TITULO PLANIFICACIÓN TERRITORIAL, METODOLOGÍA Y CONTEXTO ACTUAL EN EL ECUADOR

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Creditos

TITULO

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL, METODOLOGÍA Y CONTEXTO ACTUAL EN EL ECUADOR TEMA PLANIFICACIÓN EQUIPO PLANTEL 2004 AME Gabriela Suárez Freddy Muñoz Alexandra Enríquez Lorena Acosta Dalia Paredes CONCOPE Verónica Estrella

Olga Paredes (HCP Tungurahua) Manuel Arias (HCP Chimborazo) Patricio Chávez (HCP Cotopaxi) Katy Mendoza (HCP Manabí)

EPN Hugo Banda Maria Hallo Myriam Hernández Sandra Sánchez VVOB Peter Willems Gerard Stalenhoef

Fotos, esbozos, mapas

El fuente de cada figura se indica en la pagina respectiva Diseño gráfico

Yakira Tobar Imprenta Camaleón Auspiciante

Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino Bélgica, Cooperación Belga al Desarrollo

ISBN

9978-92-365-9

QUITO, Marzo del 2005 del 2005

Planificación territorial, metodología y contexto actual en el Ecuador Introducción

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PLANIFICACION TERRITORIAL,

METODOLOGÍA Y CONTEXTO ACTUAL EN EL

ECUADOR

TEMA – PLANIFICACIÓN

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Para mayor información: PLANTEL-ECUADOR Quito, Ecuador Tel: (593) 250.71.44 ext. 653 (UNISIG) Tel: (593) 246.97.04 ext. 421 (AME) Tel: (593) 256.78.50 e-mail: [email protected] © PLANTEL 2005

Esta publicación es un producto del equipo PLANTEL, un proyecto que aspira fortalecer la capacidad de planificación de actores locales. La publicación tiene el objetivo servir en eventos de capacitación que organiza PLANTEL sobre el tema Metodología de la planificación territorial. La reproducción y distribución de este material didáctico esta permitido para su uso, pero solo si se respeta el (formato del original); la fuente (PLANTEL, 2005) está correctamente puesta y el objetivo es no-comercial. Reproducción en gran escala, distribución masiva o la inclusión del material para productos que se pondrán a la venta a terceros están prohibidas si no se cuenta con el permiso por escrito de los socios del proyecto PLANTEL.

www.plantelecuador.org EPN - UNISIG

Escuela Politécnica Nacional www.epn.edu.ec

AME.

Asociación de Municipalidades Ecuatorianas www.ame.gov.ec

CONCOPE

Consorcio de Consejos Provinciales en el Ecuador www.concope.gov.ec

VVOB

Asociación Flamenca-Belga de Cooperación al Desarrollo y Asistencia Técnica www.vvob.be

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Contenido

INTRODUCCION………..…7

PARTE 1 - TEORÍA

1. EL MUNDO, UN PUEBLO - ¿QUÉ ES GLOBALIZACIÓN?...10

2. CONSECUENCIAS DE LA GLOBALIZACIÓN - ¿PARA QUÉ PLANIFICAR?...15

3. ECUADOR, UNIDO EN SU DIVERSIDAD - ¿PARA QUÉ PLANIFICAR?...17

4. ¿QUÉ ES PLANIFICACIÓN?... 19

4.1 Definición de planificación 4.2 Características de la planificación 5. ¿QUÉ ES PLANIFICACIÓN TERRITORIAL?………..……….23

6. PLANIFICACIÓN SECTORIAL – LA PLANIFICACIÓN ECONÓMICA....………26

7. ¿QUÉ ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL?...31

8. DIEZ RAZONES PARA PLANIFICAR EL TERRITORIO……….34

PARTE 2 - CONTEXTO ACTUAL DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EL

ECUADOR

1. CONFORMACIÓN DEL TERRITORIO - HITOS DE LA PLANIFICACIÓN EN EL ECUADOR 1.1 Introducción...41

1.2 Conformación Del Territorio Ecuatoriano……...42

1.2 1 El Territorio en la Época precolombina... 1.2.2 El Territorio en la Época Colonial... 1.2.3 El Territorio en los siglos XVIII – XIX... 1.2.4 El Territorio en el siglo XX... 1.3 Hitos de la Planificación en el Ecuador...45

1.3.1 Constitución Política de 1945... ... 1.3.2 Constitución Política de 1979... ... 1.3.3 Constitución Política de 1999... 1.4 Conclusiones...50.

1.4.1 Sobre la Conformación del Territorio Ecuatoriano... 1.4.2 Sobre los Hitos de la Planificación... Planificación territorial, metodología y contexto actual en el Ecuador

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2. LOS ACTORES, SUS ROLES, COMPETENCIAS, SUS INCIDENCIAS EN EL TERRITORIO 2.1 Introducción...53 2.2 Actores del ámbito Nacional...53

2.2.1 El Consejo Nacional de Modernización del Estado... 2.2.2 Secretaría General de Planificación y Desarrollo (SENPLADES).. ………... 2.3 Actores del Ámbito Nacional Sectorial... ……....55

2.3.1 Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) ... 2.3.2 Ministerio del Ambiente (MAE)... 2.3.3 Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)... 2.3.4 Ministerio de Obras Públicas(MOP)... 2.3.5 Ministerio de Turismo 1992... 2.3.6 El Ministerio de Energía y Minas... 2.3.7 Ministerio de Gobierno y Policía... 2.3.8 Ministerio de Economía y Finanzas...

2.4 Otras instituciones adscritas y/o de coordinación con los Ministerios, y que se relacionan con la planificación territorial... ………69

2.4.1 Banco del Estado... 2.4.2 El instituto Geográfico Militar... 2.4.3 CLIRSEN... 2.4.4 Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos...

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2.4.5 Defensa Civil...

2.4.6 Consejo Nacional de Recursos Hídricos... 2.4.7 Programa de manejo de recursos costeros... 2.5 Actores Del Ámbito Regional...76

2.5.1 Organismos De Desarrollo Regional... 2.5.2 Corporaciones Regionales de Desarrollo... 2.5.3 Unidades Ejecutoras... 2.5.4 Mancomunidades... 2.6 Actores Del Ámbito Seccional...………78

2.6.1 Instancias Provinciales... 2.6.2 Instancias Municipales... 2.6.3 Instancias Parroquiales... ……….…. 2.7 Otros Actores Integrados a la Planificación Territorial...81

2.7.1 Organizaciones Internacionales... …....….

2.7.2 Organizaciones No Gubernamentales... .... 2.7.3 El Sector Semi Privado... ………...…. 2.8 Conclusiones... ………...82

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3. LOS PROCESOS Y LA PRÁCTICA DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

3.1 Introduccion... ………..………...86

3.2 Los Procesos de Planificación Nacional...87.

3.2.1 Las políticas de planificación del SENPLADES... ………... 3.2.2 Otras iniciativas Nacionales para la planificación territorial……... 3.3 Los Procesos de Planificación Regional...90.

