EN EL PERÚ
APUNTES SOBRE
CORRUPCIÓN Y
GESTIÓN PÚBLICA
Experto Internacional en Administración Financiera Gubernamental y Coordinador General del PMSJ.
• El autor agradecere la sustantiva colaboración de la Bachiller en Ciencias Políticas Pamela Sanchez Talledo, quien se desempeñó como Analista de Investigación.
• El PMSJ comprende como Instituciones Beneficiarias al Poder Judicial, al Consejo Nacional de la Magistratura, al Ministerio Público, al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y a la Academia de la Magistratura y se ejecuta gracias al apoyo técnico y financiero del Banco Mundial desde el año 2011, en su segunda etapa.
• Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial alguna, son de única y exclusiva responsabilidad de sus autores y pueden no coincidir con las opiniones del Proyecto, de sus Instituciones Beneficiarias o del Banco Mundial.
• El PMSJ en sus textos, adopta la terminología clásica del masculino genérico para referirse a hombre y mujeres. Este es únicamente un recurso en busca de dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y lectura del documento. No disminuye en absoluto el compromiso del PMSJ en materia de equidad de género.
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Email: [email protected] Lima, marzo 2016
INTRODUCCIÓN ...
5
CAPÍTULO 1: DATOS IMPORTANTE SOBRE LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ ...
7
1.1 IX Encuesta Nacional sobre la Percepción de la Corrupción – 2015 ... 9
1.2 Casos Mediáticos sobre Corrupción de Funcionarios ... 11
1.3 Rol de la Contraloría General de la República en Casos de Corrupción ... 16
1.4 Iniciativas desde el Ejecutivo para combatir la Corrupción ... 18
CAPÍTULO 2: HACIA UN MODELO CONCEPTUAL DE LA CORRUPCIÓN ...
23
2.1 Modelo Conceptual de la Corrupción ... 24
CAPÍTULO 3: PROPUESTAS DE POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN ...
27
3.1 Experiencias Internacionales de Políticas Anticorrupción ... 27
3.2 Propuestas de Políticas Anticorrupción en el Perú ... 43
CAPÍTULO 4: ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS DE POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN
PRESENTADAS POR LOS CANDIDATOS PRESIDENCIALES 2016 ...
45
4.1 Propuestas en los Planes de Gobierno ... 47
4.2 Propuestas Foro “Los candidatos Presidenciales ante la Corrupción” ... 51
4.3 Comparación de las propuestas de los planes de gobierno y el foro ... 52
CONCLUSIONES ...
53
BIBLIOGRAFÍA ...
55
ANEXO I: Propuestas destacadas por los candidatos presidenciales en el
“Los candidatos presidenciales ante la corrupción” ...
58
ANEXO II: Propuestas destacadas por los candidatos presidenciales
en sus planes de gobierno ...
60
Gráfico 2: Candidatos con antecedentes y procesos judiciales en curso,
según distritos electorales ... 13
Gráfico 3: Delitos contra la administración pública ingresados al Ministerio Público ... 14
Gráfico 4: Tipología de delitos contra la administración pública ... 15
Gráfico 5: Delitos contra la administración pública sentenciados y
diferenciados por tipología ... 16
Gráfico 6: Iniciativas de la Contraloría (últimos 6 años) ... 18
Gráfico 7: Evaluación de cumplimiento de la actualización de los contenidos de los Portales
de Transparencia Estándar (PTE) de los Organismos Autónomos ... 21
Gráfico 8: Gasto Público Total 2010 – 2015 ... 25
Gráfico 9: Marco de Gestión de Riesgo de corrupción
... 41
Gráfico 10: Número de candidatos que realizaron propuestas para combatir
la corrupción en sus planes de gobierno ... 46
Gráfico 11: Principales propuestas en los Planes de Gobierno ... 48
Gráfico 12: Principales propuestas en el Foro “Los candidatos presidenciales
Desde el año 2010, la percepción de la corrupción en el Perú, ha aumentado significativamente1.
Ciertamente este es uno de los más graves problemas para el ciudadano y que está presente de manera preferencial en la agenda política actual. Es sin duda trascendental que se adopten medidas o políticas públicas efectivas en el campo de la prevención o disuasión, así como en los trabajos de persecución y sanción que permitan la reducción de los índices de corrupción en el Perú que ya están afectando de manera seria la consolidación de nuestro proceso de crecimiento económico e institucionalización del Estado de Derecho.
En ese sentido, y con el afán de profundizar sobre el tema, se presenta esta breve investigación, la cual consta de cuatro capítulos, que han sido organizados presentando en primera instancia, una referencia internacional sobre el tema, que es producto del trabajo que realiza una de las asociaciones internacionales que orienta su trabajo en luchar contra la corrupción. Más adelante, se expondrán los resultados de la última encuesta nacional sobre percepción de la corrupción efectuada por PROETICA y luego se detallarán algunos hechos mediáticos sobre corrupción que envolvieron a funcionarios públicos en los últimos años. En el segundo capítulo, se expondrán algunas referencias conceptuales que tratan de explicar la corrupción; para tal efecto, se iniciará con algunas definiciones sobre corrupción y se procederá con la explicación de un modelo microeconómico sobre la corrupción, en el que también se incluirá un análisis cuantitativo de la evolución del gasto público peruano, y su relación con el aumento de corrupción en el país. En el capítulo siguiente, se presentarán algunas propuestas de lucha contra la corrupción en el Perú, tomando en cuenta referencias internacionales con experiencias exitosas y algunas iniciativas de instituciones nacionales como la Defensoría del pueblo, que tienen algunas atribuciones en el tema en mención. Ulteriormente, en el capítulo cuarto, se realizará una presentación de las propuestas anticorrupción presentadas en los planes de gobierno de los diecinueve candidatos presidenciales, que el segundo domingo de abril2 del año en curso, intentarán llegar al sillón presidencial. Asimismo, se incluirá un análisis de las presentaciones públicas sobre las propuestas anticorrupción que realizaron los candidatos presidenciales en un foro organizado por representantes de la sociedad civil.
Finalmente, se exponen algunas conclusiones de nuestra investigación que procuran rescatar las mejores propuestas anticorrupción que aplicadas en el Perú, podrían dar frutos expresados en la disminución significativa de los índices de corrupción, ya que pensar en eliminarla por completo es una utopía.
1 Según datos de las encuestas sobre percepción de la corrupción de Proética
2 Según la Ley Orgánica de Elecciones, Ley N° 26859, Título II “Del Sistema Electoral”, capítulo 2, artículo 16°.
INTRODUCCIÓN
La corrupción, es un fenómeno social, político y económico que socava a las instituciones
democráticas, y que ha existido desde los tiempos más antiguos (Miró Quesada Cantuarias, 2014). Efectivamente, debido a que la corrupción es un problema generalizado a nivel mundial y que existe desde tiempos inmemorables3, se puede notar que se ha enmarañado en las esferas de la vida pública en todos los tiempos, a raíz de ello existen esfuerzos internacionales por cuantificarla como es el caso del trabajo que realiza la Asociación Transparencia Internacional,4 que entre otras cosas, anualmente publica el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC).
En general, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de 2015, muestra claramente que este fenómeno sigue asolando al mundo. No obstante, el 2015 también fue un año en el cual las personas nuevamente salieron a las calles para protestar contra la corrupción. A nivel global, el público envió un mensaje contundente a quienes están en el poder: es el momento de hacer frente a la gran corrupción.5
3 Como en la antigua Grecia o Roma, incluso en las citas bíblicas se expone un capítulo en el que por dinero se traiciona al Hijo de Dios, y así, en el transcurso de toda la historia de la humanidad siempre ha habido capítulos relacionados con la corrupción.
4 Es una organización no gubernamental que promueve medidas contra crímenes corporativos y corrupción política en el ámbito internacional. Se fundó en 1993. http://www.transparency.org/
5 José Ugaz, Presidente de Transparencia Internacional
DATOS IMPORTANTES SOBRE
LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ
Gráfico 1: índice de Percepción de la corrupción 2015
Fuente: Transparencia Internacional (2016)
Para entender el gráfico, se debe diferenciar la tonalidad de los colores de cada país, de tal manera que mientras más alto puntaje se obtenga y que se aproximará a 100 puntos, se debe suponer que es un país libre de corrupción y se le pintará de color amarillo; contrariamente, cuando se tiene un bajo puntaje que acercará a los 0 puntos, será un país con graves problemas de corrupción y su tonalidad será un rojo acentuado.
