INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DE SUELO PARA LA VIVIENDA
SOCIAL
Juan Felipe Pinilla Abogado – Consultor Privado Profesor Cátedra Universidad de los Andes
Seminario:
Los centros de las ciudades latinoamericanas y sus trasformaciones
Medellín Noviembre 4-6 de 2009 Juan Felipe Pinilla P.
INSTRUMENTOS DE GESTION DEL SUELO
• Mecanismos de intervención pública en el mercado del suelo en dos sentidos
principales:
-Asignación y distribución de la valorización inmobiliaria.
-Configuración de la propiedad privada
INSTRUMENTOS DE GESTION DEL SUELO
• Enfrentar y resolver problemas clásicos de la planeación:
- La iniciativa (privada, publica, del capital inmobiliario?).
- La asignación desigual de aprovechamientos.
- La temporalidad de las acciones.
PAPEL DE LOS INSTRUMENTOS
DE GESTIÓN
INTERMEDIARIOS PARA LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA
AMPLIACIÓN DE FUENTES
TRADICIONALES DE FINANCIACIÓN
AMPLIACIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE
INTERVENCIÓN PÚBLICA COMPLEMENTO
NECESARIO DE
INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN
INVITACIÓN A CUESTIONAR EL REPARTO DE CARGAS Y BENEFICIOS
TRASFORMACIÓN DEL
PAPEL Y ALCANCE DE LA
PROPIEDAD PRIVADA
Propiedad Suelo
SUELO
DERE CHO DE C ON STR UIR
- - - - - - - -
“REPERTORIO” DE INSTRUMENTOS EN
COLOMBIA
FINALIDAD INSTRUMENTOS COMPLEMENTO/
APOYO REPARTO
EQUITATIVO DE CARGAS Y BENEFICIOS
•Planes Parciales
•Fondos de Compensación.
•Anuncio Proyectos.
•Avalúos.
•Transferencia de derechos de
construcción
•Unidades de Actuación
Urbanística (U.A:U)
•Fiducias
•Expropiación
RECONFIGURACIÓ N DE LA
ESTRUCTURA PREDIAL
•(U.A.U)
•Integración inmobiliaria
•Fiducia Inmobiliaria Pública.
•Promotores Públicos.
•Expropiación a favor de terceros.
INTERVENCIÓN EN LA PROPIEDAD
•Expropiación
•Derecho de Preferencia
•Anuncio de proyectos.
•Avalúos.
FINALIDAD INSTRUMENTOS COMPLEMENTO/
APOYO
PROMOCIÓN
“ESTÍMULO” PARA GESTIÓN DEL SUELO
•Declaración de
Construcción Prioritaria
•Porcentajes
Obligatorios de Suelo para VIS
•Avalúos
•Anuncio
•Expropiación
INSTRUMENTOS TRIBUTARIOS
•Contribución de Valorización
•Participación de Plusvalías
•Impuesto Predial
•Títulos de derechos adicionales
•Avalúos
•Anuncio
PROMOCIÓN VIVIENDA SOCIAL
• Calificación Suelo para VIS.
• Planes Parciales
•Anuncio
•Avalúos
INSTRUMENTOS OPERATIVOS
•Empresas Públicas/Mixtas
•Fiducias
ALGUNOS DE LOS INSTRUMENTOS
EN DETALLE….
Avalúos… (situaciones que lo requieren).
- Adquisición de inmuebles por motivos de utilidad pública
- Tributo Participación en Plusvalías - Descuento de incrementos de valor
producto de Anuncio de Proyectos.
- Reajuste de Terrenos- Integración Inmobiliaria- Unidades de Actuación Urbanística
- Enajenación forzosa en pública subasta.
Valoración- Elementos presentes
• Economía.
• Estadística.
• Cálculo matemático y financiero.
• Urbanismo y procesos de construcción de edificios.
• Además…. Principios y conceptos
jurídicos, especialmente relacionados con
la legislación urbanística nacional y local.
Valoración y Régimen Urbanístico de la Propiedad del Suelo
• Valoración- Determinación de valor de la propiedad inmueble.
• Propiedad- Régimen constitucional y legal.
• Propiedad- Régimen en relación con
normas de ordenamiento territorial y
urbanismo.
