Refugiados en México: Un Desafío Humano Edición Única

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. Refugiados en México: un desafío humano. Paloma Toscana Aparicio Secretaría de Gobernación paloma_toscana @hotmail.com. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración y Políticas Públicas Asesor: Miguel Ángel Valverde.

(2) RESUMEN EJECUTIVO. La Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados ha experimentado un aumento constante en las solicitudes de refugio que ha recibido, de marzo de 2002 a diciembre de 2005 las solicitudes se han incrementado en 216%, mientras que la estructura de la dirección encargada de resolver sobre estos trámites, continúa siendo exactamente la misma. Esto ha generado que los solicitantes de la condición de refugiado cada vez se vean obligados a esperar más tiempo antes de recibir una respuesta por parte del Gobierno mexicano. Las consecuencias son varias: por un lado, hay quejas de organismos internacionales y no gubernamentales por la dilación del trámite, pues esto va en contra de las directrices internacionales sobre protección de refugiado; por otro lado, en el caso de los solicitantes asegurados en las estaciones migratorias, la tardanza significa un gasto creciente para la Administración Pública Federal. El objetivo de este texto es generar una propuesta que, de implementarse, agilice la toma de decisiones dentro de la COMAR. Las limitantes son el tiempo y los recursos financieros. El primer elemento se debe a la necesidad de lograr los cambios antes de que la alternancia de gobierno dificulte la implementación. El segundo punto se debe a la imposibilidad de obtener recursos extras en el corto plazo. Se realizó un diagnóstico sobre la Dirección de Protección de la COMAR y con base en los resultados arrojados se delinearon cuatro propuestas distintas: revisión del procedimiento e implementación de un mecanismo de preevaluación de las solicitudes; especialización de los oficiales de protección; aumento del persona; e implementación de un sistema de administración estratégica. Tras su evaluación se dio forma a una propuesta final que incluye elementos de las cuatro alternativas iniciales, configurándose de seis elementos: incorporación de estudiantes o pasantes que apoyen a los oficiales de protección con la búsqueda de información objetiva; creación de un programa de autocapacitación; especialización de los oficiales de protección por regiones; implementación de reuniones laborales—de planeación y de actualización—y delimitación de objetivos globales e individuales; introducción de un sistema de evaluación y supervisión; y creación de un manual de procedimientos.. 2.

(3) ÍNDICE. Resumen ejecutivo. 2. Introducción. 4. Antecedentes. 8. Procedimiento actual. 11. Procedimientos de asilo justos y eficientes. 14. Marco metodológico. 16. Diagnóstico. 18. Alternativas. 26. Propuesta final. 44. Bibliografía. 52. Anexo 1: Estadísticas. 54. Anexo 2: Tratados en materia de asilo y refugio. 57. Anexo 3: Etapas del análisis de solicitud de refugio. 58. Anexo 4: Desglose de cuestionarios. 60. Anexo 5: Medición de productividad. 62. 3.

(4) I. INTRODUCCIÓN. A finales de 2004 se contabilizaron alrededor de 19 millones de refugiados, solicitantes de asilo y apátridas en todo el mundo. Esto equivale prácticamente a la población de Australia viéndose obligada a salir de su país de nacionalidad o residencia por causas que poco tienen que ver con su voluntad. Estas personas no son migrantes económicos, no los impulsa el deseo de una vida mejor o mayores oportunidades de desarrollo; los mueve el miedo a perder su vida, su libertad o que se violen sus derechos más básicos. Estas personas necesitan protección internacional pues sus propios Estados no quieren o no pueden protegerlos. De este inmenso cúmulo de seres humanos, una fracción llega a México. Algunos lo ven como su destino mientras que otros sencillamente se encuentran de paso. Independientemente de sus planes futuros, es una obligación internacional del Estado mexicano otorgarles la protección que requieren. Para ello fue creada la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) en 1980 por decreto presidencial. En un principio, la COMAR se encargó de atender el flujo masivo de refugiados centroamericanos que ingresaron a nuestro país debido a los terribles conflictos que se suscitaron en sus naciones. Tras un enorme esfuerzo del Gobierno mexicano, del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y de la Unión Europea, quien aportó financiamiento para dar soluciones duraderas a estos miles de refugiados, en 1999 estas personas ya habían encontrado un remedio a su situación. Algunas volvieron a su país de origen mediante un procedimiento de repatriación voluntaria mientras que otros se naturalizaron como mexicanos. Resolver este problema fue la primera etapa del desafío que los refugiados representan para nuestro país. El 7 de junio de 2000 México depositó los instrumentos de adhesión para ser Estado parte de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967 iniciando de esta forma el traspaso de las funciones que venía desarrollando el ACNUR en México: la determinación individual de la condición de refugiado. Así es como a partir del 18 de marzo de 2002, es la COMAR la encargada de. 4.

(5) analizar las solicitudes de refugio presentadas ante el gobierno de México y decidir al respecto. Desde ese día hasta el 31 de diciembre de 2005, la COMAR ha recibido 1580 solicitudes de extranjeros procedentes de 75 nacionalidades distintas1. Como se verá más adelante, el flujo de solicitantes de refugio hacia nuestro país ha ido en aumento constante, y en tan solo 3 años se ha incrementado en 216%. Mientras las solicitudes aumentan, la estructura de la COMAR se ha mantenido igual y los procedimientos se han endurecido. El resultado es que los extranjeros se someten a una espera mayor para obtener una resolución. Podría surgir la duda de si se trata de un problema coyuntural, que se solucione a si mismo con el paso del tiempo. Sin embargo, “[e]l crecimiento del número de refugiados no es un problema temporal ni un producto de acontecimientos casuales, sino la consecuencia predecible de las crisis de derechos humanos, el resultado de decisiones tomadas por individuos.” (Amnistía Internacional, 1997). El aumento de solicitudes de refugio en México está relacionado además, con el éxito que han tenido los países más desarrollados en cerrar sus fronteras ante la inmigración, pero también ante posibles refugiados. Han endurecido los controles en frontera y/o han aplicado interpretaciones más restrictivas de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados; algunos otros han recurrido a la alternativa de “tercer país seguro”2. Esto da como resultado que “el éxito que últimamente han logrado los países occidentales a la hora de aislarse de los refugiados ha supuesto el aumento de la responsabilidad de otras zonas del mundo” (Amnistía Internacional, 1997) que en muchas ocasiones cuentan con una situación económica más precaria. Esta situación tiene implicaciones para el Gobierno mexicano pues la mayoría de estos solicitantes se encuentran asegurados en la estación migratoria de Iztapalapa. Mientras su procedimiento está en trámite las autoridades migratorias no pueden actuar3, 1. En el anexo número 1 se encuentra información más detallada sobre estadísticas de la COMAR. La idea de tercer país seguro significa que cuando un solicitante de refugio pasó en su viaje por un país considerado como seguro, debió haber pedido refugio ahí en vez de seguir viajando. Con base en esta justificación, muchos países regresan a los solicitantes a ese país seguro, lo cual en no pocas ocasiones, genera una cadena de devoluciones hasta que el solicitante regresa al país en el cual corre riesgo su vida, libertad o seguridad. 3 El derecho básico de los solicitantes de refugio y refugiados es la no – devolución. Esto significa que mientras su solicitud está en estudio o una vez que ya han sido reconocidos como refugiados, el Estado no los puede devolver al país en el cual corren riesgos sus derechos humanos. 2. 5.

