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Copyright 2006
SEMARNAT - Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales PNUMA - Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
DESCARGO DE RESPONSABILIDAD
Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a los autores y no son necesariamente las del PNUMA, SEMARNAT o sus representantes.
El contenido de este volumen no refleja necesariamente los puntos de vista o políticas de los organismos.
Las designaciones empleadas y la presentación de los temas no implican la expresión de opinión alguna por parte del PNUMA, SEMARNAT o sus
representantes o de sus organismos acerca de la
condición jurídica de ningún país, territorio, ciudad o área de sus autoridades, o con respecto a la delimitación de sus fronteras o de sus límites.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
ISBN 968-817-677-X
CRÉDITOS
PNUMA / ORPALC
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Oficina Regional para América Latina y el Caribe
SEMARNAT
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
CITMA
Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente de Cuba
Universidad de Sao Paulo, Brasil
Unidad de Cambio Climático, Ministerio de Salud y Medio Ambiente de Argentina
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Índice
Presentación ...5
Introducción ...7
CAPÍTULO I • EL CONTEXTO GENERAL...9
1.1. El cambio climático: problema ambiental de carácter global ...11
1.2. Efectos del cambio climático ...12
1.3. América Latina y el Caribe en el contexto global del cambio climático ...13
CAPÍTULO II • EL PROCESO DENEGOCIACIÓN...17
2.1. Los fundamentos científicos ...19
2.2. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático ...19
2.3. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) ...22
2.4. El Protocolo de Kyoto ...21
2.5. Después de Kyoto ...25
2.6. La Región en las negociaciones ...26
CAPÍTULO III •LAS EMISIONESDE GASES DEEFECTO INVERNADERO...31
3.1. América Latina y el Caribe en el Mundo ...33
3.2. Las emisiones de GEI a nivel global ...34
3.3. La contribución de América Latina y el Caribe a las emisiones de GEI...35
3.4. Principales fuentes de emisiones de GEI en la Región ...40
CAPÍTULO IV • IMPACTOSY VULNERABILIDAD ALCAMBIO CLIMÁTICOEN LA REGIÓN...43
4.1. Los impactos en la Región ...45
4.2. Vulnerabilidad en el Caribe ...55
4.3. El Impacto sobre los sistemas humanos ...56
4.4. Algunas consideraciones finales ...57
CAPÍTULO V •TENDENCIASY RETOS...59
5.1. Tendencias y retos a nivel global ...61
5.2. Tendencias y retos en la Región ...62
5.2.1. El crecimiento económico y las emisiones de CO2...64
5.2.2. Tendencias de las emisiones ...66
5.2.2.1. Uso del suelo ...66
5.2.2.2. Actividades agropecuarias ...66
5.2.2.3. Bosques y selvas ...67
5.2.3. Energía y economía ...69
5.3. Los retos de las energías renovables ...69
5.4. Uso y consumo de energía. Indicadores generales ...71
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4 CAPÍTULO VI •LAMITIGACIÓNY LA ADAPTACIÓN ALCAMBIO CLIMÁTICO
RESPUESTASDE LA REGIÓN...77
6.1. Política ambiental e institucionalidad ...79
6.2. La adaptación al cambio climático en América Latina y el Caribe ...81
6.2.1 El manejo de los recursos hídricos ...83
6.3. La mitigación del cambio climático en América Latina y el Caribe ...84
6.3.1. El caso de Brasil ...86
6.3.2. El caso de México ...90
6.3.3. El caso de Uruguay: Éxito en la captura de carbono ...93
6.3.4. El caso de Colombia: transporte público en Bogotá ...94
6.4. Las energías renovables en la Región ...95
6.5. El Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) ...100
6.5.1. Ventajas competitivas de los proyectos MDL en actividades de Uso, de Uso de Suelo y Forestería (LULUCF) en Latinoamérica, cambio frente a otras regiones ...104
6.6. Consideraciones finales ...104
CAPÍTULO VII • PROYECCIONESYESCENARIOS...107
7.1. Proyecciones ...109
7.2. Escenarios ...109
7.2.1. Escenario de mercado no regulado ...111
7.2.2. Escenario de reformas ...112
7.2.3. Escenario de las grandes transiciones ...113
CAPÍTULO VIII •HACIAUNESQUEMADECOOPERACIÓNREGIONAL...115
8.1. El marco institucional para la cooperación regional ...117
8.1.1. El Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe ...117
8.1.2. La Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible (ILACDS) ...118
8.2. Acuerdos e iniciativas regionales y subregionales relevantes ...118
8.2.1. La Subregión Andina ...118
8.2.2. Centroamérica ...119
8.2.3. El Caribe Insular ...120
8.2.3.1. La ACCC (Planificación caribeña para la adaptación al cambio climático) y el Centro Regional de Cambio Climático ...120
8.2.4. Proyecto Piloto (Centroamérica, México y Cuba), para elaborar un Marco de Políticas de Adaptación ...121
8.2.5. El Programa Latinoamericano del Carbono (PLAC) ...121
8.2.6. La Iniciativa de Aire Limpio en Ciudades de América Latina (IAL-CAL) ...122
8.3. Otros Acuerdos e iniciativas relevantes a la Región ...123
8.3.1. La Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático ...123
8.3.2. El Fondo Prototipo de Carbono ...125
Acrónimos / Abreviaturas...127
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Presentación
La percepción del cambio climático como uno de los problemas ambientales predominantes en el siglo XXI se ha venido reforzando en todo el mundo en los últimos años. Nuevas y crecientes evidencias del efecto de las interacciones del hombre con el medio ambiente se revelan ante nosotros en forma del deshielo en las regiones polares, sequías inusitadas, llu-vias torrenciales, huracanes, ciclones de alta intensidad y todo tipo de fenómenos irregulares que amenazan con cambiar bruscamente los patrones climáticos de la tierra, con efectos sin precedentes sobre los ecosistemas, la economía, la sociedad y para la propia sobrevivencia de la especie humana.
La Región de América Latina y el Caribe se enfrenta a la amenaza del cambio climático sobre la base de características ambientales peculiares, en tanto en ella se localizan algunos de los países con mayor disponibilidad de agua dulce o mayor biodiversidad del planeta. Muchos países de la Región presentan niveles muy altos de vulnerabilidad frente a fenóme-nos climáticos extremos, capaces de desencadenar desastres que comprometan su proceso de desarrollo. Tal es el caso de los Pequeños Estados Insulares del Caribe, cuyas características les confieren una alta vulnerabilidad.
Estas particulares condiciones contribuyen a explicar por qué la Región ha desempeñado un papel muy destacado en los procesos multilaterales de negociación relacionados con el cambio climático y por qué hoy se inserta con reconocible fuerza en las acciones que se desarrollan bajo el Protocolo de Kyoto y en particular, en el Mecanismo para un Desarrollo Limpio.
Para ampliar y profundizar en este papel, es necesario conocer en qué medida contribuye la Región a la conformación del problema climático mediante sus emisiones de gases de efecto invernadero, cómo puede verse afectada por los impactos del cambio climático, qué acciones, políticas, medidas y estrategias han venido adoptando los países de la Región para hacerle frente, cuáles son los escenarios y las perspectivas a corto y mediano plazos, cómo identificar oportunidades de cooperación regional para enfrentar un desafío global que nos afecta a todos y de qué modo las iniciativas y acciones adoptadas en la Región pueden contri-buir a enfrentar el problema del cambio climático a escala global.
El presente documento, resultado de una iniciativa impulsada por el Gobierno de Méxi-co a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y por la
Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA/ORPALC), contó con una versión preliminar concluida en noviembre del 2004, misma que fue presentada en ocasión de la Décima Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebra-da en Argentina entre el 6 y el 17 de diciembre de 2004 .
De entonces a la fecha, la versión preliminar recibió un importante número de actualiza-ciones y precisiones que posibilitan y justifican la preparación de esta nueva edición.
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6 que esta publicación, hoy enriquecida y actualizada, resulte de utilidad como referente infor-Como representantes de las instituciones que coauspiciaron este esfuerzo, aspiramos, a mativo, ofrezca ideas y opciones para la acción y refuerce las perspectivas de cooperación regional, en un ámbito que el Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, ha identificado en repetidas ocasiones como prioritario.
