La importancia del ordenamiento
institucional del sector hídrico en
El Salvador
Por
Andrei S. Jouravlev
Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])
Contenido de la
presentación
1.
Introducción.
2.
Naturaleza jurídica del agua.
3.
Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4.Gestión integrada del agua.
5.
¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6.Descentralización de los servicios de agua.
7.Nuevos temas.
¿Quiénes somos y qué
hacemos?
Comisión Económica para América Latina y el Caribe:
– Una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas. – Misión: contribuir al desarrollo económico y social de la región.
División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI):
– Áreas de trabajo:
Gestión de los recursos naturales:
– Gestión y legislación del agua.
– Gestión de cuencas y organismos de cuenca.
Regulación y desarrollo de servicios públicos e infraestructura:
– Regulación y prestación de servicios de agua potable y saneamiento.
– Formas de trabajo:
Investigación orientada a la formulación de políticas públicas. Asistencia técnica a los países.
Organización de reuniones de expertos y cursos de capacitación.
1 de 20
Existe una estrecha coordinación entre las tres formas de trabajo Con énfasis en los
aspectos regulatorios e institucionales (políticas públicas)
1
Contenido de la
presentación
1.
Introducción.
2.
Naturaleza jurídica del agua.
3.
Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4.Gestión integrada del agua.
5.
¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6.Descentralización de los servicios de agua.
7.Nuevos temas.
Naturaleza jurídica del agua
El agua es un bien del dominio público del Estado.
– Entonces, corresponde al Estado conceder derechos o permisos de su uso a los agentes económicos. En el diseño institucional de estos derechos, conviene distinguir dos grupos de normas:
Normas estructurales cuyo objetivo es asegurar inversión en el
desarrollo del potencial económico del recurso, así como su uso eficiente y conservación.
Normas regulatorias que buscan asegurar la sustentabilidad del
recurso, evitar transferencia de externalidades, y prevenir la constitución de monopolios y la especulación.
– El desafío del derecho de aguas es encontrar un balance adecuado entre estos dos grupos de normas:
las normas estructurales no deben desembocar en monopolios,
deterioros ambientales y transferencia de externalidades; y
las normas regulatorias no deben ahogar el sistema económico y
paralizar el desarrollo socioeconómico.
2 de 20
Gestión del agua
Gestión del agua es la regulación o control de su uso en función
del interés público. Persigue los siguientes objetivos:
– Eficiencia económica en el aprovechamiento del agua y prevención de la monopolización.
– Equidad en el acceso y protección de valores sociales y culturales. – Conservación ambiental y protección del recurso.
Funciones fundamentales de gestión de los recursos hídricos:
– Asignación del agua: la definición y modificación de las condiciones de acceso al recurso.
– Control de la contaminación: la definición y modificación de las condiciones de devolución del agua al ecosistema.
3 de 20
Para desempeñar bien estas funciones obviamente hay que hacer mucho más: evaluar y monitorear el recurso, determinar los recursos utilizables y caudales mínimos; mantener registros y catastros de usos y usuarios; fiscalizar los aprovechamientos; elaborar planes de recursos hídricos; evaluar proyectos y aprobar obras; determinare líneas de ribera y áreas protegidas; adjudicar conflictos vinculados al uso del agua; etc.
Gestión y manejo de
cuencas y gestión del agua
Gestión del agua a nivel de cuencas
:
– Cuenca es la unidad territorial de análisis en el proceso de toma de decisiones de gestión del agua.
Manejo de cuencas
:
– El manejo de la superficie y subsuperficie de la cuenca (principalmente los suelos y la vegetación) para regular la escorrentía en cantidad, calidad y oportunidad:
Manejo de cuencas es una actividad mixta que se vincula tanto a la
gestión de los recursos naturales como a la gestión del agua.
4 de 20
Manejo de
cuencas
Usos
sectoriales
Gestión del agua
Gestión de los recursos naturales
Gestión ambiental
Manejo de
cuencas
Usos
sectoriales
Gestión del agua
Gestión de los recursos naturales
Gestión ambiental
Contenido de la
presentación
1.
Introducción.
2.
Naturaleza jurídica del agua.
3.
Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4.
Gestión integrada del agua.
5.
¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6.Descentralización de los servicios de agua.
7.Nuevos temas.
Gestión y prestación, ¿es lo
mismo?
El término "gestión del
agua" se refiere
básicamente a las
condiciones de:
– acceso al agua (como
recurso natural);
– aplicación del agua en
usos sectoriales; y
– devolución del agua al
medio ambiente
después de su uso.
