Ley de turismo y beneficios establecidos en Ecuador
Mateo Estrella Durán
1. El contexto histórico y político
Académica y pragmáticamente el turismo es una actividad relativamente nueva, que ha aglutinado a su alrededor a una serie de disciplinas “tradicionales” que han auxiliado la tarea de describir y analizar los eventos que se generan o se relacionan con el turismo.
Tal es el caso de la economía y del derecho.
El objetivo de esta notas apunta a reseñar la vinculación entre derecho, economía y turismo alrededor de un tema particularmente interesante, que suscita aun amplio un debate en el sector turístico ecuatoriano y la administración tributaria local, vale decir, los beneficios tributarios establecidos en la Ley de Turismo que entró en vigencia a finales del año 20021.
Las diferentes leyes de fomento turístico que habían sido dictaminadas insistían sistemáticamente en el tratamiento de tres temas fundamentales:
1. la institucionalidad de la administración turística ecuatoriana;
2. la promoción y el mercadeo internacional del producto turístico ecuatoriano; y, 3. los beneficios tributarios para el sector.
Estos puntos se mantuvieron en la Ley Especial de Desarrollo Turístico de 1998, hasta que paulatinamente fue cercenada con la entrada en vigencia de las sucesivas leyes de reforma a las finanzas públicas y de absurdos jurídicos que derogaban de una sola vez 40 o 50 leyes especiales vigentes.
En este contexto, la Ley Especial de Desarrollo Turístico se encontraba completamente desactualizada, pues además de lo señalado, la administración turística varió al haberse extinguido la Corporación Ecuatoriana de Turismo y al haber asumido todas sus funciones el Ministerio del ramo.
El contexto político y económico de enero del año 2000 y un nuevo gobierno a partir de los acontecimientos del 21 de enero, que restituyó existencia al Ministerio de Turismo (suprimido meses atrás), otorgó al turismo particular importancia, reconociendo a esa actividad como una de las principales fuentes de divisas para el país y soporte del esquema de dolarización que había sido adoptado.
1 Cf. Ley de Turismo, Registro Oficial n. 733 – Suplemento, Viernes 27 de diciembre de 2002
El sector turístico, que había experimentado durante el año 1999 uno de los períodos recesivos más graves en la historia económica del país como consecuencia del congelamiento de los depósitos en el sistema financiero y de la caída del poder adquisitivo de los sueldos y salarios, apoyó la decisión gubernamental y de común acuerdo con el ejecutivo, se estableció que la expedición de una nueva Ley de Turismo era una de las prioridades trascendentes.
Esa norma, que entró en vigencia a partir del 27 de diciembre de 2000, incorpora valiosas recomendaciones formuladas tanto por el Parlamento Latinoamericano como por la OMT.
Contiene una propuesta innovadora al considerar al turista como un consumidor, con derechos y garantías. Por primera vez, la Ley asumía como propio un concepto consagrado en la Constitución Política del Estado, y su objetivo era proteger los derechos del turista a través de la no discriminación, la tipificación de delitos turísticos y sus sanciones, la responsabilidad del vendedor respecto al servicio/calidad/precio que recibe el usuario2. La Ley (capítulo IX) establece, entre otros aspectos, la creación de un fondo de promoción, como una cuenta administrada financieramente por un agente fiduciario que garantizaría la transparencia en el uso y gestión de los recursos. Como se conoce, el monto de recursos fiscales tradicionalmente asignados para la promoción turística del Ecuador ha impedido disponer de un soporte fundamental para consolidar y desarrollar una imagen turística en el exterior, así como para ejecutar planes de mercadeo y comercialización de los productos turísticos, en el marco de una planificación estratégica de mediano plazo.
El fondo de promoción turística constituye un elemento básico de la política estatal, en la medida que proyecta la imagen del país y sirve de apoyo a los diferentes destinos (regiones, ciudades, y atractivos), contribuyendo a la articulación de los productos turísticos para su mejor posicionamiento en los mercados internacionales.