El índice 2015 evidenció que, a pesar de que la corrupción sigue siendo muy fuerte en todo el mundo, más países mejoraron sus puntuaciones. Entre los países que han tenido un aumento significativo en comparación los reportes del 2012 a la fecha, destacan Grecia, Senegal y Reino Unido. Al otro extremo, Australia, Brasil, Libia, España y Turquía, se han visto perjudicados con un retroceso en su puntaje y con ello el aumento de la percepción de corrupción.
Es importante destacar que cinco de los diez países más corruptos también se encuentran entre los diez lugares menos pacíficos del mundo (Angola, Sudan del Sur, Sudan, Afganistán, Corea del Norte y Somalia). Asimismo, se puede destacar que no porque algunos países estén “limpios” de corrupción dentro de su estado, no tengan relación con casos de corrupción en el extranjero, ya que existen casos en los que países “limpios” denotan un comportamiento poco fiable en el extranjero6. Tal es el caso de Suecia y Finlandia, cuya firma común se enfrenta a acusaciones de sobornos por tratar de asegurar un negocio en Uzbekistán7.
6 Transparencia Internacional http://www.transparency.org/cpi2015
7 La República de Uzbekistán es un país situado en Asia Central. Dentro del índice de percepción de la corrupción realizado por Transparencia Internacional, se encuentra ubicado en el puesto número 153, que supone altos niveles de corrupción.
El Perú, durante los años 2012 al 2014, obtuvo una puntuación de 38 puntos, que lo ubicaron por debajo de la media y con una tonalidad anaranjada, que lo acercaron al rojo intenso. Para el 2015, el puntaje obtenido por nuestro país fue de 36 puntos, motivo por el cual el matiz se acercó mucho más al peligroso rojo, lo que presume que el Perú ha aumentado su índice de percepción de la corrupción.
En la región, países como Uruguay (74/100 puntos) y Chile (70/100) destacan por una mejor calificación, mientras que por el otro lado, el peor calificado fue nuevamente Venezuela (17/100 puntos), que para el 2015 descendió dos puntos. Por otro lado, aunque no lo ubican en último lugar, a nivel no sólo de la región sino a nivel mundial, Brasil (38/100) es el que más posiciones ha descendido en el índice 2015, al empeorar 5 puntos y bajar 7 posiciones en una escala de 76 (como consecuencia probable del escándalo de Petrobras).8
1.1 IX ENCUESTA NACIONAL SOBRE LA PERCEPCIÓN DE LA
CORRUPCIÓN – 2015
Entre los estudios nacionales sobre el tema en mención, destaca el trabajo realizado por Proética9, que durante el año pasado realizó la IX Encuesta Nacional sobre corrupción 2015, la cual trabajó una muestra de mil trescientos ocho encuestados, con las siguientes características:
8 Transparencia Internacional, 2016
9 Proética es la primera ONG peruana dedicada exclusivamente a luchar contra la corrupción. http://www.proetica. org.pe/
50%
50%
GÉNERO
@3Q&
EDADES
38%
42%
Adolescentes y jóvenes Entre 18 y 24 años Adultos jóvenes Entre 25 y 39 años Adultos Entre 40 y 70 años20%
4% 21% 36% 27% 12% A B C D ENIVEL SOCIOECONÓMICO
De los principales resultados se pueden precisar los siguientes datos:
• 46% considera que la corrupción y las coimas es un problema del país, y, el más
importante después de la delincuencia y falta de seguridad. Se presenta un gráfico sobre la evolución de la percepción de la corrupción en la población peruana desde el año 2002 al 2015.10
• El 61% señaló que la corrupción de funcionarios y autoridades es el problema específico
del Estado, el cual, según el cuadro comparativo, desde el año 2006 al 2015, ha ido en aumento.
• 51% se muestra algo o muy de acuerdo, con la idea de que los funcionarios corruptos
sólo deben ser sancionados si no hacen obras en beneficio de la población. En este dato se sustenta la popular y lamentable frase “roba pero hace obras”.
• 82% indica que el crimen organizado estaría infiltrado en la política, principalmente a
través de financiamiento de campañas (38%) y conexiones con funcionarios en puestos clave (22%)
• 53% espera que la corrupción aumente en el quinquenio siguiente.
• 85% considera que el Gobierno Central es poco o nada eficaz respecto a la lucha contra
la corrupción.
10 Cabe precisar que durante el año 2014 no se realizó la encuesta nacional sobre percepción de la corrupción. Fuente: Encuesta Proética 2015
Fuente: Encuesta Proética 2015
CORRUPCIÓN ES EL PRINCIPAL PROBLEMA
2006 2008 2010 2012 2013 2015 49 55 56 51 58 61 CORRUPCIÓN 2002 2003 2004 2006 2008 2010 2012 2013 2015 29 25 26 30 37 51 47 44 46
Fuente: Encuesta Proética 2015
• El Poder Judicial, Congreso de la República y Policía Nacional, son las tres
instituciones con mayor percepción de corrupción en la población peruana. En el siguiente gráfico y el cuadro comparativo, se presentan los resultados de versiones anteriores de la encuesta durante los años 2012 y 2013, precisando que durante el año 2014 no se realizó la mencionada encuesta.
En el gráfico se aprecia que los partidos políticos y la Fiscalía de la Nación tienen una tendencia de aumento de percepción como instituciones más corruptas. Mientras que la Policía Nacional tiene una notable reducción para el 2015.
1.2 CASOS MEDIÁTICOS SOBRE CORRUPCIÓN DE
FUNCIONARIOS
Como es de conocimiento general, en el año 2014 se desató una ola mediática, que envolvió en problemas de corrupción a un gran número de gobernadores regionales, de los cuales algunos terminaron con prisión preventiva, entre los cuales tenemos a César Álvarez de la Región Ancash, Gregorio Santos de Cajamarca, Yván Vásquez de Loreto, Klever Meléndez de Pasco, entre otros. Por otro lado, gobernadores como Gerardo Viñas de Tumbes y Luis Aguirre Pastor de Madre de Dios, optaron por esconderse de la justicia. En el mismo año, también se cuestionaron algunas licitaciones, como los casos relacionados a Martín Belaúnde Lossio y Juan Carlos Rivera Ydrogo.11
11 Fuente Diario Perú 21, versión impresa del 01 de enero de 2015.
INSTITUCIÓN 2012 2013 2015 Poder Judicial Congreso de la República Policía Nacional Partidos Políticos Gobiernos Regionales Fiscalías de la Nación Gobierno Central 56 47 52 27 20 16 9 49 55 53 22 24 13 11 47 44 42 30 24 19 16
En ese escenario, es necesario precisar que en el Perú existen fiscalías especializadas en delitos de corrupción de funcionarios en 31 distritos fiscales, con un aproximado de 391 fiscales dedicados exclusivamente a investigaciones en la materia12. Según datos de la fiscalía, un total de 1270 denuncias por corrupción de funcionarios fueron formalizadas13 durante el 2015, y pasaron a la etapa de investigación preparatoria, de las cuales 123 ya se encuentran en etapa de juicio oral. Asimismo, hace unas semanas, antes del cierre del año 2015, la Fiscalía de la Nación presentó una lista de los casos emblemáticos que están en investigación por las fiscalías especializadas en delitos contra la administración pública, entre los cuales destacan:14
• La Centralita, cuya carpeta incluye a más de 60 investigados y ya se encuentra en etapa de indagación preparatoria, caso que está a cargo del fiscal Elmer Chirre.
• La Centralita II, Antalsis, Antalsis-Cajamarca, y dos carpetas fiscales más, relacionadas a Antalsis por licitaciones irregulares.
• El fiscal Walter Delgado, está cargo de los casos: Gregorio Santos, Tumbes (contra Gerardo Viñas Dioses), Carlos Burgos (exalcalde de San Juan de Lurigancho), Narcoindultos (lográndose condena contra Facundo Chinguel y otros).