Prestación de los
servicios de agua
potable y saneamiento
se relaciona con:
– construcción, operación
y mantenimiento de la
infraestructura para el
uso del agua; y
– protección de fuentes
de abastecimiento
(cuencas de captación).
5 de 20
Se gestiona un recurso natural que es insumo para
múltiples usos sectoriales
Se gestiona una actividad económica que utiliza este
recurso como insumo
3
Gestión y prestación: es
mejor mantenerlos aparte
Es conveniente mantener las dos actividades
separadas:
– en cuanto a normativas legales; y
– en lo referente a entidades encargadas.
¿Por qué?
– Responden a objetivos distintos.
– Tienen clientelas diferentes.
– Son actividades altamente especializadas:
tienen requerimientos profesionales distintos.
– Su tratamiento conjunto crea un conflicto de interés:
el agua es un insumo tanto de los servicios de agua potable
y saneamiento como de otros usos (riego, minería, etc.).
6 de 20
Contenido de la
presentación
1.
Introducción.
2.
Naturaleza jurídica del agua.
3.
Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4.
Gestión integrada del agua.
5.
¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6.Descentralización de los servicios de agua.
7.Nuevos temas.
Gestión integrada del agua
Según la Asociación Mundial para el Agua (GWP):
– La gestión integrada es un proceso que promueve la
gestión y el aprovechamiento coordinado de los recursos
hídricos, la tierra y los recursos naturales relacionados,
con el fin de maximizar el bienestar social y económico de
manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de
los ecosistemas vitales.
Existen además otras definiciones que centran
atención en otros aspectos de la integración.
– La gestión integrada puede entenderse como varias
dimensiones (o formas) diferentes de integración.
Este enfoque permite definir qué formas de gestión deben
integrarse y en qué secuencia, para resolver los problemas que se enfrenta en cada caso.
7 de 20
Dimensiones o formas de
integración
La integración de la gestión para todos sus usos:
– agua potable, riego, generación hidroeléctrica, minería, etc.
De los intereses económicos, sociales y ambientales.
En forma conjunta, de cantidad, calidad y oportunidad:
– asignación del agua y control de la contaminación hídrica.
A lo largo del ciclo hidrológico:
– aguas superficiales y subterráneas, y eventualmente aguas costeras.
A nivel de cuencas, acuíferos o sistemas hídricos interconectados.
De la demanda de agua con la gestión de la oferta.
El manejo del agua y de la gestión de la tierra y otros recursos
naturales y ecosistemas relacionados.
8 de 20
Más que concentración de actividades en una entidad, es la aplicación sistemática, en forma coherente, de criterios generales para la toma de decisiones, con independencia del organismo específico que lo haga
4
Nivel óptimo de integración
El nivel óptimo de integración es transitorio y
depende de condiciones locales:
– Tiende a ser menor en cuencas con un bajo nivel de uso y
con reducidos impactos antrópicos.
– Por el contrario, es mayor en cuencas con:
una oferta inelástica de nuevos recursos, elevada y creciente demanda de agua,
externalidades y conflictos generalizados y en aumento, y competencia cada vez más drástica y despiadada.
– Se trata de un proceso que se retroalimenta en función de
nuevos desafíos y condiciones cambiantes:
implica continuo perfeccionamiento del marco institucional.
9 de 20
Instituciones más sofisticas de gestión tienen un costo y es importante sopesar este costo con los beneficios que dependen de los problemas que se enfrenta en cada caso
4
Contenido de la
presentación
1.
Introducción.
2.
Naturaleza jurídica del agua.
3.
Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4.Gestión integrada del agua.
5.
¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6.
Descentralización de los servicios de agua.
7.Nuevos temas.
¿Quién desempeña las
funciones de gestión?
Las funciones de gestión normalmente se asignan a
una entidad,
autoridad de aguas
, que depende
del nivel de gobierno a que corresponde el dominio
de las aguas:
– siempre central; con (principales) excepciones de,
– Argentina (provincial) y Brasil (federal y estadual).
Se observa una tendencia a complementar la
capacidad de gestión a nivel nacional o central:
– mediante la creación de estructuras participativas y
multisectoriales de coordinación y concertación en el
ámbito de cuencas (
organismos de cuenca
).
10 de 20
Autoridad de aguas a nivel
central o nacional: lecciones
Las funciones fundamentales de gestión del agua deberían
concentrarse y consolidarse en una autoridad única de aguas:
– aplicación de la legislación respectiva; asignación del agua,
control de la contaminación, evaluación y monitoreo del recurso, registro y catastro de sus usos y usuarios, planificación hídrica, y adjudicación en instancia administrativa de conflictos vinculados al uso del agua.
