V Congreso Chileno
de Derecho Forestal-Ambiental
“Bosques, Sociedad, Energía y Empresa frente al Derecho Forestal”
Santiago de Chile, 14 y 15 de noviembre de 2012
V Congreso Chileno
de Derecho Forestal-Ambiental
“Bosques, Sociedad, Energía y Empresa frente al Derecho Forestal”
Santiago de Chile, 14 y 15 de noviembre de 2012
V Congreso Chileno de Derecho Forestal-Ambiental
“Bosques, Sociedad, Energía y Empresa frente al Derecho Forestal” Santiago de Chile, 14 y 15 de noviembre de 2012
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) Capacity Building International, Germany
Division 5.02 Natural Resources and Biodiversity Lindenstraße 41 04519 Rackwitz Alemania www.giz.de Dr. Erich Mies Jefe de Proyectos Textos
Ponentes del congreso Diseño
ARKO, Comunicación & Capacitación S.A.S. Fotografías
Sr. Juan Luis Escobar Alarcón Fotógrafo CONAF
Índice
Introducción 6
Conferencias Magistrales 8
Proyecto de Ley de Fomento Forestal que modifica y extiende DL N° 701 9
Silvicultura en formaciones xerofíticas 13
La imposición de “cargas públicas” como forma de protección ambiental 19 Los ilícitos ambientales y forestales y el Derecho Penal 23
Grupo de Trabajo No. 1 26
Conclusiones 28
Derecho real de conservación y sus implicancias
para una Nueva Ley de Fomento Forestal 31
El Acuerdo de Producción Limpia: Instrumento de gestión productiva y forestal 35 Análisis de permisos y autorizaciones en materia de recursos vegetacionales 38 Evaluación de las medidas de compensación y mitigación establecidas
en el SEIA respecto de proyectos energéticos que afectan bosque nativo.
Correcta o incorrecta tutela forestal 41
Las Reservas Forestales 44
Algunas aproximaciones a un concepto de bosque urbano en el Derecho chileno 47
Grupo de Trabajo No. 2 50
Conclusiones 52
Nueva Ley de Fomento Forestal: Breve análisis, especialmente
de las Normas de Protección Ambiental que establece 59
Legislación forestal de Chile contiene un sistema de Pago
por Servicios Ambientales y consecuentemente contribuye al cambio climático 62 Análisis interpretativo del Artículo 19 de la Ley Nº 20.283,
sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal 66 Institucionalidad y eficiencia del Sistema de Fomento de la Ley Nacional
de Protección de Bosques Nativos en la Argentina 69
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
y su relación con las Reformas de la Legislacion Forestal 72 Dinámica de adecuación de la Legislación Forestal Provincial posterior a la Ley 26.331 75 Derecho Real de Superficie Forestal: una implementación necesaria
para el Sector Forestal 78
Regulaciones ambientales asociadas a los diversos usos de la biomasa forestal:
Una revisión del panorama normativo actual 81
Cierre 83
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Sr. Eduardo Vial Ruiz-Tagle
Director Ejecutivo de la Corporación Nacional Forestal de Chile.
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Con mucho interés he llegado a esta Facultad de Derecho para dar la bienvenida de este V Congresochileno de Derecho Forestal-Ambiental a nombre de la Corporación Nacional Forestal, evento que ha sido organizado por esta institución basado en la importancia del Derecho como instrumento que permite regular el manejo forestal sustentable.
De la organización de este Congreso he estado informada desde la participación de CONAF en el IV Congreso Iberoamericano de Derecho Forestal-Ambiental, oportunidad en que se creó la Unidad IUFRO 6.13.01 y la Red Latinoamericana de Derecho Forestal-Ambiental, acordándose por los países participantes, efectuar congresos cada dos años, nacionales durante los años pares, preparatorios de los Congresos Latinoamericanos correspondientes a los años impares.
CONAF, como parte de la Red Latinoamericana de Derecho Forestal-Ambiental, tenía la misión de organizar este V Congreso Chileno sobre la materia, en Chile. El compromiso adquirido por la Corporación Nacional Forestal en el año 2003, debe hoy ser ratificado, abriendo canales de participación e integración latinoamericana, viendo la forma que permita implementar las recomendaciones y actividades definidas en las conclusiones y apoyar su materialización.
La importancia de la materia analizada durante este Congreso es preocupación del Gobierno, toda vez que el sector forestal chileno, requiere como toda actividad, de normas claras y estables para alcanzar los objetivos de desarrollo que considere la superación de la pobreza y el hambre, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y la asociatividad mundial, objetivos que se han tenido a la vista y que orientaron tanto las exposiciones, discusión y el debate para llegar a las conclusiones recién expuestas.
Sin ser abogado de profesión, pero si respetuosa de la ley, entiendo el papel fundamental que juegan las normas jurídicas, normas que deben dar cuenta principalmente de lo que es la realidad de lo que ellas pretenden regular, porque si no hay una relación entre norma y realidad, acontece esta dicotomía en que el esfuerzo normativo no provoca el efecto o impacto que se pretende. También como responsable de la gestión normativa forestal, entiendo y comparto la necesidad de compatibilizar los esfuerzos normativos con la institucionalidad y ambos, con los objetivos definidos en una política gubernamental, de manera de contribuir no sólo a satisfacer las necesidades de las generaciones actuales, sino que también aquellas de las generaciones futuras.
El Congreso, en consecuencia, nos permitió generar un espacio para instar a la reflexión, discusión e intercambio de experiencias de los distintos actores del sector forestal y ambiental del país, mediante el análisis del marco legal forestal Latinoamericano, sirviendo de plataforma para identificar y perfeccionar los instrumentos que el Derecho Forestal-Ambiental pueda entregar respecto a la contribución de la nueva normativa legal en la sustentabilidad forestal y ambiental.
Para terminar, el agradecimiento a todos quienes hicieron posible el buen desarrollo de este evento, especialmente reconocer el esfuerzo y el trabajo coordinado con la Fiscalía de CONAF, y al aporte de cada uno de los participantes.
Muchas gracias
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Sra. Aída Baldini Urrutia
Gerente Forestal de la Corporación Nacional Forestal-CONAF.
Ingeniero Forestal, profesora de la Cátedra de Protección Fitosanitaria de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
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Proyecto de Ley de Fomento Forestal que modifica
y extiende DL N° 701
Eduardo Vial Ruiz-Tagle, Aída Baldini Urrutia, Gonzalo Gavilán Acuña
Palabras clave: Fomento Forestal, Pequeño propietario, Mediano propietario, suelos degrada-dos, suelos de aptitud preferentemente forestal.
Este nuevo proyecto de ley mantendrá la normativa del DL 701, destinado al incentivo de la forestación en terrenos de aptitud preferentemente forestal, desprovistos de cubierta arbórea y, en muchos casos, sometidos a fuertes procesos de degradación. Adicionalmente, reconocerá nuevas funciones a las plantaciones y los bosques, enfatizando la protección de suelos, regulación de aguas, diversificación de la matriz energética, la adaptación al cambio climático y la lucha contra la desertificación. Por consiguiente, contribuirá a mejorar la condición ambiental del desarrollo nacional y a la vez beneficiará a la población con acciones en ayuda a la mitigación y adaptación al cambio climático.