• El fiscal Elvis Suárez, tiene el caso SUNARP vinculado a la red Orellana y el Caso de Cartas Fianza Copex. Además de la investigación al expresidente regional de Pasco Klever Meléndez y el Caso SERVIUNI contra Ulises Humala.
• El fiscal Andrés Montoya, se encuentra a cargo de los casos Caja Metropolitana, Caso Callao contra el Gobernador Regional Félix Moreno.
• El fiscal Hamilton Castro revisa los casos Pasco II y Pasco III, el Caso Global, el Caso Chavín de Huántar, y el Caso Interoceánica Sur.
• Cabe destacar, que el fiscal Castro está actualmente a cargo de los procesos que permitirán la recuperación de activos de los ilícitos cometidos por Vladimiro Montesinos, principal asesor del régimen de Alberto Fujimori.
• Existen dos procesos, uno contra Yuri Khozyainov y Lioubov Khozyainova, y el otro contra Evgeny Ananev, seguidos por el fiscal Castro, que han permitido la demanda de 1’373,129.24 dólares que convertidos a moneda nacional corresponde a la suma de 4’082,313.23 más los intereses que se generen a la fecha de ejecución de sentencia, por lavado de activos.
• Por otro lado, a inicios del próximo año las coordinaciones del fiscal Castro con la Oficina de Cooperación Judicial Internacional y Extradiciones de la Fiscalía de la Nación permitirán la posible recuperación de millones de dólares de la red de corrupción que encabezó Montesinos.
De otro lado, en el marco del próximo proceso electoral, la Asociación Civil TRANSPARENCIA ha sistematizado la información contenida en las hojas de vida de los candidatos y candidatas al Congreso de la República, con relación a sus antecedentes judiciales, entendiendo tanto las sentencias penales o civiles proferidas en su contra como los procesos actualmente en
12 Información del Ministerio Publico, 31 de diciembre de 2015.
13 Según el Art. 336° del Título III, del Código Procesal Penal, la formalización y continuación de la investigación preparatoria, procede si de la denuncia, el Informe Policial o las Diligencias Preliminares que realizó, aparecen indicios reveladores de la existencia de un delito, que la acción penal no ha prescrito, que se ha individualizado al imputado y que, si fuera el caso, se han satisfecho los requisitos de procedibilidad.
curso y pendientes de solución. Esta información se encuentra publicada en el portal web del Jurado Nacional de Elecciones.15
A continuación, se presenta el mapa del Perú con el número de candidatos con antecedentes y procesos judiciales en curso, según los distritos electorales:
15 Página web de la Asociación Civil Tansparencia. http://elecciones2016.transparencia.org.pe/verita/807/candidatos-con-antecedentes-y-procesos-judiciales-en-curso-seg-n-distritos-electorales
Gráfico 2: Candidatos con antecedentes y procesos judiciales en curso,
según distritos electorales
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones Elaboración: Asociación Civil Transparencia
ELECTORES POR DEPARTAMENTOS
LORETO 630,498
* Incluye electores residentes en el extranjero
60(*)
ODPE
TUMBES 156,120 PIURA 1 266,557 AMAZONAS 270,175 CAJAMARCA 1 009,775 SAN MARTÍN 525,051 HUÁNUCO 525,051 UCAYALI 336,888 MADRE DE DIOS 95,538 PUNO 858,504 AREQUIPA 1 035,654 MOQUEGUA 133,777 TACNA 253,524 CUSCO 915,199 AYACUCHO 421,956 APURÍMAC 284,436 ICA 538,777 PASCO 185,057 JUNÍN 875,674 HUANCAVELICA 274,440 LA LIBERTAD 1 292,488 ÁNCASH 831,235 LIMA 9 209,610 LAMBAYEQUE 889,355Por otro lado, se han obtenido datos cuantitativos acerca del número de denuncias de delitos contra la administración pública ingresados anualmente Ministerio Público - Fiscalía de la Nación. En ese sentido, se han realizado unos gráficos, que nos muestran que durante los años 2013 y 2014, aumentaron significativamente las denuncias contra funcionarios públicos, pero en el año 2015 el número disminuyó.
Asimismo, se ha visto conveniente conocer los delitos de corrupción según su conceptualización en la legislación peruana:16
a) Concusión.- Es cuando el empleado público, abusando de su cargo, obliga o induce a
otra persona a dar o prometer indebidamente un bien o beneficio patrimonial.
b) Colusión.- Es la concertación entre un empleado público y sujetos particulares en
los procesos de contratación pública para defraudar al Estado. Por ejemplo: Un pacto ilícito entre los funcionarios miembros de un Comité Especial y los postores de una Adjudicación o Licitación, donde las condiciones de contratación beneficien a estos particulares o interesados, en un momento en el que se pudo lograr mejores condiciones para el Estado, siendo necesario que la conducta del funcionario sea lesiva.
c) Peculado.- Es el uso de bienes del Estado para un fin distinto al que le corresponde
o apropiación de los mismos por parte de los empleados públicos responsables. Por ejemplo: El funcionario o servidor público que, para fines ajenos al servicio, usa o permite que otro use vehículos, máquinas o cualquier otro instrumento de trabajo pertenecientes a la administración pública o que se hallan bajo su guarda.
d) Cohecho.- Cuando el empleado público busca obtener u obtiene dinero u otro beneficio
a cambio de realizar u omitir una conducta. Ejemplos: Cometerá delito de cohecho pasivo propio el coronel que recibe S/. 1,000 nuevos soles de una persona para que ordene a sus subordinados encargados (suboficiales) aplazar un desalojo. Un fiscal acepta dinero del abogado para archivar un caso contra un imputado, se estaría cometiendo un delito de cohecho. Un sujeto “A” entrega S/. 100 nuevos soles a un funcionario “B” de una municipalidad para que le apruebe una solicitud de licencia de funcionamiento y omita
16 Código Penal. Artículos 382° - 401°
Gráfico 3: Delitos contra la administración pública ingresados al
Ministerio Público
509 1834 2854 3063 2414 2011 2012 2013 2014 2015valorar ciertos aspectos técnicos que la harían improcedente.
e) Malversación de fondos.- Uso distinto al que estaba destinado el dinero o bienes que
administra el empleado público, afectando el servicio o la función pública encomendada. Por ejemplo: Dar distinto fin a los bonos alimenticios que el Gobierno había destinado a las personas más menesterosas, esto es, haberlos entregado a comerciantes del lugar. f) Tráfico de influencias.- Es la invocación de influencia ante un empleado público que
conozca un caso Judicial o administrativo a cambio de recibir dinero u otro.
g) Enriquecimiento ilícito.- Es el incremento del patrimonio del empleado público sin
justificación. El enriquecimiento es producto de su ejercicio funcional. Por ejemplo: Un funcionario público incorpora dinero de fuente ilícita a su patrimonio en enero de 2013. En diciembre de 2014, deposita el dinero en cuentas de amigos y familiares, quienes ayudan de esta forma a mantener la situación antijurídica de enriquecimiento.
h) Negociación incompatible.- El empleado público que indebidamente en provecho
propio o de tercero, se interesa por cualquier contrato u operación en el que interviene en virtud de su cargo. Ejemplo: Un funcionario público “S”, por orden administrativa, interviene en un contrato con una empresa de seguridad privada. Este considera que, en el futuro, la empresa lo podría beneficiar, así que dispone en el contrato que se le pague a la empresa de seguridad un monto mucho mayor al debido.
En ese sentido, se presentará un gráfico con los delitos contra la administración pública más comunes:
Por otro lado, es importante tener conocimiento de los reportes que emite el Poder Judicial, instancia que se encarga del juicio y que al final emite una sentencia sobre los delitos. En ese sentido, se solicitó información cuantitativa sobre las sentencias en delitos contra la administración pública, ejecutadas durante los años 2011 al 2015, en el cual se puede observar que en el último año, han aumentado los procesos terminados con sentencias y que entre los delitos más comunes, sobresalen las sentencias por peculado.