Para que la autoridad de aguas sea objetiva e imparcial debe
estar separada de:
– entidades sectoriales y de organismos encargados de fomento de uso del agua.
Debe ser una autoridad única de aguas, de tipo no colegiado,
aunque se puede incorporar intereses sectoriales a efectos de
consulta y participación.
11 de 20
Autoridad de aguas a nivel
central o nacional: lecciones
Su titular debería tener un alto rango administrativo:
– equivalente normalmente a un viceministro.
Es aconsejable respetar criterios administrativos en cuestiones
que requieren conocimientos profesionales específicos:
– se decide en función de conocimiento técnico; y – se alivia la situación del sistema judicial.
La gestión del agua implica la necesidad de tomar decisiones
con fuerte contenido económico, social y ambiental:
– Por ello, las autoridades de aguas deberían tener un alto grado de autonomía e independencia:
Nombrar al titular en base a criterios profesionales.
Evitar que los nombramientos tengan un carácter político-partidista. Nombrar al titular por un plazo fijo.
Adoptar medidas para evitar su remoción arbitraria. Tener una fuente autónoma de financiamiento.
5
Organismos de cuenca: ¿por
qué interés en su creación?
Las funciones de gestión del agua están dispersas y
fragmentadas, con débiles sistemas de coordinación.
Existen múltiples actores cuyas decisiones tienen efecto:
– En usuarios de agua (por ejemplo, reguladores de servicios públicos como agua potable o electricidad).
– En el recurso mismo (por ejemplo, gobiernos locales).
Administración fragmentada, descoordinada con escasa
participación de los usuarios, gobiernos locales y otros actores
relevantes.
Todos estos problemas se manifiestan con mayor fuerza a
nivel de cuencas.
13 de 20
Tendencia general: Brasil (Comités de Cuenca y Agencias de Aguas), México (Consejos de Cuenca), Perú (Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas, y ahora con la nueva ley de aguas, Consejos de Cuenca), Uruguay (Juntas Regionales Asesoras de Riego), etc.
5
Organismos de cuenca:
lecciones de experiencias
Las funciones de estas entidades deben
:
– Concentrarse fundamentalmente en el agua.
– Articularse bien con las responsabilidades de otros organismos.
Necesitan apoyo relevante por parte del gobierno
:
– Estimular y facilitar la participación de las partes interesadas. – Dar acceso a información y posibilidad de formular opiniones. – No es factible que se autofinancien en un corto o mediano plazo. – Sin financiamiento, sectores sin recursos propios tendrán una
capacidad disminuida, con el riesgo de la apropiación del sistema.
Es necesario encontrar un equilibrio entre asegurar:
– Que todos los intereses relevantes estén representados.
– Un proceso razonablemente expedito para la toma de decisiones.
14 de 20
Los organismos de cuenca son de gestación larga; mientras su consolidación tiene lugar, se sugiere que la autoridad de aguas establezca delegaciones o gerencias a nivel de regiones o cuencas, a efectos de manejo local, así como para promover y desarrollar los organismos de cuenca
Contenido de la
presentación
1.
Introducción.
2.
Naturaleza jurídica del agua.
3.
Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4.Gestión integrada del agua.
5.
¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6.
Descentralización de los servicios de agua.
7.
Nuevos temas.
8.Factores de éxito.
Descentralización de los
servicios de agua potable
En los años ochenta y noventa, la tendencia general en la
región ha sido hacía el abandono de la centralización a nivel
nacional a favor de la descentralización, en muchos casos a
“nivel apropiado más bajo posible” (municipal).
– La descentralización no ha resuelto los problemas del sector, sino que ha originado nuevos problemas y agravado los existentes.
El problema principal es la
pérdida de muy significativas
economías de escala
que caracterizan la prestación de los
servicios de agua potable y saneamiento:
– Estimación mínima: se observan economías de escala para las empresas que abastecen hasta 1 millón de habitantes.
– Se observa una fuerte tendencia a la consolidación en el sector con prestación privada (Chile, EE.UU., Francia, Inglaterra) y también bajo modelo público (Italia, Países Bajos, etc.).
15 de 20
Otros beneficios de
agregación/regionalización
Mayor sustentabilidad financiera y social
:
– Agregación/regionalización facilita la aplicación de subsidios cruzados (geográficos) e impide el “descreme del mercado”.
