuada dentro de la cual se puedan discutir y planear todas las medidas requeridas para la cooperación y coordinación de las actividades de la aviación civil e impulsar el desarrollo eficiente,. sostenible,. seguro,. protegido,. ordenado. y. armonizado del transporte aéreo latinoamericano para beneficio de todos los usuarios. de la región. Desde su. creación, la tradición democrática de trabajo en consenso asumida por los Estados de la CLAC se ha visto materializada en la adopción de importantes Decisiones (Resoluciones,. Recomendaciones. y. Conclusiones). las. mismas que, luego de ser aprobadas, se incorporan a las regulaciones en cada uno de los Estados miembros.” 39 Dentro de las decisiones de la CLAC destaca la recomendación “A16-8 Derechos del usuario” de 2004. Mediante esta resolución se recomienda a los Estados miembro a adoptar un régimen proteccionista de atención al pasajero (definido en este documento) cuando no se le Giovanni, Tobar, “Seminario sobre transporte y política aérea”, Chile, Comisión Latinoamericana de la Aviación Civil, 2015, p. 6. 39. 36.

(41) permita el embarque, por razones ajenas a éste aún teniendo una reservación ya confirmada; establece un criterio relativo a los documentos de viaje no utilizados o parcialmente utilizados; finalmente, hace un primer acercamiento a una cartilla de 13 derechos del usuario del servicio aéreo. A pesar de la adopción de estos y otros instrumentos internacionales, los esfuerzos del Estado mexicano no fueron suficientes para alcanzar la armonía de éstos con la legislación nacional para su cumplimiento ya que no se vieron materializados en la legislación nacional, ésta era sumamente escasa en materia de Aviación Civil lo que se acentuó en materia de derechos de los pasajeros. II. Actividad legislativa antes de la reforma de 2017 El primer gran cambio fue el 12 de mayo de 1995 al publicarse en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Aviación Civil. Esta nueva ley atendió la necesidad de actualizar y desarrollar el sector aerocomercial, dentro de una normativa que generara el transporte aéreo de forma eficiente, competitiva, segura y congruente al contexto económico mexicano. La política económica del país había cambiado y la regulación antes existente en esta materia ya no era. 37.

(42) congruente, se comenzó a reconocer y a actuar para atender las necesidades legislativas de este sector así como de cumplir con los estándares internacionales que el contexto mundial le requería. El ordenamiento jurídico antes vigente databa de 1940, atendía al esquema económico de ese periodo, el cual estaba orientado a la sobre regulación y protección de la industria nacional. En 1991, la transición de este modelo económico a un modelo orientado en la desregulación permitió un ambiente de mayor competitividad en los mercados. “En el sector aerocomercial permitió la existencia de un mayor número de oferentes del servicio de transporte aéreo en todas sus modalidades, nuevas rutas aéreas y tarifas más accesibles para un grupo más numeroso de usuarios.” 40 Si bien estas innovadoras acciones generaron un ambiente propicio. para un crecimiento sin precedentes. dentro del sector aérero y propiciaron, en general, un aumento en los beneficios a los demandantes al aumentar la oferta del servicio, también generaron “efectos colaterales adversos que se manifestaron en una sobrepuerta en los mercados y en prácticas desleales de competencia. Esto, a su 40. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Exposición de motivos Ley de Aviación Civil. Disponible en: http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCo mpleto.aspx?q=XiHGMGm0tf3DexUGxyTnSBHq/IbSVdm0uXKm.. 38.

(43) vez, afectó la situación financiera de los prestadores del servicio y redujo los niveles de seguridad y calidad en su operación.”41 Frente a este panorama, fue necesario un esfuerzo legislativo en esta materia para lograr superar los retos que este cambio de política económica significaba en el sector. Este esfuerzo logró la adecuación de un marco regulatorio que otorgara certidumbre a los participantes del sector aeronáutico mediante la nueva Ley de Aviación Civil en el año de 1995. Esta ley tenía perseguía siete objetivos fundamentales: 1.. “Actualizar el marco jurídico aplicable a la aviación civil, manteniendo la soberanía nacional sobre el espacio aéreo;. 2.. Promover el desarrollo de sistemas de transporte aéreo,. en. condiciones. de. seguridad. y. permanencia;. 3.. Fortalecer las atribuciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes como autoridad aeronáutica;. 4.. Consolidar. la. regulación. del. uso. y. aprovechamiento del espacio aéreo situado sobre 41. Ibíd.. 39.

