PLAN NACIONAL DE CAPACITACIÓN PARA EL SECTOR
PÚBLICO 2015 - 2017
Diseño y diagramación: Elaboración:
Dirección de Comunicación Social Dirección de Capacitación
Soc. Ana Cristina Flores Espinoza Especialista de Capacitación Eco. Judith Martínez Guerrero Especialista de Capacitación Eco. Diego Armendáriz Tubón Analista Sénior de Capacitación
Av. República del Salvador N34-183 y Suiza Quito - Ecuador
Índice
Índice Presentación 1. Introducción 2. Principios 3. Aspectos metodológicos 3.1. Identificación de problemas 3.2. Análisis normativo3.3. Definición de objetivos y estructura de políticas, estrategias y metas 4. Marco normativo
4.1. La capacitación como derecho
4.2. El Ministerio del Trabajo como ente rector de la capacitación
4.3. La capacitación en la Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación 4.4. La capacitación vista desde el Plan Nacional para el Buen Vivir
5. Diagnóstico
5.1. La problemática de la capacitación en el sector público 5.2. Caracterización del sector público
6. Objetivos
6.1. Objetivo general 6.2. Objetivos específicos 7. Actores
8. Establecimiento de políticas, estrategias, metas e indicadores Bibliografía
Abreviaturas Glosario
Índice de Tablas:
Tabla 1. Porcentaje de instituciones públicas por Funciones
Tabla 2. Distribución porcentual de Empleados de Gobierno en territorio año 2014
Tabla 3. Distribución porcentual de Empleados de Gobierno por auto identificación cultural y capacitación, años 2013 y 2014 Tabla 4. Porcentaje de Empleados de Gobierno Capacitados 2007 - 2014
Tabla 5. Número de Empleados de Gobierno capacitados en los años 2013 y 2014, según sexo
Tabla 6. Número de Empleados de Gobierno capacitados en el año 2013, según tipo decontrato y grupos de edad Tabla 7. Número de Empleados de Gobierno capacitados en el año 2014, según tipo decontrato y grupos de edad Tabla 8. Institución donde recibieron la capacitación los Empleados de Gobierno, años 2013 y 2014
Tabla 9. Interés de Capacitación de los Empleados de Gobierno según edad, años 2013 y 2014 Tabla 10. Duración del Curso al que le gustaría asistir
Tabla 11. Porcentaje de Empleados de Gobierno capacitados en los años 2013 y 2014, según fuente de financiamiento
Índice de Gráficos:
Gráfico 1 Proceso de Gestión de la Capacitación
Presentación
Que el Estado se encargue de prestar servicios a la ciudadanía, a través, de servidores y trabajadores públicos capacitados, constituye un ejercicio de democracia, pues un Estado fortalecido permite garantizar mayor acceso a derechos; y así la consolidación de un Estado de derechos y justicia. A partir del año 2008, con la inauguración de un nuevo modelo de Estado que fortalece principios democráticos, servicios públicos de calidad y una cultura basada en el diálogo, la equidad y la justicia social, las transformaciones en la administración pública han sido un esfuerzo y un proceso significativo en construcción permanente.
La administración pública ecuatoriana se enfrenta a una realidad compleja, en la que los nuevos desafíos y oportunidades demandan acciones innovadoras y específicas. El Estado actual tiene que ser capaz de suministrar servicios públicos de calidad y universales en respuesta a necesidades y aspiraciones concretas y diversas, pertenecientes a una ciudadanía heterogénea y plural. Este nuevo contexto obliga a replantearse continuamente la naturaleza y los objetivos de los procesos administrativos clásicos para así satisfacer las demandas de las y los ciudadanos. Ello exige la introducción de nuevas formas de relacionarse con los otros, una cultura administrativa sustentada en la participación democrática, la consecución de resultados y una función pública dinámica, y flexible.
En este sentido, la pregunta central que orienta la presente política pública es: ¿Cómo gestionar la capacitación del Estado (a través, de las Unidades de Administración del Talento Humano) que se traduzca
en una mejora de la capacidad institucional. Para responder a esta pregunta el Ministerio del Trabajo, a través del Viceministerio del Servicio Público, ha desarrollado el Plan Nacional de Capacitación para el Sector Público 2015-2017.
El Plan Nacional de Capacitación es una política pública estructurada de manera intencionada que busca orientar los procesos de capacitación a través de lineamientos estratégicos y metodológicos de corto, y mediano alcance. Ha sido parte de un proceso de construcción participativa con actores claves de la gestión del talento humano. Además, el presente Plan Nacional de Capacitación ha sido aprobado por el Comité Interinstitucional de Formación y Capacitación 1.
Estamos seguros que, solamente con una función pública altamente profesionalizada y capacitada seremos capaces de dar respuestas adecuadas a las nuevas necesidades. Razón por la que es fundamental que entre las instituciones del Estado se generen esfuerzos colectivos por la aplicación y seguimiento de las políticas y estrategias que conforman el Plan Nacional de Capacitación, pues marcan con claridad el camino a seguir al momento de identificar, planificar, ejecutar y evaluar procesos de capacitación para el Estado. Finalmente, no podemos olvidar que la capacitación es entonces un medio hacia una mayor capacidad institucional; y con ello la profundización de la democracia.
Ing. Paola Hidalgo Verdesoto.
VICEMINISTRA DEL SERVICIO PÚBLICO
1. Introducción
“El mayor activo de las instituciones son las personas, en el caso de instituciones públicas éstas personas están a cargo del diseño e
implementación de políticas públicas y de prestación de servicios públicos que afectan a todos los ciudadanos. Estudios muestran que
contar con un Estado profesionalizado y capacitados posibilita: (i) mayor ingreso per cápita; (ii) menor corrupción; (iii) menor pobreza;
(iv) mejora en la entrega de servicios; y (v) mejora de la confianza en el gobierno y de la ejecución del gasto de inversión. “(BID, 2014: 32)
El desarrollo del Plan Nacional de Capacitación del Sector Público 2015 - 2017, establece políticas, estrategias y metas con una visión de corto, mediano y largo plazo, orientadas hacia el cumplimento de los propósitos de cada institución pública y al fortalecimiento de competencias del talento humano en el desempeño de sus labores, dirigidos al mejoramiento del servicio público y a la consolidación de un Estado democrático, con principios de inclusión, participación, y equidad.El Plan Nacional de Capacitación 2015-2017, está concebido como una política gubernamental en construcción permanente, a través de la cual se busca orientar los procesos capacitación de los servidores y trabajadores públicos hacia el fortalecimiento y potenciación, tanto de sus conocimientos, habilidades y actitudes y por ende al mejoramiento y legitimidad de los servicios públicos.
La Constitución ecuatoriana de 2008 contempla la capacitación como un derecho de los servidores públicos y garantiza su capacitación continua. Es así que, el Artículo 71 de la LOSEP dispone que: “Para cumplir con su obligación de prestar servicios públicos de óptima calidad, el Estado garantizará y financiará la formación y capacitación continua de las servidoras y servidores públicos mediante la implementación y desarrollo de programas de capacitación”.
En efecto, la capacitación en el Ecuador es un derecho que busca el cumplimiento de la misión institucional y el desarrollo personal. En este sentido, la capacitación es una “estrategia de y para el desarrollo del individuo y del Estado”. Por ello, es un instrumento que permite el fortalecimiento de un determinado modelo de Estado. Éste es precisamente, el fundamento principal que justifica la importancia de capacitar a los servidores y trabajadores públicos, a saber: para alcanzar servicios públicos eficientes y eficaces, que respondan a las demandas de la sociedad. En cuyo caso, la capacitación apuesta por una reforma democrática del Estado, en donde la modernización de servicios públicos no pasa únicamente por una inversión en tecnología y bienes, sino sobre todo por una inversión en el talento humano.
En este contexto, tanto el Plan Nacional de Capacitación y los planes de capacitación institucionales para el Estado ecuatoriano no son fines en sí mismo, sino sobre todo medios que buscan garantizar mejor prestación de servicios públicos.
A continuación, el presente documento refleja la visión institucional del Ministerio del Trabajo como ente rector de la capacitación para el servicio público. Para esto, el Plan Nacional de Capacitación del Sector Público 2015-2017, aborda:
• Primero, se destacan los principios que rigen la construcción del Plan Nacional de Capacitación 2015-2017 y, al mismo tiempo su aplicación.