3.3.1 Desde los Organismos de Desarrollo Regional... 3.4 Los Procesos de Planificación Seccional...91

3.4.1 Desde el nivel Provincial... ... 3.4.2 Desde el nivel Municipal... 3.4.3 Desde las Juntas Parroquiales... Conclusiones - Planificación Nacional - Regional – Seccional... ……...99

PARTE 3 - DIEZ HERRAMIENTAS PARA BUSCAR LA LÓGICA EN EL TERRITORIO

1. EL TERITORIO NO TIENE LIMITES...105

2. EL TERRITORIO SI TIENE LOGICA...108

3. LOS COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL...113

3.1 Asentamientos humanos... 3.2 Economía y Producción... 3.3 Espacios abiertos... 3.4 Infraestructura... 3.5 ¿ Qué hacer con estos componentes ?... 4. EL CONTEXTO > PLANES, POLÍTICAS Y PROYECTOS...120

5. INTEGRACIÓN DE INFORMACIÓN, LA ESTRUCTURA EXISTENTE DEL TERRITORIO ...121

6. PROBLEMAS, POTENCIALIDADES, NECESIDADES...122

7. OBJETIVOS Y POLÍTICAS CONCRETAS...124

8. CONCEPTOS Y MODELOS...127

9. LA VISIÓN TERRITORIAL INTEGRADA...128

10. RELACIÓN CON LO OPERATIVO...129

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PARTE 4 - ARTICULACIÓN DE PLANES EXISTENTES

1. LA PLANIFICACIÓN LOCAL Y SU ARTICULACIÓN DESDE LO TERRITORIAL...133 2. LA PLANIFICACIÓN PROVINCIAL Y LOCAL COMO UN CAMINO AL DESARROLLO SUSTENTABLE DE LOS PUEBLOS...140

2.1 Filosofía de los PDEC... 2.2 Democratizar la gestión local a través de la planificación... 2.3 Metodología PDEC - AME...

2.3.1 Fases de un PDEC... 2.3.2 La Elaboración... 2.4 Articulación de lo territorial, los planes estratégicos municipales y

provinciales...

2.4.1 Los PDEC`s como insumos a la Planificación Territorial Regional... 3. INTEGRACIÓN DE LA INFORMACIÓN PDEC´S Y OTROS PROCESOS DE

PLANIFICACIÓN) ...160

ANEXOS

GLOSARIO...167 CAPAS DE GEOINFORMACIÓN UNA PROPUESTA DE DIVISIÓN 171

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Planificación territorial, metodología

y contexto actual en el Ecuador

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Introducción

PLANTEL (Fortalecer la Planificación Territorial de Actores Locales) es un proyecto que tiene por objetivo fortalecer a los actores locales en su capacidad de planificación del territorio contribuyendo de tal manera al proceso de descentralización en el país.

En el periodo febrero-abril del 2003 se elaboró con el apoyo del arquitecto Cesar Valencia un estudio de línea base sobre el contexto actual de la planificación territorial del país con el fin de ajustar el marco lógico inicial del proyecto. En mayo se realizó un taller con los más importantes actores para validar los resultados del estudio y el marco lógico del proyecto. El estudio inicial se ha actualizado en el 2004 con el aporte de la arquitecta Lorena Acosta.

El 11 de noviembre del 2003 se suscribió para un periodo de cinco años un convenio entre la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), la Escuela Politécnica Nacional (EPN) y la Asociación Flamenca de Cooperación al Desarrollo y Asistencia Técnica (VVOB) de Bélgica. El Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE) entró el 17.05.04 como socio en el proyecto. PLANTEL cuenta también con el apoyo de varias instancias nacionales, regionales y locales y varios organismos de la cooperación internacional, además de asesores especializados en el tema de la planificación territorial.

Dentro del marco del proyecto se trabaja sobre el análisis y optimización de los procesos de planificación territorial, tomando en cuenta las experiencias existentes en el país. En este campo, la misión esencial de Plantel es fortalecer la planificación territorial mediante la generación de herramientas metodológicas y tecnológicas que puedan servir de soporte y que eleven la capacidad de planificación de los actores locales involucrados. Consecuentemente con este planteamiento, se ha puesto en marcha la propuesta y se han determinado dos proyectos piloto ubicados en las zonas Manabí y Sierra Central.

En el Ecuador se desconoce de procesos de formación y especialización en el tema de planificación territorial. Así también las experiencias en cuanto a la estructuración de proyectos de planificación territorial son desconocidas, y si existen, han sido poco socializadas. Una de las razones está en que a nivel nacional, este déficit de formación técnica trae como consecuencia que la oferta profesional en este tema sea muy reducida, pues los técnicos planificadores son muy escasos y esto hace que las instituciones responsables de normar el desarrollo del territorio no cuenten con el recurso humano adecuado para intervenir en estas áreas.

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Probablemente las organizaciones no gubernamentales y en menor porcentaje ministerios vinculados al tema, cuenten entre su personal con especialistas en el área, pero es poco lo que pueden hacer en favor de liderar un proceso de esta índole, pues las competencias en cuanto a ordenamiento y planificación territorial caen en su mayor parte en los gobiernos seccionales (Juntas Parroquiales, Gobiernos Municipales y Consejos Provinciales). No obstante existen otros actores como organizaciones o circunscripciones territoriales que también deberían intervenir directamente sobre el manejo y ordenamiento del territorio.

La intervención a través de la planificación territorial para mejorar las condiciones que permitan conseguir el desarrollo sostenible se hace imprescindible, un cambio de mentalidad en actores locales (autoridades, técnicos y líderes sociales que tienen incidencia sobre el territorio y su manejo o administración), para que se tome al territorio como base fundamental de la planificación y a partir de ella lograr los acuerdos necesarios para llevar a efecto acciones concertadas para el desarrollo territorial sustentable.

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Este documento ha sido elaborado por el equipo del proyecto PLANTEL para eventos de capacitación sobre la metodología de planificación territorial. Está basado en los diferentes estudios y actividades realizados durante dos años, incluyendo una retroalimentación en eventos de capacitación en Quito, Latacunga y Manta. El documento no quiere ser un “recetario” para la planificación, más bien intenta llevar conceptos y contextos de la planificación territorial a una discusión sobre este complicado tema en el Ecuador.

Es una búsqueda de un vocabulario adecuado que nos permita tratar en conjunto los problemas y necesidades ‘territoriales’ de la sociedad y aprovechar las potencialidades que tenemos, tomando en cuenta que ya no estamos aislados en este mundo globalizado. Los gobiernos tienen la responsabilidad de manejar nuestro territorio en tal forma que sus decisiones resulten saludables al desarrollo y sobretodo que contribuyan a dejar una buena herencia para nuestros hijos. Deben tomar decisiones con el objetivo de mejorar la calidad de vida de todos. Si no asumen esta responsabilidad será la sociedad, o mejor dicho serán los grupos fuertes de la sociedad que decidan sobre el futuro; pero según sus intereses, y esto casi siempre no se orienta a favorecer a todos de manera equitativa.

Esta primera publicación es parte de un proceso y no un producto terminado, es solo el punto de partida para el surgimiento y perfeccionamiento de la planificación territorial en el Ecuador.

El tema es muy complicado dada la ausencia de lineamientos generales consensuados, a nivel político, técnico y académico, es urgente un espacio de diálogo y concertación. De aquí en adelante, la discusión se abre a un cúmulo de conocimientos, experiencias o visiones que serán de por sí un valor agregado al proceso de planificación territorial en el Ecuador.

El contenido de esta publicación es igual al de la capacitación:

Parte 01 – Teoría

Parte 02 – Contexto actual de la planificación territorial en el Ecuador

Parte 03 – Diez herramientas para buscar la lógica en el territorio

Parte 04 – Articulación de planes existentes

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Planificación territorial, metodología y contexto actual en el Ecuador Parte 01 - Teoría

Parte 1 – Teoría

El mundo, un pueblo - ¿ Qué es globalización ?

Consecuencias de la globalización -

¿ Qué pasa con el territorio ?

Ecuador, unido en su diversidad - ¿Cuál respuesta?

¿Qué es planificación?

¿Qué es planificación territorial ?

¿Qué es ordenamiento territorial ?

Diez razones para planificar el territorio

Fuente fotos: Experiencia del Ecuador, sobre Ordenamiento Territorial y Desarrollo Rural Sustentable, Conferencia México, IICA, 2002

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Parte 1

1. El mundo, un pueblo -

¿qué es globalización?