Gráfico 4: Tipología de delitos contra la administración pública
Fuente: Ministerio Público 2000 1500 1000 500 0 2011 2012 2013 2014 2015
diferenciados por tipología
Fuente: Ministerio Público 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2011 2012 2013 2014 2015
Concusión Corrupción de funcionarios Peculado
1.3 ROL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
EN CASOS DE CORRUPCIÓN
En cumplimiento del artículo 82° de la Constitución Política del Perú, la Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público, que goza de autonomía conforme a su Ley Orgánica. Asimismo, es el órgano superior del Sistema Nacional de Control, supervisa la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control.
Según su proyección estratégica institucional, la misión de la CGR es promover el desarrollo de una gestión eficaz y moderna de los recursos públicos en beneficio de todos los peruanos, y su visión es ser reconocida como una institución de excelencia, que crea valor y contribuye a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.17
Por otro lado, la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, en su artículo 8° precisa como objeto del control externo, supervisar, vigilar y verificar la gestión, captación y uso de los recursos y bienes del Estado; señalando que para su ejercicio se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión financiera, de resultados y de evaluación del control interno. El ámbito de aplicación
17 Página web de la Contraloría General de la República. http://www.contraloria.gob.pe/wps/portal/portalcgrnew/siteweb/ contraloria/misionvisionyvalores/!ut/p/b1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfGjzOLdXf29TZwNjAz8_QNNDDzNjUK NDB2DDEyNTIAKIoEKDHAARwNC-r30o9Jz8pOAVoXrR-FTbOZsDFWAxzI_j_zcVP2C3IjK4IB0RQDPlVsO/dl4/ d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/
es el siguiente:
a) El Gobierno Central, sus entidades y órganos que formen parte del Poder Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, y sus respectivas instituciones.-b) Los Gobiernos Regionales y locales, e instituciones y empresas pertenecientes a los
mismos.
c) Las unidades administrativas de los poderes Legislativo, Judicial y del Ministerio Público. d) Los Organismos Autónomos creados por la Constitución Política y por Ley, e instituciones
y personas de derecho público.
e) Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades supervisoras del cumplimiento de compromisos de inversión.
f) Las empresas del Estado y aquellas empresas en que participe en su accionariado. g) Las entidades privadas, no gubernamentales e internacionales, exclusivamente por los
recursos públicos y bienes del Estado que perciban y/o administren.
Datos del Informe de Gestión 2014 de la Contraloría General de la República, sostienen que el monto global involucrado en los procesos judiciales iniciados en el año 2014 asciende a S/. 337’339,208 y USD 50’931,169. Asimismo, de manera global, se estima que la corrupción genera pérdidas que bordean los diez mil millones de soles anualmente, proporción equivalente al 2% del PBI.18
Por otro lado, según la Ley N° 27785, la Contraloría General de la República tiene atribuciones para disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata por el Procurador Público de la Contraloría General o el Procurador del Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la ejecución directa de una acción de control se encuentre daño económico o presunción de ilícito penal19.
Es interesante conocer el número de denuncias producto del trabajo de la Contraloría que son derivadas al Ministerio Público - Fiscalía de la Nación, de las cuales un grupo son archivadas o no proceden las investigaciones, otro grupo, pasa a investigación preparatoria y finalmente, un grupo de ellos, mediante acusación formal, pasan al Poder Judicial, entidad que se encarga de dirimir y emitir sentencias. Pero ¿qué tan efectivo es este procedimiento? ¿Se logra obtener un porcentaje positivo de denuncias iniciadas por la Contraloría que son sentenciadas y ejecutadas?
Al respecto, según declaraciones del Contralor General de la República20, los datos de los últimos seis años, muestran que el Sistema Nacional de Control identificó responsabilidad penal en 7307 funcionarios y servidores del estado por presuntos actos de corrupción, los cuales siguieron el flujo procesal correspondiente, pasando por el Ministerio Público y luego al Poder Judicial, para que sólo 560 casos fueran sentenciados, de los cuales 33 obtuvieron cárcel efectiva y los 527 restantes, gozan con libertad porque se les otorgó pena suspendida. En este punto damos cuenta del embudo institucional que se forma, el cual denota un resultado negativo con respecto al uso de este instrumento de control que posee la Contraloría, ya que en la práctica queda soslayada en el proceso.
18 Fuad Khoury, Discurso de bienvenida IV Conferencia Anticorrupción Internacional, setiembre de 2013
19 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Título III, Capítulo I, artículo 22.
1.4 INICIATIVAS DESDE EL EJECUTIVO PARA COMBATIR LA
CORRUPCIÓN
1.4.1. DE LA INA A LA CAN
La primera iniciativa dirigida a combatir de modo expreso la corrupción dentro del aparato estatal21, fue el Programa Nacional Anticorrupción, que a su vez creó el Grupo de Trabajo “Iniciativa Nacional Anticorrupción” (INA), el cual como producto de su trabajo de investigación publicó el documento “Un Perú sin corrupción: condiciones, lineamientos y recomendaciones para la lucha contra la corrupción”.
El gobierno que sucedió al de Transición, desactivó la INA, y el 18 de noviembre del 2001 dispuso la creación de la “La Comisión Nacional de Lucha Contra la Corrupción y la Promoción de la Ética y la Transparencia en la Gestión Pública y en la Sociedad”, mediante Decreto Supremo 120-2001-PCM, modificado por el Decreto Supremo 047-2003-PCM y Decreto Supremo 035-2005-PCM. Cabe precisar que dicha comisión estaba encabezada por un representante del Presidente de la República, al cual se le denominó el “Zar anticorrupción”. Más adelante, la comisión en mención, pasó a integrar la estructura orgánica del Ministerio de Justicia y se modificó su denominación a Consejo Nacional Anticorrupción (CNA). Este último consejo, fue desactivado mediante Decreto Supremo N° 085-2007-PCM del 19 de octubre de 2007, y se dispuso la creación de la Oficina Nacional Anticorrupción (ONA).22 Consecuentemente, esta última también fue desactivada el 15 de agosto de 2008, mediante Decreto Supremo N° 057-2008-PCM.
21 Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016, pag. 6-7
22 La ONA, fue criticada desde diversos sectores de la opinión pública, y desde el Ministerio Público y la Contraloría General de la República en particular, por la superposición de funciones. Plan de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016, pag. 11
Gráfico 6: Iniciativas de la Contraloría (últimos 6 años)
Fuente: Datos de Contraloría General de la República Expedientes archivados o en proceso Sentenciados con cárcel efectiva Sentenciados con pena suspendida (Libres)
6747 527 33
Más adelante, mediante Decreto Supremo N° 016-2010-PCM, se creó la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción – CAN, que tenía como principal objetivo hacer seguimiento y actualizar el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción, dirigida a la concreción de acciones específicas con el fin de erradicar la corrupción en el país. Al respecto, cabe precisar que efectivamente, la CAN realizó el intento de funcionar como entidad superior enfocada a la lucha contra la corrupción; lamentablemente, después de presentar el Plan de Lucha Anticorrupción 2012 – 2016, hay pocos datos sobre el trabajo que realiza. Se revisó su página web y tiene secciones muy interesantes, como el seguimiento de expedientes de procesados por corrupción, información acerca de la recuperación de activos provenientes de actos de corrupción, reportes de sanciones penales, entre otros, pero es lamentable, que los datos estén desactualizados, algunos llegan al 2012 y con suerte, se hallan reportes del 2013.
A continuación, presentaremos esquemáticamente todos los intentos del Ejecutivo en luchar contra la corrupción, desde gobierno de Transición – 2001 hasta el 2010 que se creó la CAN:
Fuente: Datos del Plan de Lucha contra la Corrupción 2012 - 2016
INSTANCIAS ANTICORRUPCIÓN EN EL PERÚ 2001-2016
2001 2001 2007 2010 2005 -2006 Programa Nacional Anticorrupción y creación del Grupo de Trabajo “Iniciativa Nacional Anticorrupción” (INA). Se desactiva la INA y se crea “La Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y la Promoción de la Ética y la Transparencia en la Gestión Pública y en la Sociedad”. Se modificó la denominación a Consejo Nacional Anticorrupción (CNA). Después de desactivar la CNA, se da la creación de la Oficina Nacional Anticorrupción (ONA). Se crea la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción-CAN, adscrita a la PCM. La ONA fue criticada por la CGR y el MP-FN, en particular, por la superposición de funciones. En 2008 se desactivó. Publicó el documento “Un Perú sin corrupción: condiciones, lineamientos y recomendaciones para la lucha contra la corrupción”. Comisión estaba presidida por un representante del Presidente de la República al cual se le denominó el “Zar Anticorrupción”.