• Tercero, resalta el papel de ente rector que tiene el Ministerio del Trabajo, rectoría en el marco de líneas estratégicas y nacionales dispuestas en el Plan Nacional para el Buen Vivir, así como las disposiciones legales y normativas, en la LOSEP, Reglamento de la LOSEP y la Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación para el sector público.
• Cuarto, se describen las problemáticas que han enfrentado las instituciones en el desarrollo de los procesos de capacitación al sector público, al no disponer de una metodología que permita estandarizar procedimientos e identificar necesidades de capacitación articulada a los objetivos institucionales, funciones del puesto del servidor y trabajador público y con esos resultados elaborar el plan anual de capacitación de la institución. Además se presenta una caracterización estadística del empleado de gobierno, en las variables relacionadas con los procesos de capacitación, tomados de la ENEMDU 2009 - 2014 y un referente numérico del distributivo Subsistema Presupuestario de Remuneraciones y Nomina (SPRYN) del Ministerio de Finanzas. • Quinto, se aborda el objetivo general y los objetivos específicos del
Plan Nacional de Capacitación.
• Sexto, se detallan los actores y beneficiarios de los procesos de capacitación de las instituciones públicas.
• Séptimo, contiene el planteamiento de políticas, estrategias, metas e indicadores que direccionarán el trabajo de las UATH en las instituciones públicas y de otros actores relacionados en la implementación de la política pública.
Los principios2 que rigen la elaboración del Plan Nacional de Capacitación 2015-2017 y, al mismo tiempo a la aplicación de ésta política pública, se centran en el reconocimiento de la capacitación como un derecho3. Derecho que tiene que traducirse en el mejoramiento profesional de los servidores y trabajadores públicos, pero sobre todo en el fortalecimiento de las instituciones públicas, tendientes a la generación de una identidad del servicio público que responda a la satisfacción de las demandas sociales4, que aseguren los derechos sociales, y; por tanto, se practiquen principios de solidaridad, calidez, justicia y equidad, encaminados al mejoramiento de la calidad y eficiencia del Estado.
El objetivo principal de la implementación del Plan Nacional de Capacitación 2015-2017 en la administración pública es: Mejorar la capacidad institucional del Estado a través del desarrollo y/o fortalecimiento de competencias de los servidores y trabajadores públicos con el fin de brindar servicios públicos que permitan atender las demandas de la ciudadanía.
En este contexto, los principios a continuación detallados giran en dos niveles: en el diseño y elaboración del Plan Nacional de Capacitación y en la implementación de ésta política pública en las instituciones públicas y operadoras públicas de capacitación mediante el cumplimiento de políticas, estrategias y metas que rigen los procesos de capacitación.
Principio de equidad.- Todas y todos los servidores y trabajadores
públicos tendrán acceso igualitario y equitativo a la capacitación sin distinción de género, auto identificación cultural, edad, grupo ocupacional, forma de vinculación laboral, nivel de desconcentración.
Principio de eficiencia.- Comprendido como la optimización de los
resultados alcanzados en la capacitación en relación con los recursos
disponibles e invertidos en su consecución.
Principio de eficacia.- Comprende el cumplimiento de los objetivos,
estrategias, metas de corto, mediano y largo plazo, orientados al mejoramiento institucional.
Principio de integralidad y complementariedad.- La política pública
de capacitación deber ser entendida de manera integral, actuando como un todo sistémico e interdependiente y no como la suma aislada de las partes que lo componen.
Principio de pertinencia.- La capacitación del sector público debe
responder a las necesidades institucionales, para la transformación del Estado tendiente al mejoramiento y la calidad de los servicios públicos establecidos en el Plan Nacional del Buen Vivir. Para ello las instituciones planificarán sus necesidades de capacitación de acuerdo a la identificación de necesidades, articulada a las actividades de los puestos de trabajo específicos, a los servicios que brindan a la ciudadanía y a los objetivos nacionales de desarrollo. Las operadoras de capacitación deben articular su oferta a estas necesidades institucionales y de desarrollo del país.
Principio de participación y articulación.- La política pública se
implementa con la participación de actores en la toma de decisiones así como en la planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de los procesos de capacitación. La articulación se evidencia entre distintas instituciones; y entre los diferentes niveles y ciclos que permiten dar coherencia y unidad a la capacitación en el sector público.
2. Principios
2. Principios relacionados con la Carta Iberoamericana de la calidad en la gestión pública. CLAD 2008. 3. Reconocido en el art. 234 de la Constitución de la República del Ecuador.
El Plan Nacional de Capacitación para el Sector Público 2015-2017 responde a un conjunto de pasos y procedimientos, es decir a una metodología sistemática, ordenada que permite el cumplimiento de los objetivos propuestos. La metodología para el desarrollo del Plan Nacional de Capacitación contempló los siguientes pasos:
3.1 Identificación de problemas
Para este punto la metodología utilizada fue mixta, combinando técnicas cuantitativas y cualitativas; la primera utilizó análisis estadístico-descriptivo con base en datos oficiales de la ENEMDU5 (2009 a 2014) y el distributivo del Subsistema Presupuestario de Remuneraciones y Nomina (SPRYN) del Ministerio de Finanzas (Agosto 2015), fuentes que permitieron caracterizar al sector público y de manera general los procesos de capacitación desarrollados en el Estado6; la segunda técnica utilizó como recurso la revisión documental y bibliográfica de estudios e informes realizados en el 2013 y 2014 por el SECAP que se detallan a continuación:
• Informe Análisis de Planes de Capacitación del Sector Publico 2013: Estudio que analiza la problemática organizacional de 32 instituciones en torno a la gestión del sistema de capacitación a cargo de las UATH, a través de la aplicación de 32 entrevistas a profundidad a directores y técnicos de la UATH que presentaron planes a la Dirección de Capacitación del Ministerio del Trabajo, hasta octubre de 2013.
Los principales resultados evidencian los siguientes aspectos: La identificación de necesidades de capacitación no responde a una metodología estandarizada, que potencie a las instituciones públicas y a los servidores y trabajadores públicos, existe alta movilidad en los niveles jerárquicos, la capacitación está concentrada en procesos de duración corta.
• Identificación de Brechas de Conocimiento en la Gestión Pública
2014: Este informe contempla el levantamiento de 534 encuestas a
63 instituciones de la Función Ejecutiva, que tuvo como resultado la identificación de temas de capacitación, articulado a las funciones y atribuciones, de cuatro unidades adjetivas detalladas a continuación: Comunicación Social, Talento Humano, Planificación, Administrativa y Financiera.
El estudio identifica los temas principales de los niveles organizaciones e individuales7 mencionando que, la Unidad de Planificación requiere con mayor frecuencia proyectos (elaboración, seguimiento y evaluación), GPR y planificación estratégica, la Unidad de Comunicación Social redacción periodística, diseño gráfico y comunicación corporativa. Mientras que la Unidad de Talento Humano ubica como temas prioritarios legislación, selección de personal y gestión del talento humano, y la Unidad Administrativo/ Financiero identifica como temas principales contratación pública, presupuesto (elaboración, análisis, seguimiento y herramientas) y legislación8.
• Evaluación de Impacto de la Formación 2013 - 2014: El objetivo del
estudio fue medir el grado de contribución de los procesos formativos respecto al desarrollo económico y social, a la empleabilidad, al nivel de competencias, desempeño en el trabajo, mejoramiento de la eficacia y competitividad, y, en las condiciones de vida de los participantes. La encuesta diseñada fue cuantitativa en la que se incluyó cuatro poblaciones: a) participantes en general; b) participantes auspiciados por empresas privadas o públicas; c) empresas privadas; y, d) población de control (participantes que se inscribieron pero no siguieron o no terminaron el curso o no aprobaron)9.
5. La Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo que realiza el INEC tiene una periodicidad trimestral y anual, es una investigación por muestra estratificada, probabilística y trietápica. Para la determinación del tamaño de muestra, el INEC manejó un nivel de confianza del 95% y un margen de error del 3%.
6. Los resultados del procesamiento de información será presentados en el capítulo 5.
7. El nivel individual es el grupo de servidores públicos en los rangos de 1 - 6 y el nivel organizacional agrupa a las y los servidores que ocupan cargos de nivel jerárquico superior, grado 1 y 2; y servidores públicos en los rangos de 7-14.
