Ciudad de México, martes, 16 de marzo de 2021 SENADOR OSCAR EDUARDO RAMÍREZ AGUILAR
PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE SENADORES
PRESENTE.
El suscrito Senador Miguel Ángel Mancera Espinosa, integrante y Coordinador del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LXIV Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en el artículo 71, fracción 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 8, párrafo 1, fracción 1 y 164 párrafo 3, del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente INICIATIVA CON AVAL DEL GRUPO PARLAMENTARIO QUE CONTIENE PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA LA FRACCIÓN VIII, AL INCISO C), DEL ARTÍCULO 20, DE LA CONSTITUCIÓN POlÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, en materia de facultad de atracción de casos del fuero común por la Fiscalía General de la República a solicitwd de las víctimas, al tenor de la siguiente:
Senador Miguel Ángel Mancera Espinosa
);> Generalidades
PRD SENADO
LXIV
La reforma en materia de derechos humanos del 1 O de junio de 2011 implicó la modificación de once artículos de nuestro texto constitucional teniendo una enorme repercusión en el sistema jurídico mexicano. Con dicha reforma ahora existe una concepción más amplia de los derechos de las personas.
Como prueba de ello, los dos primeros párrafos del articulo primero incorporaron el término derechos humanos, supliendo el de garantías individuales, ésto implicó mucho más que un cambio de terminología; es decir, se incorporó: la concepción de que la persona goza de los derechos humanos recor.10cidos tanto en la Constitución como en los tratados internacionales; la interpretación conforme que debe hacerse con esas disposiciones; el principio pro persona; la obligación de todas las autoridades de promover, respetar, proteger
y
garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Además, se obliga al Estado a prevenir, investigar, sancionary
reparar las violaciones a los derechos humanos cuando ocurran.La reforma hace expresas las obligaciones que tienen las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, como lo es la promoción de los derechos humanos
y
tenerlos como eje de su actuación, debe entenderse como un elemento clave para prevenir su violación.}- La facultad de atracción en México
En nuestro país la locución facultad de atracción puede aludir indistintamente a dos cosas. Por un lado, la Constitución establece la posibilidad de que por vía de amparo o de apelación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación seleccione de oficio casos, para su análisis. Así lo prevén el artículo 105, fracción 111, para la apelación:
Articulo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
l. .. . 11. .. .
111. "De oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Unitario de Circuito o del Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, así como del Fiscal General de la República en los asuntos en que intervenga el Ministerio Público, podrá conocer de los recursos de apelación en contra de sentencias de Jueces de Distrito dictadas en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia asf lo ameriten".
Y el 107, fracciones V, último párrafo
y
VIII, último párrafo, para el amparo:Artículo 107. Las controversias de que habla el articulo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
1 a IV .... V ....
Senador Miguel Ángel Mancera Espinosa SENADO PRD LXIV
a) .. . b) .. . e) .. .
La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, del Fiscal General de la República, en los asuntos en que el Ministerio Público de la Federación sea parte, o del Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, podrá conocer de los amparos directos que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
V ... . VI. .. . VIl. .. .
VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:
a) .. . b) .. .
La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, del Fiscal General de la República, en los asuntos en que el Ministerio Público de la Federación sea parte, o del Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, podrá conocer de los amparos en revisión, que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
Por otro lado, tenemos la facultad de atracción propiamente dicha, es decir: la posibilidad de que las autoridades decreten que un determinado delito, que correspondería investigar
y
sancionar por parte de las autoridades locales, pase a la jurisdicción federal, lo anteriortiene como fundamento la reforma constitucional del 25 de junio de 2012, en la cual se adicionó el párrafo segundo a la fracción XXI, del artículo 73:
Artículo 73 .... l. a XX.
XXI. ...
Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.