Recuadro Fondo mixto de promoción turística En el marco del proceso de reforma del Estado, se ha diseñado una estrategia de desarrollo y promoción para el sector turístico del país. Se trata, en otros términos, de orientar y profesionalizar su acción para asumir las funciones de rectoría, planificación, regulación y control del sector turístico, promoviendo y fortaleciendo la regulación local en los municipios; y, creando un fondo para la promoción internacional de los recursos turísticos bajo la figura de un fideicomiso mercantil, que involucre la participación de los sectores público y privado.
El Fondo Mixto de Promoción Turística fue constituido a través de un contrato de fideicomiso mercantil suscrito entre el Ministerio de Turismo y la Administradora de Fondos CONTIFONDOS S.A., en el mes de julio de 2002. Su estructura está constituida
2 cf. Rocío Vázquez Alcázar, Memoria de gestión 2001-2002, Ministerio de Turismo, diciembre 2002, pp.38-39
por un Consejo de Promoción Turística, integrado por el Ministro de Turismo; el Ministro de Relaciones Exteriores y el Presidente de la Federación Nacional de Cámaras de Turismo – (FENACAPTUR). El Consejo es el órgano de gobierno del Fondo y cuenta con un Comité Técnico Asesor conformado por el Gerente de Mercadeo del Ministerio de Turismo; cuatro representantes de los gremios turísticos privados; y, la Fiduciaria que actúa como Tesorero y Secretario del Consejo.
Los recursos del Fondo Mixto de Promoción Turística provienen de la enajenación de los activos turísticos de propiedad del Ministerio del ramo, que se constituyen en su capital semilla. Se invertirán en la promoción turística únicamente sus réditos a fin de evitar la descapitalización del Fondo; dispondrá de otros aportes como asignaciones del Presupuesto del Estado, donaciones y otros ingresos.
Las actividades de promoción y mercadeo se realizarán a través de Unidades Ejecutora especializadas, contratadas mediante concursos públicos y competitivos.
Fuente: Ministerio de Turismo, Fondo Mixto de Promoción Turística del Ecuador, Quito, 2002 La Ley de Turismo (Capítulo VII) establece también algunos incentivos orientados a hacer atractivas las inversiones en el sector turístico del país. Estos estímulos pretenden igualar o corregir las reglas de juego vigentes en Ecuador frente a otros países, sin que ello suponga generar “privilegios” o exenciones no previstas en la Ley de Régimen Tributario Interno. En el análisis de esos beneficios se centran los siguientes acápites.
2. La competitividad turística y los beneficios
Competitividad es la capacidad de obtener beneficios superiores a la media del entorno de referencia (competidores) y de mantenerlos de forma sostenida, incluso en circunstancias cambiantes.
Ese concepto de competitividad se puede aplicar a diversas áreas; en Ecuador, la definición ha sido aplicada al turismo a partir de la elaboración y puesta en marcha del Plan Nacional de Competitividad Turística, ejecutado por el Ministerio de Turismo con el apoyo de la Organización Mundial del Turismo en 1999.
La competitividad es un concepto integral que ofrece una visión muy equilibrada y a largo plazo del sector turístico, en un entorno global, interno (geográfico y sectorial) y externo (destinos competidores).
En la competitividad turística, las definiciones de rentabilidad y sostenibilidad van unidas de forma ineludible a las acepciones de productividad y precio.
Con estos antecedentes conceptuales, cabe señalar que el Ecuador (sobre todo después de la adopción del esquema de dolarización), no es un destino competitivo, es decir que globalmente no cumple con las características señaladas, a pesar del esfuerzo de algunas pocas empresas.
El análisis competitivo del turismo ecuatoriano condujo a ejecutar una serie de ajustes al sistema en función de mejorar la productividad turística, al menos equiparando ciertas condiciones físicas con las existentes en países o destinos de competencia directa.
Para ejemplificar estas reflexiones, baste observar la obsolescencia de la planta hotelera en la Región Andina.