8. Adicionalmente el estudio evidencia que la mayoría de servidores públicos prefieren capacitarse en cursos con modalidad presencial (80%), seguida por la modalidad semipresencial (13%), en tanto la modalidad
Para el caso del sector público, el estudio permitió calcular indicadores de mejoramiento de rendimiento laboral en que se consideraron los siguientes aspectos: a) tiene mayores conocimientos para desempeñar sus funciones; b) desempeña sus funciones de manera más rápida; c) ha logrado desempeñar funciones que no lograba antes; d) se le ha asignado nuevas responsabilidades. 10
Además, se revisaron otras fuentes bibliográficas que analizan la identificación de necesidades de capacitación11.
3.2 Análisis normativo
Se realizó la revisión de la normativa ecuatoriana vigente con respecto a la Constitución, Plan Nacional para el Buen Vivir, Ley Orgánica del Servicio Público LOSEP, Reglamento General de la LOSEP y la Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación.
3.3. Definición de objetivos y estructura de políticas, estrategias y metas
La propuesta desarrollada ha sido parte de un proceso participativo, observada y validada por Viceministerios, Subsecretarias y Direcciones del Ministerio del Trabajo. Además ha sido aprobada por los integrantes del Comité Interinstitucional de Formación y Capacitación del Sector Público12, conformado por el Ministerio del Trabajo, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo -SENPLADES y el Instituto de Altos Estudios Nacionales- IAEN. El proceso también incluye las observaciones y aportes de otros actores institucionales y sociales inmersos en la gestión del talento humano como el Ministerio Coordinador de Conocimiento y Talento Humano - MCCTH, la Secretaría Nacional de la Administración Pública- SNAP y la Confederación Nacional de Servidores Públicos del Ecuador - CONASEP.
10. El indicador de “mejoramiento laboral”, alcanzó el 94,3% en aspectos relacionados con “mejores conocimientos para desempeñar sus funciones” y el 47,1% en lo que respecta a la “asignación de nuevas responsabilidades”.
11. IAEN, Resultados de las Primera Encuesta Nacional de Identificación de Necesidades de Capacitación y Formación del Sector Público, 2011.Tuvo como objetivo diseñar políticas de formación y capacitación direccionado al cumplimiento de los 12 objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir. Se aplicaron encuestas a 74 instituciones que arrojaron resultados de interés, áreas de mayor demanda, entre otros. Otros aportes de importancia fue la revisión de metodologías de detección de necesidades de capacitación en países como: Chile, México, Ecuador, Colombia y España; estudios que concluyen la necesidad de realizarla en dos ámbitos uno individual y el otro colectivo, en base a herramientas indispensables como manual de puestos, brechas de conocimientos y competencias, estructura organizacional, entre otros, que es el insumo fundamental para la elaboración de los planes de capacitación institucionales.
4.1 La capacitación como derecho
Los procesos de capacitación para el sector público están orientados básicamente a adquirir, desarrollar y potencializar al talento humano en las instituciones del Estado. Acorde con este principio, la normativa que rige al sector público, permite conocer las leyes, reglamentos y normas que regulan el cumplimiento del más fundamental de esas disposiciones: la capacitación como un derecho. A continuación se detallan las leyes vinculadas al
respecto:
La capacitación es planteada como un derecho en la Constitución de 2008, Art. 234: el “Estado garantizará la formación y capacitación continua de las servidoras y servidores públicos a través de las escuelas, institutos, academias y programas de formación o capacitación del sector público; y la coordinación con instituciones nacionales e internacionales que operen bajo acuerdos con el Estado”.
Como complemento a este principio, en la normativa se incluyen varios artículos orientados a garantizar el cumplimiento de los derechos y las obligaciones de los servidores públicos respecto a los procesos de capacitación; la Ley Orgánica del Servicio Público LOSEP, por ejemplo, en su Art. 23.- Derechos de las servidoras y los servidores públicos enuncia: “Son derechos irrenunciables de las servidoras y servidores públicos:literal q): “Recibir formación y capacitación continua por parte del Estado, para lo cual las instituciones prestarán las facilidades”13.
El Art. 71 de la LOSEP, expresa que el Estado garantizará y financiará la formación y capacitación continua de las servidoras y servidores públicos mediante la implementación y desarrollo de programas de capacitación, para cumplir con su obligación de prestar servicios públicos de óptima calidad. Si la capacitación es un derecho irrenunciable de servidores y trabajadores
públicos, no debe dejar de lado la corresponsabilidad y compromiso con el Estado, es decir; el rol fundamental que este tipo de actores cumplen dentro de la construcción de un Estado que responda de manera efectiva y práctica las necesidades de la ciudadanía y construya en definitiva democracia.
4.2 El Ministerio del Trabajo como ente rector de la capacitación
La normativa que rige al sector público, leyes, reglamentos, normas, hace mención de la rectoría que debe ejercer el Ministerio del Trabajo para el desarrollo, ejecución, seguimiento y evaluación de procesos de capacitación para el talento humano de las instituciones del sector público.
Al respecto del rol del Ministerio del Trabajo, la LOSEP, en su Art. 51 literal g) establece al Ministerio del Trabajo como el ente rector de la capacitación y el responsable de: “Establecer políticas nacionales y normas técnicas de capacitación; así como coordinar la ejecución de programas de capacitación”. Refiriéndonos a las atribuciones y responsabilidades de las Unidades de Administración del Talento Humano de las instituciones del sector público, la LOSEP dispone en su Art. 52. la aplicación de las normas técnicas emitidas por el Ministerio del Trabajo para los procesos de capacitación: “i) Aplicar las normas técnicas emitidas por el Ministerio del Trabajo, sobre selección de personal, capacitación y desarrollo profesional con sustento en el Estatuto, Manual de Procesos de Descripción, Valoración y Clasificación de Puestos Genérico e Institucional, y, p) “Coordinar anualmente la capacitación de las y los servidores con la Red de Formación y Capacitación Continua del Servicio Público”14.
En ese sentido, el artículo 204 del Reglamento General de la LOSEP, menciona que el Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional SECAP forma parte de las redes de capacitación y será la instancia encargada de la operativización de la capacitación no profesional técnica de las instituciones,
4. Marco Normativo
entidades, empresas y organismos establecidos en el ámbito de la LOSEP, en los temas de su competencia.
Así, también la LOSEP, en el Art. 72.- define las labores de coordinación que debe desarrollar el Ministerio del Trabajo con el Comité Interinstitucional de Formación y Capacitación, (conformado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, el Ministerio del Trabajo y el Instituto de Altos Estudios Nacionales), para la ejecución de los planes de capacitación: “El Ministerio del Trabajo coordinará con las Redes de Formación y Capacitación de los Servidores Públicos y las Unidades de Administración del Talento Humano de la institución, la ejecución del Plan Nacional de Formación y Capacitación de los servidores públicos que deberá ser desconcentrada y descentralizada, acorde a los preceptos constitucionales”.
Al respecto la LOSEP, en lo que se refiere a los efectos de la capacitación, incluye el artículo 73 que dispone la responsabilidad del servidor capacitado de trasmitir los nuevos conocimientos en un lapso mayor al utilizado para la capacitación: “La formación y capacitación efectuada a favor de las y los servidores públicos, en la que el Estado hubiese invertido recursos económicos, generará la responsabilidad de transmitir y de poner en práctica los nuevos conocimientos adquiridos por un lapso igual al triple del tiempo de formación o capacitación”. Finalmente, la LOSEP contempla en su Art. 74.- la obligatoriedad de reembolsar valores en caso de incumplimiento de obligaciones por cesación de funciones o por no haber aprobado el curso: “En caso de que la servidora o servidor cese en su puesto en los casos previstos en las letras a), d), f) e i) del artículo 47 de esta ley y no pueda cumplir con la obligación establecida en el artículo 73 de la misma, o haya reprobado en sus estudios, la autoridad nominadora dispondrá la adopción de las medidas administrativas o judiciales a que hubiere lugar. El servidor estará obligado a reintegrar a la institución respectiva el valor total o la
parte proporcional de lo invertido en su formación o capacitación, en un plazo no mayor a 60 días, pudiendo dichos valores cobrarse por parte de la Contraloría General del Estado a través de la jurisdicción coactiva o el Ministerio del Trabajo por la misma vía”.
Como complemento a lo revisando en la LOSEP, el Reglamento General complementa en lo referente a la capacitación, en su Capítulo VI de la Formación y Capacitación, artículo 195, la capacitación es: “El conjunto de políticas y procedimientos establecidos para regular los estudios de carrera del servicio público para alcanzar capacitación, destrezas y habilidades, que podrían realizar las y los servidores públicos acorde con los perfiles ocupacionales y requisitos que se establezcan en los puestos de una organización, y que aseguran la consecución del portafolio de productos y servicios institucionales, su planificación y los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo”.