Esta ley tiene por objetivo el establecimiento, manejo y protección de plantaciones forestales en terrenos de Aptitud Preferentemente Forestal (APF), en proceso de degradación, en suelos frágiles y contribuir a la incorporación de suelos degradados desprovistos de vegetación susceptibles de ser forestados al desarrollo económico y social, los cuales se encuentran asociados principalmente a la pobreza rural, promoviendo con ello la protección de suelos, aguas, la diversificación de la matriz energética, la provisión de servicios eco sistémicos, la mitigación y adaptación al cambio climático y la lucha contra la desertificación.
Para lograr lo anterior se establecerán dos tipos de bonificaciones, la primera, enfocada al ámbito productivo, bonificándose por una sola vez, por cada superficie, un porcentaje de los costos del establecimiento de las plantaciones, la cual será de un 90% de los costos de forestación para los pequeños propietarios, un 75% para los medianos propietarios y un 50% para los otros propietarios. La segunda, enfocada en el ámbito ambiental, incentivando a que se establezcan plantaciones forestales en terrenos degradados y en sitios marginales, manteniendo una cubierta vegetal permanente, pudiéndose optar a una bonificación del 100% y 90% respectivamente, los pequeños y medianos propietarios. Tratándose de otros propietarios, sólo podrán optar a una bonificación del 75% de los costos de forestación.
Para las comunidades y personas indígenas, se fijarán incentivos especiales para la elaboración del plan de manejo cuando se contemplen aspectos culturales en áreas de uso forestal. En cuanto a las capturas o remociones de dióxido de carbono producidas por las plantaciones forestales bonificadas por esta ley, podrán tener como objetivo la mitigación de las emisiones de los gases de efecto invernadero.
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Aún hay tierras de Aptitud Forestal, degradándose, que deben ser forestadas.
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Así se pueden recuperar las tierras de Aptitud Forestal, que se estaban degradando.
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Sr. Antonio Vita Alonso
Profesor de la facultad de Ciencias Forestales y de Conservación de la Naturaleza. Ingeniero Forestal, Diplomado en Silvicultura.
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Silvicultura en formaciones xerofíticas
Conceptos
La Ley 20283 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal define Formación Xerofítica como “Formación vegetal, constituida por especies autóctonas, preferentemente arbustivas o suculentas, de áreas de condiciones áridas o semiáridas ubicadas entre las regiones I y VI y en las
depresiones interiores de las regiones VII y VIII”. De este modo, incluye árboles, hierbas perennes, hierbas anuales…) ya que son componentes importantes en muchas formaciones xerofíticas. Así mismo, define Árbol como “Planta de fuste generalmente leñoso que, en su estado adulto y en condiciones normales de hábitat, puede alcanzar, a lo menos, cinco metros de altura, o una menor
en condiciones ambientales que limiten su desarrollo”. Se agrega que Bosque corresponde a “Sitio poblado con formaciones vegetales en las que predominan árboles y que ocupa una superficie de por lo menos 5.000 metros cuadrados, con un ancho mínimo de 40 metros, con cobertura de copa arbórea que supere el 10% de dicha superficie total en condiciones áridas y semiáridas y el
25% en circunstancias más favorables”.
De acuerdo a lo anterior, los terrenos que dispongan de vegetación herbácea perenne, como es el caso del Pajonal del Altiplano; de matorrales como el Tolar; la formación del Desierto Florido de la Región de Atacama; como asimismo, las tierras arboladas que no alcanzan una cobertura del 10%, se encuentran dentro de lo que se considera Formación Xerofítica.
Respecto a Bosque, en el Altiplano existen sectores de no más de 10 hectáreas cubiertos con ejemplares de Queñoa (Polylepis tarapacana) que rara vez alcanzan los cuatro metros de alto, existiendo una diversidad de individuos que incluyen plántulas de unos pocos centímetros de largo. Del mismo modo, en la Región de Coquimbo se encuentran formaciones con Guayacán (Porlieria chilensis) que tienen las mismas dimensiones que Queñoa. En ambos casos, aún cuando la mayoría de los ejemplares presentan formas arbustivas o plurifustal, se consideran Bosque porque potencialmente pueden llegar a constituir ejemplares monofustales, es decir, de un tronco único.
No obstante encontrarse en ambientes secos y su consecuente baja estatura, la vegetación xerofítica puede presentar una alta biodiversidad florística.
Importancia de la vegetación xerofítica
Las formaciones xerofíticas protegen efectivamente los suelos y constituyen un medio de sustento para numerosa fauna avícola, mamíferos y reptiles, de importancia para los equilibrios ecológicos y,
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a su vez, pueden proporcionar abrigo, alimento o ingresos a través del turismo, para las poblaciones locales. Asimismo, de sus semillas, maderas y otras porciones, se pueden confeccionar piezas de artesanía muy demandadas por los turistas. A su vez, las maderas tienen alta demanda como combustible casero o industrial.
En el caso de la zona del Desierto Marginal de Altura y Altiplano esta vegetación tiene un importante uso medicinal, para leña y carbón, forraje, fabricación de herramientas y construcción, alimento humano, miel, artesanía y eventos rituales. En la zona, existen 90 especies, en su gran mayoría nativas, que son usadas para prácticas medicinales.
La conservación de esta vegetación en sus ambientes naturales es determinante para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Los lugares más desertificados se traducen en áreas de mayor pobreza.
Opciones silviculturales
Al iniciar un plan de ordenación de un área forestal, el silvicultor se enfrenta a dos tipos de condiciones: a) terrenos desprovistos de vegetación leñosa interesante para los objetivos de manejo determinados; b) terrenos con presencia de este tipo de vegetación (1). Cualquiera sea el caso, la primera actividad del encargado de la gestión es el examen del ecosistema a intervenir que concluye en un diagnóstico sobre las medidas silviculturales a implementar.
Terrenos desprovistos de vegetación manejable
En estos casos, existen, a su vez, dos posibilidades: a) proteger el área y dejar que la dinámica natural se encargue de mejorar la condición del área; b) proceder a una forestación.
a) Dinámica natural.
En zonas secas, la dinámica natural es muy lenta. Estudios realizados en la Región de Coquimbo, indican que se requieren del orden de 200 años para que la vegetación que se desarrolla a partir de un área con suelo desnudo alcance su estado de equilibrio estable (2).b) Forestación
. Aspectos claves en este proceso es la adecuada elección de la especie, la obtención deuna planta de dimensiones y forma compatible con las condiciones de aridez donde se va a instalar y proveer a las plantas de una cantidad suficiente de humedad, al menos en los primeros años.
(1) Vita, A. 2007. Silvicultura en zonas áridas. In: Hernández, J., De la Maza, C. y Estades, C. (Eds.). Biodiversidad: Manejo y conservación de recursos forestales. Editorial Universitaria. Santiago. Chile. Pp 362-403.
(2) Rosenmann, E. 1983. Estudio de la dinámica de la vegetación en el sector costero de la Región de Coquimbo. Tesis Ing. Forestal. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales. 100 p.