Variación Capacidad hotelera (en número de plazas)
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
México 3,8% 5,7% 0,5% 7,2%
Caribe 6,5% 4,8% 5,0% 2,3%
América Central 3,0% -2,7% 6,2% 11,9%
América del Sur -0,2% 1,8% 2,8% 1,2%
Región Andina* 3,9% 3,6% 5,2% 1,4%
97/98 98/99 99/00 00/01
Fuente: MAZARS TURISMO.
Elaboración: propia, en base a información de la OMT
La tabla muestra que la Región Andina dispone de una infraestructura hotelera subutilizada y parcialmente en proceso de envejecimiento, lo que le resta capacidad competitiva frente a las condiciones existentes en América Central o en el Caribe.
Esta planta hotelera en franco proceso de envejecimiento, requiere de una política de Estado que otorgue al sector un ambiente favorable para realizar inversiones en estructura física.
Cabe señalar que si bien la Ley de Turismo establece una serie de incentivos fiscales, estos no representan un costo para el presupuesto del Estado, pues se trata de exoneraciones que beneficiarían únicamente a las nuevas inversiones que se realizarían en el sector turístico.
En el caso de los aranceles, por ejemplo, los acuerdos internacionales de libre comercio tienden hacía una situación de arancel cero; en la nueva ley, en lugar de establecerse exoneraciones a las importaciones de los bienes que requiere el sector turístico (como sucede en otros países) se ha establecido la figura del “draw back” o su devolución condicionada. Ese beneficio rige únicamente para aquellas empresas de turismo debidamente calificadas, siempre y cuando el uso y destino de los bienes haya sido previamente aprobados por el Ministerio de Turismo.
Muchos países que compiten con Ecuador en materia turística (por ejemplo, Perú), no cobran IVA sobre los servicios de hospedaje. La nueva Ley, también en el caso del IVA, optó por el mecanismo del “draw back” o la devolución condicionada de dicho tributo en el caso del IVA pagado por el turista no residente.
Además, este no es un beneficio generalizado o indiscriminado mediante el cual puedan
“abrirse espacios de elusión”; al contrario, es un beneficio focalizado para incentivar el gasto que realizan en Ecuador los turistas no residentes.
En la propia Ley de Régimen Tributario Interno, el turismo receptor es considerado como un servicio exportado y, por tanto, un producto de exportación, por lo que era necesario otorgar al turismo un tratamiento similar al resto de exportaciones en lo que se refiere a la devolución del IVA (un principio internacional vigente en las relaciones internacionales consiste en no exportar impuestos).
Gráfico 1
El turismo y la generación de divisas, 2003
1 0 9 9
678
3 9 3
2 9 5 258
2 3 7 2
0 5 0 0 1 0 0 0 1 5 0 0 2 0 0 0 2 5 0 0
P e t r ó l e o Banano T u r i s m o receptor
E l a b o r a d o s d e l m a r
F l o r e s C a m a r ó n
Fuente: Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual, Quito, mayo 2004, y cálculos realizados por Estadísticas & Estudios en Una perspectiva económica del turismo en Cuenca y en la provincia del Azuay, mimeo, Cuenca, marzo 2004.
Las disposiciones introducidas en la Ley de Turismo no constituyen “nuevos beneficios”
sino la correcta aplicación del crédito tributario establecido en el artículo 65 del Código Tributario. Su devolución debe funcionar de manera similar al mecanismo utilizado con el resto de exportadores del país, respetando el principio constitucional de igualdad y generalidad en materia tributaria. Cabe recordar que todos los exportadores tienen derecho a crédito tributario y, por lo tanto, también los agentes involucrados en el turismo receptor, sabiendo que se trata del tercer producto de exportación en Ecuador.
La Ley de Turismo no establece exenciones del impuesto a la renta ni de sus anticipos, cuya introducción habría contradicho la política fiscal y los principios de competitividad interna que deben guiar la acción gubernamental en materia tributaria. Los beneficios se anclan en disposiciones vigentes pero modificadas para atender los requerimientos del turismo y atraer inversión extranjera.