Así también el Art. 197 del Reglamento General de la LOSEP dispone que “La capacitación y formación estará bajo la responsabilidad de un Comité Interinstitucional integrado por las siguientes instituciones: la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, el Ministerio del Trabajo y el Instituto de Altos Estudios Nacionales, quienes establecerán la política nacional de capacitación y formación del sector público. Las normas técnicas para la aplicación de sus disposiciones serán emitidas por el Ministerio del Trabajo, sin perjuicio de otras que se emitan para el efecto”.
El Ministerio del Trabajo es el ente rector de la administración del desarrollo institucional, de la gestión del talento humano y de las remuneraciones en el sector público15, es el responsable de establecer políticas nacionales y normas técnicas de capacitación. La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SENPLADES administra y coordina el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa como un medio de desarrollo integral del país a nivel sectorial y territorial,
estableciendo objetivos y políticas estratégicas, sustentadas en procesos de información, investigación, capacitación, seguimiento y evaluación; orientando la inversión pública; y, promoviendo la transformación del Estado, a través de una activa participación ciudadana, que contribuya a una gestión pública transparente y eficiente16, y, el Instituto de Altos Nacionales –IAEN- es la Universidad de Postgrado del Estado, con la misión de formar, capacitar y brindar educación continua principalmente a las y los servidores públicos; investigar y generar pensamiento estratégico, con visión prospectiva sobre el Estado y la Administración Pública; desarrollar e implementar conocimientos, métodos y técnicas relacionadas con la planificación, coordinación, dirección y ejecución de las políticas y la gestión pública17.
En lo que respecta a la reglamentación de la administración del Sistema de Formación y Capacitación para el sector público, y para la elaboración del Plan Nacional de Capacitación, el Art. 199.- del Reglamento General de la LOSEP indica: “El Ministerio del Trabajo será el responsable de administrar el Plan Nacional de Formación y Capacitación de las y los Servidores Públicos, el cual estará integrado por el Plan Nacional de Capacitación elaborado por el Ministerio del Trabajo y por el Plan Nacional de Formación, elaborado por el Instituto de Altos Estudios Nacionales”.
Los artículos 201 y 202 del Reglamento General de la LOSEP, establecen las responsabilidades que tienen las UATH de las instituciones públicas de elaborar los planes y programas de capacitación para su personal; al respecto, el Art. 201.- establece que: “La capacitación y el desarrollo profesional constituye un proceso programado, técnico, continuo, de inversión institucional, orientado a adquirir o actualizar conocimientos, desarrollar competencias y habilidades de las y los servidores, con la finalidad de impulsar la eficiencia y eficacia de los procesos, y motivar el respeto de los derechos humanos, la práctica de principios de justicia, calidad, calidez, equidad y solidaridad, basado en el Plan Nacional de Capacitación y Desarrollo Profesional, elaborado por el Ministerio del Trabajo y el Instituto de Altos Estudios Nacionales”.
Adicionalmente, el artículo 202 del mismo Reglamento General, establece: “Los planes y programas de capacitación a favor de las y los servidores públicos, serán planificados por las UATH de cada una de las instituciones que están en el ámbito de la LOSEP, acorde a las políticas y normas técnicas emitidas por el Ministerio del Trabajo. Los planes, procedimientos y procesos de capacitación, previa su ejecución, deberán contar con disponibilidad presupuestaria”.
El mismo Reglamento General de la LOSEP, establece en el artículo 203, la obligatoriedad de las UATH de realizar el seguimiento de los procesos de capacitación desarrollados en la institución, sujetos a las disposiciones que dicte el Ministerio del Trabajo: “Durante la ejecución de los programas de capacitación, las UATH tendrán la responsabilidad de realizar el seguimiento de la capacitación, de conformidad con la LOSEP, este Reglamento General y la norma que para el efecto emita el Ministerio del Trabajo, observándose las necesidades institucionales”.
Además, la reglamentación de la LOSEP contiene regulaciones para facultar a las UATH de las instituciones del sector público la contratación de servicios especializados para los procesos de capacitación, y, al efecto multiplicador que debe producir la capacitación en el resto de servidores públicos de la institución. Al respecto, el artículo 205 dispone: “Las UATH, de conformidad con las políticas, normas e instrumentos que establezca el Ministerio del Trabajo, estarán facultadas para contratar servicios especializados de capacitación, con personas naturales o jurídicas, del sector público o privado calificadas por el Ministerio del Trabajo”; y, el artículo 209 enuncia: “En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 73 de la LOSEP, la UATH de cada institución, considerando el talento humano capacitado y que participó en procesos de formación o capacitación, diseñarán los programas internos de capacitación y formación mediante los cuales se trasmitirán los conocimientos adquiridos. Es obligación de la o el servidor capacitado o formado acogerse a este programa interno diseñado por la UATH, y cumplir con el objetivo multiplicador”.
4.3 La Capacitación en la Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación
La Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación18, contiene disposiciones claras y precisas para planificar, organizar, ejecutar, evaluar y mejorar los programas de capacitación, orientados a potencializar al talento humano, por parte de las UATH y del Ministerio del Trabajo. Es importante destacar que la norma instituye en su artículo 1 el objetivo a cumplir: “Establecer los mecanismos normativos y técnicos que permitan a las Unidades de Administración del Talento Humano-UATH de las instituciones públicas planificar, organizar, ejecutar, evaluar y mejorar los programas de formación y capacitación, orientados a adquirir, desarrollar y potencializar los conocimientos, destrezas, habilidades y actitudes de las y los servidores públicos para el ejercicio de sus puestos de trabajo”.
En relación al ámbito y alcance de aplicación de la Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación, enfoca a su aplicabilidad en todas las instituciones del sector público, artículo 2: “Esta Norma Técnica es aplicable a todas las instituciones del Estado comprendidas en el Art. 3.- de la Ley Orgánica del Servicio Público”; y, el alcance como política y procedimientos para cubrir brechas de conocimiento para el desempeño óptimo de los servidores públicos: La formación y capacitación “Es el conjunto de políticas y procedimientos que permite a las y los servidores públicos fortalecer sus competencias, en función de los perfiles exigibles de los puestos establecidos sobre la base de los objetivos institucionales y de Estado.”
La misma norma establece las responsabilidades de la administración del Subsistema en el artículo 4: “La capacitación y formación de las y los servidores públicos, estará bajo la responsabilidad de: 1. El Comité Interinstitucional de Formación y Capacitación; 2. El Ministerio
del Trabajo; 3. La Autoridad Nominadora de cada institución pública; y, 4. Las Unidades de Administración del Talento Humano–UATH institucionales”.
El Comité Interinstitucional de Formación y Capacitación; estará integrado por el Ministro del Trabajo o su delegado quien lo presidirá, el Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo o su delegado, y el Director Ejecutivo del Instituto de Altos Estudios Nacionales – IAEN o su delegado, tiene entre sus responsabilidades: a) Conocer y direccionar la estructura de los programas de formación ofertados por el Instituto de Altos Estudios Nacionales – IAEN, de conformidad a las áreas prioritarias de desarrollo del país establecida en el Plan Nacional del Buen Vivir; b) Conocer el informe integrado de eventos de capacitación de las y los servidores de las entidades del sector público; y, c) Administrar el banco de proyectos y estudios que se generen de la formación y capacitación y autorizar su implementación19.
El Ministerio del Trabajo que es el responsable de emitir políticas nacionales de capacitación así como normas técnicas en materia de recursos humanos, dentro de la norma técnica de capacitación también tiene las siguientes responsabilidades:
“R
eceptar los reportes de los resultados de los programas de capacitación ejecutados
y remitidos por las instituciones públicas en el instrumento técnico que se elabore
para este efecto; consolidar los resultados de los programas de capacitación de las
entidades del sector público y remitir el informe integrado para conocimiento del Comité
Interinstitucional de Formación y Capacitación para su monitoreo y evaluación; mantener
actualizado el listado de personas naturales y jurídicas públicas o privadas que prestarán
servicios especializados de capacitación en el sector público, calificadas por las UATH,
de conformidad a la delegación emitida por el Ministerio del Trabajo; y, las demás que
establezca la LOSEP y su Reglamento General”
2018. Ministerio del Trabajo, Resolución MRL-2014-0136, Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación, Quito, 2014. 19. Ministerio del Trabajo, Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación, Art. 5.
