JUAN CARLOS CASSAGNE
EL ACTO
ADMINISTRATIVO
TEORÍA Y RÉGIMEN JURÍDICO
EDITORIAL TEMIS S. A.
Bogotá - Colombia
ÍNDICE GENERAL
Capítulo ILA TEORÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
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1. Función y trascendencia de la teoría del acto administrativo ... 1
2. Problemas lingüísticos y metodológicos ... 3
3. Los principios generales del derecho y su proyección al Derecho tivo... 5
A) Trascendencia de los principios generales del derecho en el Derecho ministrativo ... 5
B) La inserción de los principios generales en el ordenamiento y el papel de la tópica ... 7
C) El principio de legitimidad ... 9
4. La aplicación de normas privadas en el Derecho Administrativo ... 10
5. La ruptura de la ecuación entre la Administración Pública y Derecho nistrativo ... 12
6. Finalidad metodológica de la teoría del acto administrativo ... 15
7. Origen de la teoría y el nacimiento de distintas concepciones ... 17
A) Acto administrativo y acto o negocio jurídico privado ... 21
B) Las concepciones subjetivas, materiales y mixtas sobre el acto trativo ... 23
8. El acto administrativo como declaración de voluntad. Diferencias con el acto o negocio jurídico privado ... 25
9. El equívoco de convertir la teoría del acto administrativo en una concepción de naturaleza procesal basada en el concepto de firmeza ... 27
Capítulo II EL NUEVO ESCENARIO Y LA ESTRUCTURA DEL ORDENAMIENTO PÚBLICO (NORMAS, PRINCIPIOS GENERALES Y PARADIGMAS) 1. El nuevo escenario ... 31
A) Sobre el neoconstitucionalismo y el positivismo ... 31
B) La declinación del positivismo legalista y el auge de las tendencias naturalistas” ... 36
XII ÍNDICE GENERAL
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C) Acerca de la distinción entre moral y derecho ... 38
2. La estructura del ordenamiento ... 40
A) Las normas... 40
B) Los principios generales: su diferencia con las normas. Las directrices o directivas políticas ... 41
C) Los principios son preceptivos. Características de los mandatos: los chos absolutos. La confusión o identidad entre derecho y principio ... 43
3. El papel de los principios generales ... 45
4. Los paradigmas del derecho público y su proyección al acto administrativo ... 48
A) El surgimiento de los paradigmas ... 48
B) La dignidad de la persona ... 52
5. Los nuevos paradigmas ... 54
A) El principio “pro homine” y su función ordenadora. El principio “in dubio pro libertate” ... 55
B) El principio de la confianza legítima ... 57
C) El principio de la tutela judicial y administrativa efectiva ... 59
6. Reflexiones finales ... 61
Capítulo III EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD 1. La declinación del legicentrismo ... 63
2. Legalidad y legitimidad. Distintas formulaciones del principio de juridicidad... 65
3. Legalidad y reserva de legalidad. La llamada preferencia de Ley ... 66
4. Discrecionalidad y arbitrariedad. La irrazonabilidad ... 67
5. La interdicción de arbitrariedad en el derecho argentino: su basamento titucional ... 69
6. El principio de razonabilidad como fundamento de la prohibición de riedad ... 73
Capítulo IV LOS PODERES JURÍDICOS (POTESTADES Y DERECHOS SUBJETIVOS) Sección I.—Las potestades de la Administración como mecanismos del principio de legalidad 1. El denominado régimen administrativo ... 77
2. Los poderes jurídicos de la Administración: las potestades ... 78
Sección II. —Situaciones jurídicas de carácter activo 1. Las situaciones jurídicas activas de los particulares frente a la tración ... 80
ÍNDICE GENERAL XIII
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A) Las nociones clásicas y la ampliación de su ámbito original ... 80
a) Potestad y derechos subjetivos ... 80
b) Derecho subjetivo e interés legítimo o directo ... 81
c) Los derechos debilitados ... 85
d) El llamado interés simple y su protección ... 85
B) Nuevas tendencias sobre las situaciones jurídicas activas ... 87
a) Hacia una nueva concepción amplia de la legitimación ... 87
b) La superación de las categorías tradicionales. ... 88
c) Los elementos del interés que configuran la legitimación procesal va (ordinaria y anómala o extraordinaria) ... 89
d) Los derechos de incidencia colectiva y el amparo constitucional ... 92