(44) el territorio nacional, bajo condiciones de competencia equitativa y de protección al ambiente;. 5.. Precisar. el. régimen. de. otorgamiento. de. concesiones y permisos para la explotación de rutas aéreas, en atención a la importancia que representa cada una de las modalidades en la prestación de los servicios aéreos;. 6.. Ordenar regular la operación de las diferentes modalidades del transporte aéreo, y definir los esquemas tarifarios y de competencia para cada una de ellas, y;. 7.. Apoyar el sano desarrollo y la modernización de líneas aéreas nacionales en el nuevo marco de competencia internacional.” 42. Asimismo, “esta ley tenía por objeto regular la explotación, el uso y aprovechamiento del espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, respecto de la prestación y desarrollo de los servicios de transporte aéreo civil y de Estado”43.. 42. Ibíd. Cámara de diputados, “Anexo IV”, Ciudad de México, Gaceta Parlamentaria, 2017, p.16 43. 40.

(45) La actividad legislativa en la materia no terminó aquí. Tres años después, en diciembre de 1998, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el reglamento a la ley de Aviación Civil. Este reglamento tenía por objeto terminar de establecer un marco jurídico eficiente, competitivo y congruente en materia de aviación civil en México. A) Derechos de los pasajeros La Ley de Aviación Civil de 1995, en su origen, regulaba someramente el aspecto concerniente a la protección de los derechos del pasajero. Los artículos 89 y 52 de esta ley, en conjunto, fueron el primer acercamiento en esta materia. Por un lado, el artículo 52 contenía la regulación relativa a la sobreventa de boletos o cancelación: “Artículo 52. Cuando se hayan expedido boletos en exceso a la capacidad disponible de la aeronave o se cancele el vuelo por causas imputables al concesionario o permisionario, que tengan por consecuencia la denegación del embarque, el propio concesionario o permisionario, a elección del pasajero, deberá: I. Reintegrarle el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje, II. Ofrecerle, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o cablegráfica al punto de destino, alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el. 41.

(46) embarque en otro vuelo, alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto, o III. Transportarle en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual se denegó el embarque. En los casos de las fracciones I y III anteriores, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que no será inferior al 25% del precio del boleto o billete de pasaje o de la parte no realizada del viaje.”. Por otro lado, el artículo 89 sólo se pudo entender de esta forma hasta la aparición del reglamento de la ley, ordenamiento al que remite el texto del mencionado artículo: “Artículo 89. Cualquiera otra infracción a esta Ley o a sus reglamentos que no esté expresamente prevista en este capítulo, será sancionada por la Secretaría con multa de doscientos a cinco mil días de salario mínimo. En caso de reincidencia, la Secretaría podrá imponer una sanción equivalente hasta el doble de la cuantía señalada. Para efectos del presente capítulo, se entiende por salario mínimo, el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción.”. Este artículo se encontró dentro del capítulo XIX titulado “De las sanciones”, estableció la sanción a cualquier tipo de infracción ya sea de las disposiciones contenidas en la misma ley o de las contenidas en el reglamento a la ley de Aviación Civil, es decir, pretendía reforzar la obligatoriedad de las disposiciones de un ordenamiento inferior mediante el. 42.

(47) establecimiento de una sanción al incumplimiento de estas en un ordenamiento superior, la Ley de Aviación Civil. Sin embargo, el reglamento de la mencionada ley si contempló un artículo relativo a los derechos del pasajero de forma expresa en su numeral 38: “Artículo 38. Todo pasajero de cualquier servicio al público de transporte aéreo tiene los siguientes derechos: I. A ser transportado en el vuelo consignado en el billete de pasaje, boleto o cupón, conforme a las condiciones de servicio derivadas de la tarifa aplicada; II. El pasajero mayor de edad puede, sin pago de ninguna tarifa, llevar a un infante menor de dos años a su cuidado sin derecho a asiento y sin derecho a franquicia de equipaje, por lo que el concesionario o permisionario está obligado a expedir sin costo alguno a favor del infante el boleto y pase de abordar correspondientes; III. A llevar en cabina hasta dos piezas de equipaje de mano, siempre que por su naturaleza o dimensiones no disminuyan la seguridad y la comodidad de los pasajeros, de conformidad con lo establecido en las normas oficiales mexicanas correspondientes; IV.. A que le sea expedido un talón de equipaje por cada pieza, maleta o bulto de equipaje que se entregue para su transporte. El talón debe contener la información indicada en las normas oficiales mexicanas correspondientes y debe constar de dos partes, una para el pasajero y otra que se adhiere al equipaje;. V. A transportar como mínimo, sin cargo alguno, veinticinco kilogramos de equipaje cuando los vuelos se realicen en aeronaves con capacidad para veinte pasajeros o más, y quince kilogramos cuando la aeronave sea de menor capacidad, siempre que acate las. 43.