(6) generando que su estadía prolongada implique un aumento en los gastos gubernamentales. De igual forma, la tardanza al procesar las solicitudes de la condición de refugiado conlleva críticas internacionales como las que han sido expresadas por el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados y su agencia implementadora en México, Sin Fronteras. Por las razones antes mencionadas, es necesario explorar alternativas que permitan a la COMAR agilizar sus procedimientos de determinación de la condición de refugiado. El objetivo de este proyecto de investigación es estudiar el procedimiento de la determinación de la condición de refugiado utilizado en México con la finalidad de proponer nuevos mecanismos para hacerlo más eficiente y de esta manera enfrentar el aumento de solicitudes. Específicamente, se plantean los siguientes objetivos: 1. Estudiar el procedimiento actual. 2. Diseñar al menos tres alternativas que concuerden con el objetivo general. 3. Evaluar cada una de las alternativas presentadas 4. Seleccionar la alternativa más adecuada 5. Esbozar la ruta de implementación de la alternativa seleccionada.. La aportación de esta investigación es muy concreta. Se trata de la selección de una propuesta que, de implementarse, agilice el procedimiento para determinar la condición de refugiado en México. Cabe mencionar que este proyecto se centrará en la reducción de los tiempos en los cuales se resuelve una solicitud. Tratándose del destino de un ser humano, el tiempo es menos importante que la calidad y la responsabilidad en la toma de decisiones. Sin embargo, la calidad de la decisión está sustentada por la revisión colegiada de un grupo de expertos en refugio, el cual evalúa cada caso individualmente y del cual se hablará más adelante. La relevancia de esta investigación recae en dos ámbitos distintos. Por un lado existe una relevancia teórica en la necesidad de agilizar los procedimientos pues uno de los derechos básicos de los solicitantes de refugio y de los refugiados es el acceso a procedimientos justos y eficientes, de acuerdo con las directrices del ACNUR y de su Comité Ejecutivo (EXCOM).. 6.

(7) Por otro lado, la presente investigación es relevante desde el punto de vista práctico pues permitirá atender el aumento de las solicitudes solucionando un problema específico de la Administración Pública Federal de nuestro país. Además, la agilización de los procedimientos será una estrategia anticipada ante la posibilidad de la aprobación de una ley sobre refugiados y apátridas que determine plazos fijos4 que la COMAR deba cumplir de manera estricta. Incluso antes de que esta ley sea aprobada e implementada, los tiempos de la COMAR no cumplen actualmente con lo establecido en la Ley General de Población, la cual delimita un plazo de quince días para que la COMAR decida sobre las solicitudes de refugio. La COMAR, como las demás estructuras de la administración pública, toma decisiones que constan de tres características: “afectan la vida de las personas, se toman en nombre del pueblo y emplean recursos públicos.” (Harmon y Mayer, 1999). Para dar consistencia a las decisiones de la COMAR con respecto a los dos primeros puntos, se estableció un grupo de expertos que revisa cada expediente, mientras que el tercer factor le da relevancia a este estudio desde el punto de vista de mejorar la utilización del dinero público. Como señalan Harmon y Mayer, “la preocupación histórica del gobierno por la eficiencia y efectividad se basa en la condición de que el dinero público debe gastarse con tanto cuidado y consideración como sea posible, que debe usarse adecuadamente y que los efectos de sus uso deben ser lo más explícitos que se pueda.” (Harmon y Mayer, 1999). En otras palabras, la relevancia de esta propuesta radica también en el aumento de la eficiencia de la Dirección de Protección de la COMAR y por lo tanto en un mejor aprovechamiento de los recursos públicos destinados a examinar y decidir sobre las solicitudes de refugio.. 4. Actualmente existe una propuesta de Ley sobre Refugiados y Apátridas en proceso de dictaminación en el Senado de la República. Dicha ley fue presentada por el Partido Acción Nacional y establece tiempos específicos para que la COMAR tome una decisión sobre las solicitudes de refugio. Dicha ley se encuentra aun en proceso de cabildeo por lo que las fechas que establece, así como otros aspectos, se han ido modificando como parte natural del proceso legislativo. Los límites temporales han variado desde quince días como máximo para resolver sobre cada expediente, hasta versiones que han alargado este periodo hasta sesenta días.. 7.

(8) II. ANTECEDENTES El otorgamiento de asilo ha ido de la mano de la historia de la humanidad. Encontramos evidencia de esta práctica en tradiciones egipcias y en el Antiguo Testamento. Los griegos utilizaban esta práctica, la Iglesia Católica la convirtió en uno de sus estandartes durante la Edad Media y se practicó de manera implícita desde el nacimiento de las Naciones-Estado. El estudio del asilo es, en si mismo, un estudio de la humanidad. México ha tenido que lidiar con el asilo y el refugio desde que inició su vida como nación independiente. De hecho, desde 1856 se comienza a hacer referencia al derecho básico de los refugiados: el derecho de la no devolución. Como lo señala Fernando Serrano Migallón, en el artículo 11 del proyecto de Constitución Política de la República Mexicana se establece que “nunca se celebrarán tratados para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes de orden común que hayan tenido, en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni convenios o tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos que esta Constitución otorga al hombre y al ciudadano.” (Serrano Migallón, 1998). Más adelante, esta frase fundó el artículo 15 de la Constitución de 1857 y se mantuvo casi idéntico en la Constitución de 1917. Durante el siglo XIX, los asilados en México provenían de los países más cercanos, principalmente de Centroamérica y el Caribe y el siglo XX se inició de igual forma: un movimiento constante de guatemaltecos que huían de la dictadura liberal de Manuel Estrada Cabrera. El comienzo de la revolución mexicana inhibió en cierta medida este tránsito, al mismo tiempo que generó oleadas de asilados fuera de México. Más adelante, el cardenismo marcó un parteaguas en la tradición de asilo de México. Durante el sexenio de Lázaro Cárdenas, “la protección a refugiados políticos fue una posición oficial y activa” (Serrano Migallón, 1998). Además, se trata del inicio del refugio extracontinental, con la llegada de los españoles republicanos, de Leon Trotsky y de judíos provenientes principalmente de Europa Central. Durante el resto del siglo XX continuaron llegando asilados de todo el mundo: uruguayos expulsados por el mariscal José Félix Estigabirria; polacos que huían de la Alemania Nazi o de la Unión Soviética; monarcas despojados de su trono como el rey Carol II de Rumania; nicaragüenses víctimas de Anastasio Somoza; luchadores. 8.

(9) democráticos como el costarricense José Figueres; dirigentes sociales bolivianos perseguidos por la dictadura de Gualberto Villaroel; notables pensadores venezolanos que no toleraba el dictador Juan Vicente Gómez; chilenos y argentinos ahuyentados de sus respectivos países por feroces dictaduras y Gabriel García Márquez desde Colombia. La lista de nacionalidades y motivos para que estas personas llegaran a México en búsqueda de protección es muy amplia y no es el objetivo de este proyecto hacer una revisión exhaustiva. Todos los sucesos mencionados en el párrafo anterior no habían representado un verdadero desafío para el Estado mexicano, el cual había podido manejarlos de manera pragmática y sin tener que realizar grandes cambios a su legislación. Si bien se habían firmado varios convenios internacionales en materia de asilo5, continuaba siendo una política discrecional y una dinámica que no representaba mayor problema. Sin embargo, esto cambió con el inicio del refugio guatemalteco y salvadoreño de los años ochenta. A finales de los años setenta, Guatemala tenía una gris tradición de gobiernos dictatoriales y militares de más de 30 años. Estos gobiernos habían encontrado la oposición de diversas guerrillas, como las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR), propiciando un ambiente en el cual nacieron grupos paramiliatres que en su lucha cometieron atroces abusos en contra de la población civil, principalmente de campesinos e indígenas. Éste es el contexto que impulsa a la ganadora del Premio Nóbel de la Paz, Rigoberta Menchú, a dejar su país y refugiarse en México en 1981. Junto con ella, otros 45, 000 guatemaltecos buscaron proteger su vida cruzando la frontera hacia México, particularmente hacia Chiapas. No es complicado imaginar que para un país inmerso en sus propios problemas6, 45, 000 invitados repentinos representa un dilema difícil de resolver. Por lo tanto, en un principio “autoridades migratorias de la Secretaría de Gobernación adoptaron una posición restrictiva, al grado de detener a los refugiados y regresarlos a su país de origen. El argumento esencial consistía en que los guatemaltecos instalados en la frontera chiapaneca. 5. En el Anexo 2 se encuentran los tratados en materia de asilo y refugio de los cuales México es Estado Parte. Al iniciar los ochenta, México se encontraba en el preámbulo de la profunda crisis que se desataría en 1982, caracterizada por una grave devolución que mandó a la quiebra a miles de empresas mexicanas.. 6. 9.