“At the turning point between the 20th century and the 21st, a new kind of

economy is coming into being, and a new kind of society, and a new kind of city: some might say no city at all, the end of the city as we have known, but they will doubtless prove wrong” (Peter Hall 1998:943)

“Space is the expression of society. Since our societies are undergoing structural transformations, it is a reasonable hypothesis to suggest that new spatial forms and processes are currently emerging”, (Manuel Castells 1996:410)

En estos tiempos de grandes ‘cambios’ a nivel mundial, uno fácilmente se pone nervioso. Confusión general, por el aumento de complejidad y velocidad. Tiempo y escala son factores en proceso de compresión. Tratados de libre comercio, convenios internacionales, naciones unidas, nuevos muros de separación entre países, migración: todo esto son cosas que enervan a la sociedad. El mundo se ha vuelto un pueblo. También las poblaciones están cambiando. Antes todas las funciones de una ciudad estaban concentradas en un pequeño espacio: servicios, información, producción de bienes, distribución de mercancías, etc. Últimamente las ciudades crecen con alta velocidad, dispersando sus actividades en diferentes zonas, hasta que se puede hablar de conglomerados (áreas) urbanos o redes urbanas. Bajo la influencia de mejores y más baratas tecnologías de transporte y comunicación y cambios en los procesos de producción, los nodos de desarrollo cambian, y también las relaciones entre los nodos. La globalización es una tendencia al predomino mundial del capital, el termino se remite a fenómenos que cada vez adquieren un carácter global, mundial o planetario, que rebasa fronteras e identidades locales, las economías y sistemas políticos. Este fenómeno es una consecuencia de la creciente mercantilización de las economías nacionales, no es un fenómeno reciente, tiene sus inicios a partir de las guerras de independencia que abrió las puertas a la libre importación de textiles y otros productos, con lo cual se da el punto de arranque para la liberalización de los mercados.

Esta idea, quizá no tan desarrollada, va tomando cuerpo con el pasar de los años. A medida que crecen los mercados, crecen también las industrias, lo que genera, sobretodo en Europa, una acumulación de capitales que mejora la tecnología de los países industrializados y genera una cultura de consumo que frena la capacidad de crecimiento de las no hace mucho colonias de España y Portugal.

En América Latina, la inserción del comercio internacional ha venido dándose desde las épocas coloniales, y ha ido incrementándose cada vez más. Esto obviamente ha sido entre otros, el factor fundamental para el escaso desarrollo de nuestros países, pues ha generado una exagerada dependencia de nuestras economías hacia las grandes potencias mundiales, que encuentran en nuestros pueblos, la fuente permanente de la materia prima que utilizan y que hace mover su industria, así como también los mercados idóneos para colocar sus productos con muy pocas trabas.

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Según Ferrer, “la inserción en el orden global fue particularmente profunda en los países del cono sur del continente y en Brasil, la apertura de todos modos influyó decisivamente en el curso del desarrollo económico, social y político de todo el continente”1. Según este autor, la incorporación de estos países a la economía global ocurre cuando se adhieren al “Sistema Internacional de división del trabajo”, liderado por las grandes potencias. Así la producción de los países latinoamericanos se limitó a la producción primaria exportable y a algún proceso incipiente de transformación de la misma, dejando a los países industrializados el procesamiento de las materias primas, que es donde se produce las verdaderas utilidades.

Al final de este período, las agotadas economías latinoamericanas solo eran la periferia de los centros industriales, y su desarrollo tanto administrativo, como fiscal y jurídico han ido siendo manipulados por el proceso globalizador, generando secuelas profundas de desintegración social y por ende territorial. El arraigo que ha tenido este proceso en cada país muestra diferencias de acuerdo a las tendencias políticas que estos presentan, por ejemplo el caso de Chile que ha tenido en las últimas décadas una tendencia permanente por insertarse en los mercados mundiales, mientras que otros, como los países andinos, se muestran aún reacios a ser parte de esta “modernización” de sus economías. No obstante el proceso parece ser irreversible y arrasador, lo que marca ciertas necesidades para las naciones, por prepararse y asumir los retos de la globalización.

Los requerimientos de la globalización, aspiran a que existan en las naciones la voluntad política para ofrecer las mejores condiciones políticas y jurídicas para atraer al capital extranjero. Reducir el costo de la mano de obra calificada, la supresión de los impuestos a la producción y trasladarlos al consumo masivo interno, así como la libre movilización de mercancías y capitales (sin impuestos), constituyen las bases para lograr la implantación de una economía apta para adaptarse a la globalización.

De esta lógica económica, se desprende con claridad la relación existente entre una elite económica de la sociedad y la globalización, pero ¿Qué pasa con la otra?, esta y otras interrogantes como ¿Cuál es el impacto que se genera sobre el territorio y su manejo sustentable? Quedan rondando en la cabeza. La desintegración social generada por este tipo de procesos es evidente, una brecha cada vez mas grande entre pobres y ricos que generan profundas huellas en la sociedad y su conjunto, pues los problemas no culminan con la pobreza, sino que empiezan allí. Solo demos una mirada a las consecuencias de la migración generada por la falta de oportunidades (empleo), no solo existen los problemas de tipo social, sino que además, se generan consecuencias sobre el territorio, por ej: Una considerable cantidad de los recursos enviados por los migrantes son utilizados para la construcción de vivienda, las cuales no solo son adquiridas en la ciudad, sino que muchas de ellas se ubican en zonas antes dedicadas a labores agrícolas, llegándose al punto de crear nuevas zonas suburbanas sin servicios básicos, ni la infraestructura básica de soporte, lo que genera presiones sobre el suelo y altos impactos en los ecosistemas, los cuales nunca volverán a ser los mismos.

Estos son solo ejemplos iniciales de los que provoca la globalización, pero hay otros. Los nodos urbanos son los motores del desarrollo en una nueva economía mundial. Es necesario tomar en cuenta algunos fenómenos de nuestros tiempos para poder enfrentarlos, entre otros por ejemplo la internacionalización, desregulación, liberalización y la nueva flexible forma de producción.. En las áreas metropolitanas se encuentran las actividades económicas estratégicas: empresas multinacionales, instituciones importantes, consultorías especializadas, servicios a empresas, nodos de mercados internacionales, actividades culturales de alto nivel, oferta especializada de turismo y recreación, formación y enseñanza de la mejor calidad, etc. En estos nodos se decide, se maneja, se informa, se divierte y se influye en la vida local, nacional e internacional. Por esta razón la competencia entre los nodos y redes urbanas se incrementa, dentro del país y hacia fuera: “si no van a Quito, van a Bogotá o Lima”. Si

1 Consorcio CAMAREN; INTRODUCCIÓN AL DESARROLLO SUSTENTABLE, 2004; pag. 41

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no es Ambato será en Santo Domingo. Hay competencia para atraer inversiones, empresas, turistas, conocimiento, eventos culturales y deportivos, etc. Todos están peleando para nuevas vías hacia Manaos.

El Tratado de Libre Comercio (TLC) es un paso más en la generación de competencias. Conocemos por ejemplo los duraznos de la Sierra Central. Qué pasará si podemos comprar duraznos a la mitad del precio. Solo que serán duraznos importados de Chile. Cuál es la posibilidad llegar a una estrategia económica en la Sierra Central para evitar dramas sociales.

La gente comienza a vivir de otra forma, usando más espacio, y más aislado de los vecinos. La forma de viajar cambia, pues los precios bajan y ahora se hace tan fácil viajar, cada vez por más largas distancias. La sociedad se transforma en una red de individuos que mantienen relaciones con diferentes lugares: se consume otros territorios, a más larga distancia……Mientras tanto el medio ambiente sufre, hay una metamorfosis en áreas con importancia ecológica sobre todo en los espacios fuera de los nodos urbanos.