(48) indicaciones del concesionario o permisionario en cuanto al número de piezas y restricciones de volumen. El exceso de equipaje debe ser transportado de acuerdo con la capacidad disponible de la aeronave y el concesionario o permisionario, en este caso, tiene derecho a solicitar al usuario un pago adicional; VI.. A ser transportado por cuenta del concesionario o permisionario hasta el lugar de destino, por los medios de transporte más rápidos disponibles en el lugar cuando la aeronave, por caso fortuito o fuerza mayor, tenga que aterrizar en un lugar no incluido en el itinerario, sin llegar hasta el lugar de destino. En este caso, el concesionario o permisionario no tiene obligación de hacer el reembolso del precio del boleto, y. VII. En los casos a que se refiere el artículo 52 de la Ley, el concesionario o permisionario al momento de la denegación del embarque debe hacer del conocimiento del pasajero por conducto de su personal, así como a través de folletos, las opciones con que cuenta y debe inmediatamente proporcionársele la que haya elegido. Tratándose de la indemnización, el pasajero debe manifestar si se realiza en dinero o en especie.”. Estas disposiciones del mencionado artículo en el reglamento y las contenidas en la ley eran las únicas existentes en todo el sistema normativo de la aviación civil en México relativo a los derechos de los pasajeros y carecían de un mecanismo de aplicación efectivo. “Además, es de señalar que el catálogo de derechos consagrado en el reglamento omitía ciertos derechos esenciales para los usuarios como son el derecho a la atención médica, a ser tratados con respeto y no ser discriminados, a recibir el servicio contratado, contar. 44.

(49) con información precisa de los horarios, tarifas, itinerarios, escalas, destinos y restricciones, información sobre los medios y tipos de indemnización a las que pueden acceder, así́ como tener a la vista en todo momento el listado de derechos que les son aplicables, entre otros. “ 44 En 2004 la Ley Federal de Protección al Consumidor fue reformada, se añadieron dos artículos que eran vinculantes en esta materia y que reforzarían el contenido de la normativa vigente ya que establecía el derecho a una bonificación o compensación y el alcance de esta, en 2009 el texto del artículo 92 ter fue modificado para quedar de la siguiente forma: “Artículo 92 Bis. Los consumidores tendrán derecho a la bonificación o compensación cuando la prestación de un servicio sea deficiente, no se preste o proporcione por causas imputables al proveedor, o por los demás casos previstos por la ley.” “Artículo 92 Ter. La bonificación a que se refieren los artículos 92 y 92 Bis no podrá ser menor al veinte por ciento del precio pagado. El pago de dicha bonificación se efectuará sin perjuicio de la indemnización que en su caso corresponda por daños y perjuicios. Para la determinación del pago de daños y perjuicios la autoridad judicial considerará el pago de la bonificación que en su caso hubiese hecho el proveedor. La bonificación que corresponda tratándose del incumplimiento a que se refiere al artículo 92, fracción I, podrá hacerla efectiva el consumidor directamente al proveedor presentando su comprobante o recibo de pago Cámara de diputados, “Anexo IV”, Ciudad de México, Gaceta Parlamentaria, 2017, p.16 44. 45.

(50) del día en que se hubiere detectado la violación por la Procuraduría y no podrá ser menor al veinte por ciento del precio pagado.”. Por otra parte, años posteriores a la publicación de estos. ordenamientos,. se. adoptaron. Normas. Oficiales. Mexicanas en esta materia. La primera fue en el año 2000, denominada “PROY-NOM-077-SCT3-2000” reguló “las condiciones de prestación del servicio entre el concesionario y/o permisionario y el usuario de sus servicios.” En su apartado cuarto estableció como un requisito general que “en el. transporte. de. pasajeros,. todo. concesionario. y/o. permisionario debería expedir un billete de pasaje o boleto individual o colectivo que con un mínimo de requisitos dentro de los que se debían de incluir los derechos de los pasajeros o usuario del servicio, incluyendo términos de indemnización, transporte sustituto y otras situaciones delineadas en la Ley de Aviación Civil y el reglamento de la Ley de Aviación Civil.”. 45. Asimismo, esta NOM hizo. referencia, reiteradamente, a los derechos derivados del contrato celebrado entre el prestador de servicios y el pasajero. No obstante, los derechos mencionados no eran claros y no estaban correctamente delimitados, en ningún ordenamiento se definió su alcance por lo que no se tenía 45. Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación. 1969. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2061178&fecha=31/12/1969.. 46.