1.4.2. GOBIERNO ABIERTO PERÚ
23El Gobierno Abierto se refiere a la disponibilidad de información pública, apoyo a la participación ciudadana, altos estándares de integridad y el aumento del acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y rendición de cuentas; excediendo por mucho el concepto de “datos abiertos”. Los ciudadanos deben reclamar el acceso a la información generada por el gobierno y acceder a ella, utilizándola para rendición de cuentas (Chayer, 2015). Asimismo, la noción de Gobierno Abierto está estrechamente vinculada a gobierno electrónico, pero se refieren a cuestiones diferentes, el primero se relaciona a la informatización, mientras que el segundo se refiere a la interacción entre actores sociales y estatales, potenciada por las TICS pero que no debe confundirse con el primero. Argentina, el mercado de las TICS ha crecido de manera exponencial (Bufacchi, 2015).
Para la OCDE, un gobierno es abierto cuando es transparente, rinde cuentas, es íntegro y manifiesta un compromiso sostenible con el cambio, desarrollando políticas de innovación, datos abiertos y uso de las TICs, mejorando la calidad de los servicios e impactando en el bienestar social y en la generación de confianza pública.
En el Perú el tema de Gobierno abierto no ha sido excluido de la agenda política, siendo así que en septiembre del 2011 el Gobierno manifestó su voluntad de ser parte de la iniciativa “Alianza para el Gobierno Abierto” impulsada por los países de Estados Unidos de América y Brasil, comprometiéndose a aumentar la transparencia sobre las actividades del Estado, apoyar y promover la participación ciudadana, implementar altos estándares de integridad profesional en la gestión pública y a incrementar el acceso y uso de nuevas tecnologías (Declaración del Gobierno Abierto, septiembre de 2011).
Por otro lado, con el propósito de promover la cultura de la transparencia en las instituciones estatales, la Secretaría de Gestión Pública (SGP) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), realizó durante los tres primeros trimestres del año 2015, la evaluación de cumplimiento de la actualización de los contenidos de los Portales de Transparencia Estándar (PTE) de 230 entidades públicas.
Al respecto, la SGP señaló que los resultados obtenidos evidencian un considerable aumento de cumplimiento en los ministerios del Poder Ejecutivo. De esta forma, mientras solo nueve ministerios registraban un cumplimiento al 100 por ciento al primer trimestre de 2015, esta cifra aumentó a 14 portafolios al tercer trimestre de ese mismo año. El porcentaje de incumplimiento también se redujo considerablemente.
Asimismo, la Secretaría encargada de la evaluación, sostuvo que esta mejora en los resultados es producto de los casi 40 talleres y asistencias técnicas que el equipo de la SGP desarrolló durante el año pasado y que permitieron capacitar a 1,115 servidores civiles. Cabe precisar que entre la información que no había sido publicada por los ministerios figuran el Informe de Gestión Anual o Memoria Institucional, el Seguimiento y Evaluación del POI Trimestral 2015, la Evaluación del Plan Anual de Contrataciones y sus modificaciones 2015, entre otros, según lo indicado en la página web de la institución.
Adicionalmente, la SGP precisó que además de evaluar a los ministerios y gobiernos regionales, por primera vez fueron incluidos los organismos constitucionalmente autónomos, los organismos públicos y las municipalidades.
En este contexto, hizo saber que de los 70 organismos públicos evaluados, solo el Despacho Presidencial y el Seguro Integral de Salud cumplieron al 100 por ciento la actualización de sus PTE.
23 Información de la página web de la Presidencia del Consejo de Ministros – PCM. http://www.pcm.gob.pe/gobierno_ abierto_peru/
En el caso de los 10 organismos constitucionalmente autónomos, solo la Defensoría del Pueblo cumplió de forma integral, detalló.
Finalmente, se resalta el compromiso de la Secretaría de Gestión Pública, que se ha comprometido en continuar brindando la asistencia técnica y talleres a las entidades públicas, a fin de continuar promoviendo la cultura de la transparencia, asimismo, con fecha 22 de febrero del año en curso, se informó que la SGP comenzará el proceso de supervisión del cuarto trimestre del año 2015, cuyos resultados se conocerán en marzo próximo. A continuación, se presenta el cuadro de evaluación de los organismos autónomos, entre los cuales se encuentra la Contraloría General de la República.
Gráfico 7: Evaluación de cumplimiento de la actualización de los contenidos de los Portales de
Transparencia Estándar (PTE) de los Organismos Autónomos
Fuente: Secretaría de Gestión Pública de la PCM
Entidad Cumplimiento
Defensoría del Pueblo
Tribunal Constitucional
Contraloría General de la República
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
Oficina Nacional de Procesos Electorales
Jurado Nacional de Elecciones
Consejo Nacional de la Magistratura
Ministerio Público Fiscalía de la Nación
Banco Central de Reserva del Perú
100.00% 83.11% 66.28% 26.43% 34.60% 93.46% 71.93% 65.67% 30.63% 26.08%
El origen etimológico de la palabra “corrupción” se encuentra en la palabra rumpere, que
significa quebrar, quebrantar. Se da a entender que a través de la corrupción se rompe o vulnera un proceder –o un estado de cosas– que se considera correcto.24
Sobre la definición de la palabra corrupción, se presentarán algunos conceptos como el que se incluye en el Plan Nacional Anticorrupción 2012 – 2016, que define a la corrupción como el “uso indebido del poder para la obtención de un beneficio irregular, de carácter económico o no económico, a través de la violación de un deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona”.25
Asimismo, la Real Academia de la Lengua define a la corrupción “como el acto que ocurre en las organizaciones, especialmente en las públicas, consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores”. Entre otros conceptos de corrupción destaca el de Transparencia Internacional que define la corrupción como “el abuso con fines de lucro personal del poder delegado. El abuso puede ser perpetrado por una persona con poder decisorio en el sector público o privado; iniciado por dicha persona o provocado por un tercero que quiera influir en el proceso de toma de decisiones”. De forma más concreta, el Banco Mundial conceptualiza a la corrupción como “el abuso del funcionario público para beneficio privado”.
24 Vito Tanzi, 2008
25 Presidencia del Consejo de Ministros, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
HACIA UN MODELO CONCEPTUAL
DE LA CORRUPCIÓN
2.1 MODELO CONCEPTUAL DE LA CORRUPCIÓN
El modelo que se presenta se ha realizado en base a algunos argumentos microeconómicos (León Mendoza, 2000), el mismo que dentro de su análisis identifica algunos factores que influyen en el aumento de los niveles de corrupción:
2.1.1 EL NIVEL DE CORRUPCIÓN SERÁ MAYOR EN LA MEDIDA EN QUE EL
INGRESO QUE GENERAN LAS ACTIVIDADES CORRUPTIVAS SEA MAYOR
Y LOS COSTOS EN QUE SE INCURRE SEA MENOR.
En términos marginales, si el ingreso marginal esperado es mayor que el costo marginal esperado, el nivel de corrupción tenderá a aumentar hasta el punto en que el costo marginal creciente sea igual al ingreso marginal generado por el último acto corruptivo.
Para tal efecto, se considera que la corrupción aumentará en la medida de que las instituciones estén integradas por individuos con una baja o deteriorada escala de valores, que hace referencia al factor cultural estrechamente vinculado con los valores y formación en el hogar. Asimismo, se presume que la corrupción aumentará cuando haya un menor costo de oportunidad, es decir, el corrupto tiene “poco que perder” si es detectado; y por último, cuando las sanciones institucionales (administrativas, civiles y penales) son leves y, además, tienden a no efectivizarse, lo que todos conocemos como impunidad.