Las descompensaciones por la mala distribución del territorio son cada vez más crecientes, y tienen su punto de origen en la globalización. Fierro presenta un caso palpable de cómo la clase empresarial y su comportamiento repercute en el desarrollo de los pueblos, y que está dado en como se maneja el capital desde el enfoque de los empresarios: En la provincia de El Oro, se ubican cerca de 1.000 haciendas productoras de banano, mientras que en su vecina Los Ríos se sitúan 67, de las cuales solo 5 de ellas pertenecientes al grupo Noboa, manejan el 50% de hectáreas dedicadas al ya

mencionado producto; la consecuencia de ello los siguientes datos: 2

EL ORO - salud: LOS RIOS - salud

4.545 habitantes por médico 6.4% analfabetismo

45 % de viviendas sin agua

La productividad por habitantes supera en diez puntos a la de Los Ríos

8.333 habitantes por médico 19.8% analfabetismo

77,7% de viviendas sin agua

Los datos hablan por si solos y esto demuestra que los hábitos de residencia de los grandes empresarios determina el destino de los capitales y su repercusión en el desarrollo de los pueblos. El porque de esta cita se relaciona con la importancia que tiene la clase empresarial e industrial en el tema de globalización, pues son ellos sus principales impulsores y beneficiarios. Los impactos generados por este proceso son complejos y profundos, para lo cual cabe un análisis particular para cada región del país.

Ecuador está conectado, si lo queremos o no……

De la población Ecuatoriana un 20%, es decir, más de 2 millones de personas, viven en el exterior. Entran y salen de otros países llevándose nuevos productos, culturas, comidas y otras costumbres. Muchas familias han cambiado sus relaciones, porque partes de ellas están afuera. También se transfiere grandes cantidades de dinero hacia Ecuador, de tal forma que este ingreso se ha convertido en uno de los más importantes del país (La segunda fuente de ingresos del país después del petróleo).

En los puertos Guayaquil, Manta, Esmeraldas y Bolívar llega y se va mucha mercadería. Ecuador exporta considerables cantidades de banano, camarones,

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Datos obtenidos de la publicación CAMAREN: Introducción al Desarrollo Local Sustentable; 2.004, pag.44 Planificación territorial, metodología y contexto actual en el Ecuador

Parte 01 - Teoría

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flores, petróleo y mucho más, así mismo recibe mil variaciones de productos desde carros hasta computadoras…..La ropa que se vende en Pelileo en gran parte es China o Coreana….

Turistas de muchos países vienen por diferentes vías al país todos los años. Tienen actitudes y demandas distintas: comen diferente, llevan productos raros y se transportan a lugares específicos…

Vemos variadas películas en cine y televisión, leemos libros que provienen de diversos países, sobre todo de los Estados Unidos. Los DVD´s piratas se producen en Colombia y cuestan actualmente menos de un dólar. De esta manera ya es muy fácil y barato el acceso a esta forma de intercambio cultural.

A través del internet cualquier persona se conecta con todo el mundo. En los cybercafés , en las calles, en las oficinas, en centros públicos e incluso en los hogares el acceso al Internet es fácil. Con esto se cuenta con una ventana virtual a un mundo real, lleno de información.

Europa, áreas urbanas – parece una sola ciudad lo

TGV

Esmeraldas Manta Guayaquil Bolivar Quito Fr. de Orellana Latacunga Puertos y aeropuertos, nodos que conectan Ecuador al mundo

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Parte 1

2. Consecuencias de la globalización -

¿para qué planificar?

Los efectos de los fenómenos de la globalización son múltiples, hay efectos sociales, culturales, económicos, etc. La sociedad y sus costumbres se fragmentan (individualización, consumo, segmentación). ¿Cómo salir de la lucha de sobrevivencia, evitar que zonas se deprimen? En el marco de nuestro tema, se va a analizar los efectos sobre el territorio. ¿Cuáles son algunas de las consecuencias de la globalización para la forma física de vivir?

El fenómeno más importante es la fragmentación del territorio. Hay una dispersión de

actividades generada por lógicas propias (económicas) de funcionamiento. Por ejemplo se ve que muchos productos se elaboran en diferentes lugares; lo que no se ve es la presión continua de poderes que existen en algunas zonas. Por ejemplo los intereses del sector petróleo no siempre son iguales a los intereses de las comunidades.

¿Cuáles son algunas de las características de la fragmentación?

Existe una presión en espacios abiertos para construir y situar en ellos actividades de alta dinámica, en zonas frágiles y hasta en zonas importantes para el equilibrio del sistema ecológico.

Hay un incremento de espacios perdidos (sin uso claro, restos), es decir un mal uso del territorio. En el mercado de tierras, uno no siempre adquiere lo que necesita o lo que sería deseable para un buen funcionamiento de su actividad, sino que generalmente se compra más de lo que se necesita. Como consecuencia ocupa solo una parte del terreno, dejando otras sin uso, ni mantenimiento, generando subutilización del suelo y de pronto hasta deterioro.

La dinámica de las ciudades se amplia fuera de los límites urbanos,,haciendo necesario más desplazamientos de personas y transporte de productos. También se incrementa la comunicación y el flujo de información. Por esto los nodos de los flujos, los puntos de intercambio son cada vez más importantes.

Como consecuencia de esta rápida urbanización la tensión entre funciones de alta (economía, vivienda,..) y baja dinámica (naturaleza, agricultura,…) puede terminar, en algunos lugares, en un incremento del nivel de riesgos para catástrofes naturales, y en una disminución de la calidad del medioambiente. El uso y consumo irracional del territorio llegará a una sobrecarga de la sostenibilidad del espacio y perdida de calidad del mismo y por ende, reducción de la calidad de vida de la población. También se genera una inaccesibilidad hacia los centros económicos, mientras que la dotación de infraestructura de servicios básicos genera más costos para los gobiernos seccionales La competencia internacional y entre los nodos urbanos del país provoca una presión continua en el espacio urbano y rural. Económicamente el país pierde recursos importantes y no aprovecha de sus oportunidades. Además es difícil para un país con pocos recursos sobrevivir, debe estar alerta para mantener y mejorar su posición.

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Derrame Papallacta

http://www.biorremediacion.org/huango.ht

Algunos ejemplos de lo mencionado:

En Papallacta se ha perdido mucho dinero, esfuerzos y un capital natural como consecuencia de los derrames petroleros, los cuales no habrían sido tan honerosos o debastadores, si su trazado hubiera sido desarrollado por zonas de impacto medio o bajo.

Las vías principales de las ciudades grandes sufren congestión por el incremento de desplazamientos poblacionales. Aumentan asentamientos en las periferias y por efecto de ellos se incrementa el número de vehículos que acceden a las dinámicas internas de las urbes, etc.

Un gran porcentaje de los bosques ha sido deforestado; para la producción agrícola el riego es de suma importancia, pero esto a su vez impacta negativamente a la optimización de los sistemas de agua potable causando grandes consecuencias a la población urbana.

En el país se puede destacar polaridades entre zonas o regiones. La diferencia por ejemplo de Pichincha o Guayas con Esmeraldas o el Oriente es enorme.

El crecimiento de las ciudades como Ambato, Portoviejo o Santo Domingo ha sido un crecimiento no planificado o incontrolado, lo que ha generado la ocupación de zonas frágiles que ahora son catalogadas como de alto riesgo o zonas sin servicios, etc. Este crecimiento obviamente no solo se debe a la globalización, solo que se ha acelerado, por ejemplo por la migración causada por efectos del desarrollo económica en zonas rurales.

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Parte 1

3. Ecuador, unido en su diversidad

¿para qué planificar?