(51) certeza sobre el cumplimiento de estas disposiciones dejando a los pasajeros en una clara situación de vulnerabilidad ante aquellas violaciones cometidas por las aerolíneas de las que frecuentemente eran víctimas. Si bien, la creación de este nuevo sistema normativo significó un gran avance en materia de protección a los derechos de los pasajeros, aún no era suficiente. Quedaban sin regulación aspectos sumamente importantes, no había sido definido el alcance de los derechos de los pasajeros ni sus mecanismos de aplicación por lo que su fuerza vinculante era muy débil.. III. Reforma de 2017 Nuevamente, en 2016, se volvió a abrir el debate en el poder legislativo sobre el marco normativo y su alcance en materia de derechos de los pasajeros. El contexto internacional presentó nuevos retos frente a los que la legislación mexicana presentaba una clara desventaja y retraso. Años antes, organismos internacionales comenzaron a poner especial énfasis en la necesidad de proteger a los pasajeros. En noviembre de 2004, la CLAC aprobó la. 47.

(52) Recomendación A16 - 8 (Derechos del usuario), mediante la que se instó a sus Estados miembros a “promulgar un conjunto de normas que protegieran a los pasajeros con reservas confirmadas a quienes se haya denegado el embarque contra su voluntad. El régimen debería ofrecer a los pasajeros la opción de elegir entre el reembolso y un transporte alternativo.” 46 En marzo de 2013 se celebró en Montreal, Canadá, la Conferencia Mundial de Transporte Aéreo de la OACI con motivo de la protección al consumidor denominada “Protección del consumidor y definición de los derechos de los pasajeros en diversos contextos”. En esta conferencia se abordaron. “cuestiones. relativas. a. la. protección. del. consumidor en el transporte aéreo, en particular, con respecto a la asistencia en caso de denegación de embarque, demora de vuelo y cancelaciones así como aspectos relacionados a la transparencia de los precios.”47 Se concluyó que es de vital importancia el desarrollo de un marco normativo, a nivel interno y externo, que busque garantizar los derechos de los pasajeros. ante las distintas circunstancias que afectan la. Organización de Aviación Civil Internacional, “Protección del consumidor y definición de los derechos de los pasajeros en diversos contextos”, Canadá, Conferencia Mundial de Transporte Aéreo, 2013, p. 2. 47 Ibíd. 46. 48.

(53) prestación del servicio de transporte aéreo contratado. Ante este nuevo contexto, en México, en junio de 2017 se reformó la Ley de Aviación Civil. La reforma versó, principalmente, en materia de derechos de los pasajeros. Esta reforma pretendió ampliar y definir el marco normativo en materia de derechos de los pasajeros, fueron seis los cambios sustanciales. a) Por primera vez dentro del sistema normativo de aviación civil en México se definió el concepto de pasajero. Este concepto se incluyó en el artículo dos fracción VII Bis, y fue definido como “aquella persona que se traslada a través del servicio de transporte aéreo y estableció que se adquiere esta calidad desde el momento en que realiza el contrato con el concesionario o permisionario, hasta que se cumpla el objeto del mismo.”48 b) Relativo a las tarifas. En 2001 se adicionó el párrafo cuarto al artículo 42 en el que se le otorgó la facultad a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para negar el registro de tarifas fijadas por los concesionarios o permisionarios, si estas cayeran en algún tipo de práctica que 48. Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 2017. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5488028&fecha=26/06/ 2017. 49.

(54) afectara. la. permanencia. en. el. mercado. de. otros. concesionarios o permisionarios. Asimismo, se le otorgó la facultad de establecer niveles tarifarios mínimos o máximos, con la intención de fomentar actividades dirigidas a la sana competencia. A este artículo se le adicionó el apartado bis. En este nuevo apartado se estableció la obligación de los prestadores de servicio de transporte aéreo de pasajeros de informar y respetar las tarifas y restricciones, se fijaron los requisitos que debía cumplir esta información y las condiciones en las que las tarifas debían ser aplicadas. Con esta modificación del texto, se logró establecer dos derechos de los pasajeros: el derecho de información y el derecho a la no discriminación. c) Se modificó el contenido del artículo 50. Antes de la reforma este artículo era relativo al equipaje al que tenía derecho a transportar el pasajero. El nuevo texto regula el transporte de animales domésticos el cual, menciona, es obligación de los concesionarios realizarlo en observancia de un trato humanitario el que es definido como “el conjunto de medidas que buscan disminuir la tensión, el sufrimiento, el dolor y la producción de traumatismos durante la movilización de los animales.”49. 49. Ley de Aviación Civil, artículo 50.. 50.