TIPOLOGÍA DE PRODUCTORES AGROPECUARIOS DE CHILE Y FUENTES DE VULNERABILIDAD
Informe Final de Consultoría
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David López M. Ignacia Fernández 12 de junio de 2020
El documento que se presenta a continuación corresponde al informe final de la consultoría sobre resiliencia de la Agricultura en Chile encargada por el Banco Mundial.
El objetivo general de la consultoría es determinar brechas de acceso y vulnerabilidad de los productores agrícolas en Chile, a partir de una tipología de productores agrícolas elaborada en base a datos del Ministerio de Agricultura y otras fuentes.
Como objetivo secundario, los resultados del ejercicio anterior se complementan con una revisión de las políticas de apoyo a la pequeña agricultura, en comparación a las políticas de otros tres países de la región – Perú, Ecuador y Colombia – para identificar brechas en el apoyo entregado y sugerir alternativas. El foco de este análisis está puesto en comparar políticas cuyo foco esté en el fomento a la asociatividad entre agricultores, en conformidad con los términos de referencia de la consultoría.
Proponemos una tipología simple en base al peso del trabajo familiar no remunerado en el proceso productivo y al tamaño de superficie de la explotación, de la que resultan cuatro posibles tipos de productores, de los cuales se hace un análisis en materia de activos, propiedad de la tierra, acceso al agua, diversificación productiva, ingresos dentro y fuera de la agricultura y resiliencia frente a las variaciones del mercado.
Posteriormente, en base a encuestas de hogares y censos agropecuarios, analizamos los riesgos que enfrentan estos distintos tipos de productores, de manera de identificar brechas en la política pública, que alimenten la discusión del análisis comparado de políticas que se presenta en la última sección de este documento.
David López, Investigador de Rimisp, Máster en Análisis Económico de la Universidad de Chile e Ingeniero Comercial con mención en Economía de la misma institución.
Ignacia Fernández, Directora Ejecutiva e Investigadora Principal de Rimisp, Doctora en Sociología por la Universidad de Barcelona, Master en Ciencia Política por la Universidad de Chile y Socióloga de la Pontifica Universidad Católica de Chile.
Presentación
TIPOLOGÍA DE PRODUCTORES AGROPECUARIOS DE CHILE Y FUENTES DE VULNERABILIDAD
Informe Final de Consultoría
Derechos y permisos
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1. MARCO CONCEPTUAL
1.1. La definición de agricultura familiar y la construcción de tipologías
Una dificultad presente en la construcción de tipologías de productores agrícolas tiene que ver con la definición de conceptos como “agricultura familiar” o “pequeña agricultura” (Salcedo, De la O y Guzmán 2014; Berdegué y Fuentealba 2014). Usualmente se ha utilizado un criterio de 2 hectáreas físicas o menos para determinar la existencia de agricultura familiar. Por cierto, la propiedad de la tierra es, efectivamente, una forma de clasificar a la agricultura, más todavía considerando que las condiciones de dualidad de la agricultura tienden a formar un grupo extenso de pequeños productores con baja o nula propiedad de la tierra y grandes productores que concentran la mayor parte del recurso.
Sin embargo, la situación de la agricultura familiar, y de la agricultura en general, no es tan dicotómica como esta visión la presenta, además de que no nos dice nada de la organización de la producción, la productividad de la tierra, los activos o el manejo de cultivos de los agricultores estudiados (Berdegué y Fuentealba 2014, 117-118). Por esta razón, se hace necesario contar con definiciones alternativas de los tipos de productores agrícolas.
En el caso de Chile, se han utilizado diversas tipologías para definir a los productores. Apey y Barril (2006) establecen tres tipos de agricultores, en base a los datos del VI Censo Agropecuario de 1997: i) pequeñas explotaciones de menos de 12 hectáreas de riego básico (HRB)1 , ii) grandes explotaciones cuyo tamaño y características permitan suponer una orientación comercial, y iii) medianas explotaciones que se obtienen como aquellos no clasificados en ninguno de ambos grupos.
Utilizando los datos de los Censos Agropecuarios de 1997 y 2007 y la información disponible en las Encuestas de Caracterización Socioeconómica de Hogares (CASEN), Berdegué y Rojas (2014) establecen dos definiciones operativas para la agricultura familiar. La primera, en base a los censos, define a los agricultores familiares como aquellos que no contratan más de un trabajador-equivalente y no contratan a un administrador ajeno a la familia. La segunda, en base a CASEN, identifica a la agricultura familiar como aquella que recibe al menos el 25% de sus ingresos totales de la actividad agrícola.
Berdegué y López (2017), por otro lado, buscan encontrar a un grupo definido como mediana agricultura, la que definen como “la forma de organización para la producción agrícola donde la gestión y la propiedad (u otra forma de tenencia) de la explotación, corresponden a una misma persona y/o a los miembros de un mismo grupo familiar, pero donde la mayor parte del trabajo es no familiar contratado” (p. 180). Usando la serie de encuestas CASEN de 1990 a 2015, encuentran tres grupos: i) asalariados en la agricultura, pequeños agricultores y medianos agricultores, que identifican con los empleados u obreros, ii) trabajadores por cuenta propia y iii) empleadores existentes en la agricultura.
1 La hectárea de riego básico es una unidad equivalente que corrige la superficie física por su potencial productivo. Una hectárea de riego básico es una hectárea física de tierra regada en el valle del río Maipo.
Este último trabajo es interesante dado que la clasificación de los hogares se da en base a la utilización de trabajo familiar o de trabajo asalariado. Los estudios reunidos en Agricultura Familiar en América Latina y El Caribe: Recomendaciones de Política (Salcedo y Guzmán, 2014), editado por FAO, se basan también en esta perspectiva. La definición operativa de agricultura familiar dada en estos estudios es el definido por la FAO:
“La Agricultura Familiar (incluyendo todas las actividades agrícolas basadas en la familia) es una forma de organizar la agricultura, ganadería, silvicultura, pesca, acuicultura y pastoreo, que es administrada y operada por una familia y, sobre todo, que depende preponderantemente del trabajo familiar, tanto de mujeres como hombres. La familia y la granja están vinculados, co-evolucionan y combinan funciones económicas, ambientales, sociales y culturales”
(tomado de Salcedo, De la O y Guzmán 2014).
Otra tipología alternativa (Berdegué y Escobar 2002, con mayor desarrollo en Berdegué y Fuentealba 2014; IFAD 2016) es la que clasifica a los agricultores en dos ejes, relacionados a la posesión de activos (alta/baja) y al ambiente de desarrollo (favorable/desfavorable) y definen tres grupos de agricultores (Figura 1). En este caso, los agricultores tipo-A son aquellos con mayor número de activos y que se pueden desempeñar de manera más favorable en mercados, pudiendo efectivamente crecer en base a una estrategia comercial. Los tipo-C se encuentran en una situación más cercana a la subsistencia y los tipo-B son quienes se encuentran en una situación intermedia.