(10) no cumplían con los requisitos de un asilado político7.” (Serrano Migallón, 1998). Sin embargo, debido a la presión ejercida por organismos de derechos humanos y de la prensa, nacional e internacional, el Gobierno de México se vio obligado a cambiar de actitud y tomar dos decisiones: crear la COMAR, que en un principio tenía una función meramente asistencial, y establecer un convenio de colaboración con el ACNUR. Por su lado, los refugiados salvadoreños no fueron tantos como los guatemaltecos, pero aun así se contabilizaron alrededor de 10, 000. En este caso, se trataban de víctimas de la guerra civil entre el gobierno y el Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional. Esta coyuntura, como se mencionó antes, tuvo como consecuencia que México comenzara a tener relación con el ACNUR, quien incluso estableció en este país sus oficinas para México, Cuba y Centroamérica. En entrevista con la Lic. María Luisa García Hernández, Subdirectora de Asistencia de la COMAR, señala que en 1999 se da por terminado el refugio centroamericano por dos razones: en este año tuvo lugar la última repatriación colectiva y los programas de integración definitiva que iniciaron en 1996 contaban con un grado significativo de avance. A partir de ese momento no se habla más de refugiados sino de ex refugiados8. Finalmente, en el año 2000, México deposita los instrumentos correspondientes en Naciones Unidas y se convierte en Estado Parte de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967. Como parte de las responsabilidades recién adquiridas, el Gobierno mexicano debe hacerse cargo de una de las funciones que hasta ese momento desempeñaba el ANCUR: la determinación individual de la condición de refugiado. Así, en marzo de 2002 se establece un procedimiento ad hoc para cumplir con esta tarea.. 7. Asilado y refugiado no significan exactamente lo mismo. Si bien en muchas circunstancias pueden usarse como sinónimos, cada una posee características diferentes y están reguladas por instrumentos internacionales distintos. Para el objeto de este estudio, basta señalar que el asilo suele reconocerse por razones políticas, mientras que los refugiados encuentran su motivación no solo en su opinión política, sino en su religión, raza, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social o por que su vida, libertad y seguridad estén en riesgo debido a violencia generalizada, agresión extranjera, conflictos internos, violación masiva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público. 8 El refugio guatemalteco y salvadoreño tuvo la peculiaridad de haber sido atendido de facto, pues no hubo reconocimiento de la condición de refugiado como tal ni “prima facia”; sin embargo, el gobierno les dio trato de refugiados desde 1982.. 10.

(11) III. PROCEDIMIENTO ACTUAL A continuación se desarrolla dicho procedimiento pues es el objeto de estudio del presente texto. Los solicitantes de la condición de refugiado pueden iniciar su trámite manifestando su interés ante las autoridades migratorias o ante la COMAR. A continuación se les entrega un cuestionario—existen versiones en español, inglés y francés—el cual debe ser completado con información personal; datos sobre su viaje, tales como fecha de salida de su país de origen, fecha de ingreso a México y documentos utilizados; y una breve descripción de los motivos que lo llevaron a salir de su país de origen. Los cuestionarios se entregan a las personas que se encuentran detenidas en las estaciones migratorias así como a aquellas que se presentan directamente en las oficinas de COMAR. Posteriormente, este cuestionario sirve de insumo a un oficial de protección quien lo lee, previamente a la realización de la entrevista con el solicitante. Además, antes de la entrevista, el oficial de protección debe estudiar las condiciones imperantes en el país de origen, con la finalidad de tener un contexto sobre el cual se va a desarrollar la historia personal del solicitante. La entrevista, que se puede realizar en las estaciones migratorias o en las oficinas de COMAR según sea el caso, dura alrededor de dos horas, durante las cuales se indaga sobre la historia del solicitante, haciendo hincapié en los daños sufridos en el país de origen que motivaron su salida. Frecuentemente, después de esta primera entrevista es necesario realizar una segunda con la finalidad de obtener los detalles que hayan faltado o comprobar la credibilidad del solicitante.9 Después de la entrevista, el oficial de protección debe elaborar el análisis de la solicitud de refugio, el cual consta de tres etapas principales. La primer parte es una transcripción literal de los hechos declarados por el solicitante durante la(s) entrevista(s). La segunda sección corresponde a la investigación realizada sobre el país de origen con la finalidad de definir los riesgos objetivos del solicitante. Finalmente, la tercera etapa consiste en un análisis sobre si esa determinada persona cumple con los requisitos. 9. Como se explica en el Anexo 3, una de los requisitos para ser reconocido como refugiado es la credibilidad. Es decir, la historia expuesta por los solicitantes debe ser lógica, congruente y no contradecirse con las condiciones objetivas sobre su país de origen.. 11.

(12) necesarios para ser reconocido como refugiado que establece la Convención de 1951 y/o la Ley General de Población.10 Simultáneamente, el oficial de protección debe enviar por correo electrónico un pequeño perfil del solicitante al Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). Este órgano se encarga de realizar una revisión de seguridad para evitar que personas que podrían ser un riesgo para el país sean reconocidas como refugiadas. Una vez que se cuenta con este visto bueno, se procede a presentar el caso ante el Grupo de Trabajo de Trabajo del Comité de Elegibilidad (en adelante, Grupo de Trabajo), que se reúne cada viernes en las oficinas de la COMAR en la Ciudad de México. El Grupo de Trabajo está formado por el Coordinador General de la COMAR, por un representante de la Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos, un representante del Instituto Nacional de Migración, un representante de la Subsecretaría para Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos, un representante de la Unidad de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, un representante del ACNUR y un representante de Sin Fronteras. Además, están presentes los oficiales de protección. Cuando los casos provienen de alguna de las delegaciones de COMAR, se establece contacto a través de una teleconferencia con los oficiales de protección que no se encuentran en la Ciudad de México11. El Grupo de Trabajo puede tomar tres decisiones. La primera consiste en dejar el caso pendiente por considerar que no se cuenta con la información suficiente para tomar una decisión. Si éste es el escenario pueden suceder varias cosas: tal vez es necesario que el oficial de protección realice una ampliación de entrevista; otra opción es que sea necesaria más información sobre el país de origen; o tal vez alguno de los miembros del Grupo de Trabajo desee aportar algún elemento que se encuentre en su poder y deba analizarse antes de tomar una decisión12. La segunda decisión posible consiste en reconocer al solicitante como refugiado y, la tercera decisión, es no reconocerlo como refugiado. 10. Véase Anexo 3. La mayor parte de las solicitudes son recibidas en la Ciudad de México. La delegación de Tapachula, Chiapas, recibe casos de manera constante pero en un número menor que las oficinas centrales. Finalmente, las delegaciones de Chetumal y Campeche reciben casos sólo de manera esporádica. 12 Por ejemplo, INM puede tener registro de que el solicitante ingresó a México antes de lo que declaró en su entrevista o ACNUR puede tener documentos sobre el país de origen que deban incorporarse al análisis. 11. 12.