También con motivo de la reforma al artículo 10, del entonces Código Federal de Procedimientos Penales, del 3 de mayo de 2013, en donde se incorporó un catálogo de supuestos para ejercer la facultad de atracción, pero solamente en aquellos casos que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta:
Senador Miguel Ángel Mancera Espinosa SENADO PRD LXIV
En los casos de delitos del fuero común cometidos contra algún periodista, persona o instalación, que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta, el Ministerio Público de la Federación podrá ejercer la facultad de atracción para conocerlos y perseguirlos, y los jueces federales tendrán, asimismo, competencia para juzgarlos. Esta facultad se ejercerá en los casos de delitos en los que se presuma su intención dolosa y cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias:
l. Cuando existan indicios de que en el hecho constitutivo de delito hubiere participado algún servidor público de los órdenes estatal o municipal; 11. Cuando en la denuncia o querella la victima o el ofendido hubiere señalado como presunto responsable a algún servidor público de los órdenes estatal o municipal;
111. Cuando se trate de delitos graves asf calificados por la ley;
IV. Cuando la vida o integridad física de la víctima u ofendido se encuentre en riesgo real;
V. Cuando lo solicite la autoridad competente de la entidad federativa de que se trate;
VI. Cuando los hechos constitutivos de delito impacten de manera trascendente al ejercicio al derecho a la información o a las libertades de expresión o imprenta;
VIl. Cuando en la entidad federativa en la que se hubiere realizado el hecho constitutivo de delito o se hubieren manifestado sus resultados, existan circunstancias objetivas y generalizadas de riesgo para el ejercicio del derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta;
VIII. Cuando el hecho constitutivo de delito trascienda el ámbito de una o más entidades federativas; o
IX. Cuando por sentencia o resolución de un órgano previsto en cualquier tratado internacional del que el Estado Mexicano sea parte, se hubiere determinado la responsabilidad internacional del Estado Mexicano por defecto u omisión en la investigación, persecución o enjuiciamiento de
delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.
En cualquiera de los supuestos anteriores, la víctima u ofendido podrá solicitar al Ministerio Público de la Federación el ejercicio de la facultad de atracción.
Esta facultad de atracción fue traslada al artículo 21 del vigente Código Nacional de Procedimientos Penales, en donde la víctima u ofendido podrá solicitar al Ministerio Público de la Federación el ejercicio de la facultad de atracción, también para aquellos casos que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.
Como podemos apreciar, en nuestro ordenamiento jurídico la facultad de atracción existe, pero para casos muy específicos, como el señalado anteriormente en el Código Nacional de Procedimientos Penales, y que se acota solamente a "los casos de delitos del fuero común cometidos contra algún periodista, persona o instalación", cuando se vea afectada la libertad de expresión.
Senador Miguel Ángel Mancera Espinosa SENADO PRD LXIV
~ La facultad de atracción como derecho de las víctimas
Tal y como hemos visto, la reforma constitucional en materia de derechos humanos potenció los derechos de las personas, dentro de las que se incluyen las víctimas de Jos delitos.
En ese sentido, el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley General de Víctimas, señala que:
Artículo 1 ....
En las normas que protejan a víctimas en las leyes expedidas por el Congreso, se aplicará siempre la que más favorezca a la persona.
Por su parte, el artículo 4 de dicha ley, establece el siguiente concepto . para las víctimas:
Artículo 4. Se denominarán víctimas directas aquellas personas físicas que hayan sufrido algún daño o menoscabo económico, físico, mental, emocional, o en general cualquiera puesta en peligro o lesión a sus bienes jurídicos o derechos como consecuencia de la comisión de un delito o violaciones a sus derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte. Son víctimas indirectas los familiares o aquellas personas físicas a cargo de la víctima directa que tengan una relación inmediata con ella.
Son víctimas potenciales las personas físicas cuya integridad física o derechos peligren por prestar asistencia a la víctima ya sea por impedir o detener la violación de derechos o la comisión de un delito.
La calidad de víctimas se adquiere con la acreditación del daño o menoscabo de los derechos en los términos establecidos en la presente Ley, con independencia de que se identifique, aprehenda, o condene al
responsable del daño o de que la víctima participe en algún procedimiento judicial o administrativo.
Son víctimas los grupos, comunidades u organizaciones sociales que hubieran sido afectadas en sus derechos, interese.s o bienes jurídicos colectivos como resultado de la comisión de un delito o la violación de derechos.
Como podemos apreciar, el concepto de víctimas es más amplio, por lo que atribuir únicamente la facultad de atracción para los delitos cometidos contra la libertad de expresión, a nuestra consideración, es revictimizar a las demás víctimas.
Esta situación fue analizada y subsanada por este Senado de la República en 2018, cuando en el proceso de dictaminación de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República se incorporó la facultad de atracción como derecho de las víctimas, ello fue así con motivo de las demandas de organizaciones de la sociedad civil; para ello, se estableció en el artículo 4 de dicha ley que fue publicada el 14 de diciembre de 2018, lo siguiente:
Artículo 4. Competencia
La Fiscalía General de la República tendrá las competencias señaladas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Ley y las demás leyes aplicables.