Veremos que varios grupos de productores agropecuarios pueden calzar con esta tipología, y que será útil para pensar la idea de vulnerabilidad en el sector agropecuario. Sin embargo, tiene la dificultad de no poder aplicarse de manera inmediata, dado que las variables en las que se basa no están siempre disponibles o requieren de una definición previa que permita obtenerlas, por lo que no es fácilmente operativizable.
Por el lado de la política pública, en Chile la definición de agricultura familiar ha estado asociada a la definición de beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), donde un usuario es definido como alguien que:
• Tiene activos no superiores a 3.500 UF
• Explota una superficie de terreno de hasta 12 HRB, o vive y trabaja en el campo
• Obtiene ingresos principalmente de la actividad agrícola o actividad silvoagropecuaria El límite de 12 HRB está asociado al proceso de reforma agraria en Chile, correspondiendo al límite superior de las parcelas entregadas en la reforma (Berdegué y Rojas 2014). Ha sobrevivido en el tiempo y se encuentra en la Ley Orgánica de INDAP (Ley 18.910).
1.2. Vulnerabilidad, riesgos y asociatividad
La vulnerabilidad en la agricultura puede estar determinada por diversas fuentes de riesgo, a saber:
a. Los riesgos ambientales, que se relacionan con la variabilidad del clima durante cada temporada, e incluyen los riesgos provenientes tanto del cambio climático como los causados por sobreexplotación de recursos naturales, como pueden ser las napas subterráneas o los caudales de los ríos.
b. Los riesgos económicos, que se relacionan con la variación de precios y condiciones macroeconómicas y su efecto en la agricultura, lo que ocasionalmente puede provocar una mayor vulnerabilidad social.
c. Los condicionantes socioeconómicos, referentes a pobreza, desigualdad, acceso a los factores productivos y diversificación de las fuentes de empleo, son condiciones estructurales que pueden afectar la exposición a los riesgos anteriormente descritos, estableciendo una situación de mayor vulnerabilidad.
Estas diversas situaciones de riesgo permiten producir sub-tipologías, en donde segmentos particulares de, por ejemplo, la agricultura familiar, enfrenten riesgos particulares que los hagan más o menos vulnerables que el resto de la agricultura. Una mayor exposición a estos riesgos puede implicar mayor vulnerabilidad, incluso si la situación actual del productor es favorable.
Fuente: Berdegué y Fuentealba (2014).
High asset position
Unfavourable environment
Lower asset position
Favourable environment
Figura 1. Tipos de productores según ambiente y activos.
Pag. 6 Pag. 7 En este punto se hace necesario mencionar la importancia que toma el rol de la asociatividad para
fortalecer a los agricultores y hacerlos más resilientes, en tanto les permite fortalecer economías de escala, fomentar el apoyo mutuo y facilitar la obtención de créditos y otros tipos de apoyo productivo.
Además, la incorporación de las diversas fuentes de riesgo al análisis cobra especial relevancia en un momento como el que atraviesa el país, y el mundo, en el marco de la crisis provocada por la pandemia COVID-19, cuando muchos de los riesgos recién mencionados están haciéndose evidentes y afectando la capacidad de producción y calidad de vida de muchos pequeños productores. Aunque esta consultoría no tiene por objeto indagar sobre el impacto del COVID-19 sobre la agricultura, este será un factor crítico a tener en cuenta para efectos de la formulación de propuestas, toda vez que es de esperar que sus consecuencias afecten al sector agrícola (y otros sectores) por varios años.
2. METODOLOGÍA
Trabajamos con una metodología basada en dos criterios principales: el tamaño de la tierra y la contratación de mano de obra. De tal manera, tenemos un criterio de demarcación de la tierra y la latencia de los recursos. En particular, los criterios propuestos a utilizar son:
• Cantidad de hectáreas físicas. Tomaremos el límite de 12 hectáreas porque se acerca al límite de hectáreas de riego básico (HRB2), establecido como uno de los requisitos para ser beneficiario de INDAP, para establecer la demarcación de la pequeña agricultura.
• Mano de obra familiar. Hogares que dependen exclusiva o totalmente de trabajo familiar, es decir, hogares que ocasionalmente contratan trabajadores externos en los periodos de cosecha pero que el resto del tiempo dependen de trabajo familiar no remunerado, serán considerados hogares de agricultura familiar. En caso contrario serán considerados agricultura empresarial.
Con estos criterios es posible combinar las definiciones más tradicionalmente basadas en tamaño de superficie de la explotación, con la visión más profunda de la organización de la producción agraria, si es que está basada o no en trabajo familiar no remunerado. Además, el criterio de 12 hectáreas tiene sentido en el contexto de Chile, en tanto es una variable usual de la política pública de INDAP. Estos criterios nos permiten una tipología de cuatro grupos que se puede ver en el Cuadro 1 a continuación
De estos grupos, dos son fácilmente identificables en la literatura, y los otros dos requieren mayor explicación. Los grupos más fácilmente identificables hacen referencia a la pequeña agricultura familiar, tradicionalmente de subsistencia y con baja presencia en mercados (correspondientes al segmento multiactivo en la clasificación de INDAP y a los agricultores tipo-C en la clasificación de Berdegué y Escobar (2002)) y la agricultura empresarial de gran tamaño, orientados hacia cultivos no tradicionales en amplias extensiones de terreno, relativamente más intensivos en uso de tierra y tecnología, conectados a mercados internacionales y con un motivo de ganancia por sobre uno de subsistencia.
2 Las hectáreas de riego básico son una unidad que ajusta las hectáreas físicas según su potencial productivo, considerando el sector geográfico y calidad de la tierra. Una hectárea de riego básico es una hectárea física de tierra regada en el valle del río Maipo.
Mano de obra
Mano de obra familiar o principalmente familiar
Mano de obra externa o principalmente externa
Superficie de la explotación Menos de 12 ha
Pequeña agricultura familiar
Mediana agricultura empresarial
Más de 12 ha Mediana agricultura familiar
Agricultura empresarial de gran tamaño Cuadro 1. Tipologías de agricultura familiar
El grupo de mediana agricultura familiar se refiere a agricultores con mayor participación en mercados, y mayor disponibilidad de tierra y activos que la pequeña agricultura familiar, y con mayores posibilidades de desarrollo comercial. Se asemeja principalmente a los agricultores tipo-B de la tipología de Berdegué y Escobar (2002), agricultores familiares que tienen algo más de inserción comercial pero que enfrentan diversas dificultades para despegar de manera efectiva. Pero también se asemejan a los tipo-A, más productivos e insertos en mercados en su totalidad, y en parte, se acercan a los agricultores definidos como comerciales por INDAP, pero con mayor disponibilidad de activos y tierra.
Finalmente, el grupo de mediana agricultura empresarial se asemeja a los agricultores considerados como comerciales por INDAP, agricultores pequeños, pero con una orientación al mercado y la producción guiada por maximización de beneficios. También tiene relación con aquellos agricultores considerados como medianos por Berdegué y López (2017).