(13) Si eso último sucede, el solicitante tiene el derecho de pedir una reconsideración y aportar nuevos elementos que puedan modificar la decisión del Grupo de Trabajo. En este caso, otro oficial de protección debe hacer una nueva entrevista y volver a analizar el expediente del solicitante para presentarlo nuevamente ante el Grupo de Trabajo. Tanto los casos reconocidos como aquellos que han sido rechazados deben ser revisados por el Comité de Elegibilidad. Este comité está formado por el Subsecretario de Población, Migración y Asuntos Religiosos, el Subsecretario de Derechos Humanos, el Comisionado del Instituto Nacional de Migración y el Coordinador General de la COMAR. Este grupo debe reunirse cada cinco semanas; sin embargo, debido a que sus integrantes ocupan altos cargos dentro del Gobierno Federal, en muchas ocasiones se ve pospuesto. Una vez que el Comité ha refrendado las recomendaciones hechas por el Grupo de Trabajo, la decisión sobre cada caso está tomada. Las reuniones del Comité de Elegibilidad no son tan importantes para desahogar el trabajo de la COMAR pues una vez que el Grupo de Trabajo ha tomado una resolución positiva, el área de asistencia puede comenzar los trámites correspondientes para obtener la FM3 del solicitante. De igual forma, para los solicitantes asegurados, basta con la decisión positiva del Grupo de Trabajo para que sean liberados de la estación migratoria y continúen en resto del trámite en libertad. Es cierto que la mejor opción para evitar que el Comité de Elegibilidad se posponga es que se integre por miembros con más disponibilidad de tiempo o se designe suplentes. Sin embargo, como se mencionó antes, el Comité de Elegibilidad no suele ser un obstáculo para el trabajo de la Dirección de Protección, además de que frecuentemente sus titulares se oponen a la designación de sustitutos e insisten en revisar personalmente los casos. En ese momento, el expediente pasa a manos de la Dirección de Asistencia y Desarrollo, la cual se encarga de realizar los trámites necesarios para que el refugiado reciba su FM3 correspondiente. Además, realizan una evaluación de las necesidades de salud y educación de cada caso para apoyarlos de acuerdo a su perfil y requerimientos.. 13.

(14) IV. PROCEDIMIENTOS DE ASILO JUSTOS Y EFICIENTES Como resultado de las Consultas globales realizadas por el Comité Ejecutivo del ACNUR (EXCOM), se obtuvieron diversos documentos sobre Protección Internacional. Uno de ellos, producido durante la segunda reunión, se titula “Procesos de Asilo: procedimientos justos y eficientes”. Este documento reconoce las preocupaciones más recientes de los diversos Estados sobre el fenómeno de los refugiados, examina las prácticas implementadas para cada uno de estos problemas y termina por enlistar una serie de recomendaciones que deben observarse en el procedimiento de la determinación de la condición de refugiado. A continuación se exponen las recomendaciones más relevantes para la situación de México: A) Todos los solicitantes de asilo deben tener acceso a procedimientos que permitan decidir sobre su solicitud. Es decir, a ningún extranjero se le puede negar que solicite ser reconocido como refugiado y cada solicitud debe examinarse minuciosamente, excepto en los casos de afluencia masiva de refugiados cuando los miembros de un gran grupo pueden ser reconocidos sin que medie una evaluación individual, figura conocida como prima facia. B) Se reconoce la utilidad de los procedimientos acelerados, pero estos deben incorporar garantías indispensables que permitan una valoración individual de cada caso. C) En cualquier fase del procedimiento los solicitantes deben contar con asesoría sobre el procedimiento y, además, deben tener acceso a asistencia legal. Deben contar con intérpretes calificados e imparciales y derecho a contactar al ACNUR y a las ONGs que trabajan en cooperación con el ACNUR. D) Todos los solicitantes tienen derecho a una entrevista personal con un profesional capacitado en la materia, y, de preferencia, del órgano encargado de tomar la decisión. E) Las personas encargadas de tomar las decisiones deben tener acceso, como un elemento fundamental, a información sobre país de origen que sea precisa, imparcial y actualizada, proveniente de fuentes diversas. Además, deben recibir capacitación apropiada en técnicas de entrevista transculturales.. 14.

(15) F) El solicitante tiene la responsabilidad de cooperar con las autoridades del país de asilo. La carga de la prueba es compartida entre el individuo y el Estado. Los procedimientos deben reflejar estos dos factores. G) La falta de documentación apropiada o el uso de documentos falsos no debe en sí mismo calificar una solicitud como abusiva o fraudulenta. Debe tenerse en mente que en muchas ocasiones el gobierno del país de origen del solicitante es quien lo persigue por lo que sería imposible exigirle a esa persona que tramite su pasaporte antes de salir13. En otras ocasiones la salida se realiza de manera imprevista, ante un peligro inminente, sin la posibilidad de hacer los arreglos necesarios para viajar de un país a otro. H) Los procedimientos de asilo deben respetar, en cada una de sus etapas, la confidencialidad de todos los aspectos de la solicitud. I) Todos los solicitantes deben recibir, de manera automática, una decisión escrita, y en caso de que se rechace la solicitud, la decisión debe ser fundamentada. J) Todos los solicitantes deben tener derecho a una apelación o revisión independiente contra una decisión negativa, y no deben ser expulsado del país de asilo hasta que se haya tomado una decisión final sobre el caso. Este mismo documento señala que uno de los desafíos en materia de refugiados actualmente consiste en manejar las solicitudes de manera expedita, eficiente y justa y conforme a los estándares del derecho internacional de refugiados, lo cual implicará una “importante contribución para mejorar la capacidad de los Estados de manejar la llegada de personas de otras nacionalidades.” (Consultas Globales sobre Protección Internacional, 2001). El EXCOM a su vez señala en la conclusión LIII que existe la necesidad de “establecer y aplicar procedimientos de asilo justos y rápidos, a fin de reconocer sin demora a las personas que necesitan protección internacional evitando a los solicitantes de asilo largos periodos de incertidumbre.” (EXCOM, 2002).. 13. Tal es el caso de muchos solicitantes de origen birmano que fueron encarcelados por su pertenencia a grupos opositores, como la Liga Nacional para la Democracia. En muchos casos, lograron salir de prisión pagando a los oficiales de seguridad a cargo pero que se encuentran en las “listas negras” del gobierno dictatorial de Myanmar, el cual niega el pasaporte a todos sus opositores. Por lo tanto, estas personas se ven obligadas a comprar un pasaporte falso o a otro nombre para poder salir de su país.. 15.

(16) En entrevista con la Subdirectora de Protección, Cynthia Cárdenas14, se profundizó sobre la importancia de la prontitud en la determinación de la condición de refugiado pues antes de ser reconocidos como refugiados, estas personas se encuentran en un estado de incertidumbre jurídica. Además, la agilización de las decisiones permite que las personas que se encuentran detenidas por entrar sin documentos a México, salgan de las estaciones migratorias y aceleren su proceso de integración a la sociedad mexicana.. III. MARCO METODOLÓGICO Este proyecto de investigación tiene como objetivo elaborar una propuesta o propuestas para agilizar las decisiones de la COMAR. Se trata de generar una reducción en los tiempos que se emplean actualmente. Al tratarse de decisiones que afectan profundamente la vida de los solicitantes, es más importante tomar decisiones correctas que decisiones veloces. Sin embargo, como ya se mencionó antes, la calidad de las decisiones la respalda el Grupo de Trabajo, el cual está compuesto por expertos sobre refugio y quienes revisan cada caso en las reuniones que celebran los viernes. Por lo tanto, se dejará de lado el asunto de la calidad de las decisiones para enfocarse en un asunto de carácter más cuantitativo. Cada una de las cuatro propuestas se analizará a la luz de la teoría existente sobre eficiencia de las organizaciones. Se utilizarán referencias sobre eficiencia de los procedimientos y reorganización de recursos humanos. Cabe señalar que no hay bibliografía específica sobre agilización de procedimientos de asilo, por lo que se tratarán de adecuar los conceptos y teorías de la administración privada. De acuerdo con Florence Heffron “las organizaciones públicas continúan siendo organizaciones, y como tales se ven afectadas por las mismas variables generales que sus contrapartes privadas. Por lo tanto, la teoría de las organizaciones puede enseñarnos mucho sobre el comportamiento y el manejo de las organizaciones públicas.” (Hefron, 1982) Sin embargo, no deben olvidarse las características propias de las organizaciones públicas, las cuales se tendrán en cuenta durante el análisis de las propuestas.. 14. Entrevista realizada el 24 de marzo de 2006 en Ciudad de México. 16.