La Fiscalía General de la República tendrá la facultad de atraer casos del fuero común en los supuestos previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratados internacionales y las leyes aplicables, en los casos en que se demuestre la inactividad o ineficacia de la fiscalía
Senador Miguel Ángel Mancera Espinosa SENADO PRD LXIV
local competente, garantizándose que la investigación y la persecución de los delitos no se fragmente.
La víctima podrá solicitar a la Fiscalía General que ejerza su facultad de atracción. La negativa de atracción podrá ser impugnada en los términos previstos en el Código Nacional de Procedimientos Penales.
Con relación a ello, no pasamos por alto las consideraciones del Dictamen de las Comisiones de Justicia y de Estudios Legislativos, del Senado de la República, que contiene el proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, en donde se refirió lo siguiente:
"Se establece además que las reglas de atracción se encuentran en las leyes especiales, toda vez que son éstas las que están habilitadas para establecer los tipos de atracción en nuestro orden jurídico vigente. El tema de un fundamento constitucional o de tratados internacionales que habiliten la atracción es un vestigio de las propuestas de las organizaciones de la sociedad civil para presentar un modelo de ley conjuntamente con una reforma constitucional".
Sin embargo, en este 2021, durante el proceso legislativo para la expedición de la nueva Ley de la Fiscalía General de la República, esta facultad ya no se encuentra contemplada.
Por ello, atendiendo el compromiso establecido en el dictamen de 2018 y de la derogación de dicho derecho para las víctimas en el 2021, estamos presentando esta iniciativa de reforma constitucional.
~ Objeto de la iniciativa
El objeto de la presente iniciativa es adicionar una fracción VIII al inciso C), del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgar el derecho a las víctimas de solicitar a la Fiscalía General de la Repúbica la atracción de casos del fuero común, además, se establece que la negativa de atracción podrá ser impugnada en los términos previstos en el Código Nacional de Procedimientos Penales.
Con la intención de una mejor ilustración de la propuesta de modificación se presenta el siguiente cuadro comparativo:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
TEXTO VIGENTE PROPUESTA DE
MODIFICACIÓN Artículo 20. El proceso penal será Artículo 20 ....
acusatorio
y
oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.A. De los principios generales: A. ...
1 ax .... 1 a X ....
B.
De los derechos de todaB ....
persona imputada:Senador Miguel Ángel Mancera Espinosa SENADO
PRD
LXIVTEXTO VIGENTE PROPUESTA DE
MODIFICACIÓN C. De los derechos de la víctima C ....
o del ofendido:
1 a V. ... 1 a VI. ...
VI. Solicitar las medidas VI. Solicitar las medidas cautelares cautelares
y
providenciasy
providencias necesarias para la necesarias para la protección y protección y restitución de sus restitución de sus derechos, y derechos;VIl. Impugnar ante autoridad VIl. Impugnar ante autoridad judicial las omisiones del judicial las omisiones del Ministerio Ministerio Público en la Público en la investigación de los investigación de los delitos, así delitos, así como las resoluciones como las resoluciones de reserva, de reserva, no ejercicio, no ejercicio, desistimiento de la desistimiento de la acción penal o acción penal o suspensión del suspensión del procedimiento procedimiento cuando no esté cuando no esté satisfecha la satisfecha la reparación del daño. reparación del daño, y
Sin correlativo
VIII. Solicitar a la Fiscalía General de la Repúbica atraer casos del fuero común; la negativa de atracción podrá ser impugnada en los términos previstos en el Código Nacional de Procedimientos Penales.
En virtud de lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente iniciativa con:
PROYECTO DE FRACCIÓN VIII, CONSTITUCIÓN MEXICANOS.
DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA LA AL INCISO C), DEL ARTÍCULO 20, DE LA
POlÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
ARTÍCULO ÚNICO. Se adiciona la fracción VIII, al inciso C), del artículo 20, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 20 .... A ....
1
aX ....
B .... 1 a IX .... C .... 1 a VI. ...VI. Solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias para la protección
y
restitución de sus derechos;VIl. Impugnar ante autoridad judicial las omisiones del Ministerio Público en la investigación de los delitos, así como las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la acción penal o suspensión del
Senador Miguel Ángel Mancera Espinosa SENADO
PRD
LXIVVIII. Solicitar a la Fiscalía General de la Repúbica atraer casos del fuero común; la negativa de atracción podrá ser impugnada en los términos previstos en el Código Nacional de Procedimientos Penales.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- El Congreso de la Unión realizará las modificaciones legislativas conforme a lo dispuesto en el presente Decreto, dentro de los ciento ochenta días naturales siguientes a su entrada en vigor.
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