Sección III.—Situaciones jurídicas de carácter pasivo 1. Diferentes situaciones pasivas en que se encuentra el administrado frente a la Administración ... 92
2. La carga como situación jurídica accesoria de carácter pasivo ... 94
Sección IV.—Las potestades regladas y discrecionales 1. Introducción ... 94
2. Necesidad de despejar la confusión entre la discrecionalidad y el mérito, tunidad o conveniencia de un acto administrativo ... 97
3. Distintos tipos de discrecionalidad... 98
4. Los conceptos jurídicos indeterminados como técnica de reducción de la crecionalidad ... 98
5. La llamada discrecionalidad técnica ... 100
6. La admisión de un círculo o bloque de discrecionalidad y el control de los bunales judiciales sobre los actos de contenido parcialmente discrecional ... 101
7. Reflexiones finales ... 102
Capítulo V LAS CATEGORÍAS JURÍDICAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Sección I.—Acto administrativo y reglamento 1. La pluralidad de actos que emite la Administración ... 107
2. La construcción técnica de la figura del acto administrativo ... 109
A) El acto administrativo constituye una declaración ... 109
a) El carácter unilateral o bilateral de la declaración ... 111
b) Los efectos jurídicos de la declaración ... 113
XIV ÍNDICE GENERAL
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a) Carácter normativo del reglamento. ... 115
b) Acto administrativo y reglamento: principales diferencias ... 116
d) El régimen de publicidad ... 118
e) Continuación: ... 119
f) El acto administrativo no integra el ordenamiento ... 120
g) Acto administrativo y reglamento singular. ... 120
C) La tipicidad de su régimen jurídico ... 121
3. La clasificación que distingue entre actos favorables y actos de gravamen. Su trascendencia ... 124
4. El concepto de acto administrativo unilateral ... 126
5. Los hechos administrativos ... 127
6. Las vías de hecho administrativas ... 128
SecciónII.—Otros actos regulados por el Derecho Administrativo 1. Los actos inter-orgánicos ... 130
A) Conflictos de competencia ... 132
B) Actos de control ... 132
C) Actos que afectan derechos de los agentes públicos ... 132
2. Los actos que vinculan sujetos de la Administración Pública (actos ministrativos)... 133
3. Solución de conflictos inter-administrativos ... 134
A) Controversias entre entidades estatales que actúan en una misma esfera de competencia constitucional ... 134
B) Conflictos entre personas públicas estatales pertenecientes a diferentes feras de gobierno ... 136
4. Improcedencia de la aplicación de multas ... 137
5. Actos emitidos por la Administración reglados parcialmente por el Derecho Privado ... 139
6. Actos de sustancia jurisdiccional que dicta la Administración ... 144
7. Las cuestiones políticas. Dificultades que plantean ... 146
A) Concepción limitativa del juzgamiento ... 147
B) Posturas que propugnan el control judicial pleno... 148
8. Acerca de lo que debe entenderse por cuestión política ... 150
9. Distintos criterios ... 152
10. La doctrina del acto institucional ... 153
11. El control judicial de ejecución de los actos institucionales ... 154
12. La erradicación del acto político en la doctrina española ... 155
13. El desmantelamiento del acto político en la jurisprudencia de la Corte prema de Justicia de la Nación ... 157
14. Los intentos por delinear criterios restrictivos ... 159
ÍNDICE GENERAL XV Capítulo VI
LAS CONDICIONES DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
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1. Consideraciones metodológicas sobre los elementos del acto administrativo ... 167
2. El papel de la voluntad como presupuesto del acto administrativo ... 168
3. Elementos esenciales y accidentales o accesorios ... 170
4. El elemento subjetivo ... 171
A) Concepto, clasificación y reglas fundamentales sobre la competencia .... 171
a) En razón de la materia. ... 174
b) En razón del lugar. ... 174
c) En razón del grado. ... 174
d) En razón del tiempo. ... 174
B) Capacidad del agente público y del administrado ... 176
5. La causa como elemento del acto administrativo ... 176
6. El objeto y sus requisitos... 180
7. La forma del acto administrativo: concepto, trascendencia y peculiaridades que reviste en el Derecho Administrativo ... 181