2.1. Fuentes de datos
No existe una fuente de datos única que pueda entregarnos toda la información que buscamos.
- Los censos agropecuarios entregan gran cantidad de información sobre la disponibilidad, propiedad y uso de tierra, los tipos de cultivos y producción pecuaria y activos, pero carecen de información sobre condiciones sociales en la agricultura. Además, el último censo disponible tiene ya más de una década.
- Las encuestas de caracterización socioeconómica de hogares (CASEN) tienen mucha más información sobre condiciones sociales y son más cercanas en el tiempo, pero no poseen información sobre producción agrícola.
- Finalmente, existe una base de datos llamada “Línea Base de los Usuarios de la Acción de Fomento de INDAP 2016” (INDAP-Rimisp-Demoscópica 2018, en adelante, Línea Base INDAP) que posee gran cantidad de información tanto social como productiva sobre este segmento, a nivel nacional, pero que es sólo representativa de los usuarios de INDAP – dejando fuera a los otros tipos de productores definidos en la sección anterior – y que posee ciertos problemas con valores extremos en preguntas de precios, producción y tierras. Estudios anteriores (Berdegué y Rojas 2014; Berdegué y López 2017) han resuelto este problema utilizando múltiples fuentes, de manera de poder complementar la información no existente en cada fuente.
En el Cuadro 2 se describen estas fuentes y su relación con los criterios de tipologización mencionados en la sección anterior.
Para analizar los diferentes riesgos, utilizamos las fuentes disponibles para ubicar distintos riesgos que enfrentan los productores agropecuarios. La distribución de esta información en las fuentes propuestas se presenta en el Cuadro 3. Para el análisis de riesgos ambientales y económicos, se complementa el análisis usando datos históricos sobre fluctuaciones de precios y del dólar de ODEPA y de otras fuentes.
Cuadro 2. Fuentes de datos y criterios de tipologización
Cuadro 3. Riesgos por fuentes de datos Fuente
Censos agropecuarios Línea Base INDAP CASEN*
Años
1997- 2007 2016 1990-2017
Pequeña agricultura familiar
- Menos de 12 HRB - Menos de 1 trabajador-
equivalente en la explotación - Multiactivos - Jefe de hogar
cuentapropista en sector silvoagropecuario, sin gente a cargo en su trabajo
Mediana agricultura familiar
- Más de 12 HRB - Menos de 1 trabajador-
equivalente en la explotación
- Jefe de hogar cuentapropista en sector silvoagropecuario, sin gente a cargo en su trabajo
Mediana agricultura empresarial
- Menos de 12 HRB - Más de 1 trabajador-
equivalente en la explotación - Comerciales - Jefe de hogar
empleador en sector silvoagropecuario
Agricultura empresarial de gran tamaño
- Más de 12 HRB - Más de 1 trabajador-
equivalente en la explotación
- Jefe de hogar empleador en sector agropecuario
Tipo de riesgo
Pobreza por ingresos Pobreza multidimensional
Pertenencia a grupo más vulnerable del Registro Social de Hogares Asociatividad
Diversificación productiva
Diversificación de fuentes de ingreso (distintas a la agricultura) Acceso a agua
Sistemas de riego
Diversificación de canales de venta Propiedad de la tierra
Mujeres Indígenas
Censos agropecuarios
No No No Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí Sí
CASEN
Sí Sí No No No Sí No No No No Sí Sí
Línea Base INDAP
Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Pag. 11 Pag. 10
2.2. Análisis comparativo de políticas
El análisis de los datos permitirá determinar problemas particulares y posibles brechas en la política de apoyo a los agricultores de Chile. Se dará una mirada especial a aquellas políticas que fomenten la asociatividad de los productores. Este análisis será comparativo, revisando las políticas de otros tres países de la región andina – Perú, Ecuador y Colombia – con experiencias de interés tanto en el apoyo a los pequeños agricultores como en el fomento a las cooperativas y la asociatividad.
3. RESULTADOS DEL ANÁLISIS. TIPOS DE PRODUCTORES Y FUENTES DE RIESGOS
Los perfiles de agricultores obtenidos a través de la metodología propuesta, en base a los Censos Agropecuarios y a la Línea Base INDAP, se puede ver en el Cuadro 4. Los resultados a nivel nacional para las distintas categorías con base en la encuesta CASEN se muestran en el Cuadro 5.
Cuadro 4. Cantidad y porcentaje de hectáreas físicas por tipos de agricultores y asociatividad
Cuadro 5. Tipos de agricultores en encuestas CASEN, según hectáreas físicas Tipos de agricultores
Pequeña agricultura familiar (Multiactivos INDAP)
Mediana agricultura empresarial
Mediana agricultura familiar (Comerciales INDAP)
Agricultura empresarial de gran tamaño
Asociatividad
Asociado No asociado Asociado No asociado
Asociado No asociado Asociado No asociado
Censo agropecuario 2006-2007 Línea Base INDAP 2016 N
29.024 99.724 1.286 1.844
17.093 53.052 2.199 2.076
N
15.347 110.933
6.174 25.370
%
14,1%
48,3%
0,6%
0,9%
8,3%
25,7%
1,1%
1,0%
%
9,7%
70,3%
3,9%
16,1%
Fuente: Elaboración propia en base a Censo Agropecuario 2006-2007 y Línea Base INDAP 2016. La clasificación se hizo en base a hectáreas físicas, y no a HRB, dado que la información existente en el Censo no es suficiente como para permitir esta clasificación.
Fuente: Elaboración propia en base a CASEN 1990 – 2017.
Año
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009 2011 2013 2015 2017
Pequeña agricultura familiar (N)
1.481 2.514 3.456 2.514 3.523 6.241 6.334 6.059 4.292 1.800 1.832 2.329 1.771
Agricultura empresarial (N)
263 455 373 312 382 651 552 533 477 149 191 346 148
Total (N)
1.744 2.969 3.829 2.826 3.905 6.892 6.886 6.592 4.769 1.949 2.023 2.675 1.919
Pequeña agricultura familiar
84,9%
84,7%
90,3%
89,0%
90,2%
90,6%
92,0%
91,9%
90,0%
92,4%
90,6%
87,1%
92,3%
Agricultura empresarial
15,1%
15,3%
9,7%
11,0%
9,8%
9,4%
8,0%
8,1%
10,0%
7,6%
9,4%
12,9%
7,7%
Estos resultados son similares a los obtenidos por otras investigaciones hechas con metodologías parcialmente distintas. Berdegué y Rojas (2014) encuentran que el 79% de las explotaciones del país son parte de la agricultura familiar.
La información utilizada permite evaluar el grado de asociación existente entre los distintos tipos de agricultores. Los datos confirman que la mayor parte de los agricultores no se encuentra asociado de ninguna manera. El 24% de los agricultores se encuentra asociado ya sea a cooperativas o a otras formas de organización. Existe mayor asociatividad entre los grupos con mayor vocación empresarial o de mayor tamaño, aunque, si se compara sólo entre agricultores familiares, parecen ser aquellos de menor orientación comercial los que se encuentran más asociados3.