Finalmente un reconocimiento al Ingeniero Alberto Cárdenas Jiménez, ex Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México, quien fuera gestor, en 2004, de la versión preliminar de este documento •
RICARDO SÁNCHEZ SOSA JOSÉ LUIS LUEGE TAMARGO
Director de la Oficina Regional Secretario de Medio Ambiente y para América Latina y el Caribe. Recursos Naturales de México Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente
Agradecimiento a
ALBERTO CÁRDENAS JIMÉNEZ
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Introducción
El presente trabajo consta de ocho capítulos y la correspondiente referencia a la bibliografía consultada. El capítulo inicial nombrado “El Contexto General”, procura una ubicación general del lec-tor en la problemática global del cambio climático. Consta de tres secciones, que tratan sucesiva-mente del cambio climático como fenómeno global, los efectos del cambio climático y la Región de América Latina y el Caribe en este contexto. Si bien algunas de las cuestiones aquí tratadas pueden ser del conocimiento de las personas involucradas nacional o internacionalmente en las acciones relativas al cambio climático, se han tenido en cuenta los requerimientos de un amplio sector de lectores.
El capítulo segundo se ocupa de “El Proceso de Negociación” y bajo el mismo, se aborda, de forma resumida, el camino que condujo sucesivamente a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y a su Protocolo de Kyoto, caracterizándose momentos deci-sivos de este proceso de negociación. En la parte final del Capítulo, se presenta un acercamiento muy preliminar al modo en que hoy se proyectan las posibles negociaciones, a manera de expec-tativas, una vez que concluya el primer período de compromisos (2008-2012), del cual se ocupa el Protocolo de Kyoto. Tambien se comenta el modo en que la Región de América Latina y el Caribe se involucra y participa hoy del curso de las negociaciones.
“Las emisiones de gases de efecto invernadero” son abordadas en el tercer capítulo, el que se centra en primer término, en caracterizar las emisiones de estos gases a nivel global y posterior-mente lleva este análisis a la Región de América Latina y el Caribe, a fin de evaluar su contribu-ción relativa al calentamiento global.
Las materias del cuarto capítulo son “Impactos y Vulnerabilidad al cambio climático en la Región” y en él se ofrece una caracterización de la Región que amplía la ya iniciada en el Capítulo I, a fines de facilitar el entendimiento de los impactos del cambio climático, el cual se expresa en directa relación con la vulnerabilidad de nuestros países, entre los cuales muestran una particular sensibilidad los Pequeños Estados Insulares.
El capítulo quinto, “Tendencias y Retos”, presenta las propensiones más significativas que observan las principales fuerzas conductoras y se indican los grandes retos frente a ellas.
El sexto capítulo se ocupa de la “Mitigación y Adaptación; Respuestas de la Región”, y aborda las estrategias que esta zona ha desarrollado hasta la fecha para mitigar sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y para adaptarse frente a los impactos previsibles del cambio climático. En su parte final, este Capítulo presenta experiencias exitosas de la Región en materia de mitiga-ción y adaptamitiga-ción al cambio climático.
En el séptimo capítulo se avanza una propuesta de “Perspectivas y Escenarios”, teniendo en cuenta el comportamiento de las principales fuerzas conductoras del cambio climático y se incursiona en los posibles escenarios climáticos de acuerdo con tres de los cuatro escenarios pro-puestos por el último informe sobre “América Latina y el Caribe. Perspectivas del Medio Am-biente” (2003), comúnmente conocido como GEO 3.
Finalmente, el octavo capítulo “Hacia un Esquema de Cooperación Regional en Cambio Climático”, muestra los actuales y aún insuficientes avances en lo que a la cooperación regional se refiere y esboza algunas recomendaciones para incrementarla y fortalecer el peso de la Región en las negociaciones internacionales.
No será fácil cumplir el objetivo último de la CMNUCC, en el sentido de estabilizar las concen-traciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, pues ello implica imponer condiciones al crecimiento económico. Los países en desarrollo y los menos adelantados, en primera instan-cia, tienen que satisfacer los requerimientos de desarrollo social y bienestar de sus ciudadanos, para lo cual es indispensable un crecimiento económico que, aún sobre bases sostenibles, debe conllevar a un incremento de las emisiones de GEI.
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APÍTULO
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Capítulo I. El contexto general
1.1. El cambio climático: problema ambiental de carácter global1
La Tierra, al calentarse bajo el influjo de la ener-gía solar que atraviesa su atmósfera, devuelve parte de esta energía al espacio en forma de ra-diación infrarroja. Los “GEI” en la atmósfera
impiden que la radiación infrarroja escape di-rectamente de la superficie al espacio, en tanto esta radiación no puede atravesar directamen-te el aire como la luz visible.
Los principales gases de efecto invernadero (en adelante GEI) son el vapor de agua, el
dióxido de carbono, el ozono, el metano, el óxi-do nitroso, los halocarbonos2 y otros industria-les creados por el hombre.
Si bien estos gases en su conjunto represen-tan menos del 1% de la composición de la at-mósfera, cumplen la vital función de producir el “efecto invernadero natural”, gracias al cual exis-te la vida en el planeta tal y como la conocemos. De esta manera, el problema no radica en la existencia y comportamiento de estos gases, que resultan esenciales para la vida, sino en el hecho de que los principales GEI (posiblemente con la
excepción del vapor de agua3) están aumentan-do como resultaaumentan-do directo de la actividad hu-mana, en particular las emisiones de dióxido de carbono principalmente de la combustión de
car-bón, petróleo y gas natural, el metano y el óxido nitroso debido esencialmente a la agricultura, la descomposición de la materia orgánica y a los cambios en el uso de la tierra, el ozono generado por los escapes de los automotores y otras fuen-tes4, y los gases industriales de vida prolongada tales como los clorofluorocarbonos (CFC), los hidrofluorocarbonos (HFC) y los hidrocarburos perfluorados (PFC). De esta forma, el efecto in-vernadero natural es sobrepasado por el impac-to de la actividad humana.
El dióxido de carbono es actualmente res-ponsable de más del 60% del “efecto de inver-nadero ampliado”, es decir, del efecto agrega-do por la actividad humana. Este gas se da naturalmente en la atmósfera pero la combus-tión de carbón, petróleo y gas natural está libe-rando el carbono almacenado en estos combus-tibles fósiles a una velocidad sin precedentes.5 Análogamente, la deforestación libera el car-bono almacenado en los árboles. Las emisio-nes anuales actuales ascienden, por este con-cepto, a más de 23 mil millones de toneladas métricas de dióxido de carbono, o sea casi el 1% de la volumen total de dióxido de carbono de la atmósfera. En la más sistemática secuen-cia de mediciones, correspondiente a las del Ob-servatorio de Mauna Loa, Hawai, la concentra-ción máxima de CO2 alcanza ya el nivel de 380 ppm. Esta concentración –la más alta en varios cientos de miles de años– es 100 ppm superior a la que correspondería en la ausencia de inter-vención humana en la atmósfera global.
En sentido contrario, los bosques, cuando son conservados, actúan como “sumideros” de carbono.
Los niveles de metano ya han crecido en un factor de dos y medio durante la era industrial.
1Las informaciones generales sobre cambio climático que
aparecen en esta sección y en la siguiente sobre los “Efectos del Cambio Climático”, han sido tomadas en lo esencial de los documentos producidos por la CMNUCC, en particular de la Carpeta de Información sobre el Cambio Climático, ac-tualizada en julio de 2003 sobre la base de la publicación del
IPCC ”Climate Change: 2001. Assessment report and current activities under the UN Framework Convention on Climate Change”, publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Secretaría sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y patrocinado también por el Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Departa-mento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, el Instituto de las Naciones Unidas para la Forma-ción Profesional e Investigaciones, la OrganizaForma-ción Meteo-rológica Mundial y la Organización Mundial de la Salud.
2Los halocarbonos son compuestos mayormente de
origen antrópico que contienen carbono y halógenos como cloro, bromo, flúor y a veces hidrógeno; a este grupo per-tenecen los clorofluorocarbonos (CFC), los hidrocloro-fluorocarbonos (HCFC) y los hidrofluorocarbonos (HFC).