El artículo 7 del Norma Técnica del Subsistema de Formación y Capacitación menciona las responsabilidades de las autoridades nominadoras institucionales entre ellas resaltamos, la aprobación del plan anual de capacitación institucional y la suscripción de convenios, contratos o devengación de becas de capacitación o formación (…)21
El capítulo 8 de la normativa establece las responsabilidades de las UATH de las instituciones del Estado, es de vital importancia detallarlas, pues de ellas depende la realización del plan anual de capacitación; a) Realizar el proceso de identificación de necesidades de formación y capacitación; b) Elaborar el plan anual de formación y capacitación y poner en conocimiento de la máxima autoridad para su aprobación; c)Calificar y seleccionar los servicios especializados de capacitación con personas naturales y/o jurídicas nacionales o extranjeras; d) Ejecutar el plan institucional de capacitación debidamente aprobado por la máxima autoridad y presupuestado por parte del Ministerio de Finanzas; e) Elaborar informes técnicos internos según las exigencias de cada Institución; f) Elaborar reportes de la ejecución de los eventos establecidos en el plan institucional de capacitación en los instrumentos técnicos que para éste efecto emita el Ministerio del Trabajo y remitirlos a esta Cartera de Estado hasta el 31 de marzo del año siguiente a la ejecución del plan; y, g) Las demás que establezca la LOSEP, su Reglamento General y el Ministerio del Trabajo”. La normativa en artículo 17 del capítulo IV establece las fases del proceso de capacitación; a) Identificación de necesidades de capacitación; b) Elaboración del plan; c) Programación; d) Ejecución; e) Evaluación; y, f) Plan de mejoramiento”.
En este marco, el artículo 18 de la Norma en mención menciona que: “Las UATH institucionales determinarán las necesidades de capacitación de cada servidor, para diseñar el plan institucional de capacitación” y el artículo 19, determina la responsabilidad de la elaboración del plan: “La UATH institucional diseñará el plan institucional de capacitación, en base a la identificación de necesidades elaboradas por cada unidad administrativa”.
4.4 La Capacitación desde el Plan Nacional para el Buen Vivir
El enfoque general que presenta el Plan Nacional para el Buen Vivir es llegar a la satisfacción de las necesidades humanas a partir del conocimiento, la ciencia y la tecnología. En sus objetivos de fortalecimiento de las instituciones del Estado, está la formulación de políticas orientadas a auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad social y territorial, en la diversidad, garantizando los derechos de la ciudadanía.
En este sentido, el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 contempla el fortalecimiento a las instituciones del Estado mediante la formulación de políticas y lineamientos estratégicos, para profundizar la presencia del Estado en el territorio nacional, garantizando los derechos de la ciudadanía. En su ejecución se alinea la capacitación, considerada como un instrumento creado para articular las políticas públicas con la gestión y la inversión pública. Necesariamente, para seguir con esa visión, el Objetivo 1 del Plan está orientado a:“Consolidar el Estado democrático y la construcción del poder popular”, objetivo que se relaciona con la creación de políticas que fomenten la capacitación como medio de participación ciudadana, además de buscar la mejora del servicio público; y para ello considera necesario el fortalecimiento de las capacidades de los servidores, este proceso permitirá recuperar en parte la calidad de la gestión pública. Objetivo relacionado a la Política 1.1, lineamiento estratégico c): “Fortalecer las capacidades de los niveles de gobierno, a través de planes y programas de capacitación, formación y asistencia técnica, para el efectivo ejercicio de sus competencias”.
Vinculado con este objetivo, la política 1.5, referente a: afianzar una gestión pública inclusiva, oportuna, eficiente, eficaz y de excelencia, el lineamiento estratégico f) dispone: “Promover la formación y capacitación de funcionarios públicos como parte de su carrera profesional”. La Política 1.9. Menciona: “Consolidar la participación ciudadana en los procesos de elaboración de políticas públicas y en el relacionamiento Estado-sociedad”, el lineamiento
estratégico b) orienta: “Profundizar procesos de formación, capacitación, difusión, información y sensibilización que promuevan la participación ciudadana y construyan una cultura democrática”, y el lineamiento estratégico c): “Establecer programas de capacitación para servidoras y servidores públicos que procuren el cumplimiento de los derechos de participación ciudadana y la transparencia en la gestión pública”. Por otro lado, los derechos humanos se constituyen en la razón de ser del Estado de derechos, por lo tanto, la prestación de servicios públicos desde esta perspectiva pasan a ser garantías de derechos. Siguiendo con el análisis enfocado a los procesos de capacitación, el objetivo 4 que está orientado a fortalecer las capacidades y potencialidades de la ciudadanía, enfoca al conocimiento como catalizador para lograr la transformación económica y productiva. La educación es un sistema que integra todos los niveles de formación, y por ende es un proceso continuo que los seres humanos deben cursar a lo largo de sus vidas para la potenciación de sus capacidades.
En este marco, la Política 4.9, impulsa la formación en áreas de conocimiento no tradicionales que aportan a la construcción del Buen Vivir, lineamiento estratégico l) dispone: “Promover la cultura de excelencia en el sector público, a través de la formación y capacitación continua del servidor público”.
El Plan Nacional para el Buen Vivir enfoca como uno de sus principales objetivos (dos) conseguir el reconocimiento igualitario de todos en su diversidad, con políticas orientadas a la consecución de tales fines. En este sentido, la política 2.1 de generar condiciones y capacidades para la inclusión económica dispone en su lineamiento estratégico h):“Desarrollar e implementar procesos de capacitación, aprendizaje vocacional, formación profesional y de talento y demás instrumentos que promuevan habilidades productivas y capacidades para el trabajo, acordes a la ampliación, a la diversificación productiva de cada territorio y al modelo territorial nacional deseado, reconociendo la diversidad y
complementariedad territorial, con pertinencia cultural y enfoques de género e intergeneracional”.
El diagnóstico ha sido elaborado desde la identificación de problemas en torno a la gestión de la capacitación de las UATH, gestión que incluye la identificación de necesidades de capacitación, planificación, ejecución y evaluación. Si bien la problemática ha sido específica a la gestión, se consideran elementos estructurales de la institucionalidad pública que causan efectos sobre los procesos de capacitación en el Estado.
5.1 La problemática de la capacitación en el sector público
Los cambios globales hacen que el compromiso de las administraciones públicas se enfrente día a día a numerosos y complejos desafíos, que buscan fundamentalmente mejorar la capacidad de gestión del Estado.
En este contexto es necesario responder con eficacia y eficiencia las demandas de la sociedad. Por ello, cada institución pública debe encontrar la mejor manera de dar sentido a su existencia institucional. En otras palabras, cada institución pública debe definir su misión, objetivos, y cuáles deberían ser las competencias de sus servidores y trabajadores públicos para brindar servicios con calidad22.
Así, el manual de descripción, valoración y clasificación de puesto, entre otros insumos institucionales como el estatuto orgánico por procesos, marcará la dirección, las competencias y los productos que deben generarse a nivel de cada dirección, para alcanzar su razón de ser institucional.
En el manual de descripción, valoración y clasificación de puesto, se especifica, por servidores y unidades, el tipo de competencias que debe poseer cada servidor y trabajador público en su puesto de trabajo. Es decir, en esta herramienta se determina el tipo de servidor y trabajador público que se requiere para cumplir determinadas funciones para su unidad; y, por tanto, para el cumplimiento de la misión institucional. El manual de puestos es un instrumento de dirección y de control, que tiene la finalidad de normar la estructura posicional, que está dirigido a todo el personal para que sepa con
precisión el perfil que debe poseer, para realizar sus actividades con eficiencia y brindar un servicio de calidad.
En el caso de los manuales de descripción, valoración y clasificación de puesto, hasta agosto de 2015, se han aprobado 78 manuales de puestos de la Función Ejecutiva por el Ministerio del Trabajo23. El proceso de elaboración de manuales de puesto (así también con el proceso de elaboración del estatuto orgánico de procesos), es un proceso complejo de consenso y validación interna, posteriormente de validación externa con otras instituciones relacionadas al tema y de ajustes permanentes previo a su aprobación. En síntesis, es necesario promover el desarrollo institucional a partir de la elaboración y aprobación de estos instrumentos que permitan identificar el direccionamiento institucional, y con ello las competencias que se requieren fortalecer a nivel de servidores y trabajadores públicos para el mejoramiento estatal.