(17) En entrevista con la Subdirectora de Protección, Cynthia Cárdenas14, se profundizó sobre la importancia de la prontitud en la determinación de la condición de refugiado pues antes de ser reconocidos como refugiados, estas personas se encuentran en un estado de incertidumbre jurídica. Además, la agilización de las decisiones permite que las personas que se encuentran detenidas por entrar sin documentos a México, salgan de las estaciones migratorias y aceleren su proceso de integración a la sociedad mexicana.. III. MARCO METODOLÓGICO Este proyecto de investigación tiene como objetivo elaborar una propuesta o propuestas para agilizar las decisiones de la COMAR. Se trata de generar una reducción en los tiempos que se emplean actualmente. Al tratarse de decisiones que afectan profundamente la vida de los solicitantes, es más importante tomar decisiones correctas que decisiones veloces. Sin embargo, como ya se mencionó antes, la calidad de las decisiones la respalda el Grupo de Trabajo, el cual está compuesto por expertos sobre refugio y quienes revisan cada caso en las reuniones que celebran los viernes. Por lo tanto, se dejará de lado el asunto de la calidad de las decisiones para enfocarse en un asunto de carácter más cuantitativo. Cada una de las cuatro propuestas se analizará a la luz de la teoría existente sobre eficiencia de las organizaciones. Se utilizarán referencias sobre eficiencia de los procedimientos y reorganización de recursos humanos. Cabe señalar que no hay bibliografía específica sobre agilización de procedimientos de asilo, por lo que se tratarán de adecuar los conceptos y teorías de la administración privada. De acuerdo con Florence Heffron “las organizaciones públicas continúan siendo organizaciones, y como tales se ven afectadas por las mismas variables generales que sus contrapartes privadas. Por lo tanto, la teoría de las organizaciones puede enseñarnos mucho sobre el comportamiento y el manejo de las organizaciones públicas.” (Hefron, 1982) Sin embargo, no deben olvidarse las características propias de las organizaciones públicas, las cuales se tendrán en cuenta durante el análisis de las propuestas.. 14. Entrevista realizada el 24 de marzo de 2006 en Ciudad de México. 16.

(18) Durante el análisis de propuestas se utilizarán técnicas y términos de la teoría organizacional privada. De hecho, la intención de reducir el tiempo utilizado en cada determinación de la condición de refugiado, podría ser definida como la búsqueda de un aumento de productividad, preocupación recurrente en las empresas privadas. La productividad se define como un “radio de resultados sobre insumos” (Hefron, 1982). Por lo tanto, para aumentar la productividad, siguiendo esta fórmula, es necesario aumentar los resultados o disminuir los insumos. A partir de estas posibilidades se analizarán las soluciones que se plantearán más adelante. En las secciones siguientes se realiza un diagnóstico del escenario actual. Se pretende detectar las áreas de acción en las cuales se pueden implementar cambios con la finalidad de aumentar la productividad de la Dirección de Protección de la COMAR. Posteriormente se presentarán las posibles estrategias y se evaluará cada una de ellas con la finalidad de seleccionar la más adecuada tomando en cuenta los resultados esperados, y su factibilidad material y política. Posteriormente se profundizará sobre la alternativa seleccionada y se esbozará un camino para su implementación. Como método de investigación se utilizará una mezcla de aspectos cualitativos y cuantitativos. Por un lado, parte del diagnóstico tendrá un sustento numérico basado en tiempo promedio utilizado en la resolución de las solicitudes. Por otro lado, la detección de problemas y posibles soluciones se llevará a cabo a partir de tres herramientas. En primer lugar, la observación participativa cumplirá un papel relevante, dado que la autora está inmersa laboralmente en el ambiente de estudio. Se optó por la observación directa ya que “es un recurso de gran utilidad para el equipo técnico responsable del estudio, pues le permite conocer no sólo la manera en que operan las unidades administrativas, sino la cultura organizacional predominante en las áreas físicas donde se desarrolla el trabajo.” (Franklin, 2004). Además, se utilizarán encuestas de preguntas abiertas aplicadas a los oficiales de protección en las cuales se les cuestionará su punto de vista sobre las causas de las demoras y alternativas para solucionarlas. Se considera de utilidad aplicar esta herramienta pues permite “obtener la información deseada de manera homogénea… y permite ahorrar. 17.

(19) recursos y tiempo.” (Franklin, 2004).. Estos cuestionarios estarán constituidos por. preguntas escritas, predefinidas y secuenciadas, como el mismo autor sugiere. Finalmente, también se realizarán entrevistas a los directivos para complementar esta visión así como sustentar el análisis de factibilidad material y política. Las entrevistas son de mucha utilidad pues “este medio es el que brinda información más completa y precisa, pues el entrevistador, al tener contacto con el entrevistado, además de obtener respuestas puede percibir actitudes y recibir comentarios.” (Franklin, 2004). Cabe mencionar que si bien las entrevistas deben planificarse y se debe contar con una serie de preguntas ya formuladas, son una herramienta flexible que permite incorporar nuevos cuestionamientos conforme se va realizando y así obtener más información.. IV. DIAGNÓSTICO. Para realizar el diagnóstico sobre la productividad de la Dirección de Protección de la COMAR se utilizará el esquema planteado por David A. Nadler y Michael L. Thusman en su libro El diseño de la organización como arma competitiva. De acuerdo con este texto, se deben seguir ocho pasos para realizar una evaluación dentro de una organización, los cuales se exponen a continuación: A) Identificación de síntomas B) Especificación de insumos C) Identificación de productividad real y deseada D) Identificación de problemas E) Descripción de los componentes de la organización F) Evaluación de congruencia G) Generación de hipótesis sobre las causas de los problemas H) Identificación de medidas que se van a tomar. 18.

(20) recursos y tiempo.” (Franklin, 2004).. Estos cuestionarios estarán constituidos por. preguntas escritas, predefinidas y secuenciadas, como el mismo autor sugiere. Finalmente, también se realizarán entrevistas a los directivos para complementar esta visión así como sustentar el análisis de factibilidad material y política. Las entrevistas son de mucha utilidad pues “este medio es el que brinda información más completa y precisa, pues el entrevistador, al tener contacto con el entrevistado, además de obtener respuestas puede percibir actitudes y recibir comentarios.” (Franklin, 2004). Cabe mencionar que si bien las entrevistas deben planificarse y se debe contar con una serie de preguntas ya formuladas, son una herramienta flexible que permite incorporar nuevos cuestionamientos conforme se va realizando y así obtener más información.. IV. DIAGNÓSTICO. Para realizar el diagnóstico sobre la productividad de la Dirección de Protección de la COMAR se utilizará el esquema planteado por David A. Nadler y Michael L. Thusman en su libro El diseño de la organización como arma competitiva. De acuerdo con este texto, se deben seguir ocho pasos para realizar una evaluación dentro de una organización, los cuales se exponen a continuación: A) Identificación de síntomas B) Especificación de insumos C) Identificación de productividad real y deseada D) Identificación de problemas E) Descripción de los componentes de la organización F) Evaluación de congruencia G) Generación de hipótesis sobre las causas de los problemas H) Identificación de medidas que se van a tomar. 18.