3El factor que más contribuye al efecto invernadero es
el vapor de agua, si bien su presencia en la atmósfera no está determinada por la actividad humana.
4El ozono (03) es el principal oxidante fotoquímico
pre-sente en la atmósfera. La naturaleza del ozono forma parte integrante de la composición química de la estratosfera, cumpliendo con la importante función de proteger la su-perficie de la Tierra de los rayos ultravioleta provenientes de la radiación solar. Sin embargo, la presencia del ozono en la capa baja de la atmósfera (llamada troposfera) –donde se desarrolla la vida de la mayoría de los organismos– se debe a la transformación que sufren los hidrocarburos y óxidos de nitrógeno por medio de reacciones fotoquímicas.
5 Los niveles de dióxido de carbono parecen haber
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12 Las principales nuevas fuentes de este poderosogas de invernadero son la agricultura, en particu-lar los arrozales inundados y la expansión de la cría de ganado. También contribuyen las emisio-nes del vertido de desechos y las fugas de la ex-tracción de carbón y producción de gas natural.
El metano de las emisiones arriba menciona-das contribuye actualmente en un 20% al efecto invernadero ampliado. El rápido aumento del metano comenzó más recientemente que el del dióxido de carbono, pero la contribución del pri-mero se le ha ido poniendo a la par rápidamen-te. Sin embargo, el metano tiene un tiempo de vida atmosférico efectivo de sólo doce años, mientras que el dióxido de carbono persiste du-rante un periodo mucho más prolongado.
El óxido nitroso, una serie de gases indus-triales y el ozono, contribuyen al restante 20% del efecto invernadero ampliado. Los CFC se es-tán estabilizando debido a los controles de emi-siones introducidos en el marco del Protocolo de Montreal para proteger la capa del ozono estratosférico; sin embargo, los niveles de ga-ses de vida prolongada como los HFC, los PFC y el hexafloruro de sulfuro están en aumento. Si bien los niveles de ozono estratosférico están disminuyendo, los niveles de este gas se están elevando en algunas regiones en la capa infe-rior de la atmósfera, debido a la contaminación del aire.
Las emisiones de GEI producidas por el hombre ya han perturbado el balance mundial de energía en cerca de 2,5 watts por metro cua-drado. Esto equivale aproximadamente a 1% de la energía solar entrante neta que dirige el sistema climático y representa la energía libe-rada por la combustión de 1,8 millones de to-neladas de petróleo cada minuto, o dicho de otro modo, 100 veces más el ritmo mundial de consumo comercial de energía.
En sentido contrario, los aerosoles creados por el hombre tienen un efecto de enfriamien-to general. Las emisiones de sulfuros de las cen-trales de energía alimentadas con carbón o pe-tróleo y la combustión de material orgánico, producen partículas microscópicas que pueden reflejar la luz del sol devuelta en el espacio y afectar también a las nubes.
El enfriamiento resultante contrarresta en parte el calentamiento de invernadero. Sin em-bargo, estos aerosoles permanecen en la atmós-fera durante un periodo relativamente corto, comparado con los GEI de vida prolongada, por lo cual su efecto de enfriamiento está lo-calizado.
1.2. Efectos del cambio climático
Los modelos climáticos estiman que la tempe-ratura media mundial ha de aumentar entre 1,4 y 5,8º C (2,5 – 10,4º F) para el año 2100. Esta proyección utiliza como año de referencia 1990 y parte de la base de que no se adopten políti-cas para reducir al mínimo las causas del cam-bio climático. También toma en cuenta las res-puestas climáticas y los efectos de los aerosoles, tal como se entienden actualmente.
Al mismo tiempo, estamos sujetos a cierto grado de cambio climático debido a las emisio-nes pasadas, hoy acumuladas en la atmósfera. El clima no responde inmediatamente a las emi-siones; por consiguiente, ha de seguir cambian-do durante cientos de años, aún cuancambian-do las emi-siones de GEI se reduzcan y los niveles de contaminación atmosférica dejen de aumentar. Algunos efectos importantes del cambio climático, tales como los aumentos previstos de la temperatura media del planeta y del nivel del mar, llevarán incluso más tiempo para manifes-tarse en toda su extensión.
El clima varía naturalmente (variabilidad climática), lo que hace difícil identificar los efec-tos del aumento de los GEI. Sin embargo, un conjunto cada vez mayor de observaciones per-mite actualmente presentar un panorama más claro del calentamiento mundial. Por ejemplo, las pautas de las tendencias de temperatura en los últimos decenios se ajustan a las pautas de calentamiento por GEI previstas por los mode-los. Es poco probable que estas tendencias obe-dezcan completamente a las causas conocidas de la variabilidad natural del clima. Se advier-te, sin embargo, que persisten muchas incerti-dumbres.
E L C AMBIO C LIMÁTICO EN A MÉRICA L A TINA Y EL C ARIBE 13 de precipitaciones y evaporación repercutirán
en los recursos hídricos.
Todos estos fenómenos negativos repercuti-rán sobre las actividades económicas, los asen-tamientos humanos y la salud humana. Las po-blaciones pobres y menos favorecidas son las más vulnerables a las consecuencias negativas del cam-bio climático.
La tabla 1 expone precisamente el conjunto de situaciones, donde variaciones y cambios climáticos de diversos tipos producen un con-junto de efectos de gran significación.
Ejemplos de variabilidad climática y de epi-sodios climáticos extremos.
Una creciente preocupación mundial está acompañando a estos fenómenos. En los últi-mos años del siglo XX y en el contexto de la preparación del trabajo “Perspectivas del Me-dio Ambiente 2000”, promovido por el Pro-grama de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, el Consejo Internacional de Unio-nes Científicas (ICSU, por sus siglas en inglés), a través de su Comité Científico para Proble-mas del Medio Ambiente (SCOPE, por sus si-glas en inglés), se llevó a cabo una encuesta en-tre doscientos científicos de más de cincuenta países, tanto industrializados como en desarro-llo. Esta encuesta se proponía identificar cuá-les serían, a juicio de estos científicos, los prin-cipales problemas ambientales emergentes en el siglo XXI. Con amplio margen, el problema ambiental mencionado por el mayor número de expertos encuestados fue el cambio climático, seguido por asuntos de tanta relevancia como la escasez de agua dulce, la deforestación / deser-tificación y la contaminación del agua, entre otros6. A ello ha contribuido la difusión del Ter-cer Informe del Panel Intergubernamental so-bre Cambio Climático (20017).
El cambio climático es, sin duda, uno de los problemas ambientales globales más importan-tes del siglo XXI. La opinión pública interna-cional es cada vez más sensible a la amenaza que representa el calentamiento global, en
par-ticular por los impactos que puede tener en las poblaciones humanas, en sus economías y en el proceso de desarrollo en general. Aunque los estudios de prospectiva indican que los modos y grados en que el cambio climático impactará varían de una región a otra del planeta, existe la seguridad de que el saldo general será nega-tivo. El impacto dependerá del desempeño de las naciones en el desarrollo de medidas de mi-tigación y adaptación.
1.3. América Latina y el Caribe en el contexto global del cambio climático8
La Región de América Latina y el Caribe es una de las más ricas y variadas del planeta en mu-chos aspectos, siendo una región mega-biodiversa. Se encuentra entre dos grandes océa-nos, el Atlántico y el Pacífico, cuenta con la mayor reserva hidrológica del planeta y posee un inmenso mosaico cultural. Pero también en-frenta problemas sociales muy serios en relación con la desigualdad y la pobreza y son muchas las dificultades para encontrar, en esta época de rá-pida globalización, pautas de desarrollo que con-duzcan a una sostenibilidad capaz de responder a los retos sociales y ambientales del presente y para las generaciones futuras. A pesar de todas estas dificultades, los esquemas democráticos de gobierno han logrado avances muy importantes y la sociedad civil en la Región se encuentra en pleno fortalecimiento.