Con esta información, procedemos al análisis de los riesgos enfrentados por los agricultores y el efecto moderador de la asociatividad.
3.1. Riesgos económicos, climáticos y ambientales, y su expresión en distintos tipos de agricultores
Los riesgos económicos que enfrentan los agricultores tienen que ver principalmente con los riesgos asociados a las variaciones de precios. Una variable importante para reflejar esta situación es el tipo de cambio nominal con respecto al dólar estadounidense, en tanto modifica parte de los costos asociados a la producción y distribución de alimentos (e.g., combustible) como los precios de productos agrícolas transables. Esta situación se refleja incluso con la simple comparación entre las fluctuaciones del dólar y las fluctuaciones del tipo de cambio nominal. Asimismo, los precios locales también fluctúan dependiendo de los niveles de producción, los que a su vez se han visto afectados por los cambios globales y locales en el clima, los cambios en el rendimiento de la tierra y la disponibilidad de agua, y eventos climáticos extremos (FAO 2011).
Las Figuras 2 y 3 presentan la relación entre el número de agricultores y las fluctuaciones del tipo de cambio, en base a los datos de la encuesta CASEN, para los años 1990 a 2017. La relación es más clara para los agricultores de vocación empresarial, lo que se relaciona al hecho de tener mayores costos relativos a productos transables y a una orientación más exportadora.
Asimismo, el riesgo causado por la variación climática compone los riesgos anteriores. Según informes del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR2), existen tanto situaciones de sequía como de escasez hídrica y cambios de temperatura, especialmente graves para las regiones del centro del país, desde el sur de Coquimbo hasta el norte del Bío Bío, implicando menor disponibilidad de recursos hídricos y mayor vulnerabilidad socio sistémica, especialmente en zonas con alta proporción de Agricultura Familiar (CR2 2015).
Las situaciones previamente identificadas se expresan, de hecho, en los reportes de los mismos agricultores (Cuadro 6). Usando los datos de la Línea Base INDAP, se observa que la primera preocupación de los agricultores tiene que ver con el acceso al agua, seguido de precios de insumos y/o los bajos precios de venta de sus productos. Sólo un grupo, los multiactivos asociados, mencionan otro problema ambiental, la menor fertilidad de la tierra, como uno de los principales problemas que enfrentan.
3 En este análisis se dejan fuera, como instrumentos asociativos, a las comunidades indígenas, en tanto su estructura, orígenes, funcionamiento y objetivos distan de estar relacionados con una inserción económica.
Figura 2.
Fluctuaciones del tipo de cambio US$/peso y hogares participantes de la agricultura familiar 1990 – 2017
Fuente: Elaboración propia en base a CASEN 1990 – 2017 y datos del Banco Central
Figura 3.
Fluctuaciones del tipo de cambio US$/peso y hogares participantes de la agricultura empresarial 1990 – 2017.
Fuente: Elaboración propia en base a CASEN 1990 – 2017 y datos del Banco Central
Cuadro 6. Principales problemas reportados por agricultores usuarios de INDAP Tipo de agricultor
Multiactivo asociado
Multiactivo no asociado
Comercial asociado
Comercial no asociado
Principales problemas de la agricultura según usuarios INDAP
- Falta de acceso al agua - Precios de los insumos - La tierra ya no es tan fértil - Falta de acceso al agua - Precios de los insumos - Precios demasiado bajos de venta - Falta de acceso al agua - Precios demasiado bajos de venta - Precios de los insumos - Falta de acceso al agua - Precios demasiado bajos de venta - Precios de los insumos Fuente: Elaboración propia utilizando la Línea Base de Indap 2016.
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3.2. Condicionantes socioeconómicos del riesgo: pobreza y acceso a factores productivos y mercados
Los problemas socioeconómicos que enfrentan los distintos tipos de productores agropecuarios pueden hacerlos más vulnerables frente a los riesgos estudiados. La pobreza es un riesgo presente en la agricultura chilena. Si bien existe un descenso secular en la pobreza de ingresos entre 1990 y 2017 (Figura 4), la pobreza multidimensional, medida desde el 2009, se mantiene bastante alta (Figura 5). Hacia 2017, 17,2% de los hogares de pequeños agricultores se encontraban bajo la línea de pobreza (2,6% de los agricultores empresariales), mientras que aproximadamente un 45% (22,3%
de los agricultores empresariales) se encontraban en situación de pobreza multidimensional.
La Línea Base INDAP posee un cruce de datos con el Registro Social de Hogares (RSH). Esto revela que el 69% de los encuestados se encuentra en el rango de mayor vulnerabilidad del registro. El grupo con mayor presencia en ese rango es el de los multiactivos asociados, muchos de ellos pertenecientes a pueblos indígenas.
El acceso al agua es otro problema práctico. Pocos agricultores tienen los derechos de agua asegurados e inscritos. En general, tienden a ser los sectores más comerciales los que tienden a tener sus derechos más asegurados. Esto es especialmente notorio en la situación de los pequeños agricultores encuestados en la Línea Base INDAP. Es especialmente importante considerar que esta situación se da en un contexto de reducción de caudales, sequía y escasez hídrica.
Figura 4. Pobreza por ingresos, 1990 – 2017
Figura 5. Pobreza multidimensional, 2009 – 2017
Fuente: Elaboración propia en base a CASEN 1990 – 2017
Fuente: Elaboración propia en base a CASEN 2009 – 2017
Cuadro 7. Registro Social de Hogares de los usuarios de INDAP, 2016
Fuente: Elaboración propia en base a Línea Base INDAP, 2016.
Registro Social de Hogares
No aplica 40 50 60 70 80 90 100
Multiactivo asociado
0,3%
76,4%
7,5%
4,4%
3,1%
5,1%
3,0%
0,1%
Multiactivo no asociado
0,2%
72,8%
9,0%
6,4%
5,4%
3,6%
2,2%
0,5%
Comercial asociado
0,4%
44,4%
13,3%
10,4%
10,2%
7,2%
11,7%
2,5%
Comercial no asociado
0,3%
55,8%
12,5%
8,0%
8,7%
5,1%
8,0%
1,5%
Total
0,2%
69,5%
9,5%
6,6%
5,8%
4,1%
3,5%
0,7%
Cuadro 8. Porcentaje de los agricultores de cada tipo que posee derechos de agua inscritos por fuente de acceso al agua, 2006 – 2007
Fuente: Elaboración propia en base a Línea Base INDAP, 2016.