1. Clasificación del suelo: define un régimen diferenciado de derechos y obligaciones, diferencias que en parte podrán ser equilibradas a través de los mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios
Suelo Rural Suelo Urbano
Suelo de expansión urbana Suelo de protección
ACCIONES URBANÍSTICAS
I. De primera jerarquía – estructura y régimen de derechos y obligaciones
2. Identificación de zonas no urbanizables en razón de amenazas naturales
3. Calificación de suelo para vivienda de interés social
II. Estructura y generación de calidad de vida y habitabilidad
1. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados
2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.
3. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas
4. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las
infraestructuras urbanas
Marco Normativo General de la valoración de inmuebles para fines urbanísticos
• Ley 9 de 1989
• Ley 388 de 1997
• Decreto 1420 de 1998
• Resolución IGAC 762 de 1998
Valor comercial
Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más probable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor
actuarían libremente, con el conocimiento
de las condiciones físicas y jurídicas que
afectan el bien (Art. 2 Decreto 1420 de
1998)
¿ Condiciones jurídicas?
•Conjunto de disposiciones urbanísticas (Acciones Urbanísticas) que definen el régimen de deberes y derechos de la propiedad inmobiliaria:
•Clasificación del Suelo.
•Régimen de deberes (Cesiones de Suelo, Adopción de Plan Parcial, Porcentajes obligatorios de VIS).
•Tratamiento Urbanístico.
•Normas sobre uso.
•Intensidades de uso (índices de ocupación y construcción).
•Participación en Plusvalías.
Objetos de la valoración
• Bienes inmuebles: Terrenos, Edificios,
Construcciones u obras, instalaciones fijas y plantaciones.
• Derechos reales accesorios (usufructos, servidumbres, hipotecas).
• Ciertos derechos personales (Arrendamientos).
• Daños y perjuicios.
Determinación de Valor Comercial
(Artículo 22 Decto. 1420/98)
• Terreno:
- Aspectos físicos (Área, ubicación, topografía y forma).
- Clasificación del Suelo.
- Normas urbanísticas.
- Dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos, así como infraestructura vial y servicios de transporte.
- En zonas rurales- características agrológicas del suelo y las aguas.
- Estratificación socioeconómica.
Determinación de Valor Comercial
(Artículo 22 Decto. 1420/98)
• Construcciones:
- Área de construcciones existentes autorizadas legalmente (Licencias urbanísticas).
- Elementos constructivos (Estructura y acabados).
- Obras adicionales o complementarias - Edad de los materiales.
- Estado de conservación física.
- Vida útil económica y técnica remanente.
- Funcionalidad del inmueble.
- Propiedad Horizontal- características de áreas comunes.
Determinación de Valor Comercial
(Artículo 22 Decto. 1420/98)
• Cultivos:
- Variedad.
- Densidad del cultivo.
- Vida remanente en concordancia con el ciclo vegetativo del mismo.
- Estado fitosanitario.
- Productividad asociada a las condiciones climáticas donde se encuentra ubicado.
- Criterios desarrollados por el artículo 27 de la
Resolución 762 de 1998 “Avalúos en las zonas rurales”.
Determinación de Valor Comercial- Obras o
construcciones sin licencia (Artículo 30 Decto.
1420/98)
Cuando el inmueble objeto del avalúo cuente con obras de urbanización o construcción
adelantadas sin el lleno de los requisitos
legales, éstas no se tendrán en consideración para la determinación del valor comercial y
deberá dejarse expresa constancia de tal
situación en el avalúo.
¿ Valor comercial sin mercado?
• Valor de mercado- Dificultades para su determinación:
- No existencia de demanda privada
(terrenos destinados a calles, parques o equipamientos públicos).
- No existencia de oferta privada en
cantidad suficiente (Suelos para VIS).
¿ Valor comercial vs. Valor legal?.
• Valor de mercado
- Períodos de contracción- Desaparecen o disminuyen las transacciones.
- Períodos de especulación.
Comportamiento inestable e irregular del mercado no favorece la consideración de los valores resultantes del mismo como normales.
¿ Valor comercial vs. Valor legal?.