Partamos de un hecho cierto, la globalización es inevitable pues está por sobre nuestras capacidades individuales y de nación, es decir la globalización no va a parar porque lo diga el Ecuador o un grupo de ecuatorianos por más importante que su representación sea en el marco nacional. Por ser a nivel mundial no es posible evitar el proceso o ponerse a un lado. Cada individuo, grupo social o país debe comprender su rol en este proceso para poder definir su comportamiento y su estrategia para sobrevivir. Si no se define una respuesta (por parte del Estado ecuatoriano) será el libre mercado el que decida sobre el desarrollo del territorio. La definición de estrategias por técnicos y especialistas, debe permitir que los políticos y representantes de empresas o grupos sociales obtengan herramientas para tomar decisiones de manera armónica. Además hay que explicitar sus intenciones para poder dialogar con los vecinos y definir acuerdos. Como el Ecuador tiene que insertarse en la economía global consecuentemente debe cambiarse el modelo físico-territorial y socio-económico. El país no es una zona homogénea, tiene muchas variantes, de diferente importancia, Ecuador es un país tan diverso y con tantas potencialidades, que solo hay que buscar la complementariedad de lo mejor y sumar los esfuerzos y recursos para unir el país y posicionarlo en América Latina. Hay que seleccionar las mayores potencialidades para lograr ser el TOP del continente. Las estrategias territoriales deben además generar un marco dinámico para poder vincular acciones y proyectos a una estrategia consensuada, evitando el desperdicio de dinero y doble-inversiones.

Esto significa entre otros:

En lo económico – Un sector empresarial moderno y altamente competitivo, que pueda servir de enlace con la globalización y la inversión extranjera y promueva un incremento del nivel de exportación.

Un marco jurídico y político eficaz y despolitizado.

Invertir en tecnología de punta e investigación científica, la cual sirva de soporte para el mejoramiento de la productividad, a través de lo cual se pueda elevar los niveles de competitividad.

Una mejor comprensión y operación de la complementariedad en el territorio. La complementariedad de todas las actividades productivas, (racionalización físico territorial como elemento de la producción).

En lo social – estimular un proceso flexible de participación en forma estructurada, que lleve a una mayor equidad en el hecho económico y la redistribución del excedente. (inclusión social).

Una adecuada comprensión de las políticas sociales y su aplicación por parte del Estado (desarrollo social vs. caridad pública o compensaciones).

Democratizar la economía, reubicando socialmente el liderazgo económico en los actores que generan más empleo (la pequeña industria genera el 69% del PEA y el 72 % del total de ocupados, según la OIT) y reforzando los enlaces de los pequeños emprendedores con los medianos y grandes.

Democratizar a partir de la planificación, social y territorialmente la inversión en infraestructura, favoreciendo la capitalización de las economías locales.

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En lo territorial – planificar en base a los reales sistemas territoriales (zonas homogéneas o micro regiones) como concepto básico de la planificación, trascendiendo a la división política actual de provincias y municipios, lo cual define nuevas formas de integración como las mancomunidades.

Es necesario planificar para:

Que mejoren las condiciones socioeconómicas del país y de esta manera ampliar las oportunidades locales de los que ahora deciden salir a buscarlas en el exterior

Que funcionen los puertos y nodos más racionalmente

Que los turistas regresan felices y satisfechos a sus casas y recomienden a sus familiares, amigos y vecinos visitar el país para el siguiente año y se generen mas recursos y plazas de trabajo

Que el país se transforme en un nodo de flujos de personas, productos, dinero e información

Que los ecosistemas puedan funcionar de manera armónica brindando calidad de vida a todos sus ocupantes.

Que los políticos, gobiernos y las instituciones públicas serán más fuertes y eficaces en el manejo del territorio

….….…

Cuenca del río Chone, PLANTEL, 2004

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Parte 1

4. ¿Qué es planificación?

4.1 Definición de planificación

Real Academia Española ©

1. f. Acción y efecto de planificar.

2. f. Plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para

obtener un objetivo determinado, tal como el desarrollo armónico de una ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de una industria, etc.

Un proceso. El diccionario de la lengua española menciona que planificación, es la acción de planificar. Se hace planificación para obtener un objetivo determinado, por ejemplo el desarrollo armónico de una ciudad. Pero esto no se logra de un momento al otro y tampoco se lo hace solo. En otras palabras, la planificación es un proceso. El término proceso implica especificación de objetivos, programas, arreglos financieros, implementación, monitoreo y evaluación.

1. Proceso estratégico

2. Orientado al futuro

3. Orientado a la acción

6. Subsidiariedad

“Es un proceso estratégico orientado al futuro con el objetivo de tomar decisiones y ejecutar acciones, basado en criterios racionales y en subsidiariedad”

5. Criterios racionales

4. Tomar decisiones

Orientado al futuro. Este proceso tiene un comienzo, un fin o puede ser un proceso continuo, habitual o indefinido. Está implícito entonces el concepto de ‘tiempo’, la necesidad de buscar un ritmo de división o un cronograma para organizarse. Se toma en cuenta la situación actual y la memoria colectiva como un medio para proyectarse hacia el futuro. En la planificación se preparan entonces decisiones que modificarán positivamente el futuro en base de objetivos preestablecidos.

Estratégico. No es posible planificar todo a la vez, mientras más se abre el ámbito de acción y su cobertura se merma la efectividad del proceso, por ello es importante definir los alcances de la planificación, mismos que dependerán de las capacidades de los actores involucrados. En base de las necesidades, las potencialidades, los intereses y los problemas se selecciona qué es lo que realmente se puede o se quiere planificar. Los que planifican seleccionan los objetivos a lograr. La planificación es entonces un proceso estratégico. Esto requiere tener eficiencia, medios, objetivos claros y un buen equilibrio de costos-beneficios. En otras palabras, para ser efectivos no hay que planificar todo, se deben poner prioridades y hacer selecciones.

(24)

Orientado a la acción. Para que los objetivos se obtengan es necesario operativizar lo planteado. El proceso no sirve si no se define cómo ejecutarlo. Esto significa fijar una serie de acciones concretas, que es ir más allá de la preparación de la gestión. Mejor todavía, es una planificación que hace posible la ejecución de acciones (a corto plazo) dentro del marco de la estrategia que se planifica a largo plazo. En otras palabras, el proceso de planificación debe incorporar mecanismos para decidir sobre acciones a corto y largo plazo y por eso debe desde el primer momento identificar recursos para su ejecución e involucrar a los responsables de la toma de decisiones.

Tomar decisiones. El proceso estratégico tampoco sirve si no se incorporan instancias interinstitucionales de participación y decisión. Es en estos momentos en que la planificación pasa de una actividad técnica a ser un amplio proceso social donde la práctica efectiva de la democracia es una base para el desarrollo de los pueblos. Puede significar que en la planificación estratégica se debe sobrepasar los mecanismos tradicionales de decisión, esto depende de la estrategia y de los objetivos. Importante es que las decisiones no perjudiquen las condiciones de vida de la población; las decisiones deben contribuir a un desarrollo sostenible y mejorar la calidad de vida. En otras palabras, la planificación es un proceso dinámico y flexible a las realidades locales y solo sirve si lo planteado se ejecuta según lo decidido por los actores involucrados.

Criterios racionales y técnicos. Los que deciden (políticos, gerentes de empresas, padres de familia, consejos estratégicos, etc.) necesitan información y argumentos para tomar las decisiones. Para que sus decisiones tengan validez y aceptación, es necesario que en el proceso de planificación se definan objetivos claros y técnicamente sostenibles y además criterios justificables y controlables en función de los objetivos para seleccionar la mejor propuesta. Esto requiere un nivel alto de técnicos y profesionales.