Ejemplo: El 20% de usuarios de mayores ingresos consumen el
60% de agua facturada. El 40% más pobre sólo consume el 12%.
Un recargo del 20% sobre los usuarios del primer grupo (20% x
60% = 12%) permitiría subsidiar todo el consumo del segundo grupo.
Pero la implementación de este tipo de subsidios está condicionada
por la existencia de áreas de servicio de tamaño razonable.
Mejor calidad de regulación, fiscalización y control
:
– Regulador: El universo a regular debe ser manejable. No se puede regular o controlar bien a demasiados prestadores.
– Prestador: Costos administrativos (regulación) son < 1% de los ingresos para empresas grandes, pero > 5% para las pequeñas.
16 de 20
6
Otros beneficios de
agregación/regionalización
Mayor concordancia entre áreas de servicio y las cuencas
:
– Facilita el manejo de cuencas de donde captan el agua.
– Mejores incentivos para el control de la contaminación hídrica. – Mayores posibilidades de coordinar extracciones de agua con
descargas de aguas residuales.
Mejores condiciones para prestación eficiente
:
– Prestadores más grandes tienen acceso a mejores y mayores recursos para la prestación (personal más calificado, etc.). – Menor vulnerabilidad a influencias políticas y a la captura.
Mayor integración y cohesión nacional y social
:
– Se reducen diferencias (desigualdades) geográficas en la
cobertura y la calidad de los servicios, y en los niveles tarifarios.
17 de 20
6
A media que la cobertura y las restricciones ambientales aumenten, este factor será cada vez más importante
Contenido de la
presentación
1.
Introducción.
2.
Naturaleza jurídica del agua.
3.
Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4.Gestión integrada del agua.
5.
¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6.Descentralización de los servicios de agua.
7.
Nuevos temas.
Adaptación al cambio
climático
Mayor variabilidad: mejorar respuesta a eventos extremos.
Elaborar criterios claros para determinar el alcance de los
derechos de agua en condiciones de escasez.
Mejorar integración entre agua superficial y subterránea.
Planificar la adopción de medidas de adaptación:
– definir los umbrales que activan dichas medidas, y los poderes de autoridades y derechos de usuarios al respecto.
Crear foros de consulta e información.
Facilitar mecanismos de reasignación del agua.
Precisar procedimientos de operación y diseño de obras.
Preferencias y prioridades en condiciones de escasez.
Conversar medidas de adaptación con países vecinos sobre
recursos hídricos transfronterizos.
18 de 20
Tratados de protección a la
inversión y al comercio
La gestión del agua es intrínsicamente conflictiva:
– conflictos son normales dentro del tráfico jurídico de una nación.
Con la globalización, las cuestiones anteriormente internas a
los países son hoy resueltas en tribunales internacionales:
– En muchas ocasiones, la manera en la que los árbitros resuelven cuál es el balance entre el poder estatal y el derecho de
propiedad se distancia de los principios desarrollados por los sistemas legales domésticos.
Cambios de normas de gestión del agua pueden activar
compensación a favor de inversionistas extranjeros.
Demandas contra Argentina ante el Centro Internacional de
Arreglo de Diferendos Relativos a Inversiones, en relación con
concesiones de agua potable alcanzan US$ 2.5 mil millones.
19 de 20
El Salvador: En CIADI, hay dos casos concluidos (concesión minera e
instalación de inspección de vehículos) y otro pendiente (concesión minera)
7
Contenido de la
presentación
1.
Introducción.
2.
Naturaleza jurídica del agua.
3.
Gestión (del agua) y prestación (de servicios).
4.Gestión integrada del agua.
5.
¿Quién desempeña las funciones de gestión?
6.Descentralización de los servicios de agua.
7.Nuevos temas.
Factores de éxito
Origen de las reformas
:
– Proceso de reflexión y amplio consenso nacional gestado tanto a nivel político como por el sector profesional.
Ritmo de las reformas
:
– Estrategia de cambio paso a paso, guiada por un criterio realista y pragmático.
Contenido de las reformas
:
– Evitar respuestas únicas y genéricas basadas en teorías.
– Experiencias empíricas que han superado la prueba del tiempo. – Orientarse a la eficiencia y a problemas reales e inmediatos.
Implementación de las reformas
:
– Calidad del aparato público:
desarrollo de la carrera funcionaria, financiamiento adecuado – aun
en tiempos de crisis, control de corrupción, consensos políticos y
visión de largo plazo. 20 de 20
¡Muchas gracias por su atención!
Por
Andrei S. Jouravlev
Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])