Dentro del proceso de gestión de la capacitación se ha identificado que las UATH de las instituciones públicas no cuentan con una metodología estandarizada para la identificación de necesidades de capacitación de los servidores y trabajadores públicos, metodología que se encuentre articulada a las funciones de los puestos de trabajo y productos que el puesto exige. Esta metodología debe permitir identificar la demanda real y potencial de las necesidades, como insumo determinante para la elaboración de los planes anuales de capacitación de las instituciones del sector público, y para una posterior evaluación de resultados.
Hasta el momento, los planes anuales de capacitación institucional se los ha realizado en forma autónoma por las UATH en función de la aplicación de metodologías no estandarizadas, aplicadas al personal para indagar sobre sus requerimientos. Esto ha determinado que la demanda de capacitación, sea orientada -en algunos casos- a cubrir únicamente las brechas de conocimiento del personal y dejando de lado los objetivos institucionales.
5. Diagnóstico
La falta de una metodología estandarizada que permita la identificación de necesidades de capacitación articulada a las funciones del puesto de trabajo afecta todo el proceso de gestión de la capacitación a nivel de las UATH. En otras palabras, si no se cuenta con una metodología de identificación de necesidades de capacitación, (así como otras condiciones institucionales24), articulada al mejoramiento institucional, el proceso de elaboración del plan anual de capacitación institucional, su ejecución y proceso de evaluación tendrá resultados limitados. En este sentido, contar con una metodología de identificación de necesidades de capacitación estandarizada y vinculada a las funciones del puesto de trabajo del servidor o trabajador público permitirá consolidar procesos de capacitación para el Estado, que fortalezcan competencias institucionales, esto desde la elaboración del plan anual, ejecución y evaluación de resultados.
Además, dentro de las instituciones del Estado se han presentado problemas de movilidad de los puestos técnicos y jerárquicos que han ocasionado cambios permanentes de visión de las unidades, e incluso de los roles que tiene cada una de la ellas. Si bien no existen datos oficiales sobre los porcentajes o niveles de movilidad en el Estado, durante el desarrollo de entrevistas estructuradas a directores de talento humano, se evidenció la problemática como recurrente y sobre todo estructural al interior de las instituciones públicas, tema que no solo afecta al subsistema de capacitación, sino al modelo de gestión por competencias del talento humano en el que actualmente se asienta la institucionalidad estatal.
A esta problemática se ha sumado, las reestructuras institucionales que han significado una variación de los objetivos institucionales25, modificación de estatutos orgánicos por procesos, cambios de personal y con ello alteración en la identificación de necesidades de capacitación y por ende en los planes anuales de capacitación institucional.
Asimismo, los procesos de capacitación en el Estado requieren mecanismos de evaluación estandarizados, considerando a la evaluación como un mecanismo imprescindible de medición y valoración del rendimiento logrado y verificar los resultados obtenidos del proceso de capacitación.
Otro de los problemas detectados, es la ejecución de los procesos de capacitación del sector público, se concentran en procesos de corta duración, esto es: seminarios, encaminados básicamente “a la actualización de conocimientos y competencias, cuya duración va de 8 a 25 horas pedagógicas…” (RESOLUCIÓN Nro. SECAP-003- 2013:7) por el tipo de duración no generan competencias específicas para el desarrollo de las funciones del puesto de trabajo. Esto se corrobora, del informe de Análisis de Planes de Capacitación del Sector Público 2014 realizado por SECAP, en donde el, 53% de los temas ejecutados oscilan entre 8 -25 horas/p, el 42% son también procesos de corta duración, que van entre 26-119 horas, el 3% responde a procesos de duración larga entre 360 hasta 1260 horas y, el 2% de los temas son de duración media que se encuentran entre las120 a 359 horas.
Es importante tomar en cuenta entre los problemas, la baja promoción de la oferta académica por parte de las operadoras públicas de capacitación hacia las UATH, y vinculado con este tema, la falta de actualización permanente de los contenidos de los procesos de capacitación ofertados, han determinado que las UATH del sector público prefieran a las operadoras privadas. Ahora bien, la mirada de las operadoras públicas es diferente, pues señalan que los principales problemas al momento de ser contratados por el Estado son: la falta de conocimiento en procesos de contratación pública; y la exigencia de una determinada experiencia en el desarrollo de procesos de capacitación como requisito para su contratación, lo que impide la participación de operadoras públicas creadas recientemente. Finalmente, tanto operadoras públicas como UATH señalan como problema que
los procesos de capacitación en el Estado, con frecuencia responden al cumplimiento del gasto del presupuesto de capacitación, más que a la generación de procesos de capacitación que fortalezcan competencias. Agregado a ello las instituciones públicas, han utilizado mínimamente recursos humanos institucionales, a partir de la identificación de servidores y/o trabajadores públicos con competencias para ejecutar procesos de capacitación interna, los esfuerzos y ejemplos en ese sentido son muy pocos. Por último, existe información insuficiente con respecto a la ejecución de procesos de capacitación para el Estado. Se cuenta con reportes institucionales anuales de planes ejecutados que tienen información muy general y la información levantada por el INEC no permitan caracterizar con exactitud los procesos de capacitación ejecutados.
Estas problemáticas plantean la pregunta estructural ¿cómo se generan competencias? En estricto sentido un proceso de capacitación en sí mismo no genera competencias, puesto que: “no basta con generar y acumular conocimientos, proceso ya difícil, como hemos visto, en tanto que son trasversales y provienen del trabajo interfuncional; hay que transferirlos a la organización y transformarlos en tecnologías y habilidades capaces de resolver los nuevos problemas organizativos”26. Es decir, las competencias no son reducibles ni al saber, ni al saber-hacer ni al ser; por tanto, no son asimilables a lo adquirido en procesos de capacitación. Poseer unas capacidades no significa ser competente. En otras palabras, la competencia no reside en los recursos (capacidades) sino en la movilización misma de los recursos en su puesto de trabajo. “Para ser competente es necesario poner en juego el repertorio de recursos. Saber, además, no es poseer, es utilizar”27.
A partir de la identificación de problemas estructurales y específicos a la gestión de la capacitación, el Ministerio del Trabajo plantea a través de un Plan Nacional de Capacitación dar respuestas a nivel de políticas, estrategias y metas que dirijan y normen la gestión del proceso de capacitación a nivel de las UATH en el sector público.
5.2 Caracterización del sector público
Para la caracterización del sector público se utilizó dos fuentes de información, la primera del Ministerio de Finanzas, el distributivo del mes de agosto de 2015, y la segunda del INEC, a través de la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo, ENEMDU, diciembre 2014.
De la primera fuente se presenta el número de instituciones por funciones del Estado (tabla 1); todos los datos a continuación son resultado del procesamiento de la base de datos de la ENEMDU, encuesta que a partir del año 2013 incluyó un módulo específico de capacitación y contiene variables significativas para el análisis (número de cursos, financiamiento, operadoras de capacitación, entre otras), sección que permite caracterizar al empleado de gobierno que ha recibido capacitaciones.
A partir de la tabla 2, los datos corresponden al procesamiento de la información publicada por el INEC, dan cuenta del número de empleados de gobierno a nivel nacional a diciembre del 2014, categoría que incluye a servidores y a trabajadores públicos.
Tabla 1. Porcentaje de instituciones públicas por Funciones
FUNCIONES DEL ESTADO % NÚMERO DE INSTITUCIONES
Función Ejecutiva 90,57%
Función Legislativa 0,94%
Función Judicial 1,89%
Función Electoral 0,94%
Transparencia y Controsl Social 3,77% Empresas Públicas de la Función
Ejecutiva 1,89%
Total general 100%
26. Florentina Peláez Moreno, Universidad de Valladolid, Aprendizaje organizativo y generación de competencias, España, p 258.
La tabla 1 muestra el porcentaje de instituciones públicas, clasificadas por funciones del Estado; resaltando el porcentaje de la Función Ejecutiva28 que alcanza un 90.57%.
La tabla 2 muestra la distribución porcentual a nivel de territorio de los empleados de gobierno, las provincias de Pichincha y Guayas, respectivamente, son las que presentan los porcentajes más altos de presencia de empleados de gobierno, situación que puede obedecer a principios de autonomía y desconcentración, en las provincias más grandes en territorio y en población, se han determinado estructuras, deberes y atribuciones de los gobiernos autónomos descentralizados provinciales y cantonales.