El mercado inmobiliario en concreto, no se produce en condiciones de competencia propias de un mercado en el sentido privado o
capitalista del término, especialmente por el carácter monopolístico del suelo (segmentación del mercado). Se sabe también que su
funcionamiento es poco transparente y está cargado de importantes plusvalías, muchas de las cuales no son producidas por una acción privada concreta sino que derivan de la creación de riqueza general gracias al conjunto de la sociedad. La apropiación particular,
monopolista, de dichas plusvalías públicas desencadena el
fenómeno perverso conocido como especulación inmobiliaria: el incremento injustificado del valor de las cosas con el consiguiente beneficio inmerecido (Perez Lamas, Carlos Valoración Inmobiliaria- Aplicaciones urbanísticas y expropiaciones).
Valor comercial sometido a criterios y mecanismos legales
“ Valor”
• Corrección de deficiencias de los valores del mercado.
• Protección de las adquisiciones públicas.
No todo el valor resultado de análisis de mercado corresponde a la propiedad privada, sino que una parte corresponde a la
colectividad de acuerdo con el precepto constitucional de participación en plusvalías.
Algunas consideraciones sobre avalúos en áreas clasificadas como suelo de expansión urbana.
• Suelo de expansión urbana
- En que momento se puede entender que efectivamente transforma su condición jurídico-urbanística
- Al momento de la adopción del POT?.
- Al momento de adopción del PP respectivo?.
La ley 388 determina que en este tipo de suelo las
reglamentaciones municipales “ deben señalar el procedimiento
previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de SSPP, la infraestructura vial, la dotación adicional de espacio público, así como los procesos e instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación”.
(Artículo 38).
La Gestión Asociada
• Unidades de Actuación Urbanística.
Forma de vinculación forzosa de varios predios al cumplimiento de las
obligaciones de urbanización y de cesión.
Al interior de la unidad todos los suelos para usos públicos son obtenidos con
cargo mediante el reajuste de terrenos o
la integración inmobiliaria.
La Gestión Asociada
• Reajuste de Terrenos
“ Las restituciones se harán con los lotes de terreno resultantes, a prorrata de los
aportes, salvo cuando ello no fuere posible, caso en el cual se hará la correspondiente compensación
económica”.
La Gestión Asociada
• Reajuste de Terrenos
“ Se otorgará la escritura pública de reajuste de tierras o integración inmobiliaria, en la cual se indicará a cada uno de los participes de la
actuación, los terrenos e inmuebles aportados y su englobe. A continuación se señalarán las
cesiones urbanísticas gratuitas y el nuevo loteo,
de conformidad con el proyecto de urbanización
y finalmente se describirán las restituciones de
los aportes en nuevos lotes señalando su valor
y la correspondencia con el predio aportado”.
La Gestión Asociada
• Reajuste de Terrenos
“ En los proyectos de reajuste de tierras el pago
del precio de venta, de la indemnización en el
evento de expropiación y de las utilidades o
participaciones que reciba del propietario de
inmueble, se efectuará preferiblemente con los
lotes resultantes de la subdivisión, provistos de
la infraestructura urbana básica o en inmuebles
construidos dentro del proyecto respectivo ”.
REAJUSTE DE TERRENOS Y EXPROPIACIÓN
“La ejecución de la UAU se iniciará una vez se definan las bases para la actuación, mediante el voto favorable de los propietarios que representen el 51% del área comprometida. Los inmuebles de los propietarios renuentes serán objeto de los
procesos de enajenación voluntaria y expropiación previstos en esta ley por parte de las entidades
municipales o distritales competentes, quienes entrarán a formar parte de la asociación gestora de la actuación, sin perjuicio de que puedan
transferir tales derechos a la misma”. (Art. 44 inc. 2°
Ley 388 de 1997)
URBANISMO Y FORMAS PREDIALES
Parque Entre Nubes
La Requilina
URBANISMO Y FORMAS PREDIALES
REAJUSTE DE TERRENOS
…” El proyecto de reajuste o integración señalará las reglas para la valoración de las tierras e inmuebles aportados, las cuales deberán tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes de la
delimitación de la unidad, así como los criterios de valoración de los predios resultantes, los cuales se
basarán en los usos y densidades previstos en el plan parcial.
Las restituciones se harán con los lotes de terreno
resultantes, a prorrata de los aportes ,salvo cuando ello no fuera posible, caso en el cual se hará la
correspondiente compensación económica”. (Art. 46 inc. 4°
Ley 388 de 1997).
FIDUCIA MERCANTIL
“ La fiducia mercantil es un negocio jurídico en
virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes
especificados a otra, llamado fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enejenarlos para
cumplir una finalidad determinada por el
constituyente, en provecho de este o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario”.