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En los lugares forestados, la necesaria exclusión contra herbívoros, promueve una dinámica de lavegetación natural que, en el largo plazo, contribuye a un aumento de la biodiversidad.
Terrenos con vegetación manejable
En estos ambientes, los objetivos silviculturales son: a) mejorar condiciones de crecimiento en ejemplares inmaduros; b) regenerar ejemplares maduros o sobremaduros que son cosechados o se encuentran muy envejecidos.
a) Mejorar condiciones de crecimiento.
Se realiza a través de cortas intermedias, principalmente clareos y podas. También se incluyen los trabajos al suelo junto a los ejemplares, con el propósito de cosecha de aguas lluvias. Todas estas medidas están destinadas a vigorizar los ejemplares y aumentar su tasa de crecimiento, sin perjuicio de obtener algunos productos intermedios.b) Regeneración.
Esta medida se aplica cuando ejemplares maduros o sobremaduros son cosechados o bien, cuando se desea rejuvenecer ejemplares muy envejecidos. Al respecto, existen dos métodos generales de regeneración: por semillas o por retoños de cepa.Regeneración natural por semillas
En zonas secas esta modalidad solamente tiene éxito en años particularmente favorables, como es la ocurrencia de lluvias altiplánicas de alta intensidad o la presencia del fenómeno del Niño. Entre las especies que tienen buena respuesta a estas condiciones están la Queñoa en el Altiplano; Tamarugo (Prosopis tamarugo), Algarrobo (Prosopis alba) y Chañar (Geoffroea decorticans) en los salares de la zona desértica y Quillay (Quillaja saponaria) en la zona de clima mediterráneo. Tanto la regeneración de Queñoa como la de Quillay requieren del concurso de plantas facilitadoras (plantas nodriza), que corresponden a ejemplares de otras especies que protegen a las plantas en sus primeros años de desarrollo.
Regeneración vegetativa
Se produce a través de retoños provenientes de una cepa o tocón luego de la corta del ejemplar. La mayoría de las especies arbóreas y arbustivas responden muy bien a este tratamiento denominado Monte Bajo, a excepción de la Quéñoa.
En el caso del Guayacán, además, se ha probado exitosamente la regeneración a partir de raíces. En Espino (Acacia caven) en algunas comunidades agrícolas de la Comuna de Combarbalá, Región de Coquimbo se practica, desde la época colonial, un tratamiento originado en la Cuenca del Mediterráneo denominado Monte Bajo Adehesado, que consiste en la corta del árbol una altura superior a los dos metros, de manera que el rebrote inicial no sea consumido por las cabras y se le entregue al ganado en el momento oportuno al cabo de algunos años de crecimiento. Es decir, constituye una reserva de forraje para períodos secos.
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Enriquecimiento
Como complemento a los tratamientos anteriores se puede efectuar un Enriquecimiento, que consiste la plantación de ejemplares producidos en vivero entre los individuos existentes en terreno con el objeto de aumentar la cobertura. A diferencia de la forestación, la cantidad plantada es inferior y los ejemplares se instalan sin un diseño predeterminado, por cuanto ello depende de la cobertura y disposición original, la cual, en muchas ocasiones sirve de planta nodriza.
En la Región de Coquimbo, se han establecido plantaciones de Enriquecimiento con diversos niveles de éxito, con Olivillo (Aextoxicon puntatum), Petrillo (Myrceugenia correifolia) y Canelo (Aextoxicon punctatum) en el Bosque de Fray Jorge (3) y Guayacán.
Aplicación de tratamientos silviculturales
En la gran mayoría de los casos, la aplicación de tratamientos silviculturales se ha efectuado a nivel de ensayos. Solamente en la Región de Coquimbo se ha intervenido a nivel extensivo en Espino, tanto por parte de la Corporación Nacional Forestal como algunas comunidades agrícolas.
En la Provincia de El Loa, Región de Antofagasta, las especies o tipos vegetacionales sometidas a ensayos han sido: Queñoa, Chañar, Algarrobo, Tamarugo, Tolar y Pajonal.
En la Región de Coquimbo, las especies intervenidas han sido: Guayacán, Espino, Algarrobo, Algarrobilla (Balsamocarpon brevifolium), Carbonillo (Cordia decandra), Atriplex (Atriplex repanda y A. nummularia), Incienso (Flourensia thurifera), Varillas (Adesmia sp.), Rumpiato (Bridgesia incisifolia) y Bosque Fray Jorge.
En todas las especies arbustivas ensayadas, el rebrote permite una vigorosa regeneración luego de la corta del ejemplar. Lo mismo ocurre en especies arbóreas, excepto en Queñoa. No obstante, esta especie presenta buena regeneración natural por semillas.
La aplicación de cortas intermedias en especies arbóreas promueve una vigorosa respuesta en términos de aumento en diámetro.
El enriquecimiento mediante plantación constituye un efectivo complemento de las intervenciones silviculturales.
La aplicación de intervenciones silviculturales no solamente permite la obtención de productos en forma sostenible en el tiempo sino, además, dinamizar los procesos de regeneración y crecimiento de las especies, mejorando significativamente su vigor y condición sanitaria.
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Publicaciones de investigaciones en el tema
Choque, A. 2010. Evaluación del estado de conservación y propuesta de manejo silvicultural en formaciones naturales de queñoa de altura (Polylepis tarapacana Phil.) en la Reserva Nacional Alto Loa, Región de Antofagasta. Memoria Ingeniero Forestal. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Forestales y Conservación de la Naturaleza. 55 p.
Del Fierro, P. 2001. Efecto de tratamientos de corte sobre el rebrote de Acacia caven (Mol.) Mol. en Aucó, IV Región. Memoria Ingeniero Forestal. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Forestales. 109p. García. P. 1993. Efecto del corte en la producción y calidad forrajera del rebrote de Atriplex nummularia
Lindl. Memoria Ingeniero Forestal. Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales. 90p.
Vita, A.; Serra. M.T.; Olivares, A. y González, M. 1995. Intervenciones silviculturales en espino (Acacia caven (Mol.) Mol. en zona árida de Chile. Ciencias Forestales. Universidad de Chile 10 (1-2): 51-62. Vita, A.; Serra, M.T.; GREZ, Y.; GONZÁLEZ, M. y OLIVAREZ, A. 1997. Respuesta del rebrote en
espino (Acacia caven (Mol.) Mol.) sometido a intervenciones silviculturales en la zona árida de Chile. Ciencias Forestales. Universidad de Chile 12-13: 3-18.
Vita, A; Serra, M.T.; Grez, I; Olivares, A. y González, M.. 1999. Intervenciones silviculturales en espino (Acacia caven Mol.) Mol.) en la zona árida de Chile. Evaluación al tercer año. In: Cuba, A.; Silva, A. y Cornejo, C. (Eds). 1999. Bosques secos y desertificación. Memorias del Seminario Internacional. Piura y Lambayeque 5-8 de noviembre de 1997. Proyecto Algarrobo. INRENA. Perú. Pp. 287-295.