Tabla 2.Distribución porcentual de Empleados de Gobierno en territorio año 2014 PROVINCIA % DE PARTICIPACIÓN Azuay 4.77% Bolívar 1.66% Cañar 1.74% Carchi 1.25% Cotopaxi 4.27% Chimborazo 4.54% El Oro 4.04% Esmeraldas 4.76% Guayas 16.51% Imbabura 3.18% Loja 3.61% Los Ríos 3.20% PROVINCIA % DE PARTICIPACIÓN Manabí 8.30% Morona Santiago 1.63% Napo 1.42% Pastaza 1.05% Pichincha 22.53% Tungurahua 2.85% Zamora Chinchipe 1.10% Galápagos 0.54% Sucumbíos 2.29% Orellana 1.12% Santo Domingo 1.98% Santa Elena 1.48% Zonas no delimitadas 0.08% Total 100%
En la tabla siguiente se presentan los porcentajes de empleados de gobierno según autoidentificación cultural; para el año 2013, el mayor porcentaje corresponde a mestizos alcanzando el 88,47%, del cual, el 41,44% se capacitó, seguido se encuentra la población indígena que alcanza un 3,62% del total de empleados de gobierno de los cuales el 46,58% accedieron a procesos de capacitación; el porcentaje de afroecuatorianos es de 1,48% del total global de empleados, de ellos el 47,62% se capacitó.
Manteniendo la tendencia, para el año 2014, tenemos que la distribución porcentual de mestizos, descendió mínimamente al 87,52%, del cual,
28. Derecho Ecuador, “La Función Ejecutiva está integrada por la Presidencia y Vicepresidencia de la República, los Ministerios de Estado y los demás organismos e instituciones necesarios […]”. Para el presente Plan, operativamente se excluyen: las universidades, escuelas politécnicas e institutos de educación superior; Procuraduría General del Estado; Policía; Dirección Nacional de
FUENTE: Ministerio de Finanzas, Distributivo, Agosto 2015 ELABORACIÓN: Dirección de Capacitación del MDT. 2015
el 47,53% se capacitó; y en referencia a los autoidentificados como indígenas, del 3,68% que se registran, se capacitó al 47,96%, la distribución porcentual de afroecuatorianos aumentó a un 2,05% de los cuales se capacitó al 43,44%.
En resumen para los años 2013 y 2014 la capacitación se concentra en el grupo que se autoidentifica como mestizo, ya que en este grupo se encuentra la mayoría de empleados de gobierno, los datos generales muestran que del año 2013 al año 2014 el acceso a la capacitación aumenta en 5 puntos porcentuales.
Tabla 3. Distribución porcentual de Empleados de Gobierno por auto identificación cultural y capacitación, años 2013 y 2014
2013 2014
AUTO IDENTIFICACIÓN
CULTURAL % TOTAL EMPLEADOS DE GOBIERNO
CAPACITACIÓN
TOTAL % TOTAL EMPLEADOS DE GOBIERNO CAPACITACIÓN TOTAL
SI NO SI NO Mestizo 88.47% 41.44% 58.56% 100% 87.52% 47.53% 52.47% 100% Indígena 3.62% 46.58% 53.42% 100% 3.68% 47.96% 52.04% 100% Montubio 1.67% 31.16% 68.84% 100% 2.66% 39.18% 60.82% 100% Afroecuatoriano 1.48% 47.62% 52.38% 100% 2.05% 43.44% 56.56% 100% Blanco 2.02% 38.78% 61.22% 100% 1.81% 38.50% 61.50% 100% Negro 1.99% 42.73% 57.27% 100% 1.50% 38.82% 61.18% 100% Mulato 0.68% 55.34% 44.66% 100% 0.75% 44.95% 55.05% 100% Otro, cual 0.08% 0.00% 100.00% 100% 0.04% 68.62% 31.38% 100% Total 100.00% 41.58% 58.42% 100% 100% 46.94% 56.06% 100%
FUENTE: INEC. ENEMDU, diciembre 2013, 2014. ELABORACIÓN: Dirección de Capacitación, MDT 2015.
Tabla 4. Porcentaje de Empleados de Gobierno Capacitados 2007 - 2014 AÑOS CAPACITACIÓN % DE VARIACIÓN DE CAPACITADOS
SI NO 2007 55% 45% 2008 52% 48% 1.05% 2009 53% 47% 5.91% 2010 56% 44% 20.71% 2011 59% 41% 4.50% 2012 60% 40% 2.29% 2013 42% 58% -25.29% 2014 47% 53% 17.93% PROMEDIO 100%
Tabla 5. Número de Empleados de Gobierno capacitados en los años 2013 y 2014, según sexo
AÑOS SEXO TOTAL POR SEXOPORCENTAJE CAPACITACIÓN TOTAL
SI NO 2013 Hombre 55.63% 38.73% 62.27% 100% Mujer 44.37% 45.16% 54.84% 100% Total 100% 42% 58% 100% 2014 Hombre 55.83% 46.44% 53.56% 100% Mujer 44.17% 47.57% 52.43% 100% Total 100% 46.94% 53.06% 100%
FUENTE: INEC. ENEMDU, diciembre 2014
ELABORACIÓN: Dirección de Capacitación, MDT, 2015.
FUENTE: INEC. ENEMDU, diciembre 2013, 2014
La tabla 6 presenta la distribución porcentual de acuerdo al tipo de relación contractual, grupos de edad y porcentaje de capacitados y no capacitados. Durante el año 2013 el mayor porcentaje de empleados de gobierno registran una relación contractual de nombramiento el 57,81%, de los cuales el 87,73% se capacitó porcentaje que da cuenta de empleados de gobierno entre las edades de 30 a 64 años. Los empleados de gobierno que registran como modalidad contractual contratos temporales, ocasionales o eventuales (32,73%), se capacitaron en su mayoría entre las edades de 25 a 45 años, alcanzando el 73,65%. Finalmente del 9,46% de empleados de gobierno que tiene contratos permanentes indefinidos estables o de planta las edades donde se concentran la capacitación oscilan entre los 25 a los 64 años.
Vale indicar que los menores porcentajes de acceso a la capacitación en el Estado para empleados de gobierno se encuentran entre los 65 y más años. Tabla 6. Número de Empleados de Gobierno capacitados en el año 2013, según tipo de contrato y grupos de edad
TIPO DE
CONTRATO GRUPOS DE EDAD
% TOTAL DE EMPLEADOS DE
GOBIERNO
% TOTAL EMPLEADOS DE GOBIERNO POR GRUPOS DE EDAD
EMPLEADOS DE GOBIERNO
CAPACITADOS Y NO CAPACITADOS TOTAL
1 SI 2 NO Nombramiento De 18 a 24 57.81% 2.31% 42.54% 57.46% 100% De 25 a 29 7.11% 41.99% 58.01% 100% De 30 a 45 36.99% 48.63% 51.37% 100% De 46 a 64 50.74% 42.89% 57.11% 100% De 65 y Más 2.85% 39.48% 60.52% 100% Total Nombramiento 100% 44.84% 55.16% 100% Contrato temporal, ocasional o eventual De 18 a 24 32.73% 15.22% 36.20% 63.80% 100% De 25 a 29 22.06% 35.90% 64.10% 100% De 30 a 45 46.30% 37.75% 62.25% 100% De 46 a 64 15.33% 46.50% 53.50% 100% De 65 y Más 1.08% 32.40% 67.60% 100%
Total Contrato temporal, ocasional o eventual 100% 38.39% 61.61% 100%
Control permanente . indefinido / estable o de planta De 18 a 24 9.46% 8.68% 34.64% 65.36% 100% De 25 a 29 15.22% 44.38% 55.62% 100% De 30 a 45 41.88% 43.61% 56.39% 100% De 46 a 64 29.69% 43.92% 56.08% 100% De 65 y Más 4.53% 7.35% 92.65% 100%
Total Control permanente. indefinido / estable o de planta 100% 41.40% 58.60% 100%
La tabla 7 presenta la distribución porcentual del año 2014 de acuerdo al tipo de relación contractual, grupos de edad y porcentaje de capacitados y no capacitados. Se observa que, el mayor porcentaje (59,29%) de empleados de gobierno tiene una relación contractual de nombramiento, y el segmento en el que se concentra la capacitación corresponde a los empleados que oscilan entre las edades de 25 a 45 años.
En el segmento de empleados de gobierno que tienen contrato temporal, ocasional u eventual (7,84%), donde se concentra mayores porcentajes de empleados capacitados es entre las edades de 18 a 29 años. Del 32,86% de empleados de gobierno que tienen contrato permanente, indefinido, estable o de planta se capacitaron en su mayoría entre las edades de 18 a 45 años.