Subsidiariedad. Este concepto refiere al hecho que las decisiones sobre el territorio

deben ser tomadas al nivel más conveniente y a la vez lo más cerca posible del involucrado directo (Convenio de Maastricht, Comunidad Europea, 1991). Eso significa que una decisión solo sube a un nivel administrativo más alto cuando los objetivos de la decisión no pueden ser logrado por el nivel más bajo.

Los mecanismos de decisión en la planificación tradicional son determinados por el

mercado y la política. Los criterios de decisión concreta son diversos y fundamentalmente rutinarios, basados en un análisis racional de los objetivos, y fundamentados en normas y reglas generales existentes. Entonces depende mucho

de la intuición de los que preparan y toman decisiones.

¿Por qué la planificación territorial sería ‘exitosa’?

– se lleva la posibilidad de corregir decisiones intuitivas políticas y se fortalezcan

los gobiernos y la operacionalidad de las instituciones públicas

– se puede incorporar una dimensión social en el mercado

– se dirige al futuro (versus presente)

– se acerca a un mundo que funciona (económicamente) a nivel global e integral –

mas allá de la suma de solo algunas partes

(25)

4.2 Características de la planificación

1. Jerárquico

• Nivel normativo determina nivel estratégico determina nivel operativo • Importancia y peso del nivel normativo

antes de cualquiera otra acción • Jerárquico no es en contra de

planificación flexible y por proceso

Nivel de decisiones jerárquico:

preparativo / normativo / estratégico / operativo

3. Secuencial

• Interacciones cronológicas entre el nivel normativo y otros niveles

• Coordinación necesaria

• Responsabilización del acto de planificar

21

Nivel secuencial tiempo + FEEDBACK debe puede será

2. Continuo

• Es un proceso y no un estado final • No se puede cambiar incertidumbres en

certidumbres

• Sociedad es compleja y en proceso continuo de cambio

• Hay límites en las posibilidades de

prever el futuro y entonces el acto de planificar

Nivel de tiempo - continuo

largo mediano corto plazo

4. Participativo

• Participación no es opinar sobre un plan desarrollado (muchas veces dar críticas)

• Es necesario para una planificación creativa

• Tiene que resultar en aportes

justos y no en un conjunto de

intereses individuales

5. Basado en subsidiariedad

• Cada nivel (geográfico/administrativo) tiene

responsabilidades propias y específicas.

• A parte de la jerarquía en el proceso de planificación en

cada nivel, existe una jerarquía entre los niveles de decisión

• Determinación adecuada del interés y alcance de cada

nivel, partiendo del nivel más bajo

• Ejercicio difícil de coordinación entre los diferentes

niveles de los resultados de planificación en cada nivel

• Determinación adecuada del interés y alcance de cada

nivel, partiendo del nivel más cerca del usuario

• Responsabilidad propia específica

• Operacionalización específica de la planificación

en diferentes niveles

Significa que las decisiones deben ser tomadas al nivel más apto y a la vez lo más cerca del involucrado directo. Solo se sube a un nivel más arriba cuando los objetivos de las

decisiones no pueden ser logrados por el nivel más bajo.

(26)

Ejemplos de objetivos de (hacer) planes:

Desarrollar las condiciones para promover la territorialidad ecuatoriana que facilite el posicionamiento del país a nivel mundial y la atracción de la inversión Definir la estrategia nacional de desarrollo;

El desarrollo socioeconómico equilibrado entre provincias y cantones

Definir estrategias para superar los problemas (incl. pobreza) en ciertas áreas Potenciar áreas con mejores potencialidades (los motores de desarrollo) Definir estrategias que pueden atraer la inversión

Orientar la inversión pública y privada La utilización racional del territorio

La planificación debe atribuir al desarrollo sustentable y sostenible Mejorar la calidad de vida de los habitantes

Qué entonces podría ser un Sistema Nacional de Planificación

>> un conjunto de procesos que articula en sentido horizontal y vertical a las instituciones dependientes o autónomas del sector público, que tienen como mandato legal la planificación para el desarrollo socioeconómico y territorial, con mecanismos de diálogo, concertación, coordinación y cooperación, entre los diferentes niveles y ámbitos de gobierno<<.

(27)

Parte 1

5. ¿Qué es planificación territorial?

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

Un proceso estratégico orientado al futuro con el objetivo de tomar decisiones y

ejecutar acciones en el territorio, en base de una visión estratégica territorial y para llegar a una buena ordenación del territorio.

LA BASE = EL TERRITORIO

Y una visión de que hacer con ello en el futuro y como se impacta al territorio

Una visón estratégica territorial se refiere a:

Visión: perspectiva del desarrollo que se propone en la zona en que se planifique

Estratégica: no es posible planificar todo (vea anteriormente). Es necesario unir lo que queremos con lo que podemos.

Territorial: se refiere a que la visión tiene que ver principalmente con el desarrollo del territorio. El desarrollo propuesto está relacionado a los cambios territoriales que se quiere.

La buena ordenación del territorio refiere a que el objetivo de la planificación territorial de mejorar la estructura y funcionamiento del territorio para que a su vez mejore la calidad de vida de la sociedad.

Hay muchas cosas que se pueden planificar (La economía, las instituciones, la familia, el territorio, etc.). Nuestro objeto es el territorio. Por esto hablamos de planificación territorial.

La planificación territorial es anticiparse a un cambio específico (no un cambio arbitrario) en el territorio. Tratando alcanzar un buen funcionamiento del espacio como objetivo principal; donde el espacio es una construcción operativa dinámica, siempre definida por los actores vinculados con él de una u otra manera.

La dimensión física del territorio (la totalidad de características, procesos y correlaciones de clima, aire, suelo y agua) se aumenta con la dimensión social, económica y cultural. Esto son condiciones en la planificación territorial.

La planificación territorial funciona horizontalmente, es decir que es transversal y transsectorial, integra las diferentes preguntas, intereses y necesidades para espacio de los sectores verticales de gestión. NO es una agregación de diferentes sectores o disciplinas. Esto ni siquiera es posible porque los requerimientos de la sociedad pueden traslapar, pueden ser conflictivo. En otras palabras, para un mismo territorio pueden haber varios ‘pedidos’. Es la tarea de la planificación territorial equilibrarlos con tal suerte que todos ‘ganen’ y que se haga real el desarrollo sostenible.

Todos incidimos sobre el territorio. Pero es la tarea de los gobiernos coordinar los procesos de equilibración. La planificación territorial aporta en que se organice en forma estructurada la sociedad y sus instituciones para que se establezcan acuerdos entre el gobierno nacional, provincial, municipal y parroquial (definiendo la subsidiaridad); y entre gobiernos y las representaciones de grupos étnicos, sociales, económicos, etc. En otras palabras, la planificación territorial es un instrumento en el proceso de descentralización y modernización del Estado encuentran espacios de realización.

La planificación territorial permite entonces incorporar cualquier aspecto que topa al territorio, trabajar integralmente y mejorar la subsidiariedad entre los niveles políticos. Pero con objetivos dirigidos a algunos elementos estructurales del

(28)

territorio = por esto es un PROCESO ESTRATÉGICO. En otras palabras, solo se planifica lo que es necesario pero dentro de una visión global sobre el desarrollo de una cierta zona.