Serra, M.T.; Carmona, R.; Urbina, C. y Vita, A. 2006. Estudio etnobotánico y jurídico de hierbas nativas de la Comuna de San Pedro de Atacama. Informe Final. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Forestales. Facultad de Derecho. - Corporación Nacional Forestal. Región de Antofagasta. 61 p. Vita, A.; Valenzuela, M. y Varela, S. 2007. Ensayos de recuperación de formaciones naturales de Guayacán
(Porlieria chilensis John.) en la zona árida de Chile. Ciencia e Investigación Forestal. Instituto Forestal. Chile. 13 (1): 137-151.
Vita, A.; Luna, G. y Díaz, P. 2009. Silvicultura, manejo y utilización del guayacán. Manual Proyecto FIA PI-C-2004-1-053. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Forestales. 53 p. y apéndices.
Vita, A.; Choque, A.; Serra, M.T.; Castillo, M.; Grez, I. y Lemus. G. 2010. Intervenciones silviculturales en formaciones xerofíticas y arbóreas. Provincia El Loa. Región de Antofagasta. Revista de Extensión Ambiente Forestal 5(8): 25-33.
Yáñez, L. 1997. Caracterización de la biomasa procedente de la poda alta en Acacia caven (Mol.) Mol., Comuna de Combarbalá, IV Región. Memoria Ingeniero Forestal. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales. 60 p.
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Sr. Fernando Tallar Deluchi
Fiscal del Instituto Forestal Ambiental. Abogado, Magister en
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La imposición de “cargas públicas”
como forma de protección ambiental
La imposición de cargas públicas representa uno de los mecanismos a través de los cuales los Estados se encuentran jurídicamente habilitados para establecer contribuciones o aportes que gravan a las personas o a los patrimonios privados en beneficio colectivo. En el primer caso, se trata de contribuciones que normalmente implican un esfuerzo de dedicación física o laboral en favor de actividades de relevancia nacional o colectiva. En el segundo caso, nos encontramos con decisiones públicas que importan un sacrificio pecuniario para titulares de ciertos bienes. Es este segundo aspecto el que nos interesa abordar, estimando que se trata de un tema complejo y objeto de escaso tratamiento por la doctrina nacional. Tal vez ello derive de la escueta redacción que a la institución de las cargas públicas le dispensa la norma constitucional que la consagra. Ella corresponde al art. 19 N° 20, mayoritariamente referido a la igualdad tributaria y en el que la igual repartición de las cargas públicas carece de mayores aportaciones, sin que tampoco existan normas legales que permitan complementar u orientar este precepto.
Una de las áreas en la que las cargas públicas puede adquirir relevancia, corresponde a la protección del medio ambiente, tema de especial consideración en las políticas públicas, en los intereses de la sociedad civil, en la agenda de las negociaciones internacionales y en diversos tratados internacionales, así como también en las normativas nacionales y en las decisiones de sus órganos jurisdiccionales. La imposición de “cargas públicas” por parte de los poderes públicos, constituye uno de los mecanismos a través del cual los Estados asumen su responsabilidad, cuando no su deber, de resguardar la naturaleza y preservar sus recursos. La legislación forestal, dado su fuerte componente ambiental, constituye un ejemplo relevante de la imposición de cargas públicas, destinadas a la protección de algunas especies que se han estimado en una condición de fragilidad o de amenaza.
Por otra parte, quienes son los destinatarios de cumplir con estas cargas, deben asumir diversos efectos en sus patrimonios, en la mayoría de los casos, producto de la desvalorización de los bienes sobre los que dichas cargas recaen. Se genera así un escenario en el que es susceptible se produzca una oposición entre derechos de rango constitucional, como serían, por una parte, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación (art. 19 N° 8 C.P.) y los derechos a desarrollar una actividad económica (art. 19 N° 21) y de propiedad (art. 19 N° 24).
La imposición de cargas públicas, dado su carácter excepcional, no queda entregada a la discrecionalidad de la autoridad, debiendo ajustarse a ciertos requisitos, entre los cuales el principio de “igualdad” ocupa un destacado lugar.
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El objetivo de nuestro trabajo se orientará al análisis de aquellas situaciones en las que la decisión pública se adopte desatendiendo el principio constitucional de la “igual repartición de las cargas públicas”. En una situación tal, la duda se plantea en relación con los efectos y consecuencias jurídicas que de esa decisión se producirían, entre ellas la eventual configuración de una “expropiación indirecta”, figura consagrada en diversos tratados de los cuales Chile es parte (Acuerdos de Promoción y Protección de Inversiones; APPI y Tratados de Libre Comercio, TLC) y la eventual responsabilidad que para el Estado pudiera derivarse de una infracción de esa naturaleza.
Para los objetivos de este trabajo se adoptará como referencia un caso jurisprudencial, referido a la prohibición de corta de la Araucaria araucana, sometiéndolo a un análisis de argumentación crítica (1).
(1) Sentencia Corte de Apelaciones Santiago, 21 Noviembre 2003. Recurso Apelación, Rol N° 6828, 1999. Gaceta Jurídica N° 281, Noviembre 2003. Caso “Sociedad Agrícola Lolco Ltda. con Fisco”.
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Sr. Lucas Ramón Grenni
Presidente del Instituto de Derecho Penal del Colegio de Abogados de la Provincia de Jujuy, Argentina, y Profesor Adjunto de las Materias de Derecho Penal I y II en la Universidad Católica de Santiago del Estero. Abogado con especialización en Derecho
Penal, Magister en Derecho Penal y Maestrando en Criminología. Doctorando en Derecho Penal y posgraduado en Derecho Penal y Procesal Penal.
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Los ilícitos ambientales y forestales
y el Derecho Penal
Para la filosofía positivista del siglo XIX el orden y el progreso eran dos condiciones indispensables de la civilización moderna. Augusto Comte consideraba que “ningún orden real puede establecerse, y mucho menos durar, si no es completamente compatible con el progreso: y ningún gran progreso puede lograrse si no tiende a la consolidación del orden” (1).
Este paradigma, que cinceló el optimismo del progreso en los últimos siglos, comenzó a cuestionarse ante la evidencia de un considerable desequilibrio en la naturaleza, con la consecuente degradación de los componentes ambientales fundamentales para la subsistencia del hombre. Esta preocupación aumenta al comprobar que el deterioro del medio tiene como causa no sólo las catástrofes ecológicas sino sobre todo, la actividad cotidiana de la humanidad, actividad, no sólo permitida sino fomentada y deseada por una sociedad cuyo paradigma de desarrollo descansa en los resultados de esas actividades productivas (2).
La sociedad de riesgo a la que refiere Beck (3), deberá enfrentarse a la naturaleza contrapuesta que amenaza con catástrofes ecológicas. La equivalencia entre orden y progreso, ha comenzado a subvertirse, hasta el punto en que los escenarios más extremos plantean la oposición de dichos términos (4). En efecto, la gran presión del ser humano sobre el entorno ha comenzado a dificultar la regeneración espontánea de la naturaleza y amenaza con la pérdida de condiciones básicas de subsistencia para varias especies. El paradigma del progreso está cambiando, y términos definidos, cerrados y unilaterales (“progreso”) están siendo reemplazados por términos multilaterales e integrales (“desarrollo sostenible”) que proponen nuevas reglas de juego.