2.1.2 UN MAYOR TAMAÑO ECONÓMICO DE LAS INSTITUCIONES COADYUVA
AL INCREMENTO EN EL NIVEL DE CORRUPCIÓN
Debido a que en estos casos los recursos o ingresos que se manejan o “mueven” son de una magnitud tal que los individuos, con cierta propensión marginal a la corrupción, no logran resistir la tentación de obtener ingresos irregulares de una manera relativamente fácil y de montos muy significativos para ellos.
Para el caso peruano, se observa que según la escala de gasto público desde el año 2010 al año 2015, la tendencia es gastar más. Asimismo, es de conocimiento general que la economía peruana ha crecido durante los últimos años, pero acaso eso significa que ¿el crecimiento económico va de la mano con el aumento de la corrupción?, y ¿acaso ahora que económicamente hemos mejorado, tenemos más funcionarios corruptos?
A continuación, se mostrará gráficamente las líneas de evolución del gasto público, diferenciado entre gasto no financiero ni previsional, bienes y servicios, y adquisición de activos no financieros.
Gráfico 8: Gasto Público Total 2010 – 2015
(Nuevos soles)
Fuente: Consulta amigable - MEF
2.1.3 SI EL CORRUPTO GOZA DE UN MAYOR GRADO DE LIBERTAD O
PODER, TENDERÁ A INCREMENTAR EL NIVEL DE SUS ACTIVIDADES
IRREGULARES
Esto se fundamente en la medida de que el corrupto tratará de sacar ventaja de su “situación privilegiada” o tratará de “aprovechar la oportunidad al máximo” para así lograr el incremento en sus niveles de ingreso o riqueza. De ello se desprende que en los países e instituciones donde exista concentración de poder, verticalidad y una débil fiscalización, se tiendan a presentar mayores niveles de corrupción.
Gasto Total Gasto No Financiero Ni Previsional 5-23: Bienes y Servicios 6-26: Adquisición de Activos No Financieros Millones 88,205 68,217 24,526 16,240 18,106 21,653 24,472 27,181 30,868 35,192 28,474 32,280 33,511 33,123 86,106 82,371 94,997 105,678 113,629 107,672 103,091 115,712 128,920 136,799 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 -2011 2010 2012 2013 2014 2015
3.1 EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE POLÍTICAS
ANTICORRUPCIÓN
La corrupción sigue siendo un área compleja y ampliamente discutida, sobre todo porque
la medición del nivel exacto de corrupción en un país, así como su comparación con sus homólogos, son difíciles de constituir. Es más, existen diferencias concretas entre países en cuanto a la seriedad con la que el gobierno lucha contra la corrupción. Incluso algunos informes de embajadas indican que las agencias de vigilancia establecidas por el gobierno son corruptas. Otro dilema muy frecuente es la poca capacidad de la policía y el sistema de justicia para investigar y juzgar estos casos de corrupción. La corrupción promueve la privatización de las ganancias y la socialización de los costos ocasionando que las principales víctimas de la corrupción sean con frecuencia los pobres, quienes carecen de poder, y otros miembros frágiles de la sociedad. Es así que un deber fundamental de los actores del desarrollo públicos y privados es luchar contra la corrupción, debiendo ésta ser prioritaria en la agenda de diálogo con socios estratégicos regionales.26
26 Acción Mundial contra la corrupción: Los documentos de Mérida. Naciones Unidas, Viena. 2005.
PROPUESTAS DE POLÍTICAS
ANTICORRUPCIÓN
3.1.1 LA AGENDA DIGITAL ARGENTINA: POLÍTICAS EFECTIVAS DE INCLUSIÓN
DIGITAL
27Una experiencia exitosa en la región, es el caso de Argentina, gobierno que implementó la Estrategia de la Agenda Digital Argentina aprobada por el Decreto N° 512 de 2009, la cual es la expresión de una política de Estado que tiene como objetivo lograr una mayor y mejor participación de su país en la Sociedad de la Información y del Conocimiento, aumentar el acceso, uso y apropiación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación como factor de desarrollo social y favorecer la producción local de bienes y servicios vinculados a las nuevas tecnologías.
En ese sentido, las principales iniciativas de la Agenda Digital Argentina, son:
• Programa Conectar Igualdad: está a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad
Social – ANSES, mediante el cual se entregaron 5 millones de netbooks a estudiantes y docentes de escuelas medias públicas, en todo el país. Como una política de inclusión digital de alcance federal, Conectar Igualdad recorre el país distribuyendo netbooks a todos los alumnos y docentes de las escuelas secundarias, de educación especial y de los institutos de formación docente de gestión estatal. El Programa contempla el uso de las netbooks tanto en la escuela como en los hogares de los alumnos y de los docentes, impactando de este modo en la vida diaria de todas las familias y de las más heterogéneas comunidades de la Argentina. En este sentido, Conectar Igualdad se propone trabajar para lograr una sociedad alfabetizada en las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), con posibilidades de un acceso democrático a recursos tecnológicos e información sin distinción de grupo social, económico ni de las más diversas geografías, tanto rurales como urbanas.
Alumnos, docentes, familias, directivos y referentes tecnológicos forman parte de este proceso que pretende generar profundas transformaciones para fortalecer la nueva escuela que consolide una Argentina justa, libre y soberana. (Thill, 2015)
• Plan Nacional de Telecomunicaciones. Es un programa que desarrolla el Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y que contiene, entre otros componentes, la Red Federal de Fibra Óptica. La Red Federal de Fibra Óptica construye un backbone de fibra óptica que llevará conectividad a cada pueblo de la Argentina. 56.000 kilómetros de fibra óptica, una red público-privada que se implementa con inversión del Estado Nacional. Uno de los ejes estratégicos del Plan Argentina Conectada es la inclusión social. En ese marco, contempla una serie de componentes que apuntan a acercar las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) de manera pública y gratuita. Los servicios convergentes de comunicación son un derecho fundamental de todos y por ello Argentina Conectada se propone intensificar el uso de las nuevas TIC para reducir desigualdades en sus apropiaciones. (Thill, 2015)
• Los Núcleos de Acceso al Conocimiento, son espacios de encuentro que estimulan
la educación, la salud, la cultura, el bienestar y el entretenimiento. Además, a través de los convenios sostenidos con las Universidades Nacionales, son una herramienta para el aprendizaje y la promoción de saberes y competencias profesionales que promuevan la inclusión laboral. Por su parte, los PADs - Puntos de Acceso Digital, ofrecen conectividad libre y gratuita con tecnología inalámbrica en espacios públicos de la ciudad: plazas, centros recreativos, Centros Integradores Comunitarios, NACs y bibliotecas populares a lo largo y ancho del país. Se articulan con Casas Terapéuticas para drogadicciones, por ejemplo, y otras iniciativas de carácter social. El programa nacional Núcleos de Acceso
27 La Agenda Digital Argentina: políticas efectivas de inclusión digital. Eduardo Alberto Thill. XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
al Conocimiento acerca las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) de manera pública y gratuita. Los servicios convergentes de comunicación son un derecho fundamental de todos y por ello Argentina Conectada se propone intensificar el uso de las nuevas TIC para reducir desigualdades en sus apropiaciones. (Thill, 2015)
3.1.2 EFECTOS DEL GOBIERNO ABIERTO EN CHILE
28Araya y Rodríguez, refieren que en el caso chileno, desde la década de 1990, se pueden documentar y verificar distintas iniciativas con la finalidad de incorporar las tecnologías de la información al funcionamiento operacional de las instituciones públicas chilenas. En ese sentido, dan cuenta de que en una primera etapa las acciones se dirigieron a informar y luego a mejorar la gestión. De tal manera, las tecnologías se entendieron como un mecanismo para para proveer soluciones efectivas e innovadoras a la prestación de servicios. Esto se ejemplifica con exitosas experiencias en instituciones, que han permitido que la declaración y pago de impuestos, la obtención de certificados de identidad y otro tipo de documentos, y las compras públicas, se lleven a cabo a través de plataformas digitales (Araya y Barría, 2008). A inicios del año 2000, Chile muestra interesantes posiciones en rankings internacionales de reputación. Así, por ejemplo de acuerdo al Foro Económico Mundial en su Informe The Global Competitiveness Report 2012–2013, se destaca el buen funcionamiento y la transparencia de las instituciones públicas chilenas, ubicando a Chile en la posición número 28 en su ranking de calidad de las instituciones.