(21) Paso #1: Identificación de síntomas La demora en resolver las solicitudes de refugio se ha traducido en juicios de amparo que promueven los extranjeros en contra de la COMAR y del Comité de Elegibilidad. Igualmente, la CNDH ha recibido quejas por parte de los extranjeros y tanto ACNUR como la organización Sin Fronteras han manifestado su inconformidad. Hasta el momento, estas instituciones han mantenido su inconformidad a manera de comentarios hacia la COMAR o hacia la Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos, pero si las quejas de los solicitantes continúan aumentando, es probable que estos organismos a su vez aumenten su presión o formalicen su desacuerdo con el procedimiento de COMAR. La tardanza actual también impacta en la población que reside en la estación migratoria. Si bien un gran porcentaje de los extranjeros asegurados no iniciaron ningún trámite con COMAR, algunos de los que más tiempo permanecen en las estaciones migratorias sí han solicitado la condición de refugiado. La sobre población en la estación migratoria y los largos tiempos que algunos extranjeros permanecen en ella se traducen en incidentes, en algunas ocasiones violentos. Este es el caso de lo sucedido el lunes seis de marzo de 2006 cuando un grupo de cubanos encabezó un motín del cual resultaron 10 lesionados. Este suceso no es un caso único pues antes de éste, durante el 2006 se habían registrado otras tres protestas.. Paso #2: Especificación de insumos El área encargada de procesar estas solicitudes es la Dirección de Protección de la COMAR, la cual cuenta con tres oficiales de protección con plaza en la Administración Pública Federal, y otro más contratado a través del ACNUR. Esta área cuenta con recursos materiales entre los cuales se encuentran cuatro computadoras personales con acceso a internet.15 En la delegación de Tapachula se cuenta con cuatro oficiales de protección, quienes, al igual que en la oficina sede, cuentan con una computadora personal y acceso a 15. Se especifica el acceso a Internet pues debido a que la información requerida por los oficiales de protección debe ser la más actualizada, es necesario recurrir a las fuentes electrónicas, más que a las fuentes impresas las cuales tardan más en renovarse. Cabe mencionar que únicamente se utilizan fuentes formales de información, tales como reportes del ACNUR, de asociaciones internacionales de derechos humanos y los reportes generados por distintos gobiernos, como es el caso de la información publicada por el Reino Unido, Noruega o Estados Unidos.. 19.

(22) Internet. En otras palabras, no existe un déficit material en cuanto al equipo computacional que resulta indispensable en la labor de los oficiales. Cabe mencionar que, debido a lo reducido de los recursos humanos, los oficiales de protección de la Ciudad de México deben cumplir con otras actividades, de índole administrativa, además del procesamiento de las solicitudes. Por ejemplo, uno de ellos es el encargado de dar seguimiento al Programa Nacional de Derechos Humanos, otro participa en la organización de la Conferencia Internacional de Jueces en Materia de Refugio que tendrá lugar en Noviembre de 2006 en la Ciudad de México, y uno más está a cargo de brindar asesoría técnica a los legisladores que actualmente se encuentran desarrollando una ley sobre refugiados y apátridas.. Paso #3: Identificación de productividad A continuación se describirá la productividad de la Dirección de Protección de manera global, tomando en cuenta las oficinas centrales y la delegación de Tapachula. La productividad se medirá utilizando los días que tarda un oficial de protección en resolver una solicitud, desde que esta se presenta hasta que el Grupo de Trabajo toma una decisión. Además, se desglosará en dos etapas: tiempo que transcurre desde que se presenta la solicitud hasta que el oficial de protección realiza la entrevista y tiempo que pasa desde esta entrevista hasta que el Grupo de Trabajo resuelve el caso. Para lograrlo se tomaron al azar 19 expedientes de 11 nacionalidades distintas. El desglose de estos datos se puede consultar en el Anexo 5.. Se obtuvieron los siguientes resultados:. Días naturales De la fecha de solicitud a la entrevista. 32. 8. De la entrevista a la respuesta del GT. 17.5. De la fecha de solicitud a la fecha de respuesta del GT.. 50.3. 20.

(23) Es decir, desde que el extranjero presenta su solicitud pasan en promedio 32.8 días antes de que se le entreviste y, posteriormente, debe esperar 17 días más para obtener una respuesta del Grupo de Trabajo, lo cual representa un total de 50 días para resolver cada solicitud. Esto rebasa considerablemente los quince días que establece el Reglamento de la Ley General de Población como plazo para que el Comité de Elegibilidad sobre Refugiados tome una decisión.. Paso #4: Identificación de problemas Es imposible determinar cual es el plazo correcto para resolver una solicitud de refugio por lo que resulta complicado establecer una “productividad deseada”. Tentativamente, existen dos caminos posibles. Por un lado se pueden tomar los tiempos establecidos la LGP16 para tratar de cuadrar a la Dirección de Protección en ellos, o establecer un porcentaje de tiempo que se desea reducir y establecer ese periodo como “productividad deseada”. En este caso, dado que el incumplimiento con las disposiciones establecidas en la LGP, pueden generar responsabilidad jurídica, se considera que la productividad que debe alcanzar la Dirección de Protección de COMAR es la establecida en este texto, es decir, a partir de que INM de aviso a COMAR de la existencia de un solicitante, su expediente debe resolverse dentro de un periodo de quince días. Es decir, en ese lapso, el caso del solicitante debe presentarse ante el Grupo de Trabajo. Los problemas que se enfrentaran durante el proceso de lograr esta meta son los siguientes: aumento progresivo de las solicitudes; aumento de la diversidad de países de origen; pocos oficiales de protección; necesidad de información actualizada y detallada; y aumento de la demanda de análisis más detallados y entrevistas más profundas de parte del Grupo de Trabajo para comprobar credibilidad de los solicitantes.. 16. También podrían utilizarse como referencia los periodos de tiempo establecidos en el proyecto de ley sobre refugiados y apartidas, previendo que éste sea aprobado y la COMAR deba cumplir con esas disposiciones.. 21.

(24) Paso #5: Descripción de componentes de la organización “En este aspecto, el análisis va más allá de concretarse a identificar problemas y empieza a centrarse en las causas.” (NADLER, 1997). Es decir, en este paso se tratará de iniciar una descripción de las partes de la organización que están generando la brecha entre la productividad real y la deseada. Debido a que se trata de un procedimiento realizado por el oficial de protección sin mayor interacción con otras partes de la organización, más bien se utilizará este espacio para diagnosticar qué etapas del procedimiento son las que están demorando los tiempos de respuesta. De la información obtenida partir de la observación directa del trabajo en la Dirección de Protección, se desprende que la etapa más conflictiva es la búsqueda de información objetiva. Alrededor del 60 % del tiempo utilizado en dar respuesta a cada caso se utiliza en esta etapa. Esta información se respalda en las encuestas contestadas por los oficiales de protección, pues el 66% considera que esta es la tarea que más tiempo requiere. En otras palabras, de los 17.5 días que demora cada solicitud en resolverse, una vez que ya se ha realizado la entrevista, aproximadamente 10.5 días se dedican a la búsqueda de información objetiva, a realizar búsquedas en internet o consultas a otros organismos como el ACNUR o Secretaría de Relaciones Exteriores, quienes en algunas ocasiones colaboran proporcionando documentos necesarios para evaluar ciertos casos. Las demás etapas del procedimiento ocupan los 7 días restantes, convirtiendo a la etapa antes mencionada en la que más recursos humanos consume. Otra de las causas de la lentitud del trabajo en la Dirección de Protección es que no existe un manual de procedimientos que guíe la labor de los oficiales de protección. Los manuales administrativos “apoyan la atención del quehacer cotidiano, ya que ellos ordenan los elementos fundamentales para hacer mas eficiente la comunicación, coordinación, dirección y evaluación administrativas.” (Franklin, 2004). De igual forma se detectó la falta de un sistema de supervisión del trabajo de los oficiales de protección. No se lleva un registro de cuántos casos resuelve cada uno ni cuánto tiempo tarda en hacerlo. No hay una planeación estratégica mediante la cual se determinen metas y objetivos globales y particulares, por lo que el trabajo se realiza sin guías de ningún tipo.. 22.