La Región destaca por sus recursos natura-les, sobre los cuales sobresale lo siguiente:
•En América Latina y el Caribe se concentran las reservas de tierras cultivables más grandes del mundo, estimadas en 576 millones de hec-táreas y equivalentes a casi un 30% de su terri-torio de 1,995 millones de hectáreas. En 1998 los pastizales cubrían cerca del 80% de las tie-rras potencialmente agrícolas de la Región, y del 20% cultivado muy poco correspondía a cultivos permanentes. De un total de 1,900 mi-llones de hectáreas de suelos degradados en el planeta, la Región ocupa el tercer lugar, des-pués de Asia y África, con aproximadamente
8Los datos generales sobre medio ambiente en la
Re-gión están tomados de GEO 3. Los datos relativos al clima de América Latina provienen de “Impactos regionales del cambio climático: evaluación de vulnerabilidad. Capítulo 6, América Latina”, Informe Especial. 1997, Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático.
6 Los resultados de la referida encuesta se pueden
con-sultar en: UNEP: Global Environmental Outlook 2000, Earthscan, Londres, 1999 Capítulo 4: Future Perspectives, p 333 y ss.
7En la más sistemática secuencia de mediciones,
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Fuente: Basado en IPCC / 2001. Informe de evaluación.
EJEMPLOSDEVARIABILIDADCLIMÁTICAYDEEPISODIOSCLIMÁTICOSEXTREMOS
Claves: Aumento Ampliación Disminución
Cambios proyectados
Temperaturas máximas más elevadas, más días calurosos y oleadas de calor en casi todas las zonas terrestres.
Efectos proyectados
Incidencia de defunciones y graves enfermedades en personas de edad y en la población rural pobre.
Estrés térmico en el ganado y en la flora y fauna silvestre.
Riesgo de daños a varios cultivos. Demanda de refrigeración eléctrica. Fiabilidad en el suministro de energía.
Morbilidad y natalidad humana relacionadas con el frío.
Riesgo de daños para varios cultivos.
Distribución y actividad de algunas plagas y vectores de enfermedades.
Demanda de energía calórica.
Daños provocados por inundaciones, desprendimientos de tierra y avalanchas.
Erosión del suelo.
Las escorrentías de las inundaciones podría aumentar la carga de los acuíferos de algunas llanuras de inundación.
Presión sobre los sistemas públicos y privados de socorro en caso de desastre y de seguro frente a inundaciones.
Rendimiento de los cultivos.
Daños en los cimientos de los edificios provocados por la contracción del suelo.
Riesgo de incendios forestales.
Calidad y cantidad de los recursos hídricos.
Riesgo para la vida humana, riesgo de epidemia de enfermedades infecciosas.
Erosión costera y daños en los edificios de infraestructura de la costa.
Daños en los ecosistemas costeros como los arrecifes de coral y los manglares.
Productividad agrícola y de los pastizales en las regiones expuestas a la sequía y a las inundaciones.
Potencial de generación eléctrica en las regiones expuestas a la sequía.
Magnitud de las inundaciones y de las sequías y daños en las tierras templadas y tropicales de Asía.
Riesgos para la vida y la salud humana.
Pérdida de bienes materiales e infraestructura.
Daños en los ecosistemas costeros. Temperaturas mimas más elevadas y menos días
fríos, días de heladas y días de frío en casi todas las zonas terrestres.
Episodios de precipitaciones más intensas.
Mayor deshidratación veraniega en la mayor parte de las zonas continentales interiores de latitud medio y riesgo asociado de sequía.
Aumento de las intensidades máximas de los ciclones tropicales y de la intensidad de las precipitaciones medias y máximas.
Intensificación de las sequías e inundaciones asociadas con El Niño en muchas regiones.
Mayor variabilidad de las precipitaciones del monzón de verano en Asia.
E L C AMBIO C LIMÁTICO EN A MÉRICA L A TINA Y EL C ARIBE 15 el 16%. El impacto es relativamente mayor en
Mesoamérica –donde alcanza el 26% del total (63 millones de hectáreas)– que en Sudamérica, donde afecta al 14% del total (casi 250 millo-nes de hectáreas).
•En el año 2000 la Región tenía el 25% de las áreas boscosas del mundo (unos 964 millo-nes de hectáreas). La proporción de áreas boscosas en la Región es mucho mayor que el promedio mundial: un 47% del territorio regional está cubierto de bosques, mientras que en el mundo la proporción es del 30%.
•Un 92% del bosque regional se encuentra en Sudamérica, principalmente en Brasil y Perú, que están entre los diez países del mun-do que concentran las mun-dos terceras partes de los bosques mundiales. Poco más del 1% del área bajo bosques en América Latina y el Caribe corresponde a plantaciones, de ellas casi la mitad en Brasil.
•La biomasa leñosa de América Latina y el Ca-ribe es la más alta del mundo, superando en 17% el promedio mundial de 109 toneladas por hectárea. El 43% del total mundial se en-cuentra en Sudamérica, fundamentalmente en Brasil, donde está el 27 por ciento de ese total.
•En Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela se han identificado 190,000 de las 300,000 plantas vasculares conocidas en todo el planeta (un tercio del total mundial tan sólo en Brasil y Colombia). Estos seis países son parte del grupo de naciones que a escala mundial se han identificado como de “megadiversidad” biológica. En su conjun-to, estas naciones albergan entre un 60 y un 70% de todas las formas de vida del planeta.
•América Latina y el Caribe forman una región rica en agua. Con sólo un 15% del territorio y un 8,4% de la población mundial, recibe el 29% de la precipitación y tiene una tercera parte de los recursos hídricos renovables del mundo. Sin embargo, existen marcadas dife-rencias en la dotación de agua y su disponibi-lidad a lo largo del territorio regional. Tres de sus principales zonas hidrográficas –las cuen-cas del Golfo de México, el Atlántico sur bra-sileño y Paraná, Uruguay, La Plata–, concen-tran un 40% de la población regional en un 25% del territorio, con sólo un 10% de los recursos hídricos totales. Muchas áreas en Mesoamérica, los Andes, el noreste brasileño y el Caribe, sufren carencia recurrente o cró-nica de agua.
•Estimaciones actuales indican que América Latina y el Caribe recibe un promedio de
1,556 milímetros de precipitación anual, con-siderablemente mayor que cualquier otra re-gión del mundo. Los recursos hídricos reno-vables internos, compuestos por el flujo anual de aguas superficiales y la recarga de aguas subterráneas, alcanzan un total de 13,4 kiló-metros cúbicos al año, la tercera parte de los recursos mundiales. Por habitante, ello re-presenta 27,673 metros cúbicos, casi cuatro veces el promedio mundial.
En lo que al clima respecta, se evidencian tam-bién un conjunto de elementos y patrones de identificación, que sumariamente se relacionan como sigue:
•Caracteriza a la Región su heterogeneidad, dada por su ubicación geográfica y geomor-fología, conteniendo desde desiertos hiperá-ridos hasta bosques tropicales húmedos.
•La extensa porción central de América Latina está, en gran medida, caracterizada por condi-ciones tropicales húmedas; áreas importantes (e.g. Brasil) son propensas a sequías, inunda-ciones y heladas. La circulación atmosférica y las corrientes oceánicas son factores causales de la existencia de extensos desiertos en el nor-te de México, Perú, Bolivia y Argentina.
•Los bosques de América Latina y el Caribe, que ocupan aproximadamente el 22% del área de esta Subregión, y que representan al-rededor del 27% de la cobertura boscosa glo-bal, tienen una fuerte influencia sobre el cli-ma local y regional y juegan un papel relevante en el balance global del carbono.
•Los estudios de vulnerabilidad indican que los ecosistemas boscosos de muchos países podrían ser afectados por los cambios climáticos pro-yectados (México, países del Istmo Centroame-ricano, Venezuela, Brasil y Bolivia). La deforestación de la selva pluvial del Amazonas probablemente impactaría negativamente en el reciclado de la precipitación a través de la evapotranspiración, de modo que las lluvias po-drían reducirse marcadamente, dando origen a importantes pérdidas de escurrimiento en áreas dentro y fuera de la cuenca.