En síntesis, los incentivos establecidos en la nueva Ley de Turismo pretenden únicamente igualar las condiciones existentes en Ecuador frente a otros países; sin esos estímulos se reducen las posibilidades de competir con otras naciones, en el esfuerzo de atraer inversión privada al sector. Con excepción de Ecuador, todos los países que han logrado un importante desarrollo turístico, han instrumentado esquemas de incentivos tributarios para atraer la inversión extranjera directa.
3. Argumentos en pro y en contra de los beneficios
En materia de beneficios, se han registrado posiciones en favor y en contra de su existencia, tanto durante el debate del cuerpo legal como a partir de su entrada en vigencia, pues –por ejemplo, la necesidad de otorgar incentivos fue acogida por el propio Congreso Nacional al momento de expedir la Ley de Turismo. Las posiciones críticas se originan en el Servicio de Rentas Internas, donde obviamente parecería prevalecer un enfoque de corte fiscalista.
Los argumentos en favor de los beneficios se orientan principalmente hacia los siguientes temas:
· los inversionistas y empresarios nacionales y extranjeros dirigen sus capitales hacia destinos que brinden muchas facilidades a la inversión y otorguen beneficios competitivos en relación a otros;
· el turismo requiere de estímulos, pues no se trata de una actividad cualquiera que genera ingresos a cierto segmento de la sociedad; el turismo tiene un efecto multiplicador de enormes proporciones que posibilita que el dinero se reparta en todos los niveles sociales y no únicamente en los prestadores de servicios turísticos.
Los argumentos en contra tienen como sustento principal el concepto de que en el Ecuador no deberían existir “escudos fiscales” de ningún tipo y no podrían otorgarse beneficios a sectores específicos. Quienes se opusieron al capítulo de incentivos
establecido en la Ley, expidieron un reglamento inconsulto con el sector y técnicamente errado, que intenta tornar inaplicable lo dispuesto en la Ley en que se refiere a los beneficios.
Finalmente, ese reglamento fue modificado por el Reglamento General de Aplicación de la Ley de Turismo expedido el 5 de enero de 2004, es decir, luego de un año de vigencia de la Ley de Turismo. Dicha norma modifica en parte la situación generada reproponiendo la concesión de incentivos bajo una fórmula aún restringida. Hasta ahora, sin embargo, ninguna empresa ecuatoriana se ha beneficiado con los incentivos establecidos en la Ley.
4. Los beneficios tributarios y su enfoque
Los beneficios tributarios se aplican a las personas naturales o jurídicas que presenten proyectos turísticos y que sean aprobados por el Ministerio de Turismo, lo que impone un filtro al sistema con requisitos mínimos que deben cumplirse.
A continuación se presenta un análisis crítico de cada uno de los beneficios establecidos y sus posibles repercusiones en el sector turístico.
4.1. Constitución de compañías
A fin de aligerar la carga de tributos y tasas que deben pagar las compañías de turismo que se constituyen en Ecuador, un elemento que las apoya es el establecimiento de un pago diferenciado para los actos constitutivos de compañías que pagan por concepto de derechos de Notarios y Registradores y que correspondan a actos de cuantía indeterminada.
Se exonera también totalmente los tributos que gravan la transferencia de dominio de inmuebles que se aporten para la constitución de empresas cuya finalidad principal es el turismo, así como los aportes al incremento del capital de compañías de turismo registradas y calificadas en el Ministerio del ramo.
4.2. Acceso a crédito preferente
Se plantea la posibilidad de acceso a crédito preferente en las instituciones financieras que deberán establecer líneas de financiamiento para proyectos turísticos calificados por el Ministerio del ramo. Las instituciones financieras serían responsables del adecuado uso y destino de tales empréstitos.
Este mecanismo, en realidad, es una suerte de “saludo a la bandera” pues carece de repercusión práctica. Como se conoce, el sistema financiero ecuatoriano aplica tasas de interés que bordean, en la mayoría de casos, el 20%. La tasa de interés activa es superior a las tasas –también en dólares- en varios países latinoamericanos como es el caso de Colombia, Perú, Bolivia, Costa Rica.