Realidad Geográfica Base = territorio y no el administrativo Enfoque espacial calidad de vida cultural Enfoque Sectorial Sectorial

Espacio como faceta

Espacio como sector

Ej. sector Agricultura Espacio como Faceta Ej. sector Transporte PLAN TERRITORIAL Realidad Geográfica Base = territorio y no el administrativo Enfoque espacial calidad de vida cultural Enfoque Sectorial Sectorial

Espacio como faceta

Espacio como sector

Realidad Geográfica Base = territorio y no el administrativo Enfoque espacial calidad de vida cultural Enfoque Sectorial Sectorial

Espacio como faceta

Espacio como sector

Ej. sector Agricultura Espacio como Faceta Ej. sector Transporte PLAN TERRITORIAL Ej. sector Agricultura Espacio como Faceta Ej. sector Transporte PLAN TERRITORIAL PLAN TERRITORIAL TERRITORIO = transsectorial EJEMPLO 01

Imaginemos una cuenca hidrográfica con importantes valores naturales, sobre todo concentrados en un bosque. Por otra parte hay una ciudad que crece mucho, y que casi llega al bosque. Pasan dos vías importantes alrededor de la ciudad, las cuales se quiere conectar con una vía nueva. Para conectar las vías hay varias alternativas, la más corta atravesaría al bosque.

En este caso hay entonces las siguientes preguntas, intereses y necesidades: proteger los valores naturales más importantes de la cuenca (sobre todo el bosque), ubicar el crecimiento de la ciudad (barrios, zonas industriales, etc), conectar las dos vías. Todos estos aspectos se pueden ubicar en el territorio, por tanto es factible la elaboración de mapas en donde irá montada toda la información que requerimos, los cuales servirán de instrumentos técnicos que sustentarán la toma de decisiones, mediante la visualización de posibles escenarios.

La zona de la cuenca, del bosque, la ciudad y las vías es limitada. Solo existe un territorio y los pedidos para usarlo son conflictivos; no es posible mantener el estado natural en toda la cuenca, no es posible ubicar los barrios en todas partes, y si todos queremos que nuestros hijos también puedan disfrutar de las bondades de los espacios naturales, como respirar el aire fresco del bosque tampoco es posible tocar estas áreas. La planificación territorial busca un equilibrio sostenible en esta compleja cuestión.

(29)

EJEMPLO 02

El sector ‘salud’ tiene una lógica específica. Tiene que buscar soluciones a preguntas

como ¿cuáles son los requerimientos logísticos de una enfermera?; ¿qué servicios debe ofrecer un centro de salud?; ¿cuáles vacunas necesita un bebé?, etc. Para solucionar las cuestiones del sector salud, es necesaria una política integral de salud. Sin embargo en algún momento habrá demandas para el territorio. El sector salud necesita un lugar para un hospital, y este a su vez debe recibir productos y gente para su funcionamiento; el sector salud necesita un lugar para que se formen profesionales, etc.

24

El sector ”educación” también tiene una lógica específica. ¿Cuáles son los

requerimientos de un profesor’?; ‘¿qué paquete educativo debe ofrecer una escuela’?, etc. Para solucionar las cuestiones del sector educación, es necesaria una política de educación. SIN EMBARGO en algún momento habrá demandas para territorio. El sector educación necesita un lugar para una escuela, colegio, etc.

El sector ”infraestructura” también tiene demandas territoriales: ¿dónde ubicar vías,

ferrocarriles, oleoductos, etc…?

La planificación territorial es transversal, una parte (importante) de las políticas sectoriales toca el territorio. En la planificación territorial se busca el equilibrio entre las preguntas, intereses y necesidades de los actores sociales, canalizados a través de políticas sectoriales pero ubicados (en mapas) mediante la planificación territorial.

EJEMPLO 03

Algunas características, tendencias o demandas de la sociedad son difíciles a tomar en cuenta, pero hay que hacer un esfuerzo grande para traducirlas hacia términos territoriales. Por ejemplo, todo lo que tiene que ver con el desarrollo del ser humano, sus relaciones con otros, su cultura, etc. ¿Cuál es la consecuencia territorial de las migraciones?; ¿Cuáles son los requerimientos específicos territoriales de una comunidad en el Oriente?; Cuál es la consecuencia territorial del envejecimiento de la población?.

La visión estratégica sobre el desarrollo de Holanda > integral y por capas, MINVROM/RPD, La Haya, abril, 2004

(30)

Parte 1

6. Planificación sectorial

la planificación económica

3

Por la importancia de este sector queremos relacionar la planificación territorial a la planificación del desarrollo económico. En los conceptos tradicionales de planificación económica y territorial se separa el desarrollo de lo físico. Hoy hay la tendencia interrelacionarlos. El desarrollo económico es muy importante para la sociedad. Mejorar la economía es mejorar la calidad de vida. Pero siempre cuando las políticas económicas no perjudican la totalidad de la calidad de vida y el ambiente, o sea que es sustentable.

Cómo vimos en los ejemplos mencionados anteriormente, solo una parte de la planificación sectorial tiene una relación con el territorio. En la planificación económica hay elementos típicos ‘económicos’, y elementos relacionados al territorio. En diferentes países en el mundo se está desarrollando esta parte de la planificación económica. Esto lo podemos llamar planificar el Desarrollo Económico Territorial (DET) o Desarrollo Económico Local (DEL). Esto se define como un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo ECONÓMICO existente en el territorio, conduce a elevar el bienestar de la población de una localidad o una región.

Repetimos una vez más que no se debe mezclar el DET con la planificación territorial, que como vimos es justamente una actividad que articula en el territorio muchas políticas sectoriales (Y NO SOLO LA ECONOMICA).

Dos enfoques para abordar la competitividad en el DET 1. La Competitividad Sistémica Micro Meso Macro Meta Orientación de la sociedad hacia el desarrollo Macroeconomía y marco político / jurídico estables Políticas dirigidas al fortalecimiento de la competitividad de ciertos sectores Empresas eficientes, innovación, técnicas organizacionales Micro Meso Macro Meta Orientación de la sociedad hacia el desarrollo Macroeconomía y marco político / jurídico estables Políticas dirigidas al fortalecimiento de la competitividad de ciertos sectores Empresas eficientes, innovación, técnicas organizacionales

Sector. Privado Estado

2. Las Ventajas Competitivas

Estrategia, Estructura y Rivalidad Empresarial Condiciones de la Demanda Condiciones de los Factores Industrias Conexas y de Apoyo Gobierno Estrategia, Estructura y Rivalidad Empresarial Condiciones de la Demanda Condiciones de los Factores Industrias Conexas y de Apoyo Gobierno

3_{Basado en una presentación CONCOPE, UNDP (consultor: Eco. Pedro Sánchez Saá),}

el nuevo rol de los gobiernos provinciales en el desarrollo económico territorial, junio, 2004

(31)

EL CLUSTER TERRITORIAL

LA CONSTRUCCIÓN DE TERRITORIOS COMPETITIVOS

CONCOPE, UNDP (consultor: Eco. Pedro Sánchez Saá),

el nuevo rol de los gobiernos provinciales en el desarrollo económico territorial, junio, 2004 El DET requiere políticas económicas específicas. 4

4_{Basado en una presentación CONCOPE, UNDP (consultor: Eco. Pedro Sánchez Saá),}

, el nuevo rol de los gobiernos provinciales en el desarrollo económico territorial, junio, 2004 Planificación territorial, metodología y contexto actual en el Ecuador

Parte 01 - Teoría

(32)

Políticas de Articulación Vertical

Este grupo de políticas tienen el objetivo de mejorar la inserción del territorio (provincia) dentro del contexto económico nacional, es decir, fortalecer la

competitividad hacia fuera.

– Servicios de intermediación entre lo nacional y lo local.

Políticas de Articulación Horizontal

Este grupo de políticas tienen el objetivo de fortalecer el polinomio competitivo dentro de la jurisdicción provincial. Es decir, vincular al gobierno, empresa y comunidad en un trabajo en red (networking) orientado a fortalecer el proceso de desarrollo económico territorial. Podemos clasificar a las políticas de la siguiente manera:

– Impulso y fortalecimiento de la capacidad asociativa

– Definición de visiones y estrategias comunes para el DET.