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16 •Las cadenas y las mesetas montañosas jueganun papel importante en la definición del cli-ma, ciclo hidrológico y biodiversidad en Amé-rica Latina. Ellas son las fuentes de ríos cau-dalosos (e.g. los ríos tributarios de las cuencas del Amazonas y del Orinoco), que represen-tan focos imporrepresen-tantes de la diversificación y el endemismo biológicos y son altamente sus-ceptibles a los fenómenos extremos.
•En América Latina, la criósfera9 está repre-sentada por glaciares en los Andes altos y por tres campos de hielo importantes en el sur del continente americano. El calentamiento en las regiones de las altas cumbres podría conducir a la desaparición de importantes superficies de nieve y hielo.
•La distribución del agua dulce dentro y en-tre los países es altamente variable. Los sis-temas de agua dulce (ríos, lagos, reservorios y humedales) y sus ecosistemas son poten-cialmente sensibles al cambio climático, y vulnerables a las fluctuaciones de corto tiem-po del clima, tales como aquellas asociadas con el Fenómeno ENOS.
•Los estudios de vulnerabilidad ante el aumen-to del nivel del mar han sugerido que los países del Istmo Centroamericano, Venezuela y Uru-guay podrían sufrir impactos adversos que con-ducirían a pérdidas de tierras costeras y biodi-versidad, intrusión de agua salada y daños en las infraestructuras costeras. Los impactos se-rían probablemente múltiples y complejos, con implicaciones económicas importantes.
•En lo que a la agricultura respecta, los mo-delos proyectados para América Latina y el Caribe indican una disminución de los ren-dimientos de varios cultivos, como cebada, viñedos, maíz, papas, soja y trigo.
•Por otra parte, el calentamiento global incre-mentaría los impactos negativos de las enfer-medades y pestes en animales y plantas, con efectos negativos adicionales sobre la produc-ción. La distribución geográfica de enferme-dades transmitidas por vectores –como ma-laria, dengue o chagas– y de enfermedades infecciosas como el cólera, podrían expan-dirse hacia el sur y hacia alturas mayores si la temperatura y la precipitación aumentaran,
efectos hoy previsibles del cambio climático.
•El incremento en la intensidad y frecuencia de huracanes en el Caribe, los cambios en los patrones de precipitaciones, el aumento de los niveles de las riberas en Argentina y Brasil y la reducción de los glaciares en la Patagonia y Los Andes, son fenómenos que indican el impacto que el calentamiento glo-bal podría tener en la Región. El cambio climático va a ser, cada vez más, un proble-ma a considerar en las proyecciones del de-sarrollo sostenible de nuestros países.
•La contribución actual de América Latina y el Caribe a la emisión de GEI global es baja
(aproximadamente el 5%). Sin embargo, los impactos potenciales futuros del clima y de los cambios en el uso de la tierra podrían ser extensos y costosos para la Región.
Ante la creciente preocupación por el impacto climático, los países de la Región de América Latina y el Caribe han desempeñado un papel muy activo en las negociaciones internaciona-les vinculadas al tema. Al mismo tiempo, algu-nas políticas de los países de la Región consti-tuyen interesantes iniciativas en materia de energías renovables y eficiencia energética, ins-trumentos innovadores en políticas de transpor-te e instrumentos económicos para la reducción de emisiones de carbono o para la protección y uso sostenible de la biodiversidad y los recur-sos naturales renovables, especialmente bosques y cuencas hidrológicas.
El paradigma del desarrollo sostenible, en cuyo marco se adoptan las medidas específicas frente al cambio climático, se ha integrado en la agenda política de los países de la Región. Sin embargo, el diseño e implementación de po-líticas públicas para responder a los impactos del cambio climático se encuentran hoy acota-dos por las dificultades estructurales de la Re-gión. Pobreza, acelerada urbanización, insufi-ciente infraestructura básica para el acceso al agua potable y para el saneamiento, inestabili-dad económica y excesiva deuda pública, des-tacan entre los factores que imponen estas li-mitaciones •
9 La criósfera consiste en las regiones cubiertas por
C
APÍTULO
II
E L C AMBIO C LIMÁTICO EN A MÉRICA L A TINA Y EL C ARIBE 19
Capítulo II.
El proceso de negociación
102.1 Los fundamentos científicos
Las primeras evidencias científicas sobre el cam-bio climático se originan a partir de la década del 60 del pasado siglo. Ya para ese entonces los científicos habían identificado las crecien-tes concentraciones de dióxido de carbono en la atmósfera como resultado de las actividades humanas y realizado las primeras estimaciones de que este fenómeno estaría calentando la at-mósfera debido a un efecto invernadero añadi-do al reconociañadi-do como natural. Otros fenóme-nos, como la mayor frecuencia y gravedad de los eventos climáticos extremos, la sequía y las olas de calor, fueron también achacados a este incremento del efecto invernadero.
La Primera Conferencia Mundial sobre el Clima (1979) confirmó las evidencias del efec-to de la actividad humana sobre el clima, como resultado de las emisiones de dióxido de car-bono antropogénico. En 1980 se establece el Programa Mundial para el Clima y durante los años que siguen el tema va ganando una cre-ciente atención internacional.
2.2 El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
La necesidad de contar con un órgano científico independiente para la evaluación de estos pro-blemas llevó a la creación en 1988 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cam-bio Climático (IPCC por sus siglas en inglés), bajo los auspicios de la Organización Meteorológica Mundial y del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. La existencia de este grupo sería ulteriormente ratificada por la Asam-blea General de las Naciones Unidas.
La función del IPCC ha consistido en anali-zar –de forma exhaustiva, objetiva, abierta y transparente– la información científica, técni-ca y socioeconómitécni-ca relevante para entender los elementos científicos del riesgo que supone el
cambio climático provocado por las activida-des humanas, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptación y mitigación 11.
Una de las principales actividades del IPCC es la evaluación periódica de los conocimientos cien-tíficos sobre el cambio climático. El IPCC elabora, asimismo, informes especiales y documentos téc-nicos sobre temas en los que se consideran nece-sarios la información y el asesoramiento científi-co e independiente, y respalda a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático mediante su labor sobre las meto-dologías relativas a los inventarios nacionales de
GEI, entre otros temas de gran relevancia. El IPCC consta de tres Grupos de Trabajo y un Equipo Especial:
•El Grupo de Trabajo I evalúa los aspectos científicos del sistema climático y el cambio climático.
•El Grupo de Trabajo II evalúa la vulnerabili-dad de los sistemas socioeconómicos y natu-rales al cambio climático, las consecuencias negativas y positivas de dicho cambio y las posibilidades de adaptación al mismo.
•El Grupo de Trabajo III evalúa las posibili-dades de limitar las emisiones de GEI y de
ate-nuar los efectos del cambio climático.
•El Equipo Especial se encarga del Programa del IPCC sobre inventarios nacionales de GEI.
Como el cambio climático abarca tantos temas, el IPCC cuenta con una gran variedad de exper-tos de numerosas disciplinas, que incluye espe-cialistas en clima, biólogos, economistas, soció-logos, expertos en salud y otros profesionales. La labor del IPCC, que ha resultado clave como sustento científico y técnico del proceso negociador, ha producido hasta el presente tres Informes de Evaluación, además de una valio-sa variedad de otros documentos. El más re-ciente de ellos es el “Informe Especial sobre Captura y Almacenamiento de Carbono”, pre-sentado en el marco de la COP/11 – MOP/1 en Montreal en diciembre del 2005.
Ya en el Primer Informe de Evaluación del
IPCC (1990), se concluía que las actividades hu-manas y las emisiones resultantes estaban aumen-tando de manera sustancial las concentraciones atmosféricas de GEI e intensificando el efecto
in-10Se han empleado como fuentes principales para el
Ca-pítulo, además de los elementos contenidos en la versión preliminar de este trabajo, el Capítulo 1. “El Camino ha-cia la Convención”, en el documento “Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Los diez primeros años” UNFCCC (2004).
11El IPCC no realiza investigaciones ni controla datos
E L C AMBIO C LIMÁTICO EN A MÉRICA L A TINA Y EL C ARIBE
20 vernadero natural, de modo que –si no se adop-taban medidas– las temperaturas medias mun-diales aumentarían a un ritmo sin precedentes de 0,3 °C por década. En consecuencia, se de-rretiría parte de los casquetes glaciares polares y aumentaría el nivel de los mares. Para el año 2030, ello supondría una elevación del nivel medio del mar de 20 centímetros y al final del siglo XXI alcanzaría hasta 65 centímetros.