(25) Paso #6: Evaluación de congruencia Este paso no será de utilidad en el presente análisis debido a que se centra en detectar los problemas relacionados con otras áreas de la organización y/o con agentes exteriores. En el caso de las solicitudes de refugio, la Dirección de Protección no depende de otras áreas o direcciones en la resolución de los mismos. Por el otro lado, sí existe interacción con organizaciones externas, específicamente con CISEN, quien debe dar su visto bueno para los solicitantes que van a ser reconocidos como refugiados. Sin embargo, la respuesta del CISEN no detiene el trabajo de los oficiales de protección pues ambos procesos se realizan de manera simultánea y cuando el oficial de protección termina su caso, normalmente ya cuenta con una respuesta del CISEN, sobretodo si la petición de información se envía inmediatamente después de realizar la entrevista. En algunos casos delicados, la respuesta de CISEN puede tratar en ser recibida, pero la COMAR no puede hacer nada al respecto. Por todo lo anterior, se procederá con el análisis de productividad sin tomar en cuenta a otras áreas de COMAR ni a la agencia externa que participa en el procedimiento.. Paso #7: Generar hipótesis sobre las causas de los problemas Los problemas en las organizaciones suelen ser multifacéticos, lo cual dificulta su diagnóstico y obliga a proponer una solución compuesta de varios factores que pretenden abordar el problema desde varios ángulos. Las hipótesis sobre las causas de los problemas que a continuación se presentan provienen de la observación directa del procedimiento así como de encuestas aplicadas a los oficiales de protección y entrevistas realizadas a los directivos. Los oficiales de protección desarrollan su labor en etapas. La primera de ella consiste en preparar la entrevista que van a realizar, es decir, leer el cuestionario que entregó el solicitante, revisar los documentos anexos que haya presentado, investigar brevemente sobre el país de origen y enlistar las preguntas que va a formularle17. Posteriormente, realiza la entrevista, la cual es bastante larga pues se debe obtener 17. Las preguntas son solamente una guía. Al momento de la entrevista surgen nuevas preguntas y otras resultan irrelevantes.. 23.

(26) información muy detallada y cuando se utiliza un intérprete los tiempos se duplican. A continuación, el oficial de protección debe vaciar el contenido textual de la entrevista en un documento. Inmediatamente después se realiza la etapa de investigación sobre el país de origen. Como ya se señaló, esta es una de las dos etapas que los oficiales de protección señalaron como las que más tiempo les toman. Las causas son varias: la información debe actualizarse constantemente, se trata de países sobre los cuales hay poca información disponible, la información suele no encontrase en español y cada caso requiere de búsquedas muy específicas. Cabe señalar que existen carpetas, divididas por países o regiones, con la información obtenida en búsquedas anteriores y que están a disposición de los oficiales de protección. Sin embargo, como no existe alguien encargado de esas carpetas, la información está desorganizada y su consulta resulta poco práctica y tardada. Finalmente, el oficial a cargo del caso redacta la información obtenida y la agrega al documento. A continuación se realiza el análisis del caso teniendo como insumo las declaraciones del solicitante y la información objetiva. Esta es otra etapa que los oficiales de protección señalaron como problema al momento de ahorrar tiempo. El análisis puede realizarse bajo dos instrumentos: la Convención de 1951 o la LGP. El análisis realizado utilizando la LGP suele ser más tardado pues sus términos son menos claros y los oficiales han recibido menor capacitación al respecto. Sin embargo, la mayoría de los casos son analizados por la Convención de 1951. La última etapa del trabajo realizado por el oficial de protección consiste en presentar su caso ante el Grupo de Trabajo. Este momento es crucial, pues los miembros del Grupo de Trabajo pueden pedir que el caso se quede pendiente si es que no les satisface la entrevista o la información recabada. De esta forma, el Grupo de Trabajo asegura la calidad para tomar decisiones, pero al ser un órgano colegiado y con tal diversidad de integrantes, se dificulta la toma de decisiones. En conclusión, la búsqueda de información objetiva así como la ausencia total de una planeación estratégica se delatan como los elementos más problemáticos dentro de la toma de decisiones sobre las solicitudes de refugio.. 24.

(27) Paso #8: Identificar las medidas que se van a tomar Con base en el diagnóstico anterior, se plantean las siguientes alternativas para reducir los tiempos de resolución de las solicitudes de refugio:. 1. Revisión del procedimiento y rediseño del mismo para hacerlo más eficiente. Se evaluarán las distintas etapas del proceso para detectar cuales pueden mejorarse y de esta forma reducir tiempos. Además, se estudiará la posibilidad de implementar un mecanismo. de. preevaluación. para. desechar. rápidamente. las. solicitudes. manifiestamente infundadas.. 2. Reorganización de los recursos humanos. Se evaluará el impacto de una especialización de los oficiales de protección por regiones o por etapas del procedimiento.. 3. Aumento del personal de la Dirección de Protección utilizando el apoyo de otra organización, probablemente del ACNUR, o mediante la incorporación de estudiantes que realicen servicio social o prácticas profesionales.. 4. Diseño de una planeación estratégica que permita organizar la productividad de la Dirección de Protección así como servir de base para evaluar el trabajo realizado. Este diseño debe incluir la implementación de objetivos globales, metas individuales, métodos de supervisión y la creación de manuales de procedimientos.. Antes de pasar a la presentación de las cuatro alternativas, se hace necesario distinguir de qué tipo de organización estamos hablando, de acuerdo con la clasificación formulada en el libro Gestión Pública el cual plantea que el grueso de las actividades públicas se realizan en agencias burocráticas o administrativas, agencias reguladoras o empresas estatales. Es importante definir qué tipo de organización es la COMAR, para tomar en cuenta sus. 25.

(28) características al momento de evaluar las distintas alternativas. Con base en la descripción formulada en el texto de Emilio Albi, la COMAR constituye una agencia burocrática o administrativa pues “produce o distribuye bienes y/o servicios públicos, carece de un fin lucrativo, financia su presupuesto con impuestos y las características técnicas de su actividad confieren a la dirección de la agencia un cierto poder de monopolio basado en el uso de la información.” (Albi, 2000).. V. ALTERNATIVAS. A. Revisión del procedimiento y mecanismo de preevaluación Como se mencionó anteriormente, el procedimiento realizado por los oficiales de protección implica cinco etapas distintas: preparación de la entrevista, entrevista, búsqueda de información objetiva, análisis del caso y presentación del caso ante el Grupo de Trabajo. La primera solución para acortar el tiempo que toma el procedimiento consiste en tratar de agilizar el procedimiento mediante la simplificación de cada una de sus etapas, o de algunas de ellas. De antemano se descarta realizar modificaciones a la preparación de la entrevista, pues de acuerdo con las observaciones realizadas y con los cuestionarios aplicados a los oficiales de protección, esta etapa toma poco tiempo y reditúa mucha eficiencia pues permite hacer mejores entrevistas. En ocasiones, cuando los oficiales no realizan este proceso de preparación, se ven obligados a realizar una. segunda entrevista pues se. descuidan detalles que sí se hubieran abordado en caso de estar bien preparados. La entrevista suele tomar alrededor de dos horas y en muchas ocasiones es necesario entrevistar más de una vez, ya sea para ampliar la información o para corroborar la credibilidad del solicitante. En definitiva, las entrevistas podrían ser más cortas. Por ejemplo, se puede observar el caso de las entrevistas realizadas por los oficiales de asilo de la División de Asilo de Estados Unidos, las cuales toman alrededor de una hora. La causa por la cual las entrevistas en México son tan largas es que los miembros del Grupo de Trabajo demandan una gran cantidad de detalles con la finalidad de evitar que los. 26.