(Código de Comercio Art. 1226)
PARTES INTERVINIENTES
• Fideicomitente:
Esta calidad la ostentarían todas aquellas personas naturales o jurídicas que aporten terrenos al Patrimonio Autónomo, o quienes aporten gestiones o recursos de capital. Esta parte estaría principalmente constituida entonces por losactuales propietarios de terrenos y los constructores e inversionistas que decidieran participar en el
esquema de asociación planteado por el POZ y el Plan Parcial.
PARTES INTERVINIENTES
• Fiduciaria
: Sería la Sociedad Fiduciaria quedesarrollaría en calidad de Fiduciario el contrato de Fiducia. Esta sociedad deberá ser seleccionada por los Fideicomitentes de conformidad con los
procedimientos establecidos por dicha fin. Esta
sociedad también tendría a su cargo la expedición de los títulos que acreditarían a los Fideicomitentes como Beneficiarios del Fideicomiso.
PARTES INTERVINIENTES
• Beneficiario
: Los fideicomitentes aportantes (Propietarios, Inversionistas y Distrito) serían los beneficiarios y por ende tendrían el derecho a participar en los activos y/o en la utilidad del Fideicomiso. La forma en que se obtendría elbeneficio sería en suelo urbanizado y/o recursos dinerarios. La definición de las formas en que se podría dar esta redención de los aportes
dependerá del esquema de financiación que se defina en cada Plan Parcial. Estas fórmulas y reglas de redención del beneficio deben quedar claramente establecidas y especificadas en el Contrato de Fiducia.
PARTES INTERVINIENTES
• Patrimonio Autónomo
: Es el conjunto de activos y pasivos, que adquiere la Fiduciaria, en el desarrollo del contrato, con las transferencias que le hagan en el futuro los FIDEICOMITENTES y mediante actos con los que se desarrolle lafinalidad o el objeto del contrato. Los activos
adquiridos en desarrollo de esta finalidad, están destinados a garantizar las obligaciones
adquiridas por el fiduciario, en desarrollo y
cumplimiento del contrato. Los acreedores de obligaciones adquiridas por la fiduciaria en
desarrollo y cumplimiento de la finalidad de este contrato, no podrán perseguir para la satisfacción de sus créditos activos diferentes a los que estén afectos al fideicomiso que con el contrato de
Fiducia Mercantil se constituye.
ESQUEMA RESUMEN
FIDEICOMITENTE
ENTREGA DINERO O PREDIOS
SE EJECUTA EL FIDEICOMISO, SEGÚN LO EXPUESTO ANTES, SUMANDO VALORES DE MEJORAS O
DE ACTUALIZACIÓN DE AVALUOS Y RESTANDO VALOR DE TERRENOS DE USO PUBLICO, LO QUE ACTUALIZA EL VALOR DE LOS DERECHOS FIDUCIARIOS FIDEICOMITENTES RECIBEN
DINERO O PREDIOS POR VALOR EQUIVALENTE AL
VALOR ACTUALIZADO DEL FIDEICOMISO
FIDEICOMITENTE Y ENTIDADES MUNICIPALES RECIBEN DERECHOS FIDUCIARIOS POR UN VALOR EQUIVALENTE A LOS APORTES
EN TIERRA, DINERO U OBRAS
COMO USAR LA FIDUCIA INMOBILIARIA
• Dentro de los proyectos de urbanización.
– Transfiriendo a la fiduciaria, para afectarlos a un patrimonio autónomo los predios donde se desarrollará el Plan Parcial y las Unidades de Actuación Urbanística.
– Recursos de inversionistas, o de entidades estatales para destinarlos a adquirir terrenos en donde se desarrollará el desarrollo del Plan Parcial.
– Instruyendo a la fiduciaria para que haga el englobe y desenglobe (reajuste de terrenos) que se requiera, para crear los predios necesarios para los diferentes usos del suelo previstos en las normas urbanísticas.
– Instruyendo a la fiduciaria para que transfiera a la entidad pública respectiva el suelo requerido para infraestructuras de servicios públicos y vías, para espacio público o
equipamiento, sean cargas generales o locales, con el fin de que se convierta en suelo público
COMO USAR LA FIDUCIA INMOBILIARIA
• Dentro de los proyectos de urbanización.