El informe insistía en que se trataba de un problema a largo plazo y persistente; es decir, que aun cuando las emisiones no aumentaran y mantuvieran su ritmo, la concentración de GEI
aumentaría en los siglos siguientes. Para frenar realmente este proceso se requería de algo tras-cendente: la estabilización de las concentracio-nes de gases persistentes en el nivel en que se encontraban, lo que presuponía una reducción de las emisiones de más del 60%. Todo ello in-dicaba la necesidad de acciones políticas urgen-tes y allanó el camino hacia la negociación de un instrumento internacional, que con carác-ter vinculante pudiese ayudar a revertir el cre-cimiento de las emisiones de GEI.
De esa manera, el reporte del IPCC, unido a los resultados de la Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima (Ginebra, Suiza, 1990), catalizaron las intenciones de llegar a este ins-trumento jurídico internacional.
2.3 La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
En diciembre de 1989, la Asamblea General de las Naciones Unidas instó a los gobiernos a que adelantaran los preparativos necesarios para la ne-gociación de un acuerdo en la materia y en di-ciembre de 1990 estableció el Comité Intergu-bernamental de Negociación de una Convención General sobre los Cambios Climáticos (CIN).
Como hacía presagiar su complejidad, no sólo de orden científico, sino también por sus impactos políticos, económicos y sociales, las negociaciones conducidas por el CIN fueron muy difíciles. Estas dificultades alcanzaron in-cluso al propio objeto y carácter de la Conven-ción, todo lo cual fue tema de candentes deba-tes. Ya en estas discusiones se demarcaron posiciones encontradas entre países desarrolla-dos y en desarrollo, donde los primeros plan-teaban la necesidad de que todos los países re-dujeran o limitaran sus emisiones mediante compromisos, y los últimos reclamaban que estas exigencias se limitasen a los países
desa-rrollados, por haber sido los principales cau-santes del problema y los que disponían de las capacidades y medios requeridos para su en-frentamiento.
También al interior de estos grupos de paí-ses se manifestaban criterios divergentes. En particular entre los países en desarrollo, los Pequeños Estados Insulares expresaban con insistencia su urgente preocupación por el cam-bio climático, dada la vulnerabilidad de su me-dio ambiente y sus economías.
Por otra parte, los países en desarrollo pro-ductores de petróleo percibían una amenaza en la negociación, ante la posibilidad de que las me-didas para reducir el consumo de combustibles fósiles resultaran perjudiciales para sus economías. Finalmente, y después de haber celebrado cinco periodos de sesiones entre febrero de 1991 y mayo de 1992, el CIN culminó la redac-ción del texto de la Convenredac-ción Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, mismo que fue aprobado en mayo de 1992, en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York. La complejidad de las negociaciones y las múltiples posiciones que confrontaron durante éstas, explican por qué la Convención no contu-vo compromisos cuantitaticontu-vos de reducción de las emisiones de GEI, resultando en un texto “marco” de alcance directo limitado, base para actividades y compromisos posteriores.
La Convención Marco de las Naciones Uni-das sobre el Cambio Climático se abrió a la fir-ma de los Jefes de Estados y de Gobiernos en el marco de la Cumbre de la Tierra, en Río de Janeiro en junio de 1992, siendo suscrita en esa ocasión por un total de 155 países.
Este instrumento internacional entró en vi-gor el 21 de marzo de 1994, noventa días des-pués de haber alcanzado las 50 ratificaciones requeridas. Hasta el 15 de mayo de 2006, con-taba con 189 países Partes.
Según lo reflejado en su Artículo 2, “el obje-tivo último de la Convención y de todo instru-mento jurídico conexo que adopte la Conferen-cia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de GEI
E L C AMBIO C LIMÁTICO EN A MÉRICA L A TINA Y EL C ARIBE 21 Como ámbito de aplicación, la Convención
contempla seis GEI: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), perflour-carbonos, hidrocarburos perfluorados (PFC), hidrofluorocarbonos (HFC) y hexafluoruro de azufre (SF6). Al respecto se tuvo en cuenta que si bien éstos no son los únicos gases que contri-buyen al cambio climático mundial, sí son los más importantes, teniendo en cuenta los volú-menes que se emiten y sus respectivos potencia-les o factores de calentamiento global.
La Convención se adhiere plenamente al principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas de los Estados. De este modo, y a los efectos de su aplicación, divide a los países en dos grupos principales. Un pri-mer grupo lo conforman los países desarrolla-dos y aquéllos identificadesarrolla-dos como con econo-mías en transición y un segundo grupo que incluye al conjunto de los países en vías de de-sarrollo.
Más específicamente, la Convención distin-gue tres niveles de compromisos, para dos agrupamientos de países.
◊El primer grupo lo constituyen las Partes in-cluidas en los Anexos I y II de la Conven-ción. En el Anexo I se encuentran los países miembros de la Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económico (OCDE)
has-ta 1992, y los países de Europa Central y del Este con economías en transición a una eco-nomía de mercado. Éstos son los únicos paí-ses que asumen compromisos cuantitativos en el marco de la Convención. Estos com-promisos consisten en estabilizar sus emisio-nes y reducirlas hasta el nivel en el que se encontraban en 1990. De acuerdo con el tex-to original de la Convención, esta meta de-bía haberse alcanzado en el año 2000.
◊El Anexo II de la Convención constituye un subconjunto del Anexo I, que incluye sola-mente a los países donadores miembros de la
OCDE hasta 1992. Estos países deben facilitar
recursos a los países en desarrollo para que emprendan esfuerzos de mitigación y desarro-llen capacidades nacionales de adaptación.
◊El segundo agrupamiento, los países No Anexo I, lo constituyen todas las demás Par-tes, entre las cuales se encuentran economías emergentes y toda la gama de países en desa-rrollo, incluyendo aquellos países menos ade-lantados (PMA). Todos los países de América
Latina y el Caribe se ubican en la categoría
No Anexo I.
Entre los compromisos generales de la Con-vención para todas las Partes destacan los si-guientes:
•Presentar Inventarios de Emisiones de GEI
por fuente y de su absorción por sumideros y actualizarlos periódicamente.
•Desarrollar programas nacionales y/o regio-nales para mitigar el cambio climático y adap-tarse a sus potenciales efectos.
•Fortalecer la investigación científica y tecno-lógica y la observación del sistema climático y fomentar el desarrollo de tecnologías, prác-ticas y procesos para controlar, reducir y pre-venir las emisiones antropogénicas de los GEI.
•Promover programas de educación y sensi-bilización pública acerca del cambio climá-tico y sus efectos.
Los países desarrollados adquirieron además otros compromisos, tales como adoptar políti-cas y medidas para reducir las emisiones de los
GEI para el año 2000, estabilizándolas a los ni-veles de 1990, favorecer la transferencia de tec-nologías y recursos financieros a los países en desarrollo apoyándolos en sus esfuerzos por cumplir los compromisos de la Convención y ayudar a los países en desarrollo, particularmen-te vulnerables a los efectos del cambio climático, a costear sus gastos de adaptación.
La Conferencia de las Partes (COP) es el ór-gano supremo de la Convención y la encargada de examinar regularmente su aplicación y la de todo instrumento jurídico conexo que ella adopte y, conforme a su mandato, toma las de-cisiones necesarias para promover la aplicación eficaz de la Convención. Las reuniones de la
COP tienen lugar anualmente, con sede rotativa por las regiones establecidas en el Sistema de las Naciones Unidas.
El Buró de la Conferencia de las Partes está integrado por once miembros, dos por cada una de las cinco regiones de las Naciones Unidas y uno en representación de la Alianza de Peque-ños Estados Insulares (AOSIS, por sus siglas en inglés). Entre los once miembros están los Pre-sidentes de los Órganos Subsidiarios Permanen-tes de la Convención.
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EN
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22 el cambio climático. Presenta regularmente in-formes a la Conferencia de las Partes e inter-viene también en las cuestiones financieras y administrativas.
El Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico se ocupa de proporcio-nar a la Conferencia de las Partes y, según pro-ceda, a sus demás órganos subsidiarios, informa-ción y asesoramiento oportunos sobre los aspectos científicos y tecnológicos relacionados con la Convención, particularmente respecto a las directrices para mejorar las normas de las comunicaciones nacionales y los inventarios de emisiones. Este órgano está abierto a la partici-pación de todas las Partes y presenta regularmen-te informes a las Conferencias de las Parregularmen-tes.
La Convención cuenta con una Secretaría, cuyo personal proporciona apoyo a todas las instituciones relacionadas con el proceso de negociación sobre el cambio climático, en par-ticular a las Conferencias de las Partes, los ór-ganos subsidiarios y sus mesas. La Sede de la Secretaría radica desde 1996 en la ciudad de Bonn, Alemania.
A continuación se presenta, de forma resu-mida, la estructura organizacional de la Con-vención, los órganos que la integran y sus insti-tuciones de apoyo.
2.4 El Protocolo de Kyoto
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) estable-ce en su Artículo 4 que las Partes en el Anexo I adoptarán políticas nacionales y tomarán las medidas correspondientes, con el fin de limitar sus emisiones de GEI no controlados por el Protocolo de Montreal y de mejorar sus sumi-deros y depósitos de estos gases. Estas medidas deberían conducir a que las emisiones antropogénicas de dichas Partes, individual o conjuntamente, regresaran en el 2000 a los ni-veles medios de esas emisiones en 1990.
En el mencionado Artículo se establece que la Conferencia de las Partes de la CMNUCC exa-minaría, en su primer periodo de sesiones, si dichos compromisos eran adecuados o no. En Berlín, en 1995, la Primera Conferencia de las Partes reconoció que esos compromisos eran insuficientes para estabilizar las concentracio-nes de GEI en la atmósfera a fin de satisfacer el objetivo último de la Convención. En aquel momento, se hizo evidente que las emisiones seguían creciendo. En consecuencia, se adoptó el Mandato de Berlín, que puso en marcha un proceso para negociar un protocolo u otro ins-trumento jurídico que estableciera
compromi-Fuente: CMNUCC (2004) Cuidar el Clima. Guía de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
E L C AMBIO C LIMÁTICO EN A MÉRICA L A TINA Y EL C ARIBE 23 sos cuantificados y diferenciados de limitación
y reducción de emisiones antropogénicas de GEI
para las Partes en el Anexo I de la Convención a partir del año 2000, con el objetivo de miti-gar, en parte, la influencia de las actividades humanas que provocan el calentamiento glo-bal de la atmósfera y el consecuente cambio climático.
Para negociar el Protocolo, la Primera Con-ferencia de las Partes de la Convención estable-ció el Grupo Especial del Mandato de Berlín. El Grupo, tras ocho periodos de sesiones, sometió a la consideración de la Tercera Conferencia de las Partes, reunida en la ciudad de Kyoto, Ja-pón, un borrador de texto que fue finalmente aprobado el 11 de diciembre de 1997 después de intensas y largas jornadas de debates y que adoptó el nombre de Protocolo de Kyoto.
El Protocolo de Kyoto quedó abierto a la fir-ma de los Estados el 16 de fir-marzo de 1998 y entró en vigor el 16 de febrero de 2005, transcurridos 90 días de su ratificación por Rusia, con lo cual se cumplió el requisito de que fuese ratificado por no menos de 55 Partes en la Convención, entre las que deberían estar Partes del Anexo I cuyas emisiones totales representaran por lo menos el 55% del total de las emisiones de dióxido de car-bono de dichas Partes, correspondiente al año 1990 (Artículo 25 del Protocolo).
Durante la Cuarta Conferencia de las Partes (Argentina, 1998), se aprobó el Plan de Acción de Buenos Aires, que vinculaba las negociacio-nes sobre las normas del Protocolo con cuestio-nes relativas a la aplicación, el financiamiento y la transferencia de tecnologías en el marco con-junto de la Convención.
Un momento particularmente difícil en la evolución del Protocolo lo constituyó la Sexta Conferencia de las Partes celebrada en La Haya, Países Bajos, a finales de 2000, donde pareció estancarse el proceso negociador para hacer operacional el Protocolo. La sexta COP reanu-dó sus trabajos en Bonn, Alemania, en julio de 2001, ocasión donde se logran los Acuerdos de Bonn, que identifican los principios básicos que permitirían posteriormente alcanzar acuerdos más concretos para la puesta en marcha del Pro-tocolo12.
El tercer informe del IPCC, dotado de con-tundentes pruebas sobre el calentamiento
mun-dial asociado a la actividad humana, contribu-yó sin duda a reforzar la marcha de las negocia-ciones del Protocolo.
En la Séptima Conferencia de las Partes, ce-lebrada en Marrakech (Marruecos) en el 2001, los negociadores continuaron avanzando sobre los Acuerdos de Bonn, adoptando un amplio conjunto de decisiones identificadas como los “Acuerdos de Marrakech”, que incluyen normas desarrolladas para la aplicación del Protocolo.
Durante la COP-8 realizada en Nueva Delhi en 2002, se continuó el completamiento de las normas para la aplicación del Protocolo y se aprueba la Declaración de Nueva Delhi, la que destaca el papel de la adaptación al cambio climático en el objetivo marco de la Convención. Durante la COP-9 que tiene lugar en Milán en el 2003, se lograron acuerdos importantes sobre los criterios fundamentales para la elegi-bilidad y respecto a las principales reglas a con-siderar en el diseño de proyectos forestales bajo el esquema del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL), limitados éstos a las actividades de forestación y reforestación.
Posteriormente, las Partes se reunieron en la
COP-10 en el año 2004 en Buenos Aires, momen-to en que ya era un hecho la entrada en vigor del Protocolo. En esta ocasión se trataron fundamen-talmente cuestiones pendientes de los Acuerdos de Marrakech y se comenzó a discutir el marco de un nuevo diálogo sobre el futuro de las polí-ticas sobre el cambio climático. Una decisión adoptada en dicha conferencia reafirma la im-portancia de la adaptación y brinda orientacio-nes a los órganos subsidiarios de la Convención, dirigidas a profundizar el trabajo en esta direc-ción, decisiva para muchos países que son alta-mente vulnerables a los efectos del cambio climático.
Entre el 28 de noviembre y el 9 de diciem-bre de 2005, tuvo lugar la COP-11 en Montreal, de importancia particular por coincidir con la Primera Reunión de las Partes (MOP/1) del Pro-tocolo de Kyoto, luego de la entrada en vigor del instrumento el 16 de febrero de ese mismo año. Resultados trascendentales de esta reunión, lo constituyen la aprobación del “paquete” de acuerdos de Marrakech, lo que hizo operativo al Protocolo de Kyoto, así como el inicio de las importantes negociaciones vinculadas con el reforzamiento del régimen para el cumplimien-to con las exigencias del Procumplimien-tocolo y el proceso de negociación “después de Kyoto”, relativo al nuevo régimen de compromisos que se reque-riría establecer a partir del año 2012
12Es de notar que, previo a esa conferencia, los
E L C AMBIO C LIMÁTICO EN A MÉRICA L A TINA Y EL C ARIBE
24 había sido ratificado por un total de 162 PartesHasta el 14 de abril del 2006 el Protocolo en la Convención, de las cuales 132 Partes no están incluidas en el Anexo I (países en rrollo) y 30 pertenecen al Anexo I (países desa-rrollados), los cuales contabilizan el 61,6% de las emisiones correspondientes a las Partes in-cluidas en el Anexo I con referencia a 1990.
El compromiso derivado de este Protocolo obliga a limitar durante el periodo 2008-2012, identificado como el primer periodo de compro-misos, las emisiones conjuntas de seis gases (CO2, CH4, N2O, compuestos perfluorocarbonados [PFC], compuestos hidrofluorocarbonados [HFC] y hexafluoruro de azufre) respecto al año base de 1990 para los tres primeros gases, y 1995 para los otros tres, con una reducción global acor-dada del 5,2% para los países industrializados.