(29) características al momento de evaluar las distintas alternativas. Con base en la descripción formulada en el texto de Emilio Albi, la COMAR constituye una agencia burocrática o administrativa pues “produce o distribuye bienes y/o servicios públicos, carece de un fin lucrativo, financia su presupuesto con impuestos y las características técnicas de su actividad confieren a la dirección de la agencia un cierto poder de monopolio basado en el uso de la información.” (Albi, 2000).. V. ALTERNATIVAS. A. Revisión del procedimiento y mecanismo de preevaluación Como se mencionó anteriormente, el procedimiento realizado por los oficiales de protección implica cinco etapas distintas: preparación de la entrevista, entrevista, búsqueda de información objetiva, análisis del caso y presentación del caso ante el Grupo de Trabajo. La primera solución para acortar el tiempo que toma el procedimiento consiste en tratar de agilizar el procedimiento mediante la simplificación de cada una de sus etapas, o de algunas de ellas. De antemano se descarta realizar modificaciones a la preparación de la entrevista, pues de acuerdo con las observaciones realizadas y con los cuestionarios aplicados a los oficiales de protección, esta etapa toma poco tiempo y reditúa mucha eficiencia pues permite hacer mejores entrevistas. En ocasiones, cuando los oficiales no realizan este proceso de preparación, se ven obligados a realizar una. segunda entrevista pues se. descuidan detalles que sí se hubieran abordado en caso de estar bien preparados. La entrevista suele tomar alrededor de dos horas y en muchas ocasiones es necesario entrevistar más de una vez, ya sea para ampliar la información o para corroborar la credibilidad del solicitante. En definitiva, las entrevistas podrían ser más cortas. Por ejemplo, se puede observar el caso de las entrevistas realizadas por los oficiales de asilo de la División de Asilo de Estados Unidos, las cuales toman alrededor de una hora. La causa por la cual las entrevistas en México son tan largas es que los miembros del Grupo de Trabajo demandan una gran cantidad de detalles con la finalidad de evitar que los. 26.

(30) solicitantes “compren” la historia que relatan. Es decir, la misma red de traficantes que los transporta18 puede ofrecerles una “historia de refugio”. Evidentemente, esto representan un abuso del procedimiento y ante la similitud en muchas de las historias presentadas por los solicitantes, las preguntas muy específicas son las que permiten distinguir cuándo esa persona realmente vivió lo que está declarando y cuándo se trata de una mentira. Por su lado, los oficiales de Asilo en Estados Unidos toman las decisiones sobre refugio de manera personal, con el visto bueno de su supervisor, pero no enfrentan cada caso a un órgano colegiado. A menos que los miembros del Grupo de Trabajo acuerden pedir menos detalles, las entrevistas no podrán acortarse. Cabe mencionar que en varias ocasiones la Dirección de Protección ha tratado de negociar con los miembros del Grupo de Trabajo que se relajen los elementos exigidos para la aceptación o rechazo de cada expediente; sin embargo, a pesar de que todos los miembros están de acuerdo en hacerlo de esta manera para reducir la cantidad de pendientes de la Dirección de Protección y agilizar la toma de decisiones, pasado poco tiempo, los miembros vuelven a exigir el mismo nivel de detalles que antes. Por lo tanto, se ha demostrado inútil tratar de relajar las políticas del Grupo de Trabajo. Con la información sobre el país de origen sucede lo mismo. La información requerida es muy amplia y se documentan todos los elementos de las declaraciones del solicitante que sea posible pues así lo han pedido los miembros del Grupo de Trabajo. Además, es una parte fundamental del análisis pues sustenta el temor de los solicitantes en su caso o demuestra que los solicitantes no requieren protección internacional en otros. Es decir, aun cuando el Grupo de Trabajo acordara reducir su demanda de información objetiva, se considera que es un aspecto fundamental del análisis que difícilmente convendría reducir, so pena de tomar decisiones mal fundamentadas. Sin embargo, sobre este aspecto sí se pueden tomar ciertas medidas como lo es estructurar una base de datos—física o electrónica—que permita el fácil acceso a la información de la que ya se dispone. Es decir, mediante un sistema de archivos y carpetas 18. La mayoría de los solicitantes extracontinentales han utilizado alguna red de tráfico de personas para llegar a nuestro país. Usualmente, esto no es declarado por el solicitante, sin embargo, es fácilmente deducible a partir de la información proporcionada. Estas redes son muy amplias y resultan uno de los negocios ilegales más rentables de nuestro tiempo.. 27.

(31) se puede evitar que el oficial de protección dedique tiempo a investigar aspectos que ya han sido investigados por alguien más. La versión electrónica de esta base de datos implica recursos económicos relativamente grandes. Actualmente, existe la iniciativa por parte del ACNUR de proveer a la COMAR con un sistema computacional que permita mantener sus archivos en línea para la consulta de los funcionarios de COMAR. Este proyecto sería de gran ayuda para facilitar esta etapa del procedimiento, así como la de análisis; sin embargo, se encuentra aun en evaluación por parte de la sede del ACNUR en Ginebra por lo que momentáneamente deberá de considerarse como una opción de largo plazo. Más a la mano existe la posibilidad de integrar una especie de biblioteca dentro de la Dirección de Protección. Esta biblioteca incluiría libros, pero principalmente recursos electrónicos impresos y archivados adecuadamente en carpetas. Actualmente se cuenta con mucha información de este tipo; sin embargo, no está organizada y su consulta es sumamente difícil pues cada oficial de protección incluye documentos en las carpetas sin que nadie esté realmente enterado de qué información existe y cómo encontrarla de manera rápida. Es decir, se necesitaría asignar a una persona a esta tarea, para que esté encargada de mantener la información en orden y disponible de acuerdo a las necesidades del oficial de protección. Esta alternativa converge con lo que se propondrá más adelante respecto a la posibilidad de ampliar el personal de la dirección de protección. Además, sería importante, tal como se recabó en uno de los cuestionarios aplicados, que esta información pudiera compartirse entre las delegaciones de México y Tapachula. Finalmente, la etapa del análisis es otra en la que los oficiales de protección reconocen dedicar más tiempo. Difícilmente podría reducirse su estructura o el número de pasos que se deben cumplir, pues es la parte toral de la decisión. Sin embargo, a partir de la capacitación continua podría mejorarse la velocidad de respuesta de los oficiales ante los análisis. Como ejemplo, la división de asilo en Estados Unidos, dedica cuatro horas de la semana laboral de cada oficial de asilo a la capacitación en diversos temas. Cada oficina cuenta con una persona encargada de dirigir las cuatro horas semanales de capacitación, las cuales tocan diversos temas y mantienen al oficial actualizado. En la COMAR, los recursos materiales no serían suficientes para contratar a una persona encargada exclusivamente de planear y dirigir un sistema de capacitación continua. Además, los gobiernos suelen. 28.