En función de esta encuesta, se puede interpretar que la capacitación en el sector público está direccionada a los puestos con una relativa estabilidad.
En suma, las tablas 6 y 7 reflejan que independientemente del tipo de contrato, los empleados de gobierno que son mayoritariamente capacitados oscilan entre los 18 y los 45 años, mientras que en las edades de 65 años y más el porcentaje de empleados no capacitados son más altos. Al realizar una comparación entre los años 2013 y 2014, el porcentaje general de capacitados se ha incrementado alrededor de 5 puntos porcentuales.
Tabla 7. Número de Empleados de Gobierno capacitados en el año 2014, según tipo de contrato y grupos de edad
TIPO DE
CONTRATO GRUPOS DE EDAD
% TOTAL DE EMPLEADOS DE
GOBIERNO
% TOTAL EMPLEADOS DE GOBIERNO POR GRUPOS DE EDAD
EMPLEADOS DE GOBIERNO CAPACITADOS Y NO CAPACITADOS TOTAL 1 SI 2 NO Nombramiento De 18 a 24 59.29% 2.49% 48.46% 51.54% 100% De 25 a 29 8.62% 49.37% 50.63% 100% De 30 a 45 46.89% 54.80% 45.20% 100% De 46 a 64 40.16% 47.79% 52.21% 100% De 65 y Más 1.83% 24.96% 75.04% 100% Total Nombramiento 100% 50.81% 49.19% 100% Control permanente. indefinido / estable o de planta De 18 a 24 32.86% 12.51% 62.59% 37.41% 100% De 25 a 29 22.21% 56.74% 43.26% 100% De 30 a 45 50.98% 41.62% 58.38% 100% De 46 a 64 13.42% 22.16% 77.84% 100% De 65 y Más 0.88% 2.61% 97.39% 100%
TIPO DE
CONTRATO GRUPOS DE EDAD % TOTAL DE EMPLEADOS DE GOBIERNO GOBIERNO POR GRUPOS DE EDAD% TOTAL EMPLEADOS DE
EMPLEADOS DE GOBIERNO
CAPACITADOS Y NO CAPACITADOS TOTAL
1 SI 2 NO Contrato temporal, ocasional o eventual De 18 a 24 7.84% 8.51% 46.03% 53.97% 100% De 25 a 29 14.82% 46.29% 53.71% 100% De 30 a 45 51.68% 44.68% 55.32% 100% De 46 a 64 20.87% 37.74% 62.26% 100% De 65 y Más 4.12% 23.55% 76.45% 100%
Total Contrato temporal, ocasional o eventual 100% 44.09% 55.91% 100%
Total 100% 47.75% 52.25% 100%
FUENTE: INEC. ENEMDU, diciembre 2014
ELABORACIÓN: Dirección de Capacitación, MDT, 2015.
La tabla 8, muestra los porcentajes de capacitación según institución y año. En el año 2013 el porcentaje más alto de empleados de gobierno el 56,80% recibió la capacitación en la institución donde trabajó, mientras que el porcentaje más bajo que fue el 1,17%, recibió en organismos no gubernamentales. Para el año 2014, la tendencia fue: el mayor porcentaje 57,02%, de las capacitaciones las llevaron a cabo las instituciones donde laboraron y menor porcentaje el 0.52%, en cámaras que ofertan procesos de capacitación de interés nacional.
Tabla 8. Institución donde recibieron la capacitación los Empleados de Gobierno, años 2013 y 2014
EMPRESA O INSTITUCIÓN DONDE RECIBIÓ CAPACITACIÓN 2013 2014
PARTICIPACIÓN PORCENTUAL PARTICIPACIÓN PORCENTUAL
SECAP 5.93% 4.87%
Empresa donde trabaja / ó 56.80% 57.02%
Empresa especializada en capacitación 6.38% 6.23%
Organismo no gubernamental (ONG) 1.17% 1.02%
Cámaras 1.36% 0.52%
Ministerios 15.62% 20.80%
Municipios 2.91% 2.53%
Universidades o Escuelas Politécnicas 5.25% 3.67%
Otro, cuál 4.49% 3.32%
La tabla siguiente muestra que para el año 2013 el interés de los empleados de gobierno por capacitarse fue del 48,07%, éste interés muestra porcentajes superiores entre las edades de 25 a 45 años. Para el año 2014 el porcentaje de empleados de gobierno que muestra interés por participar en un curso de capacitación es del 51,52%, cifra superior al 48,07 % del 2013. Las edades en las que se encuentran los empleados con mayor interés por capacitarse no varían del año 2013 al 2014 (entre 25 a 45 años). No pasa inadvertido que el grupo de edad en donde existe menor interés de capacitarse, está entre los rangos de 65 años y más y de 18 a 24 años; éste último llama la atención.
Tabla 9. Interés de Capacitación de los Empleados de Gobierno según edad, años 2013 y 2014 AÑOS GRUPOS DE EDAD % TOTAL DE EMPLEADOS DE GOBIERNO
LE INTERESARÍA ASISTIR A ALGÚN CURSO DE
CAPACITACIÓN TOTAL SI NO 2013 De 18 a 24 7.73% 39.97% 60.03% 100% De 25 a 29 12.88% 53.97% 46.03% 100% De 30 a 45 40.36% 50.72% 49.28% 100% De 46 a 64 36.61% 46.10% 53.90% 100% De 65 y Más 2.41% 28.31% 71.69% 100% Total 100% 51.52% 51.93% 100% 2014 De 18 a 24 6.75% 48.07% 50.51% 100% De 25 a 29 13.25% 58.70% 41.30% 100% De 30 a 45 48.78% 53.66% 46.34% 100% De 46 a 64 29.59% 46.77% 53.23% 100% De 65 y Más 1.64% 24.03% 75.97% 100% Total 100% 51.52% 48.48% 100%
FUENTE: INEC. ENEMDU, diciembre, 2013, 2014 ELABORACIÓN: Dirección de Capacitación, MDT 2015.
29. Los procesos de media y larga duración son orientados al desarrollo de competencias laborales en un campo ocupacional determinado. Los procesos de media van de 120 a 359 horas pedagógicas; mientras que los procesos de duración larga van de 360 a 1.260 hp. (RESOLUCIÓN Nro. SECAP-003-2013:7).
Tabla 10. Duración del Curso al que le gustaría asistir
DURACIÓN DEL CURSO 2013 2014
De 8 a 25 horas 50.00% 43.34%
de 26 a 119 horas 32.83% 36.70%
de 120 a 359 horas 11.14% 15.39%
de 360 a 1260 horas 4.03% 4.57%
Total 100% 100%
Finalmente, el financiamiento de los procesos de capacitación que siguen los empleados de gobierno de acuerdo a las cifras mostradas, revelan que son las instituciones públicas donde laboran, las que presentan el más alto porcentaje, para los años 2013 y 2014, es decir, que las instituciones financian la capacitación de su personal. Cabe recalcar que este financiamiento responde únicamente al total de empleados de gobierno que se capacitaron, como se muestra en la tabla a continuación:
Tabla 11. Porcentaje de Empleados de Gobierno capacitados en los años 2013 y 2014, según fuente de financiamiento FINANCIAMIENTO PORCENTAJE 2013 PORCENTAJE 2014
Empresa donde trabaja / ó 58.67% 71.41%
Usted 8.04% 6.96%
Ninguno 9.61% 9.17%
Otro 23.68% 12.46%
Total 100% 100%
Cabe puntualizar que la encuesta levantada por el INEC a finales del año 2014, contiene elementos importantes sobre los procesos de capacitación ejecutados por el Estado. Sin embargo, no profundiza en otros aspectos, no examina otras variables que caractericen exhaustivamente los procesos de capacitación recibidos por empleados de gobierno, como por ejemplo, temas, duración, modalidad, entre otros.
FUENTE: INEC. ENEMDU, diciembre 2013, 2014 ELABORACIÓN: Dirección de Capacitación, MDT. 2015
6.1 Objetivo General
•
Mejorar la capacidad institucional del Estado, a través del desarrollo y/o fortalecimiento de competencias de los servidores y trabajadores públicos con el fin de brindar servicios públicos que permitan atender las demandas de la ciudadanía.6.2 Objetivos Específicos
• Establecer las orientaciones estratégicas de la política nacional de capacitación de los servidores y trabajadores públicos. • Determinar procesos estandarizados para identificar necesidades
de capacitación en función del puesto de trabajo, así como la evaluación de dichos procesos.