En este contexto, el derecho se enfrenta a un nuevo desafío. El eje antropocentrista del derecho, legitimante de las distintas formas de transgresión al medio ambiente, debe ser mitigado por un progresivo biocentrismo jurídico moderado. Claro está, que el biocentrismo se justifica a fortiori en la subsistencia misma de la raza humana, en una forma de solidaridad intergeneracional.
(1) Comte, A. 1853. The Positive Philosophy. London: John Chapman. (2) Morales Lamberti, A. 1999. Derecho Ambiental. Instrumentos de política y
Gestión Ambiental. Córdoba: Alveroni.
(3) Beck, U. 1992. Risk Society: Towards a New Modernity. (Trad. M. Ritter). Sage Publications Inc.
(4) Anitua, G.I. 2005. Historias de los Pensamientos Criminológicos. Buenos Aires: Del Puerto.
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Si bien el ambiente ha estado presente en el sistema jurídico, lo ha sido bajo la perspectiva de la resolución de relaciones hombre-hombre u hombre-cosas. Los ordenamientos jurídicos del mundo están comenzando a desarrollar cambios para lograr receptar estos cambios de arquetipos axiológicos. A pesar de los avances en las prácticas administrativas, de proliferación de la normativa ambiental, y de reconocimiento constitucional del bien jurídico: “medio ambiente sano”, el derecho penal se muestra rezagado en dichos avances, ausente en este proceso de evolución (5). De hecho, la principal discusión de en este ámbito se refiere si el control del ilícito ambiental es mejor controlado en el ámbito de otras ramas del derecho, más proclives a admitir la compleja causalidad y falta de certeza científica de la temática ambiental.
El Fenómeno de Ilícitos Ambientales en el Marco
de la Sociedad de Riesgo
El fenómeno ambiental (junto a los consecuentes ilícitos ambientales) se produce en un contexto social muy especial. El presente trabajo utilizará las pautas conceptuales desarrolladas por Ulrich Beck en su percepción de la sociedad de riesgo.
En la modernidad avanzada, la producción social de la riqueza está sistemáticamente acompañada por la producción social de riesgos. De la misma manera, los problemas y conflictos relacionados con la distribución en la sociedad de escasez, se superponen con los problemas y conflictos que surgen de la producción, definición y distribución de riesgos producidos tecnocientíficamente (Beck, 1992). Este cambio en la lógica está conectado históricamente con dos hechos: a) Se encuentra demostrado que la necesidad material genuina puede ser objetivamente reducida y aislada socialmente a través del desarrollo de productividad tecnológica y regulaciones legales de bienestar y b) En el crecimiento exponencial de las fuerzas productivas, se generan peligros y amenazas en un grado previamente desconocido.
Desde luego, los riesgos existen desde siempre, siendo la contracara de casi cualquier actividad humana. Sin embargo los riesgos actuales difieren de los pasados en una serie de características enunciadas a continuación:
• Son riesgos globales, a diferencia de los riesgos pasados que eran riesgos personales. • En las definiciones de los riegos actuales, se rompe el monopolio de la ciencia con la
racionalidad.
(5) Cassola Perezutti, G. 2007. Seguro, Responsabilidad Civil y Delitos Ambientales. Buenos Aires: B de F Editorial.
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• Existen una gran cantidad de intereses contrapuestos y conflictivos, y los puntos de vistade los varios agentes de la modernidad y grupos afectados, los que son obligados a definir riesgos en el sentido de causa-efecto, instigador y parte perjudicada.
• En el tema de los riesgos de la civilización, las ciencias han abandonado su fundación de lógica experimental, para constituir un matrimonio polígamo con la política, los negocios y la ética (Beck, 1992).
• Los efectos sociales de las definiciones de los riesgos no dependen necesariamente de su validez científica.
• La interdependencia sistémica de de los altamente especializados agentes de la modernidad en los negocios, la agricultura, el derecho, y la política se corresponde con la ausencia de causas y responsabilidades únicas y unidimensionales.
• Correspondiéndose con una alta diferenciación de la división del trabajo, existe una complicidad general coordinada con una falta de responsabilidad general. Al decir de Ulrich Beck (traducción al inglés): Everyone is cause and effect and thus non cause (Beck, 1992).
• De alguna manera los riesgos generados afectan equilibradamente a todos los habitantes de la tierra, independientemente de su nivel económico o social. Sin embargo, la diferencia final radica en la capacidad de respuesta diferencial ante los distintos riesgos (“Poverty is hierarchical, smog is democratical”) (Beck, 1992).
• Los riesgos poseen una tendencia inherente hacia la globalización.
La monografía que muy escuetamente aquí se ha presentado, también desarrolla las siguientes hipótesis de trabajo: a) No existen delitos forestales específicos en el derecho penal argentino, y el repertorio de delitos genéricos pueden utilizarse para sancionar algunos ilícitos forestales y b) Es necesario desarrollar una vinculación efectiva y sinergética entre sanciones administrativas y sanciones penales para el logro de una adecuada gobernanza forestal.
La presentación inicia de una manera general evaluando la utilidad y la eficacia de la utilización de delitos forestales para paliar la ilegalidad forestal, para luego realizar un breve análisis de legislación comparada de los países latinoamericanos. Finalmente evalúa la situación en el sistema penal argentino.
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Grupo de Trabajo No. 1
Legislación Medioambiental
Visiones teóricas y prácticas de la aplicación de la
legislación forestal en el área energética, considerando
aspectos tales como el aporte del sector forestal
al cambio climático, la relación entre los proyectos
energéticos y las áreas protegidas, o la regulación de la
madera como fuente de combustibles, por nombrar algunas.
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Moderador
Sr. Jorge Retamal Valenzuela
Abogado, Universidad Católica del Norte. Ex Director Regional de CONAF en la Región de Antofagasta. Abogado de la Fiscalía de la Corporación Nacional Forestal. Miembro de la Red Latinoamericana de Derecho Forestal Ambiental. Ha dictado la Cátedra de Derecho Ambiental en la Universidad Santo Tomás, Sede Antofagasta, y actualmente es Candidato a Magister en Derecho Ambiental por la Universidad de Chile.
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Conclusiones
I)
Políticas nacionales
1 Que se quiere decir con definir interés nacional, en relación al art. 19 de la Ley 20.283, una
definición legal que no tenemos de este interés.
2 Que se quiere decir con establecer sanción penal: Falta potenciar la fiscalización y una legislación
penal clara.
3 Que se quiere decir con armonizar, simplificar y socializar la normativa forestal. La legislación
forestal es dispersa, específica y técnica, falta aterrizar la norma, socializando las normas, haciéndolas más entendibles para el común de los ciudadanos. Es una desventaja, y falta organicidad y sistematización. Necesidad de un Código Ambiental-Forestal.
4 Que se quiere decir con valorizar la pérdida de captura de carbono, la corta de árboles y la
obligación de reforestar no reflejan la menor captura de carbono que individuos adultos provee.