– Impulso a proyectos e iniciativas público – privado

Política de Promoción Económica Territorial

Este grupo de políticas tienen el objetivo de fortalecer el polinomio competitivo dentro de la jurisdicción provincial. Es decir, vincular al gobierno, empresa y comunidad en un trabajo en red (networking) orientado a fortalecer el proceso de desarrollo económico territorial. Podemos clasificar a las políticas de la siguiente manera:

– Políticas de estímulo a la competitividad de las empresas

– Políticas de generación de un entorno favorable para la inversión

– Políticas de impulso a un entorno innovador

Políticas Especiales Transversales

Política de Descentralización

– Provisión adecuada de servicios públicos, al mismo tiempo que una mayor

eficiencia fiscal.

– Descongestión de la administración pública

– Mayor participación ciudadana en los procesos de asignación y control del

gasto

Política de Fortalecimiento Institucional

– Capacitación del recurso humano

– Incorporación de la tecnología a la gestión

– Reingeniería interna

En otras zonas, como en la Sierra Central se están analizando metodologías parecidas, por ejemplo por el Servicio de Cooperación Holandés (SNV) con apoyo de PLANTEL/AME.

(33)

Modelos de intervención para el DET elaborados en el Ecuador

CONCOPE, UNDP (consultor: Eco. Pedro Sánchez Saá),

,el nuevo rol de los gobiernos provinciales en el desarrollo económico territorial, junio, 2004

L. Miño, Universidad Central, presentación, junio, 2004

(34)

Ejemplos de una estrategia económica territorial

Estrategia de planificación oficinas y servicios, Flandes, Bélgica, AROHM-ARP, BUCK-consultants2001

Estrategia transporte & logística, Flandes, Bélgica, AROHM-ARP, NEI, IDEA-consultants, 2002

Estrategia economía & producción, Holanda, MINVROM/RPD, 2004

(35)

Parte 1

7. ¿Qué es ordenamiento territorial?

En países hispánicos, muchas veces se usa la palabra ”ordenamiento territorial” para definir la planificación. Pero ‘ordenamiento’ no es lo mismo que ‘planificación’. Es importante hacer la distinción. Por esto miramos un poco a una definición de ‘ordenamiento territorial’, por ejemplo en una propuesta del CONAM-MIDUVI (en el 2003) para la presentación de un anteproyecto de ley en el tema, la cual concuerda en mucho con la hecha por un técnico de la AME en el mismo año:

“El ordenamiento territorial es la expresión espacial de las políticas económicas,

sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física de las actividades humanas en el espacio según un concepto rector”

EXPRESIÓN

1. f. Especificación, declaración de algo para darlo a entender.

2. 3. f. Efecto de expresar algo sin palabras.

La palabra que hace la diferencia con la planificación territorial es ”expresión”. En el diccionario de la lengua española se encuentra como primera traducción “especificación, declaración de algo”. Quiere decir que el ordenamiento territorial es una especificación de algo; y este algo debería ser lo planificado. En otras palabras: primero hay que tener un resultado de un proceso de planificación territorial antes de que se pueda definir el ordenamiento territorial. Entonces la planificación es un medio que nos permite llegar a un fin específico que en este caso es el ordenamiento territorial.

Muchas veces se relaciona ordenamiento territorial a ‘uso de suelo’, o en otros a la implantación de equipamiento en un casco urbano. Lo que se olvida escuchas veces es el proceso en sí…la planificación (territorial). El ordenamiento territorial puede resultar en una técnica, y cierto hasta una técnica administrativa, es un producto estático. Parece difícil buscar un vocabulario que haga la distinción entre el proceso (la planificación) y el el producto o un resultado. Veamos por ejemplo una definición que se ha usado en Bolivia:

“En el nuevo accionar de la planificación integral y participativa, el Ordenamiento

Territorial se convierte en un instrumento que articula visiones sectoriales de

desarrollo e integra procesos participativos de planificación departamental y

municipal, implicando que el uso racional de los recursos naturales en las jurisdicciones territoriales traiga consigo un crecimiento sostenible de la economía

en el mediano y largo plazo.” (Lineamientos de políticas en el OT en Bolivia, Ministerio de

Desarrollo Sostenible, Planificación, La Paz, 2001)

Es difícil interpretar en base de esta definición si el ordenamiento territorial en Bolivia es un instrumento o es una ‘integración de procesos de planificación’. Un poco más adelante se usa la siguiente definición:

(36)

“El Ordenamiento Territorial es el proceso de organización del uso del suelo y la ocupación del territorio en función de sus características biofísicas, socioeconómicas, culturales y político institucionales con la finalidad de promover el desarrollo

sostenible de la nación.” (Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial Nº 142/2000-01 aprobado

por el Honorable Senado Nacional en fecha del 1º de febrero de 2001).

Aquí una vez más la duda si el uso de suelo y la ocupación del territorio son un proceso o un instrumento. Miremos a Colombia. Para el proyecto de ley de OT se ha estudiado el ordenamiento territorial contemplado algunos países: Francia, Alemania, Venezuela y

Costa Rica. Como resultado se ha definido como la finalidad del ordenamiento

territorial: “promover el equilibrio, la solidaridad y la complementariedad entre la Nación y las entidades y las demás formas de organización del territorio, para lo cual es necesario adecuar el régimen político-administrativo y lograr una óptima utilización de

los recursos. El ordenamiento territorial es una política que busca fortalecer el Estado

social de derecho, desarrollando la función social y ecológica del territorio. Es, además,

un medio para promover el desarrollo territorial como instrumento de gestión,

planificación, regulación, transformación y ocupación del espacio por la sociedad.” (Dirección de desarrollo territorial, Departamento nacional de planeación, proyecto de ley n° 041 – senado, julio 26 de 2001, Bogotá, 2001)

Esto se ha traducido casi literalmente en la Ley de OT de Colombia:

“Artículo 3° . - Finalidad del ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial

es una política de Estado orientada a facilitar el cumplimiento de sus fines

esenciales: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; propiciar la participación ciudadana en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión y, un proceso de construcción colectiva de país, tendiente a lograr una adecuada organización político – administrativa, que facilite el desarrollo territorial, entendido esté como el crecimiento socioeconómico equitativo y ambientalmente sostenible.

El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas

públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con el reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad

regional y nacional.” (Dirección de desarrollo territorial, Departamento nacional de planeación,

proyecto de ley n° 041 – senado, julio 26 de 2001, Bogotá, 2001)

También en Colombia se mezclan los dos aspectos. Primero se dice que el OT es política de Estado, un espacio con condiciones dónde se va a concertar políticas públicas (= planificación); después se dice que el OT es un instrumento de planificación y de gestión, pero igual un proceso de construcción colectiva de la Nación.

(37)

Podemos concluir que es deseable distinguir entre los conceptos “ordenamiento” y “planificación”.

1. Por un lado se puede emanar que el ordenamiento territorial debe ser un

instrumento de la planificación territorial.

2. La tercera explicación de la palabra expresión en el diccionario es :’efecto de

expresar algo sin palabras. Este algo podría ser un resultado de un proceso de planificación territorial; puede ser una reglamentación y si sería sin palabras puede ser una zonificación del uso de suelo, una implementación de lo

planificado, en otras palabras un resultado (intermedio) del proceso de

planificación.

Por ejemplo un plan de uso de suelo o un plan normativa son instrumentos, y son el resultado de un proceso de planificación territorial. En el proceso se ha acordado sobre la estrategia, los conceptos y objetivos. Se ha relacionado la propuesta a otras (la planificación territorial integra y equilibra…). El plan (de ordenamiento territorial) es la expresión espacial de lo que se ha planificado.

Uso actual del suelo como base de la zonificación de la parte urbana, PDEC, Municipio Chunchi, 2004

Determinación perímetro urbano, PDEC, Municipio Loreto, 2004