– Instruyendo a la fiduciaria para que realice algunas o todas las siguientes acciones:
• Venda los predios desenglobados de uso privado, para que se desarrollen y vendan las unidades en ellos
construidas.
• Vincule constructores, financiadores y comercializadores para la construcción y venta de unidades residenciales.
• Transfiera predios urbanizados a los que aportaron terrenos en bruto, para pagar su aporte.
• Transfiera a la o las entidades estatales que realizaron obras en reemplazo de los propietarios, terrenos
urbanizados o dinero producto de las ventas de terrenos o de unidades de vivienda construidas.
OTRAS POSIBILIDADES DE LA FIDUCIA INMOBILIARIA
• TITULARIZACIÓN INMOBILIARIA
– Mobilización: “Hacer mueble lo inmueble”.
Convertir un conjunto de propiedad raíz en títulos o papeles. (Antecedente Cédulas Hipotecarias emitidas por el BCH).
– Titularización de un Inmueble: Consiste en la transferencia de un activo inmobiliario con el
propósito de efectuar su transformación en valores mobiliarios. El patrimonio autónomo así
constituido puede emitir títulos de participación, de contenido crediticio o mixto. En ningún caso el
valor de la emisión excederá el 110% del avalúo del inmueble. (Art. 1.3.5.1. Resolución 400 de 1995 Super-Valores).
EXPROPIACIÓN A FAVOR DE TERCEROS
Expropiante
Expropiado Beneficiario
Tercero privado
Pago de
indemnización con recursos del beneficiario
DERECHOS DE CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO
Conversión de metros cuadrados de
construcción de diferentes usos, en medio para facilitar:
- Los sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios.
- El pago de adquisición de inmuebles requeridos para actividades de utilidad pública o interés
social, mediante un medio diferente al dinero.
- La financiación de obras de infraestructura
urbana.
DERECHOS DE CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO
Artículo 50. Índices de edificabilidad. Los planes de ordenamiento o los planes parciales que los desarrollen podrán determinar los índices de edificabilidad relacionados con los inmuebles que formen parte de unidades de actuación o localizados en determinadas áreas o zonas del suelo urbano, para su convertibilidad en
derechos de construcción y desarrollo.
FIDUCIA INMOBILIARIA Y ENTIDADES ESTATALES
El artículo 36 de la ley 388 de 1997:
• “(…) Igualmente las entidades municipales y distritales y las áreas metropolitanas podrán participar en la ejecución de proyectos de urbanización y programas de vivienda de interés social, mediante la celebración, entre otros, de contratos de fiducia con sujeción a las reglas generales y del derecho
comercial, sin las limitaciones y
restricciones previstas en el numeral 5º del artículo 32 de la ley 80 de 1993”
BANCOS DE TIERRA Y DERECHO DE PREFERENCIA
• Bancos de Tierra
- Reservas de suelo para el crecimiento ordenado de las ciudades.
- Intervención en zonas previstas para el crecimiento (Monitoreo y Seguimiento).
- Control a la especulación con el precio del suelo.
- Captación de la valorización para financiar la urbanización.
BANCOS DE TIERRA Y DERECHO DE PREFERENCIA
• Bancos de Tierra
Figura existente en muchos sistemas urbanísticos.
- Francia (Droit de preemtion)
- España (Patrimonios Municipales de Suelo- Tanteo y Retracto).
- Holanda.
Figura asociada a típicamente a tres elementos:
-Avalúos.
-Derechos de Adquisición preferente.
-Expropiación.
DERECHO DE PREFERENCIA- ALCANCE
Este derecho consiste en la posibilidad de que los Bancos de Tierra puedan imponer a propietarios de terrenos la obligación de ofrecer sus inmuebles a tal entidad, por una sola vez, cuando tengan la
intención de enajenarlos.
DERECHO DE PREFERENCIA- EFECTOS
• No saca los inmuebles del mercado.
•No altera las posibilidades de uso y explotación de los terrenos de acuerdo con sus usos actuales (Agrícolas y Forestales) .
•No supone que su propietario tenga que ofrecer los inmuebles al Banco de Tierras salvo que haya decidido definitivamente su venta o enajenación.
•La inscripción no supone la imposibilidad de Registro de otros actos. (Otras medidas cautelares, Limitaciones al Dominio, Cancelaciones, otros).