Las proporciones, que varían según el país, incluyen entre otras la reducción de un 8% para el conjunto de la Unión Europea, un 6% para Japón y Canadá. Ucrania, la Federación Rusa y Nueva Zelanda se comprometieron a mantener sus emisiones a los niveles de 1990. Aún cuan-do no son Partes del Protocolo, es oportuno señalar que conforme a la letra del mismo, el compromiso de EE.UU. era de un 7% y Aus-tralia limitaría sus emisiones, adquiriendo un compromiso que sólo le permitiría aumentar las emisiones hasta un 8%.
El Protocolo no establece compromisos de reducción de las emisiones de GEI para los paí-ses en desarrollo, pese a que algunos de éstos se convierten, en forma creciente, en importantes emisores.
Se reconoce sin embargo que los países industrializados, con el 20% de la población mundial, son responsables de más del 60% de las emisiones actuales y prácticamente de la to-talidad de las emisiones históricas de GEI. En particular destaca que los Estados Unidos de América sean responsables de más del 25% de las emisiones de GEI globales, con menos de un 4% de la población mundial.
Como parte del proceso de negociación del Protocolo, los países desarrollados se responsa-bilizaron con compromisos cuantificados y di-ferenciados de reducción de sus emisiones; pero al propio tiempo y como parte del complejo proceso de negociación y al efecto de facilitar el cumplimiento de los compromisos de los países del Anexo I, se aprobaron tres mecanis-mos, identificados informalmente como los mecanismos de flexibilidad, que les permiten reducir sus emisiones con un menor costo.
Estos mecanismos son:
◊Implementación Conjunta: Mecanismo que prevé que un país cualquiera del Anexo I fi-nancie el desarrollo de proyectos dirigidos a la reducción de las emisiones (o al incremen-to de las absorciones) de GEI en cualquier otro
país, también del Anexo I. Las reducciones que se logren como resultado de la aplica-ción del proyecto serán acreditadas al país inversor.
◊Comercio de Derechos de Emisiones: Mecanis-mo por el cual se establece la compra-venta de créditos de carbono logrados por diferen-tes vías, entre países perteneciendiferen-tes al Anexo I. La vía más clara para la obtención de los mencionados créditos –y al mismo tiempo la más deseada desde el punto de vista ambien-tal– es aquélla en que un país del Anexo I lo-gra niveles de reducción de sus emisiones de
GEI por encima de sus compromisos
cuantifi-cados de reducción ante el Protocolo.
◊Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL):
Considera la posibilidad de que un país del Anexo I financie actividades de proyecto en un país en desarrollo, dirigidas a la reduc-ción de las emisiones o al incremento de las absorciones de GEI. De los tres mecanismos
incluidos en el Protocolo de Kyoto, éste es el único que prevé la participación de los paí-ses en desarrollo.
De modo general, los principales aspectos que identifican el contenido del Protocolo son los siguientes:
•Compromisos, con inclusión de objetivos de reducción y limitación de emisiones de ca-rácter vinculante y compromisos generales.
•Ejecución, incluidas las medidas nacionales y los tres mecanismos de flexibilidad antes mencionados.
•Reducción al mínimo del impacto en los paí-ses en desarrollo, incluida la utilización de un Fondo de Adaptación dirigido a apoyar el financiamiento del desarrollo de proyec-tos de adaptación en los países más vulnera-bles a los efectos del cambio climático.
•Contabilidad, información y examen, inclui-da la revisión de la veraciinclui-dad y profundiinclui-dad de los informes e inventarios de emisiones de GEI de las Partes del Anexo I.
adqui-E L C AMBIO C LIMÁTICO EN A MÉRICA L A TINA Y EL C ARIBE 25 ridos y de proponer decisiones en los casos
de no cumplimiento.
La Conferencia de las Partes, que es el órgano supremo de la Convención, actúa como Reunión de las Partes en el Protocolo, la primera de las cuales –como ya se mencionó– tuvo lugar en la ciudad de Montreal, entre el 28 de noviembre y el 9 de diciembre de 2005, coincidiendo con la Undécima Conferencia de las Partes de la Con-vención. Los órganos subsidiarios establecidos por la Convención actúan como órganos subsi-diarios del Protocolo, aunque con distinta com-posición, y las disposiciones para su funciona-miento con respecto a la Convención se aplican, de igual forma, mutatis mutandis. La Secretaría establecida por la Convención desempeña tam-bién sus funciones para el Protocolo.
2.5 Después de Kyoto
El futuro después de Kyoto, al que se ha dado en llamar “post Kyoto”, es uno de los temas de mayor complejidad que centra ya la atención de los negociadores. La proximidad del primer pe-riodo de compromisos del Protocolo (2008-2012) refuerza la urgencia del tratamiento del tema. Ya hubo intentos de iniciar un proceso de discusiones sobre acciones futuras en la Decla-ración de Nueva Delhi (COP-8), principalmente con relación al desarrollo de un régimen inter-nacional después del primer periodo de compro-misos, pero ello no progresó en ese momento.
La COP-11 / MOP-1 de Montreal, constitu-yó el marco obligado para iniciar las negocia-ciones oficiales de este aspecto medular del Pro-tocolo, el que –en uno de los párrafos de su Artículo 3.9– señala: “La Conferencia de las Partes, en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo, comenzará a considerar los futu-ros compromisos, al menos siete años antes del término del primer periodo de compromisos”. Sobre este particular, la reunión de Montreal logró una decisión que dio inicio de inmediato a un proceso para considerar compromisos ul-teriores para las Partes pertenecientes al Anexo I, el que será conducido por un grupo de tra-bajo abierto que deberá reportar a la COP/MOP. De relevancia resultó también la aprobación de la Decisión del Presidente de la COP-11 / MOP -1, relativa a iniciar un “Diálogo sobre acciones futuras de cooperación a largo plazo para en-frentar el cambio climático en el contexto de la Convención”.
El tema es de extraordinaria importancia, en tanto las predicciones científicas indican un eventual agravamiento de las condiciones climáticas, incluso con escenarios más severos que los previstos hasta el presente, por lo que es necesario acentuar y profundizar el proceso multilateral en curso para contrarrestar las cau-sas del cambio climático.
Un gran tema “después de Kyoto” será sin dudas la adaptación al cambio climático en los países en desarrollo. Para el logro de este y otros objetivos deberán enfrentarse las negociaciones futuras con una visión muy amplia. Es de su-poner que los instrumentos hoy existentes bajo el Protocolo deben continuar profundizando su empleo. En este sentido, es importante que se produzcan señales claras para la continuidad de los mecanismos, en particular del Mecanis-mo para un Desarrollo Limpio. Al propio tiem-po es tiem-posible que surjan nuevos instrumentos, nuevas estrategias y nuevas alianzas.
Los países desarrollados deberán continuar teniendo el liderazgo en lo referente a reducir o limitar sus emisiones, así como en la instrumen-tación del marco posterior a Kyoto en cualquier escenario que resulte, en tanto el principio de las responsabilidades comunes pero diferencia-das continuará rigiendo para esta etapa.
La reacción de los países claves que aún no son parte del Protocolo, en particular los Esta-dos UniEsta-dos de Norteamérica, constituirá un tema importante después del primer periodo de compromiso. Por lo pronto Estados Unidos ha suscrito alianzas que están encaminadas a actuar contra el cambio climático.13
Otros países y organizaciones regionales comienzan a formular y desarrollar políticas después de Kyoto. La Comisión Europea, or-ganismo ejecutivo de la Unión Europea,
pre-13En este sentido, Estados Unidos ha suscrito un
acuer-do con Australia, Japón, Corea del Sur, China e India, las que en su conjunto representan más del 40% de las emi-siones mundiales. La primera reunión ministerial de la denominada Iniciativa Asia-Pacífico sobre desarrollo lim-pio y clima, se desarrolló en Sydney, Australia entre el 11 y el 12 de enero del 2006. Como resultado de la Reunión, los participantes emitieron un comunicado que reconoce que los combustibles fósiles son la base de la mayor parte de las economías y lo seguirán siendo en el futuro inme-diato. No obstante, el comunicado reconoce que emisio-nes más limpias y bajas pueden reducir el impacto de los combustibles fósiles.