Tipos de agricultores
Pequeña agricultura familiar
Mediana agricultura empresarial Mediana agricultura familiar
Agricultura empresarial de gran tamaño
Asociatividad
Asociado No asociado
Asociado No asociado Asociado No asociado
Asociado No asociado
Pozo
9,2%
6,6%
7,5%
12,0%
7,0%
7,7%
15,8%
12,6%
Vertiente
3,7%
3,8%
8,9%
3,6%
2,8%
3,6%
3,9%
10,3%
Río
35,7%
16,6%
41,8%
19,2%
35,0%
10,7%
47,6%
18,4%
Estero
2,0%
1,6%
2,2%
2,0%
2,5%
1,3%
4,1%
3,5%
Embalse estacional 0,7%
0,3%
0,9%
0,3%
1,2%
0,6%
1,9%
1,0%
Embalse interanual 0,9%
0,5%
1,4%
0,6%
1,7%
0,7%
4,6%
1,8%
Lago
0,1%
0,0%
0,1%
0,1%
0,0%
0,1%
0,2%
0,3%
Laguna
0,2%
0,1%
0,5%
0,1%
0,2%
0,0%
0,7%
0,2%
Por otra parte, la propiedad de la tierra tampoco está necesariamente asegurada para los agricultores mas pequeños, lo que se puede observar en el Cuadro 10.
Finalmente, el acceso a mercados es otro condicionante, en tanto la integración a cadenas de valor más modernas puede permitir mayores ingresos y capacidad de negociación Por supuesto, la posibilidad de acceder a nuevos mercados depende de la capacidad productiva existente, siendo más difícil para los productores familiares de subsistencia.
La mayor vocación exportadora y comercial de la agricultura empresarial sobre la agricultura de corte familiar o menor tamaño es evidente al revisar los canales de venta según el Censo Agropecuario de 2006-2007. Mientras que un 62% de los agricultores de gran tamaño asociados vende a agroindustria (34% no asociado) y un 36% (17%) exporta, para la mayoría de los otros grupos no se supera el 20%
en ninguno de estos ítems.
También empieza a ser evidente la importancia de la asociatividad para abrir nuevos rubros y espacios de desarrollo para los agricultores. Se debe considerar, sin embargo, que esta situación no es automática, en tanto distintos tipos de asociación no tienen necesariamente un objetivo comercial detrás, pudiendo estar más enfocados en la ayuda mutua. En el caso de los agricultores encuestados por la Línea Base INDAP 2016, aquellos agricultores calificados como multiactivos asociados – muchos de ellos asociados a comunidades indígenas – tienen en general menor participación en canales que podrían ser considerados “modernos”, o que implican participar de una cadena de valor más compleja, como podría ser la venta a la agroindustria. En el caso de los productores comerciales, la relación entre asociatividad y mayor participación de cadenas de valor más complejas anteriormente observada se mantiene.
Cuadro 9. Posesión de derechos de agua de fuente principal de acceso en los usuarios de Indap, 2016
Tipos de agricultores
Multiactivo asociado Multiactivo no asociado Comercial asociado Comercial no asociado Total
Si
26,0%
25,6%
40,7%
42,3%
28,9%
Posee derechos de agua de la fuente principal No
26,6%
32,5%
22,0%
23,7%
30,1%
No aplica
32,4%
28,2%
23,2%
22,1%
27,4%
No, pero está en proceso
3,0%
3,7%
5,3%
3,4%
3,6%
NS/NR
12,0%
10,0%
8,8%
8,5%
9,9%
Fuente: Elaboración propia en base a Línea Base INDAP 2016.
Fuente: Elaboración propia en base a Censo Agropecuario 2006-2007
Cuadro 10. Tenencia del predio principal
Fuente: Elaboración propia en base a Censo Agropecuario 2006-2007.
Tipos de agricultores
Pequeña agricultura familiar (Multiactivos Indap) Mediana agricultura empresarial
Mediana agricultura familiar
Agricultura empresarial de gran tamaño
Asociatividad
Asociado No asociado Asociado No asociado
Asociado No asociado Asociado No asociado
Propio inscrito 66,9%
60,9%
79,4%
72,5%
63,1%
60,4%
77,6%
77,0%
Propio irregular
12,2%
17,5%
5,5%
7,8%
15,2%
20,1%
3,1%
6,6%
Goce o regalía
3,2%
3,2%
1,8%
2,3%
2,3%
2,9%
1,2%
1,6%
Arriendo
5,6%
4,3%
4,9%
7,3%
9,9%
5,4%
14,3%
10,1%
Mediería
1,1%
1,4%
0,5%
0,8%
1,6%
2,0%
0,3%
1,1%
Cedido
9,0%
10,1%
6,8%
7,8%
6,2%
6,7%
3,3%
3,2%
Ocupado
2,0%
2,6%
1,0%
1,6%
1,7%
2,6%
0,2%
0,3%
Cuadro 11. Venta a canales no tradicionales, 2006 – 2007
Tipos de agricultores Pequeña agricultura familiar
Mediana agricultura empresarial
Mediana agricultura familiar Agricultura empresarial de gran tamaño
Asociatividad
Asociado No asociado Asociado No asociado
Asociado No asociado Asociado No asociado
Porcentaje del total que vende en alguno de estos canales Exporta
6%
3%
12%
11%
9%
3%
36%
17%
Realiza agricultura de contrato
4%
1%
8%
5%
8%
3%
27%
12%
Vende a agroindustria
11%
4%
16%
10%
24%
8%
62%
34%
Cuadro 12. Canales de venta de los usuarios de INDAP, 2016
Fuente: Elaboración propia en base a Línea Base INDAP 2016.
Canal de venta
1. Venta en el predio o a orilla de camino a consumidor final 2. Venta en el predio a comerciantes y/o conchenchos (intermediarios) 3. Venta en mercados mayoristas (sin incluir supermercado) 4. Venta en ferias locales o municipales
5. Venta a feriantes
6. Venta a comercios pequeños 7. Venta a supermercados 8. Venta a restaurantes u hoteles 9. Venta a agroindustrias 10. Venta a exportadores 11. Venta a tienda Mundo Rural
12. Venta a instituciones públicas (Ejemplo: JUNAEB, Gendarmería, etc) 13. Otro
Multiactivo asociado
40,9%
12,8%
0,7%
16,3%
5,5%
7,4%
0,9%
0,4%
4,8%
2,7%
0,7%
0,6%
6,5%
Multiactivo no asociado 47,1%
19,9%
1,2%
12,1%
6,2%
4,2%
0,1%
0,4%
4,1%
0,5%
0,2%
0,2%
3,8%
Comercial asociado 16,8%
11,9%
6,7%
8,8%
4,3%
4,1%
1,4%
0,7%
29,1%
9,0%
0,4%
0,0%
6,8%
Comercial no asociado
30,7%
16,6%
4,9%
12,9%
5,9%
4,5%
0,4%
0,4%
14,2%
4,2%
0,1%
0,3%
4,9%
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Además de la diversificación, la asociatividad puede actuar como un mecanismo de protección frente a los riesgos, en tanto asegura economías de escala, que permiten enfrentar de mejor manera las alzas de costos; mayor poder de negociación para definir precios de venta; y solidaridad como mecanismo de apoyo frente a la vulnerabilidad social o económica.