5 Reivindicar la Consulta Ciudadana, Ley 20.500.
6 Que se quiere decir con distinción ASP para formulación de proyectos energéticos. Estos
proyectos cruzan áreas de ASP y hacer prevalecer la convención de Washington unificando las defender ante Tribunales de la citada convención.
II) Incentivos
1 Que se quiere decir con conflicto legal leña: Hay un tema social y económico asociado y todo el
proceso legal no termina por defender el recurso, siendo insuficiente la reglamentación actual. No hay incentivo a la producción de leña seca.
2 Que se quiere decir con incentivar y subsidiar el uso de otras energías: A propósito de la leña, la
madera es un combustible fósil altamente contaminante. Socializar que existen otros combustibles y de este modo proteger nuestros recursos forestales.
3 Que se quiere decir con incentivos a la producción limpia de energía.
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5 Que se quiere decir con subsidio/bonificación, cambiar la modalidad de bonificación por
subsidio, pagando antes por las finalidades buscadas, con orientación al área energética y acceso a crédito forestal.
6 Crédito forestal.
III) Ventajas
1 Que se quiere decir con existencia de instituciones que puedan fiscalizar la ley: Existe la
institucionalidad, CONAF, Medio Ambiente, SAG, etc.
2 Que se quiere decir con fiscalización entre instituciones: Verlo de un modo integral entre las
diversas instituciones con competencia ambiental.
3 Que se quiere decir con medidas de compensación, el real cumplimiento de las medidas de
compensación o medidas sectoriales en relación a proyectos medioambientales, sólo se cumple en lo formal y no en lo sustantivo.
4 Que se quiere decir con falta de evaluación del sistema. En el ámbito Medioambiental, los
servicios vinculados deberían tener un espacio donde identificar los problemas, cuellos de botella y que modificaciones legales y reglamentarias debería existir para resolverlos.
5 Que se quiere decir con la legislación provea de los recursos para fiscalizar, y delimitar
competencias entre las instituciones.
IV) Desventajas
1 Conflictos de interés.
2 Falta una Política de Educación Ambiental Escolar. Además, promocionar una política
medioambiental hacía toda la población.
3 Falta de Planes de reparación.
4 Que se quiere decir con conflicto de intereses la desventaja de que la legislación no defina que prima si el interés público o el privado. En cuanto a ventajas en Chile existen instituciones pero carecen de adecuados recursos.
5 Que se quiere decir con falta de competencia de los organismos competentes. Faltan facultades
de los organismos fiscalizadores.
6 Mayor relación público-privada, traspasando desde CONAF los conocimientos sobre
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Sr. Gonzalo Parot Hillmer
Ayudante Ad Honórem Centro de Derecho Ambiental Universidad de Chile y Asesor Legal en temas ambientales estudio jurídico Vial & Fernández. Egresado de Derecho Universidad de Chile.
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Derecho real de conservación y sus implicancias
para una Nueva Ley de Fomento Forestal
El derecho real de conservación presenta una fuerte relación conceptual con el fomento forestal, pues ambas instituciones se plantean como estructuras de incentivos que buscan que los actores privados se involucren activamente en el protección del medio ambiente y en el resguardo de la biodiversidad. Esta noción resulta fundamental, especialmente si se toma en cuenta que ambas instituciones se encuentran en distintos niveles de discusión legislativa.
El proyecto de ley que establece el derecho real de conservación fue ingresado al Congreso el año 2008 y contempla la posibilidad de que un propietario voluntariamente establezca una limitación a su dominio, que cede a favor de una persona natural o jurídica que queda a cargo de proteger o conservar los recursos naturales del predio. Se trata de un gravamen impuesto sobre el predio, similar a una servidumbre, excepto por el hecho que ésta supone una relación entre dos predios; el derecho real de conservación establece una relación con una persona jurídica que actúa como titular, pudiendo ésta exigir que se libere su derecho real de toda perturbación.
Por otro lado, CONAF, así como parlamentarios y distintos funcionarios de gobierno, han declarado que existe una activa labor para elaborar una nueva ley de fomento forestal que venga a reemplazar el D.L. 701 de 1974. Naturalmente, esta iniciativa busca mantener los subsidios para la forestación, pero evitando su entrega cuando se trata de grandes empresas, en consideración al desarrollo de la industria en los últimos años. Asimismo, se plantea la implementación de nuevas facultades fiscalizadoras y de fondos permanentes para la elaboración de catastros y estudios sobre los suelos con potencial forestal en Chile.
Los incentivos económicos otorgados entregarían resultados relevantes para la industria forestal: se estima que podrían forestarse más de 708 mil hectáreas en los próximos 20 años, con importantes implicancias para el desarrollo del sector.
Sin embargo, el principal foco de esta nueva ley es incentivar el aprovechamiento de pequeños terrenos con potencial forestal. Al encontrarse distribuidos a lo largo de Chile, se busca que los pequeños y medianos empresarios exploten el potencial que de otro modo pasa desapercibido por las menores dimensiones de los terrenos.
Ahora bien, como se comentó en un comienzo, ambos proyectos tienen un componente de protección ambiental, pero al mismo tiempo, ambos también presentan un interés para el sector productivo. Con el derecho real de conservación, la protección de la biodiversidad y los ecosistemas ya no requiere
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de la intervención exclusoria del Estado (como ocurre con las Áreas Protegidas); se permite que los privados participen activamente de esta labor. Para incentivar que esto ocurra, se establecen los contratos onerosos como principal fuente constitutiva de este derecho real. En términos prácticos, esto implica que el propietario de un predio con activos ambientales pueda obtener una contraprestación importante a cambio del establecimiento de un derecho real de conservación en el mismo.
En consecuencia, tanto el derecho real de conservación como la ley de fomento forestal permiten que se proteja la biodiversidad y los recursos naturales de un predio sin necesidad que el Estado extraiga dicha área del mercado. Esto flexibiliza enormemente las condiciones de la protección ambiental, pero acarrea ciertos riesgos, pues estos mecanismos de incentivos suponen un conflicto interno entre el fomento a la producción y el resguardo de la biodiversidad.
En tal sentido, resulta particularmente compleja la posibilidad de otorgar subsidios a grandes empresas cuando se trate de forestación con fines ambientales. Esta situación presenta el conflicto reseñado en su máxima expresión, con lo que cabrá la incertidumbre sobre la imposición de estándares mínimos de protección en la labor de forestación, del mismo modo que en la conservación derivada de un derecho real. Se trata de figuras afines, que en último término siempre deberán armonizarse de acuerdo a la consecución de las políticas públicas de resguardo de la biodiversidad, evitando su entrega irrestricta a los agentes del mercado.
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Sr. Julio Eduardo Stuardo Ojalvo
Abogado Fiscalía Consejo Nacional de Producción Limpia.
Egresado de Derecho Universidad de Chile. Candidato al Magíster en Derecho Ambiental, Universidad de Chile. Diplomado en Derechos Económicos Sociales y Culturales y Políticas Públicas, Fundación Henry Durant.