4.3. Exoneración de aranceles
La exoneración arancelaria es un incentivo que se utiliza en muchas legislaciones sobre incentivos en materia turística, constituyéndose sobre todo en un atractivo para la inversión extranjera directa, principalmente en el abaratamiento de los bienes de capital importados que requiere la infraestructura turística. Mientras menos capital se oriente a dicha infraestructura, las empresas nuevas pueden destinar más recursos a la promoción o al gasto operativo inicial.
Este estímulo es bastante común en el mundo y las regiones y Municipios se disputan para atraer a la inversión haciendo uso de la reducción de cargas impositivas. No representa una pérdida para el Estado, pues al contrario, una vez realizada la inversión, el nuevo capital trae consigo empleo y generación de riqueza que supera con creces la reducción momentánea de tasas y tributos iniciales.
Además, se trata de apoyos que se otorgan a la nueva inversión por lo que no afecta el monto corriente de recaudaciones; en otros términos, son los montos incrementales los que deberían ser objeto de la exoneración, por lo que el beneficio no representa una reducción del nivel presente de ingresos fiscales.
Se establece entonces la exoneración de derechos arancelarios sobre las importaciones destinadas a proyectos turísticos nuevos, debidamente calificados, o para ampliaciones y renovaciones de instalaciones turísticas existentes, con el objeto de mantener y mejorar la calidad del servicio turístico.
4.4. Gastos efectuados en el extranjero por las empresas turísticas
En este caso, los gastos que se realicen en el exterior por concepto de campañas de publicidad y mercadeo, sea impresa, radial, televisiva y en general en otros medios de comunicación; material impreso publicitario y su distribución; alquiler, atención, diseño y decoración de stand; suscripción a centrales y servicios de información, reserva y venta de turismo receptivo; inscripciones y afiliaciones en seminarios, ferias o eventos para promocionar el turismo receptivo; gastos directamente relacionados con actividades de turismo receptivo incurridos en el exterior por las empresas turísticas serán deducibles para efectos de la determinación de la base imponible del impuesto a la renta. Estos gastos no requerirán de certificación expedida por auditores independientes que tengan sucursales, filiales o representación en el país, pero deberán estar debidamente sustentados con facturas y comprobantes de venta emitidos por los proveedores internacionales, acompañados de una declaración juramentada de que este beneficio no ha sido obtenido en otro país.
Esta deducción no podrá exceder del 5% de los ingresos totales por servicios turísticos de la empresa correspondientes al ejercicio económico inmediato anterior.
Tal vez este es el único beneficio aplicable en términos prácticos, pues es un incentivo netamente contable, por lo que las empresas lo utilizan en la presentación de sus estados financieros.
4.5. Devolución del IVA a los turistas
A diferencia de beneficios orientados a las empresas, se trata de un incentivo orientado directamente al turista no residente. Su propósito es no inducir la exportación de impuestos y establecer lo que otros países practican, es decir, devolver a la salida de su territorio el IVA pagado. Esta práctica constituye además una manera de fomentar el gasto y la llegada de turistas especializados en compras al país.
No se aplica a los turistas extranjeros que durante su estadía en el Ecuador hubieren contratado servicios de alojamiento turístico y/o adquirido bienes y los lleven consigo al momento de salir del país; se trata del derecho a la restitución del IVA pagado por esas adquisiciones siempre y cuando la factura tenga un valor no menor de cincuenta dólares de los Estados Unidos de América. Lamentablemente esta medida aún no ha sido instrumentada en el país.
Países como Argentina, Brasil, España o Canadá mantienen este sistema mediante un mecanismo de concesión en el que el concesionario cobra una comisión por gastos administrativos en cada transacción de devolución de impuestos realizada.
4.6. Devolución del IVA a los productos turísticos exportados
Se pretende otorgar al sector turístico el mismo tratamiento que la Ley otorga para la exportación cualquier producto (se trate de un bien o de un servicio).