Si bien los datos de la Línea Base INDAP muestran mayores niveles de pobreza entre los productores agropecuarios más pequeños y de subsistencia, se observa también que la asociatividad es especialmente ventajosa para este grupo, permitiéndole acceder a nuevos mercados, y a enfrentar en general menos restricciones de recursos, lo que hace pensar que los agricultores asociados son menos vulnerables frente a los riesgos económicos y ambientales, y más resilientes frente a las condiciones sociales que enfrentan.
4. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA ASOCIATIVIDAD:
EXPERIENCIAS EN PERÚ, ECUADOR Y COLOMBIA
La sección anterior nos ha mostrado que la asociatividad puede ser un instrumento importante de resiliencia, manejo del riesgo y protección social para los productores agropecuarios. Así lo reconoce en Chile el Ministerio de Agricultura, cuando postula como uno de sus ejes de trabajo “potenciar a los pequeños y medianos agricultores a través de la promoción de la asociatividad, apoyo técnico, financiamiento y una mayor vinculación con canales más dinámicos de comercialización de productos”
(Cuenta Pública Ministro de Agricultura, 2020).
En lo siguiente consideraremos una visión comparativa del fomento a la asociatividad en otros países.
El Cuadro 13 compara los enfoques asociativos rurales de Perú, Ecuador y Colombia, además del de Chile, incluyendo algunos detalles del reciente Plan Acción Rural por un Chile Más Justo del Ministerio de Agricultura.
Para la mayoría de los países, el énfasis en la asociatividad es reciente y posee aún una implementación limitada. En el caso de Perú, tras una transformación de la política rural durante la década de los 90s, que se enfocó en la inserción comercial de la agricultura nacional y las estrategias de protección frente a la pobreza para la agricultura de subsistencia, el país ha vuelto a enfocarse en políticas con algún nivel de fomento a la asociatividad, a la vez que mantiene el enfoque en comercialización. Esto ha implicado que las políticas de asociatividad se enfoquen principalmente a grupos de productores con algún nivel de desarrollo comercial, y que no se consideren al mismo nivel, dentro de la política, formas de asociatividad tradicionales con objetivos distintos, especialmente aquellas relativas a pueblos indígenas (Alarcón 2019).
El enfoque de Ecuador establece una mirada completamente distinta. Las políticas de asociatividad nacen desde el Ministerio de Inclusión Económica y Social, y en particular desde el Instituto de Economía Popular y Solidaria (IEPS). Desde la pasada década, el enfoque de Ecuador ha estado en el fomento a la economía social y solidaria, tema que en el último plan de desarrollo, aparece como uno de sus ejes centrales. Sin embargo, en particular en el agro, la política de asociatividad no logra una bajada concreta, aparentemente debido a los varios cambios de dirección ministeriales. A pesar de esto, hoy existen proyectos dirigidos a ciertos sectores particulares, como el Proyecto de Fortalecimiento de los Actores Rurales de la Economía Popular y Solidaria (FAREPS), co-financiado por FIDA, y aplicado en ciertas provincias de la región costera, la sierra central y la región amazónica, que podría beneficiar a 20 mil familias pobres y vulnerables rurales a través del fortalecimiento de las capacidades de gestión y la membresía de iniciativas asociativas, con el fin de permitirles desarrollar una producción orientada al mercado pero con fines sociales.
Finalmente, en el caso de Colombia, la asociatividad rural es considerada baja, lo que se asocia principalmente a la destrucción del tejido social debido al conflicto armado. Tras la negociación de los Acuerdos de Paz, y en base a lo establecido en éstos, ha surgido un interés en el fomento de la economía solidaria. En particular, en el contexto agrícola existe un Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria y Cooperativa Rural (PLANDES). Este plan, definido el 2018 y establecido como
3.3. Cobertura frente al riesgo: diversificación productiva, multiactividad y asociatividad
Los distintos riesgos que se presentan en la agricultura son enfrentados de maneras distintas por los distintos agricultores. En general, la diversificación es una estrategia de enfrentamiento del riesgo económico. La capacidad de diversificarse, sin embargo, depende de las condiciones materiales de los productores agropecuarios, en general diversas entre sí. Especialmente para los productores de menor tamaño, incluyendo la mediana agricultura, la diversificación con respecto a fuentes de ingreso a través del empleo rural no agrícola es una forma de sopesar este riesgo.
La Figura 6 muestra los ingresos de la agricultura como porcentaje del ingreso total del hogar. Se puede observar que existe una tendencia decreciente en el tiempo y mayor fluctuación en la tendencia de la agricultura empresarial sobre la agricultura familiar. En este punto, es bueno recordar que estos datos, obtenidos de la encuesta CASEN, no representan a la gran agricultura empresarial sino a la mediana agricultura, todavía ligada en parte a lo familiar y agropecuario.
Figura 6. Ingresos de la agricultura sobre los ingresos totales del hogar, 1992 – 2017
Fuente: Elaboración propia en base a CASEN 1990 – 2017
ruta estratégica hasta el año 2032, posee, al igual que en Ecuador, un enfoque en la economía social y solidaria, además del objetivo igualmente importante de establecer una alternativa de desarrollo que permita la sustitución de los cultivos ilícitos y fomente una reconstrucción del tejido social en zonas afectadas por el conflicto. Hasta ahora no es claro como esta estrategia se está articulando con las políticas sectoriales para la agricultura, pero hay programas recientes del Ministerio de Agricultura de este país que se orientan, en distintos niveles, a fomentar la asociatividad. Entre estos se encuentran el programa Alianzas Productivas, con un enfoque comercial que busca conectar a asociaciones de productores en cadenas de valor con socios estratégicos, y El Campo Emprende, dirigido a promover la asociatividad y emprendimiento entre pequeños productores agrícolas y campesinos en situación de vulnerabilidad o pobreza.
En los tres países se ve una situación de poca coordinación intersectorial, aunque se observan esfuerzos por superarla, al menos en Ecuador y Colombia. La orientación general mostrada en cada país determina parcialmente el enfoque desde el cual se promueven los emprendimientos asociativos, y qué tan integrales son las políticas. Es importante notar que una orientación hacia la economía social no deja necesariamente fuera la posibilidad de establecer diversas líneas de trabajo, o incluso de fomentar al mismo tiempo la solidaridad y ayuda mutua entre pequeños productores y el aumento de la productividad y competitividad de los emprendimientos agropecuarios. Incluso más, una estrategia orientada hacia la economía social permite reconocer los sistemas asociativos ya existentes en la práctica en el sector agropecuario, y fortalecer tales sistemas antes que intentar únicamente establecer nuevos instrumentos.
Estos dos últimos puntos son especialmente importantes considerando los condicionantes socioeconómicos de los riesgos. En todos los países se reconoce la necesidad de enfrentar la pobreza rural y fomentar la integración comercial a mercados. Sin embargo, esto requiere de un enfoque integral e intersectorial. La asociatividad puede ser un instrumento fundamental para promover no sólo la asistencia técnica, sino para resolver cuestiones como la tenencia y propiedad de la tierra y de derechos de agua, y la coordinación de programas sociales.