A) Silencio o ambigüedad ... 185
B) Signos y señales ... 187
C) Actos tácitos ... 187
8. El documento electrónico: firma digital y firma electrónica ... 188
9. La clasificación de las formas según el Código Civil y el sentido que ponde atribuir al concepto de forma esencial ... 189
10. El requisito de la motivación... 191
11. Las formas de publicidad: publicación y notificación... 195
12. La finalidad... 198
13. Las denominadas cláusulas accidentales o accesorias y el contenido del acto ... 200
A) Plazo ... 201
B) Condición ... 201
C) Modo... 202
D) Otras cláusulas particulares: reservas de revocación y de rescate ... 202
Capítulo VII EL SISTEMA DE LA INVALIDEZ ADMINISTRATIVA 1. Advertencia liminar sobre las terminologías existentes ... 205
2. Validez y eficacia. Nulidad e ineficacia ... 205
3. Planteo metodológico ... 206
4. Antecedentes y lineamientos generales del sistema de las nulidades en el digo Civil francés ... 207
XVI ÍNDICE GENERAL
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5. Los tipos de nulidad según el Código Civil ... 208
A) Nulidad absoluta ... 209
B) Nulidad relativa ... 209
C) Actos nulos y anulables ... 210
6. Las nulidades del acto administrativo en la jurisprudencia de la Corte ma de Justicia de la Nación ... 210
7. Esbozo acerca de las relaciones entre vicios e invalidez ... 213
8. Cuestiones liminares que plantea la teoría de la invalidez ... 215
A) El avance que implica la distinción entre ilegitimidad (o ilegalidad), validez e ineficacia ... 216
B) La presunción de legitimidad del acto administrativo ... 217
C) La clasificación bipartita de la invalidez: nulidad (nulidad absoluta) y labilidad (nulidad relativa). El mito del acto inexistente ... 218
9. ¿Una nueva categoría? La ilegalidad o arbitrariedad manifiestas como vicio del acto administrativo ... 223
10. La categoría del sistema de las nulidades fundada en el carácter rígido o flexible de la causal de invalidez ... 226
11. Las clasificaciones precedentes en el sistema de la Ley Nacional de dimientos Administrativos ... 227
12. El control ex oficio de la invalidez ... 228
13. Efectos de la declaración de invalidez ... 230
14. Características generales del sistema administrativistas de las nulidades y sus diferencias con el régimen que estatuye el Código Civil ... 232
15. Crítica de la teoría del acto inexistente como categoría de invalidez. Las nominadas vías de hecho ... 234
16. Conclusiones ... 237
Capítulo VIII LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 1. La clasificación de las nulidades y la regulación de los vicios en el derecho comparado ... 239
2. La distinción entre los vicios del acto administrativo según su carácter jetivo u objetivo... 242 3. Vicios de la voluntad ... 243 A) Error ... 245 B) Dolo ... 247 C) Violencia ... 248 4. La simulación ... 249
5. Vicios en el elemento subjetivo ... 250
A) Incompetencia ... 250
a) Incompetencia territorial. ... 251
ÍNDICE GENERAL XVII
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c) Incompetencia en razón del grado. ... 252
B) Incapacidad ... 253
6. Vicios que afectan a la causa del acto administrativo ... 254
7. Defectos en el objeto ... 255
8. Vicios de forma ... 256
A) Vicios relativos a las formas del proceso de integración de la voluntad ministrativa ... 257
B) Defectos de la declaración ... 258
C) Vicios relativos a la publicidad ... 259
9. La desviación del poder ... 260
10. Invalidez de cláusulas accesorias ... 263
Capítulo IX LA SUBSANACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO 1. Concepto, trascendencia y terminologías existentes. Aplicabilidad genérica de las nociones del Derecho Privado ... 267
2. La ratificación: carácter y efectos. Forma del acto de ratificación ... 269
3. La confirmación. Diferencias con la ratificación. Críticas al concepto: su refutación. Naturaleza y efectos ... 270
4. Acerca de si la confirmación puede operarse a través de la prescripción del acto ... 272
5. La conversión como medio de saneamiento ... 273
A) Conversión legal ... 274
B) La conversión como acto bilateral ... 275
6. Su fundamento. Tipo de invalidez objeto de la conversión ... 275
7. Doctrina que considera a la conservación una especie de saneamiento. tica. La invalidez parcial del acto ... 276