En Ecuador, sectores dedicados a la exportación de bienes pueden obtener crédito tributario por el IVA pagado en los insumos que requiere el producto exportado; la ley trata de equiparar las condiciones del sector turístico a las de otros sectores productivos.
Por otra parte, este beneficio repercute significativamente en los márgenes operativos y hace mucho más competitivo al sector. Como se señaló, el fundamento radica en que los países no deben exportar impuestos.
La Ley dispone que los servicios de turismo receptivo facturados al exterior se gravan con tarifa cero en el impuesto al valor agregado de conformidad con la Ley de Régimen Tributario Interno. Estos servicios prestados al exterior otorgan crédito tributario a la compañía turística registrada en el Ministerio de Turismo, en virtud del artículo 65, numeral 1 de la referida Ley. Para el efecto, la empresa deberá declarar tales ventas como servicio exportado y entregar al Servicio de Rentas Internas la información en los términos que exige dicha entidad.
El valor que se devuelva por concepto del IVA a estos exportadores de servicios en un período, no podrá exceder del doce por ciento del valor de los servicios exportados efectuados en ese mismo período. El saldo al que tenga derecho y que no haya sido objeto de devolución será recuperado por el exportador de servicios en base a exportaciones futuras.
5. Una necesaria reglamentación
Como se señaló, los beneficios de la Ley de Turismo mantienen un sistema de filtros para evitar abusos y desviaciones hacia otros sectores o propósitos, por lo que se ha instrumentado un esquema de calificación previa de proyectos. Esa calificación previa se refiere a:
a. las inversiones y reinversiones mínimas que el reglamento establece según la ubicación, tipo o subtipo del proyecto, tanto para nuevos proyectos como para ampliación o mejoramiento de los actuales dedicados al turismo receptivo e interno;
b. ubicación en las zonas o regiones deprimidas con potencial turístico, en las áreas fronterizas o en zonas rurales con escaso o bajo desarrollo socio-económico; y, c. que constituyan actividades turísticas que merezcan una promoción acelerada.
El Ministerio de Turismo, en el período de otorgamiento de los beneficios, podrá efectuar fiscalizaciones con el objeto de verificar las inversiones o reinversiones efectuadas, así como el cumplimiento de cada una de las obligaciones que determina la Ley y sus reglamentos. La Ley de Turismo establece sanciones a las personas que cometan ilícito tributario o fraude, quienes serán juzgadas de acuerdo al Código Tributario.
A fin de precautelar los beneficiarios de los incentivos, y con la finalidad de que éstos no se desvíen, se prohíbe expresamente acogerse a los beneficios a:
a. los destinados al turismo emisor con destino al extranjero; y,
b. las agencias de viajes, a excepción de las agencias operadoras de turismo receptivo.
Adicionalmente los bienes importados bajo el amparo de esta Ley, no podrán ser vendidos, arrendados, donados ni cedidos a terceros bajo cualquier otra modalidad, antes del período de depreciación contable del bien. El quebrantamiento de esta norma será sancionado con el triple del valor de los derechos arancelarios que fueron objeto de exoneración.
6. A manera de colofón
Como se conoce, la ley es un medio de la justicia y no un fin en sí mismo; en este caso, la correcta aplicación de la norma conduce a cumplir el propósito básico de la competitividad, es decir, mejorar la calidad de vida de la población residente en el espacio turístico.
El período limitado de vigencia de la Ley de Turismo no posibilita hacer una evaluación exhaustiva de la efectividad de sus disposiciones; por ejemplo, no existe un seguimiento específico sobre uno de los aspectos cruciales como es la eliminación de la discriminación tarifaria entre nacionales y extranjeros, aplicada –paradójicamente- también por empresas estatales.
El desarrollo turístico del Ecuador podrá alcanzarse principalmente mediante la actitud positiva de los ecuatorianos hacia los visitante, con el concurso de una promoción turística adecuada, normas técnicas que permitan elevar la calidad del servicio, un sistema de información turística confiable y, obviamente, un marco de seguridad jurídica que deberá ser establecido al amparo de la Ley de Turismo expedida en diciembre 2002 y sus reglamentos.