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Agricultura, 2020 (Chile); Alarcón (2019), Zegarra (2016), Ministerio de Agricultura y Riego (2015), sitio web AGROIDEAS: https://www.agroideas.gob.pe/project/asociatividad/ (Perú); Instituto de Economía Popular y Solidaria, Ministerio de Agricultura y Ganadería (Ecuador); Benson (2018), Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (2018), Ministerio de Agricultura (Colombia).
Cuadro 13.
Comparativo de enfoques estrategias y políticas de fomento a la asociatividad rural en Colombia, Perú, Ecuador y Chile
Aspectos de política asociativa rural Lineamientos estratégicos
con enfoque en asociatividad
Enfoque asociativo
Programas de acompañamiento y
formación para la asociatividad
Coordinación intersectorial para el apoyo a productores individuales, comunitarios y
asociados
Problemas con fomento a la asociatividad
Políticas intersectoriales diferenciadas para los distintos tipos de
agricultores
Chile
Sí, recientemente, a través de plan Acción Rural por un Chile más Justo
Asociatividad para el aumento de la competitividad y reducción de costos de producción.
Propuesto dentro del Plan se encuentra el programa Agro+ de CORFO y el Ministerio de Agricultura. Hoy ya existen iniciativas como el Programa de Asociatividad Económica, de INDAP, que busca fomentar la asociatividad a través de asistencia técnica, de gestión y legal tanto a organizaciones constituidas legalmente como a grupos informales.
Articulación entre organismos del Ministerio de Agricultura y CORFO para la generación de programa de fomento a la asociatividad de pequeños agricultores
No existe, hasta ahora, un enfoque amplio para la asociatividad, más allá de programas específicos de fomento a la agricultura con orientación comercial.
No articulado con otros servicios. Puede haber espacios para el fomento a la asociatividad como mecanismo de protección y resiliencia de la pequeña agricultura de subsistencia.
No en cuanto a asociatividad. Existe experiencia de articulación de servicios en el nuevo Plan de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI).
Nueva política de Desarrollo Rural promueve el trabajo intersectorial con enfoque territorial
Perú
Sí, pero con un énfasis menor, en Estrategia Nacional de Agricultura Familiar 2015 - 2021
Productividad e inclusión
Programa de incentivo a la asociatividad a través de AGROIDEAS, con subsidio a la formalización de asociación de hasta 0,5 unidades impositivas tributarias
AGROIDEAS: dirigido a agricultores con enfoque principalmente comercial, fomenta la asociatividad formal para la competitividad
Poca comprensión de formas de asociatividad tradicionales, resultados insuficientes, sesgo comercial-economicista en políticas de asociatividad
No. Sí posee estrategia diferenciada por agricultores según su enfoque comercial: estrategias de superación de pobreza para agricultura de subsistencia, instrumentos de asociatividad y acceso a factores productivos para agricultura intermedia, y políticas pro competitividad (flexibilidad, facilidades tributarias) para productores comerciales de mayor tamaño.
Ecuador
Sí, a nivel general. Economía social es eje central de plan nacional de desarrollo 2017-2021. Sin embargo, indefiniciones con respecto a acciones concretas en el agro.
Economía social, popular, solidaria
Varios intentos de programas abortados por cambios ministeriales (ej. La Gran Minga Nacional Agropecuaria). Existen dos iniciativas relacionadas con la asociatividad vigentes: i) registro nacional agrario, tiene por intención identificar el número, tipo y situación productiva y social de la agricultura nacional, con un énfasis en la AFC, y con un interés en conocer el número y alcance de actividades asociativas; ii) Proyecto de Fortalecimiento de los Actores Rurales de la Economía Popular y Solidaria (FAREPS), gestionado por el Instituto de Economía Popular y Solidaria (IEPS) y financiado por FIDA, que apoya las capacidades de gestión y el crecimiento de organizaciones rurales de ciertas zonas de Ecuador.
Coordinación parcial entre el Ministerio de Inclusión Económica y Social, a través del IEPS, y el Ministerio de Agricultura y Ganadería
No ejecución de planes, políticas e intervenciones debido a cambios ministeriales.
No. Existe intención y al menos un intento concreto anterior (La Gran Minga Agropecuaria) que podría haber implicado una coordinación amplia entre múltiples ministerios para responder a necesidades comunitarias particulares.
Colombia
Sí. Orientación estratégica en base al Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria y Cooperativa Rural (PLANFES)
Economía social. Desarrollo rural y sustitución de cultivos ilícitos, en el contexto del post-Acuerdo Existen, desde el Ministerio de Agricultura, programas en los que el elemento asociativo aparece. De manera importante en las Alianzas Productivas, el nuevo programa
“El Campo Emprende”, dirigidos a apoyar a asociaciones campesinas formales o informales. No es claro que estos programas estén articulados con el PLANFES.
No
Descomposición del tejido social debido al conflicto y el reducido tamaño del sector asociativo en la economía nacional
No
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5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DERIVADAS DEL ANÁLISIS
Los resultados presentados muestran que la asociatividad protege a los agricultores contra riesgos económicos y ambientales. Hemos visto, también, que la pobreza y la falta de acceso a activos productivos clave, como la tierra o el agua, son problemas críticos que aquejan a parte importante de los productores agrícolas y que incrementan su vulnerabilidad frente a los riesgos.
Junto con la diversificación productiva, la asociatividad, en efecto, actúa como un mecanismo de protección en tanto asegura economías de escala, que permiten enfrentar de mejor manera las alzas de costos, mayor poder de negociación para definir precios de venta, y solidaridad como mecanismo de apoyo frente a la vulnerabilidad social o económica.
Pobreza y vulnerabilidad son dos problemas que, lamentablemente, se agudizarán en el marco de la crisis provocada por el COVID 19 en Chile. Una estrategia de fomento a la asociatividad parece, en consecuencia, especialmente pertinente antes las condiciones que se avecinan y la evidencia respecto del potencial de la asociatividad para mitigar y reducir riesgos de diverso tipo.
La revisión de políticas implementadas en otros países de la región muestra que hay distintos posibles enfoques de política dirigidos a la asociatividad en la región. En Chile existe un interés en retomar la asociatividad en la agricultura como una alternativa de desarrollo. Para una política pública efectiva en esta área, proponemos tener en consideración los siguientes aspectos:
a) Reconocer la diversidad de objetivos y formas asociativas
Actualmente la mayor parte de las experiencias asociativas existentes corresponden a cooperativas que tienen una finalidad productiva. Sin embargo, existen múltiples razones por las que la asociatividad puede ser importante en la agricultura, tales como la protección de recursos comunes, la mantención de la identidad y cultura o el apoyo mutuo frente a la pobreza. Estos objetivos económicos y sociales pueden ser especialmente válidos en periodos de baja producción y crisis económica, particularmente para agricultores familiares y de menor tamaño.