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El Acuerdo de Producción Limpia:
Instrumento de gestión productiva y forestal
El Acuerdo de Producción Limpia (APL) es un instrumento de gestión ambiental y también de fomento productivo.
La exposición propuesta intentará demostrar la idoneidad de esta herramienta para la integración de los objetivos ambientales en la legislación forestal, a través del incentivo para la forestación de pequeños propietarios y Pymes, de la forestación necesaria para la prevención de la degradación, protección y recuperación de suelos (1), avanzando en todo lo relativo a minimizar las emisiones locales o territoriales.
Su utilización permite incorporar teóricamente nuevos e innovadores componentes ambientales en la ejecución de la legislación forestal, aunque también en las políticas públicas sectoriales, y el aprovechamiento del bosque para la obtención de bienes madereros y no madereros. Tales componentes son instrumentos económicos específicos, prácticas ambientales, mejores técnicas disponibles, eficiencia energética, y otras acciones de mitigación del cambio climático.
La incorporación de principios jurídicos ambientales en este orden de cosas permite asimismo el despliegue de un amplio marco para la aplicación eficaz de la legislación forestal, permitiendo la aplicación de objetivos tan diversos como la generación de modelos de gestión para la incorporación de los Bosques Nativos en el proceso productivo o, en la esfera de la protección de los derechos de los pueblos originarios, la aplicación de instituciones derivadas del del Convenio 169 de la OIT. El Acuerdo de Producción Limpia (APL), se define legalmente como aquel “convenio celebrado entre un sector empresarial, empresa o empresas y él o los órganos de la Administración del Estado con competencia en materias ambientales, sanitarias, de higiene y seguridad laboral, uso de la energía y de fomento productivo, cuyo objetivo es aplicar la Producción Limpia (PL) a través de metas y acciones específicas” (2).
De acuerdo con la Ley (3), la Producción Limpia (PL) es a su vez una “estrategia de gestión productiva y ambiental, aplicada a las actividades productivas, con el objeto de incrementar la eficiencia, la productividad, reducir los riesgos y minimizar los impactos para el ser humano y el medio ambiente (4).
(1) DL701 de 1974.
(2) Articulo Décimo. Ley de Acuerdos de Producción Limpia. En: Ley Nº20.416 de 2010, Fija Normas Especiales para Empresas de Menor Tamaño. (3) Art5. 1º del art. Decimo de la Ley 20.416 Fija Normas especiales para las
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En el ámbito de la Política Pública de la Producción Limpia (5), los objetivos más bien apuntan al mejoramiento de la competitividad y calidad y los estándares ambientales. Más específicamente, a la generación de un marco de protección del medio ambiente pero consistente con el mejoramiento de los niveles de productividad del tejido empresarial, en particular de la pequeña y mediana empresa, transformando las variables ambientales en un factor de la competitividad.
La integración de objetivos ambientales contribuye a la Política sectorial forestal para propender al crecimiento sustentable de nuestra economía, considerando la multifuncionalidad de los bosques y la diversidad biológica.
Se aludirán casos concretos (6).
(4) Art 1º del art. Décimo de la Ley 20.416 Fija Normas especiales para las Empresas de menor Tamaño (EMT).
(5) D.S. Nº156 MINECON, 08/05.2007.
(6) Son casos concretos: APL Sector MYPIME de la Madera (2009); APL Sector Comerciantes de Leña de los Principales Centros de Consumo del Sur de Chile (2010); APL Sector PYME Silvícola y de Plantaciones Provincia del Ñuble (2011).
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Sr. José Ignacio Saavedra Cruz
Abogado, Universidad de Chile. Egresado de Magíster en Derecho, mención en Derecho Público, Universidad de Chile.
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Análisis de permisos y autorizaciones en materia
de recursos vegetacionales
El presente artículo tiene por objeto analizar los principales permisos y autorizaciones en materia de recursos vegetacionales, con la finalidad de establecer ciertos aspectos comunes que podrían ser mejorados en futuras regulaciones.
En primer término, cabe señalar que se ha optado usar el término “recursos vegetacionales”, puesto que, engloba no sólo las especies arbóreas, ya sean éstas consideradas de manera aislada o conformadas como bosque, sino que además se incluyen otras especies del reino vegetal, tales como formaciones xerofíticas y “flores” (por ejemplo, los copihues).
Como se podrá apreciar a lo largo del presente análisis, existe una gran cantidad de normas de diversa jerarquía que regulan esta materia, estando actualmente en aplicación leyes, decreto leyes y decretos supremos que están vigentes desde la década de los 30, tal como sucede con el D.S. Nº 4.363 de 1931 del Ministerio de Tierras y Colonización, que “Aprueba Texto Definitivo de la Ley de Bosques”. Por otra parte, se advierte que la normativa aplicable establece una serie de organismos competentes, por una parte, se encuentran aquellos órganos públicos que otorgan los permisos y/o autorizaciones y, por otra parte, se encuentran los que están encargados de fiscalizar las normas en cuestión. En particular, se ha podido apreciar que en el primer grupo de órganos competentes destaca la Corporación Nacional Forestal (CONAF). Sin embargo, al mismo tiempo, varios permisos y/o autorizaciones son concedidos por el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG). Incluso, en algunos casos las competencias para otorgar los permisos y/o autorizaciones radican en sólo uno de éstos organismos, previo informe favorable del otro.
En cuanto a la fiscalización del cumplimiento de las disposiciones legales, se manifiesta una situación aún más compleja, toda vez que los organismos competentes, además de los ya señalados incluyen muchas veces además a Carabineros. En este sentido, con la inminente entrada en funcionamiento de las facultades fiscalizadoras de la Superintendencia de Medio Ambiente, se incorpora un nuevo ente fiscalizador.
Por lo mismo, se estima que resulta útil analizar si resulta conveniente mantener el régimen actual, especialmente considerando que se pueden generar superposición de competencias y, por ende, duplicidad de funciones, y que además determinados órganos fiscalizadores no suelen tener la capacidad técnica y económica para realizar dichas labores.
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Respecto del ámbito territorial de las normas en cuestión, se advierte que existe una cantidadimportante de normas que sólo resultan aplicables en determinadas provincias (por ejemplo, Aysén o Magallanes) o sectores (por ejemplo, Lago Vichuquén o determinadas zonas de precordillera y cordillera andina). Por su parte, existen autorizaciones respecto de actividades que se ejecuten al interior de un Área Silvestre Protegida, lo cual resulta aplicable en áreas bajo la tuición, administración y control de CONAF (Parques Nacionales, Reservas Nacionales, Reservas Forestales y Monumentos Nacionales). Todo lo anterior, sin perjuicio, de las disposiciones que resulten aplicables por los instrumentos de planificación territorial respectivos.
En lo que se refiere al ámbito temporal, existen disposiciones legales que resultan sólo aplicables en determinadas épocas o meses del año, mientras que la mayoría se aplican de forma permanente. A su vez, se hace presente que de la revisión de los permisos y/o autorizaciones en materia de recursos vegetacionales se infieren varios objetos de protección legal de diversa índole, ya que, determinadas normas tienen por finalidad proteger regular el aprovechamiento comercial de las especies, no obstante, al mismo tiempo existen otras normas que respecto de las mismas especies buscan limitar su intervención, situación que aparece de manifiesto en el caso de la Yareta o Llareta.