Otro dato relevante es que en los últimos años Chile ha aumentado de manera sostenida el porcentaje de usuarios de Internet según datos del Banco Mundial pasando de 46 por cada 100 habitantes el 2010 a 66 por cada 100 el 2013, lo que lo ubica dentro de los países con crecimiento mayor a la media mundial.(Banco Mundial, 2015).
Y en la comparación con otros países en el uso de las TIC’s, en The Global Information Technology Report 2014 Rewards and Risks of Big Data, Chile aparece en el lugar 35 entre 148 países, siendo el primer país latinoamericano. Asimismo se puede mencionar el Global E-Government Survey de las Naciones Unidas que presenta un ranking comparativo de los países del mundo según dos indicadores: 1) el estado del e-government readiness; y 2) la extensión de la e-participation. Construyendo un modelo para medir servicios digitalizados, la encuesta evalúa a los 191 estados miembros de la ONU según un índice cuantitativo de e-government readiness basado en la valoración de los sitios webs; la infraestructura de telecomunicación y la dotación de recursos humanos. En él Chile ha evolucionado desde el puesto 22 en el 2005 al 39 el 2012, pasando por el 40 el 2008 y el 34 el 2010. (Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Chile 2015).
Por último el estudio producido por la World Wide Web Foundation denominado web index correspondiente al año 2014, Chile en el índice general ocupa el puesto N° 24 sobre un total de 86 países revisados. Este Índice Web es la primera medida multidimensional de la contribución de la World Wide Web al desarrollo y los derechos humanos a nivel mundial. Incorpora indicadores que evalúan las áreas de acceso universal; libertad y apertura; contenido relevante; y el empoderamiento, que cubre los indicadores de los impactos económicos, sociales y políticos de la Web. (World Wide Foundation, 2015).
28 Estudio sobre efectos del gobierno abierto: un análisis de servicios públicos chilenos del sector social. Justo Eduardo Araya Moreno y Jeannette Rodríguez Chandía. XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
Paralelamente en los últimos años Chile ha vivido uno de los momentos de mayor politización en los debates que, por lo demás, se hacen en cualquier sociedad. Así por ejemplo están fuertemente cuestionados, por los distintos actores sociales, temas que hasta poco parecían zanjados en asuntos tan importantes como la educación, la seguridad social, el rol del sector público tanto como del sector privado. Se vive un período en que casi todo está siendo puesto en tela de juicio. Al parecer se ha comenzado a cuestionar de manera integral el modelo seguido hasta hoy. En suma una disputa respecto de lo real, lo legítimo y lo posible. (PNUD, 2015).
Si bien, el país se encuentra dentro de aquellos calificados como de alto índice de desarrollo humano según el PNUD, ocupando el lujar número 45, siendo el único latinoamericano que se ubica en el primer segmento; y, considerando el desarrollo real y sostenido en el tiempo con avances y retrocesos, que el país ha mostrado en la aplicación de las tecnologías, aún se mantiene un estado de insatisfacción en la población respecto de sus condiciones de vida.
LA AGENDA DIGITAL
Algunos hitos importantes y destacables fueron la creación de la Comisión Presidencial de Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), con lo que el uso de las tecnologías de la información, comienza a cobrar importancia. Entre los años 2003 y 2004, se elabora y difunde la primera Agenda Digital, con un Plan de Acción que incluía 34 iniciativas. El objetivo de la Agenda era “contribuir al desarrollo de Chile mediante el empleo de las tecnologías de información y comunicación para incrementar la competitividad, la igualdad de oportunidades, las libertades individuales, la calidad de vida y la eficiencia y transparencia del sector público, enriqueciendo al mismo tiempo la identidad cultural de la Nación y de sus pueblos originarios” (EMG Consultores S.A. 2009)
El año 2007, en el primer Gobierno de Bachelet se creó el Comité de Ministros para el Desarrollo Digital, el que incluyó a los Ministerios de Economía, Hacienda, Transportes y Telecomunicaciones, Educación y Secretaría General de la Presidencia. En la oportunidad se definió que el Comité tendría como tarea principal la definición de las líneas de acción comunes que asumirían los Ministerios y servicios públicos respecto de las políticas en tecnologías de la información. Y, si bien existió una agenda digital desde 2003, este Comité debería además coordinar el diseño y puesta en marcha de la Primera Política de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (PTIC). Digital. Asimismo se radicaba la Secretaría Ejecutiva del Comité en el Ministerio de Economía. (Comité de Ministros Desarrollo Digital, 2007)
Desde la fecha de instalación del Comité, hasta hoy con modificaciones, se ha mantenido la noción de Agenda Digital. El Gobierno de Piñera levantó una nueva Agenda Digital hasta el 2018 con énfasis similar, aunque con dinámicas diferentes. En la actualidad existe un nuevo planteamiento. En el Programa de candidatura del actual Gobierno 2014 – 2018, se estableció bajo el ítem reforma del Estado un apartado dirigido a entender como parte de las prioridades la Agenda Digital. Allí, se mencionan como cuestiones prioritarias la promoción del uso de tecnologías por parte de la población, el uso de las tecnologías para profundizar la transparencia, elevar la eficiencia del Estado y promover una mejor calidad de los servicios al ciudadano, bajo la conducción del Ministerio de Economía a quien se le encargó el desarrollo de la Agenda Digital y el rol conductor de la política pública de desarrollo digital. No hay mención específica al Gobierno Abierto.
Hacia fines del año 2014 la Subsecretaría de Economía crea un Consejo público Privado multisectorial para el desarrollo digital para elaborar una nueva Agenda Digital. La Agenda se define como la Política de Estado con tres dimensiones, a saber:
• Fija una visión estratégica para el año 2020: Chile digital para tod@s.
• Define una hoja de ruta para alcanzar la visión en torno a los ejes de: Inclusión y formación digital, conectividad digital, economía digital y gobierno digital.
• Desarrollo de un modelo de gobernanza y diálogo multisectorial con los actores públicos y de los sectores, privado, académico y sociedad civil. (Subsecretaría de Economía 2015)
Es claro que el componente institucional no resuelve todos los problemas, pero es una señal clara de radicación de la temática en un lugar propio del mecanismo estatal lo que puede permitir establecer con mayor efectividad una política clara, posible y evaluable sobre el tema. De cualquier manera los rankings internacionales, en su detalle, miden un significativo grupo de variables que puede ser visto como una expresión del avance del desarrollo digital chileno, el que evidentemente ha sido impulsado desde los diversos Gobiernos en los últimos 25 años. No obstante parece necesario precisar la política. Varias agendas digitales en corto tiempo, sobre las cuales no existe evaluación, o proyecciones con actividades sin financiamiento claro pueden deteriorar el avance natural del desarrollo digital chileno.
3.1.3 GOBIERNO ELECTRÓNICO EN MÉXICO
29El desarrollo de herramientas de gobierno electrónico (como el uso de las TIC) contribuye al logro del gobierno abierto. Hay que mencionar que solo esto es una parte de un todo, es decir para lograr un gobierno abierto, además del elemento tecnológico, son necesarios elementos jurídicos, culturales, cívicos, y voluntad de todos los involucrados. El gobierno abierto podría darse sin la tecnología, pero sería más complicado, implicaría visitas a oficinas, tiempo perdido, resguardo de archivos en papel y espacio físico lo que implica mayores costos o gasto corriente. En cambio, con las herramientas de gobierno electrónico se facilita la apertura del gobierno, ya que con un sitio web es posible acceder a información, sin importar la distancia, además de ahorro de tiempo y recursos como papel.
Se puede definir al gobierno electrónico como el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TIC), en los procesos de organización y funcionamiento de la administración pública. Los beneficios que se esperan de gobierno electrónico han sido ampliamente descritos: aumentar la eficiencia gubernamental, disminuir el uso de recursos, mejorar la calidad de los servicios, aumentar la transparencia, combatir la corrupción, mejorar la coordinación intra e intergubernamental, fomentar la participación ciudadana y fortalecer los canales democráticos.