En tal sentido, junto con reconocer el aspecto comercial y productivo de las asociaciones de productores, parece relevante poner especial énfasis en el caso de las cooperativas, en su rol como instrumento de mitigación y superación de la pobreza. La evidencia muestra que muchos de los asociados son agricultores que se encuentran en los grupos de mayor vulnerabilidad de ingresos, y sin embargo son también quienes muestran mejor protección frente a riesgos y mayos acceso a recursos.
Con respecto a la diversidad de formas asociativas, debe haber un reconocimiento a las formas asociativas, formales e informales, ya existentes, incluyendo aquellas relativas a pueblos indígenas.
b) Múltiples formas de apoyo de a la asociatividad
Del reconocimiento de los múltiples objetivos se desprende la necesidad de múltiples instrumentos de fomento y apoyo a la asociatividad. El actual Programa de Asociatividad Económica (PAE) de INDAP es un punto de partida ya existente que debe ser aprovechado. Dado su enfoque en la agricultura familiar y en la asociatividad informal, el PAE puede ser un instrumento de entrada para la formalización de asociaciones en las cuales los objetivos comerciales, productivos y sociales van de la mano. Se sugiere una evaluación y, si es necesario, un rediseño del PAE, en conjunto con el Departamento de Asociatividad y Economía Social (DAES) del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que considere explícitamente el nuevo enfoque en economía social buscado con este programa.
Por otro lado, para las asociaciones formales consolidadas y con orientación principalmente comercial, así como para nuevos emprendimientos asociativos comerciales, la propuesta del programa Agro+
(INDAP-CORFO) parece una buena alternativa de expandir las propuestas del programa Red Asociativa a productores agropecuarios competitivos, pero pequeños. Se recomienda ampliar los criterios de selección de beneficiarios, focalizándose no sólo en agricultores pequeños y competitivos, sino también en ciertos productos con mayores posibilidades de inserción en cadenas de valor y que tengan la posibilidad de constituir clusters de desarrollo agroindustrial en el futuro.
Finalmente, existen dos áreas que actualmente se encuentran cubiertas de manera deficiente y sobre las que cabe profundizar para fortalecer la asociatividad. La primera es la sostenibilidad y mantención en el tiempo de las asociaciones, incluyendo la posibilidad de desarrollo productivo y comercial de las asociaciones originalmente formadas con un enfoque más inclusivo. El desarrollo de estas instituciones sólo se puede dar a través de instrumentos de fomento particulares y diferenciados para cooperativas ya instaladas, como pueden ser líneas de crédito especiales para emprendimientos asociativos, pudiendo existir alguna coordinación con el BancoEstado en este aspecto. Entregar beneficios por el “lado de la demanda”, como beneficios a empresas o instituciones que requieran insumos de productores asociados, pueden ser también buenas estrategias de fomento a la permanencia y crecimiento de las empresas cooperativas.
La otra área es la referente a pueblos indígenas. La asociatividad en pueblos indígenas puede estar sujeta a otras estructuras, incluyendo las comunidades indígenas y las variadas formas tradicionales de organización social de la producción. La política de asociatividad debe considerar estas diferencias, creando instrumentos especiales o ampliando algunos de los instrumentos ya existentes como el Programa de Desarrollo Territorial Indígena, PDTI de INDAP.
c) Articulación intersectorial en el apoyo a las asociaciones agropecuarias
Los aspectos anteriormente mencionados requieren de una acción multisectorial de parte del Estado.
En el último tiempo, se han promovido acciones de este tipo, como fue el rediseño del PDTI en coordinación entre INDAP y CONADI o, más recientemente, la propuesta de política Agro+ entre el Ministerio de Agricultura y CORFO, que constituye un buen antecedente para una futura política en la materia.
Aunque los distintos instrumentos de apoyo y fomento podrían requerir diversas alianzas públicas (y privadas), existen tres actores fundamentales, además del Ministerio de Agricultura, que deberían ser incluidos:
- Ministerio de Desarrollo Social, con el que se pueden coordinar acciones de política pública con énfasis en vulnerabilidad y pobreza, además de políticas diferenciadas a pueblos indígenas a través de CONADI.
- Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, principalmente a través de dos organizaciones bajo su alero: CORFO, para el fomento de proyectos de mayor potencial competitivo y su inserción en mercados internacionales; y el DAES, para políticas de capacitación en asociatividad y cooperativismo, registro de asociaciones agropecuarias y beneficios para las asociaciones con un enfoque central en inclusión.
- BancoEstado, para la entrega de instrumentos crediticios particulares para asociaciones agropecuarias.
d) Protección social con inclusión productiva para contribuir a enfrentar la crisis entre los grupos de productores más vulnerables
Una recomendación adicional, especialmente relevante en el contexto de la actual crisis sanitaria y económica, es la de fortalecer los mecanismos de protección social para los pequeños agricultores en situación de pobreza y vulnerabilidad, ampliando los criterios de focalización y cobertura de los subsidios monetarios pero, al mismo tiempo y muy especialmente, asegurando una estrecha coordinación entre estas prestaciones y el acceso de los hogares a programas de inclusión productiva rural.
Mientras que un error común de las políticas sociales de corte asistencial es subestimar el potencial productivo de sus beneficiarios, la experiencia de otros países de la región (Escobal y Ponce 2016;
Maldonado et.al. 2016) indica que la articulación entre programas de transferencias de ingresos y apoyo productivo rural redunda en positivos resultados para los hogares, así como en la dinamización de los mercados locales. Retomando el hilo de las recomendaciones anteriores, cabe señalar que este tipo de esfuerzos tienden a combinar criterios de focalización individual (la transferencia
monetaria) con otros territoriales y asociativos (el apoyo productivo) de modo tal de beneficiar a un conjunto mayor de productores que, aunque no califiquen para recibir una determinada transferencia, comparten una situación de relativa vulnerabilidad.
Avanzar en esta dirección requeriría de esfuerzos intensivos en coordinación entre el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Desarrollo Social. Para promoverlos, existen experiencias documentadas de otros países respecto de mecanismos institucionales que contribuyen a promover la articulación, como son los incentivos presupuestarios, el uso de registros y padrones compartidos, entre otros.
Desafíos transversales: más allá de la asociatividad.
Existen desafíos transversales que deben ser considerados, y que se refieren principalmente a la disponibilidad a largo plazo de recursos naturales. Las formas asociativas pueden facilitar el acceso a estos recursos, pero no lo pueden asegurar sin cambios estructurales a las formas de provisión y apropiación de estos recursos. En particular, en el caso del agua, y en concordancia con una política de promoción a la asociatividad, cabe explorar la posibilidad de establecer derechos de apropiación colectiva de ésta, y de limitar el uso y apropiación privada de los derechos consuntivos de agua en lugares en los que los caudales se han visto altamente reducidos.
Pag. 27 Pag. 26
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