Capítulo X LAS PRERROGATIVAS DE PODER PÚBLICO EN EL ACTO ADMINISTRATIVO 1. Enfoque liminar ... 279
2. Origen histórico y sentido de las prerrogativas estatales ... 280
3. La regla que afirma que la legitimidad del acto se presume ... 282
4. La ejecutoriedad. Concepto y fundamento ... 285
5. Continuación. Principales terminologías y nociones existentes en la doctrina comparada ... 286
6. Amplitud de la noción de ejecutoriedad: el uso de la coacción no constituye la única especie ... 289
XVIII ÍNDICE GENERAL
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8. Límites a la ejecutoriedad ... 291
9. La suspensión del acto en sede administrativa ... 292
10. Sistema de la LNPA en materia de ejecutoriedad y suspensión del acto en sede administrativa. Crítica ... 293
11. Continuación. La ejecutoriedad y el problema de la interrupción de los zos en la LNPA ... 294
12. La suspensión del acto administrativo dispuesta en sede judicial... 295
a.1. Alegación fundada de una nulidad absoluta. ... 295
a.2. Existencia de perjuicios graves al particular ... 296
a.3. Razones de interés público ... 296
b.1. La verosimilitud del derecho. ... 297
b.2. El peligro en la demora. ... 297
b.3. La gravedad del perjuicio. ... 298
b.4. El interés público. ... 298
13. La ejecutividad del acto administrativo ... 300
14. El acto administrativo y su condición instrumental ... 302
15. Retroactividad del acto administrativo. Casos en que se admite ... 304
Capítulo XI LA EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO 1. Tendencias imperantes en las concepciones actuales ... 309
2. Concepto de extinción. La llamada “cesación o extinción de efectos” ... 311
3. Aclaración, rectificación y modificación o reforma del acto. Diferencias con la extinción ... 311
4. Las causales de extinción en particular. El agotamiento. Lo relativo a la posibilidad de cumplir el acto ... 313
5. Extinción que depende de la voluntad del administrado ... 313
6. Extinción del acto dispuesta por la Administración. Distintos supuestos ... 314
A) Revocación ... 314
B) Caducidad ... 316
7. El principio de la irrevocabilidad o estabilidad del acto administrativo ... 316
A) Un caso paradigmático: “Carman de Cantón” ... 316
B) Doctrina sustancial sentada en el caso ... 317
C) La crítica de BIelsa vis à vis la tesis de lInares sobre la “cosa juzgada administrativa”. El concepto de acto regular constituyó la piedra basal de la estabilidad del acto administrativo ... 319
D) La posterior evolución de la “cosa juzgada administrativa” tras la sanción de la LNPA. Afirmación del principio de la estabilidad y su extensión a los actos administrativos irregulares ... 324
a) La falta de conexión entre estabilidad y revocación por oportunidad, mérito o conveniencia ... 326
b) La aplicación de la regla de la estabilidad a los contratos tivos ... 327
ÍNDICE GENERAL XIX
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E) Balance final y prospectiva... 329
8. Revocación por ilegitimidad sobreviniente o cambio del derecho objetivo .... 330
9. La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia ... 330
10. Supuestos particulares de revocación: la autorización para construir ... 332
A) Revocación por ilegitimidad ... 332
B) Revocación por razones de interés público ... 333
11. Otros casos de revocación ... 335
12. Efectos del acto de revocación ... 335
13. La caducidad del acto administrativo ... 336
14. Caducidad y mora automática ... 337
Capítulo XII EL RÉGIMEN DE LOS ACTOS DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS 1. Ideas y creencias ... 339
2. La idea que identifica lo público con lo estatal constituye una premisa nea ... 341
3. La justicia contractual es, esencialmente, justicia conmutativa y no butiva. El papel de la justicia distributiva ... 344
4. Las formas de personificación: públicas y privadas ... 344
5. Las formas jurídicas de las empresas estatales. La privatización en mérica ... 346
6. Los principios que justifican la intervención estatal ... 347
7. Tipología de la empresa pública ... 349
8. El régimen jurídico de la empresa pública ... 352
9. Excurso sobre los contratos de las empresas públicas: en particular, los tratos que celebran las sociedades anónimas del Estado ... 355
Bibliografía ... 359
Índice de autores ... 389