Sobre la definición de gobierno abierto, es que aquel que se logra mediante elementos como la transparencia, participación y colaboración. Álvaro Ramírez-Alujas, lo define como un nuevo paradigma y modelo de relación entre los gobernantes, las administraciones y la sociedad: transparente, multidireccional, colaborativo y orientado a la participación de los ciudadanos tanto en el seguimiento como en la toma de decisiones públicas, a partir de cuya plataforma o espacio de acción es posible catalizar, articular y crear valor público desde y más allá de las fronteras de la burocracias estatales.
29 Gobierno electrónico para lograr el gobierno abierto: avances y retos en México. Christian Arturo Cruz Meléndez. XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
RELACIÓN GOBIERNO ELECTRÓNICO-GOBIERNO ABIERTO
Ambos conceptos son diferentes, tienen su propia esencia y propios objetivos, pero a la vez están relacionados y son hasta confundidos, en la teoría y también en la práctica. El principal conector es la utilización de TIC.
En el caso del gobierno electrónico la tecnología es su base y se vuelve indispensable. A través de herramientas tecnológicas como sitios web, dispositivos móviles, internet, aplicaciones, y redes sociales, es posible ofrecer una nueva forma de organización y funcionamiento del gobierno y aparece también una alternativa más para la modernización de la administración pública. En cuanto al gobierno abierto, si bien la tecnología no es indispensable, si ha contribuido a facilitar sus objetivos como la transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas, colaboración y participación ciudadana.
Así la tecnología es base del gobierno electrónico y elemento clave, más no el único, en el gobierno abierto. Por otro lado, México ha firmado documentos y alianzas en los cuales se compromete a implementar el gobierno electrónico y lograr el gobierno abierto. Incluso estos acuerdos internacionales muestran la relación entre los conceptos aquí estudiados. (Cruz Meléndez, 2015)
• La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, en la cual los gobiernos firmantes se comprometen a incorporar las Tecnologías para mejorar el desempeño de la Administración Pública, tomando como centro al ciudadano.
• Alianza por el Gobierno Abierto (AGA), formalizada el 20 de septiembre de 2011, la cual plantea cinco retos para los gobiernos firmantes los cuales son: Aumento de la rendición de cuentas por parte de las empresas, Aumentar la integridad pública, Manejo de recursos públicos con mayor eficacia y eficiencia, Construcción de comunidades más seguras y Mejora de servicios públicos.
En el gobierno abierto también se plantea los siguientes compromisos: Transparencia, Participación Ciudadana, Rendición de cuentas, e Innovación y Tecnología. Así mismo, estos compromisos también se han planteado como beneficios del gobierno electrónico.
HERRAMIENTAS
Los sitios web son los elementos más visibles y característicos del gobierno electrónico, pero no son las únicas herramientas disponibles. También se tiene disponible las herramientas no tecnológicas, tales como:
• Leyes de transparencia. • Presupuesto participativo.
• Foros de discusión. (en su versión presencial) • Foros abiertos: Salas de exhibición y diálogo. (en
su versión presencial)
• Comités ciudadanos y toma de deciones participativas.
• Co-creación y co-producción. • Grupos focales (focus groups).
• Encuestas y sondeos. (en su versión presencial) • Jurados de ciudadanos
Herramientas digitales para lograr el gobierno abierto. • Open Data (datos abiertos).
• Las redes sociales (Twitter, Facebook). • Sistemas de contratación abierta.
• Foros abiertos: Salas de exhibición y diálogo.
• Plataformas cívicas: También referidas a sitios web 2.0, interactivos y participativos, donde los ciudadanos pueden discutir y dar a conocer sus opiniones, para que sean tomadas en cuenta por los hacedores de políticas públicas.
• Co-creación y co-producción: El objetivo de esta herramienta, es “la participación de los interesados en el diseño de servicios (cocreación).
• Portales de transparencia: Los portales o sitios web, son los elementos más comunes y visibles del gobierno electrónico.
• Civic Apps (aplicaciones para móviles ciudadanas). • Encuestas y sondeos.
• E-peticiones, campañas y recolección de firmas.
EVOLUCIÓN DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y DEL GOBIERNO ABIERTO EN
MÉXICO
Los primeros pasos de gobierno electrónico se dan desde el 1994 cuando se crea el primer sitio de gobierno (presidencia de la república). También a fines de los 90´s se crearon otras herramientas como Compranet que es un sistema de compras electrónico (e-procurement), aunque en estos años no se utilizaba el término gobierno electrónico, sino más bien informatización de la administración pública.
Es hasta la llegada del año 2000, coincidiendo con la alternancia partidista, que se empieza a utilizar el término gobierno electrónico o también gobierno digital.
En el caso de México, tal como están planteados elementos como la Estrategia Digital Nacional, el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno, y los compromisos de la Alianza por el Gobierno Abierto, el gobierno electrónico y el gobierno abierto se mantienen muy cercanos. El gobierno electrónico, se ha ido desarrollando por un periodo de tiempo, a nivel federal, en donde ya cuentan con herramientas importantes como portales web con diversos objetivos, redes sociales, interoperabilidad, oficios sin papel y datos abiertos. El gobierno abierto tiene menos tiempo, pero ya tiene el respaldo de la tecnología que puede facilitar sus objetivos. (Cruz Meléndez, 2015)
No se pueden negar los avances que México ha tenido en el desarrollo del gobierno electrónico, se ha preocupado por crear las herramientas, pero falta el complemento que seria, hacer que esas herramientas sean aprovechadas por sus usuarios. La brecha digital en México es alta, de 120 millones de mexicanos, solo 54 millones tienen acceso a internet. Solo 1.4% de los usuarios de internet, utilizan esta herramienta para interactuar con el gobierno. El papel de la sociedad en el gobierno electrónico y el gobierno abierto es fundamental, es al ciudadano
a quien van dirigidos, pero aquí hay otro gran reto, que es desarrollar estas herramientas, en una sociedad poco participativa y desconfiada de sus gobernantes.
De acuerdo a datos de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2012 (ENCUP), realizada por la Secretaria de Gobernación, el 78% de los ciudadanos entrevistados consideran que los problemas públicos deben resolverse en cooperación entre gobierno y sociedad. Pero contrasta con el dato de que el 65 % de los entrevistados señalaron tener poco interés en la política. 58 % consideran que la democracia es el sistema de gobierno idóneo para vivir, pero en cuanto a si consideran que México es un país democrático la opinión es prácticamente dividido. 34% considera que si México es una democracia, 33% que lo es parcialmente y 31 % que no lo es. Relacionado a esto, 28% considera que la democracia será peor en el futuro y 27% que será mejor.
La colaboración necesita confianza y en este aspecto las instituciones mexicanas reprueban, según esta encuesta 69% de los encuestados desafían de ellas. En cuanto a corrupción y transparencia 56% se mostraron pesimistas al considerar que no es posible acabar o disminuir la corrupción. Este dato concuerda con el de la encuesta de Transparencia Internacional Barómetro Internacional de la Corrupción 2013, en la cual 72% de los encuestados consideran que las acciones del gobierno para combatir la corrupción son inefectivas, pero 80% piensa que los ciudadanos por si mismos pueden hacer un cambio para combatir la corrupción.
3.1.4 MEDIDAS LEGISLATIVAS DE PREVENCIÓN PARA APLICAR LA
CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN:
En el capítulo que trata de la prevención a la corrupción, la Convención prevé que los Estados parte puedan establecer políticas efectivas contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y demuestren los principios del Estado de Derecho: la integridad, la transparencia y la responsabilidad:
- Los Estados Parte deben adoptar sistemas de selección y reclutamiento con criterios objetivos de mérito.
- Establecer medidas para aumentar la transparencia en el financiamiento de campañas de candidatos y partidos políticos.
- Desarrollar códigos de conducta que incluyan medidas de estímulo a denuncias de corrupción por parte de los servidores, y promover el no recibimiento de regalos o de cualquier acción que pueda causar un conflicto de intereses.
- Los procesos licitatorios deben propiciar la amplia participación y disponer de criterios pre-establecidos.
- Adoptar medidas para ampliar el acceso de cuentas públicas a los ciudadanos y estimular la participación de la sociedad en ese proceso, además de adoptar medidas preventivas al lavado de dinero.
- Incentivar la independencia del Poder Judicial y de la Fiscalía para el combate a la corrupción.