Relacionado con lo anterior, cabe agregar que algunas normas están orientadas a proteger a las especies individualmente consideradas, mientras que otras sólo se aplican a aquellas que están conformadas como bosque u otro tipo de agrupación.
Asimismo, existen distintas categorías de protección legal de especies vegetacionales que pueden llegar a confundir la aplicación de la normativa aplicable, puesto que, como sucede en el caso de los Alerces y Araucarias, éstas constituyen monumentos naturales y, a la vez, en caso de conformar un bosque, constituyen bosque nativo de especies en estado de categoría de conservación.
Además, es posible apreciar que algunos permisos y/o autorizaciones no sólo están orientados a proteger los recursos vegetacionales, sino que en ciertos casos las normas están orientadas a proteger de manera adicional los suelos, el agua y los ecosistemas asociados.
En definitiva, se concluye que la dispersión normativa, la antigüedad de algunas normas, las competencias radicadas en distintos organismos, entre otros factores, contribuyen a que el régimen de permisos y autorizaciones asociados a los recursos vegetacionales resulte una materia que reviste gran complejidad y que, sin duda, adolece de ciertas falencias que pueden ser corregidas en lo sucesivo.
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Sr. Jorge Ossandón R.
Investigador en el Centro de Estudios Fiscalía del Medioambiente (FIMA). Estudiante de Derecho. 5.º año. Universidad de Chile.
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Evaluación de las medidas de compensación y
mitigación establecidas en el SEIA respecto de
proyectos energéticos que afectan bosque nativo.
Correcta o incorrecta tutela forestal
Este trabajo tiene por objeto el análisis crítico de las medidas de mitigación, reparación y compensación reguladas entre los art. 57 y 64 del Decreto Supremo Nº 95 de 2001 que se han establecido en proyectos energéticos que afectan bosque nativo en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
Este análisis pretende ser un enfoque novedoso para relacionar dos aspectos fundamentales en el Chile actual, la política energética y la política forestal. Ambas se insertan en marcos normativos diversos, la primera manifestada en la Ley General de Servicios eléctricos y su reglamento, y la segunda en la Ley de recuperación del bosque nativo y fomento forestal, la Ley de Bosques, entre otras.
Ambos sectores, el energético y el forestal, poseen marcos regulatorios diferentes, autoridades diferenciadas y políticas públicas específicas. Sin embargo ambos sectores confluyen en ciertos casos en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, por ejemplo cuando se aprueba un proyecto energético (independiente de su naturaleza, puede ser hidroeléctrico, termoeléctrico o ERNC) que afectará de forma directa o indirecta bosque nativo o especies protegidas.
El sistema actual contempla diferentes mecanismos para evitar la degradación ambiental respecto de proyectos sometidos al SEIA, uno de ellos son los planes que contemplan medidas de mitigación, reparación y compensación de un proyecto o actividad.
La magnitud de la afectación del bosque nativo por proyectos energéticos puede ser enjuiciada a partir del estudio de estos planes, advirtiendo la idoneidad de condiciones propuestas por el titular y de lo impuesto por la autoridad al momento de aprobar el proyecto por una RCA favorable. En el mismo sentido, el estudio de lo propuesto y requerido por el organismo con competencia ambiental en la materia (CONAF) y por la comunidad mediante el ejercicio de la participación ciudadana serán aspectos relevantes para llegar a una conclusión sobre lo positivo o negativo que puede ser el sistema para una tutela forestal efectiva.
Del análisis de los planes se pueden llegar a determinar los criterios que condicionan medidas y poder hacerse preguntas tales como ¿es la participación ciudadana el medio correcto para establecer medidas que favorezcan al bosque nativo, en el entendido de que los diferentes grupos de interés no siempre lo tendrán como prioridad? ¿Será la CONAF, cuando este organismo tiene también la tarea de fomento de plantaciones?
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El trabajo adopta el nuevo paradigma forestal que aboga por considerar al bosque no solo como productor de madera y leña sino también de servicios ambientales (1) y ecosistemicos (2) que deben ser considerados a la hora de establecer planes de mitigación, reparación o compensación dentro del SEIA a los titulares de proyectos energéticos que afectan bosque nativo. En ese sentido, la pérdida de estos servicios deben ser sopesados a la hora de dictar una RCA favorable con este tipo de planes, además de considerar los beneficios sociales que se dejarán de percibir con la afectación del bosque.
(1) Inciden directamente en la protección y mejoramiento del medioambiente. (2) Implican los beneficios que las personas obtienen de los ecosistemas como
comida, agua, servicio de regulación de suelos sequias o desastres. Son determinantes en el bienestar social.
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Sr. Vicente Paeile Marambio
Profesional de la División de Recursos Naturales Renovables y Biodiversidad del Ministerio del Medio Ambiente. Ingeniero
forestal.
Sr. Diego Flores Arrate
Jefe de la Sección de Áreas Protegidas del Departamento de Áreas Protegidas y Biodiversidad de la División de Recursos Naturales Renovables y Biodiversidad del Ministerio del Medio Ambiente. Ingeniero Forestal.
Sr. Rodrigo Guijón Buschmann
Jefe del Departamento de Áreas Protegidas y Biodiversidad de la División de Recursos Naturales Renovables y Biodiversidad del Ministerio del Medio Ambiente. Abogado y geógrafo.
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“Los colonos legales e ilegales, los concesionarios madereros y los usurpadores nómades han sentado sus reales en ellas desde hace años, de tal modo que sólo en los lugares escarpados altos y difícilmente accesibles, quedan algunos árboles sobrevivientes como el araucaria y el alerce, el resto aún las pendientes pronunciadas han sido “limpiadas” a “mata-rasa”. Este es el caso de la reserva de Malalcahuello en la Provincia de Malleco, que está convertida en una vasta deso-lación, un inmenso cementerio de raulíes, sobre el cual se yergue, a pesar de todo, resplandeciente, la nívea silueta del volcán Lonquimay”(1).
Figura jurídica precursora en el ámbito de la conservación in situ de nuestra biodiversidad, cuando el Decreto Supremo N° 540 del Ministerio de Relaciones Exteriores, establece en 1907 la Reserva Forestal de Malleco sobre una superficie de 33.640 de hectáreas boscosas de la provincia homónima. Se inicia así una saga que bajo la Ley de Bosques, se relaciona estrechamente con la conservación, pero también con el aprovechamiento y destrucción de nuestro bosque nativo, así como con los procesos de colonización asociados a ese recurso.
Aunque el actual Anteproyecto para una Ley Marco de Biodiversidad no considera esta categoría para ser incluida en el futuro Sistema Nacional de Áreas Protegidas que, abarcando ambientes terrestres, acuático continentales, costeros y marinos, pasaría a ser administrado por el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, las 24 unidades que materializan actualmente esta categoría en el SNASPE representan en su conjunto una superficie de alrededor de 4.4 millones de hectáreas.
Persistencia de un periodo histórico anterior, con el reordenamiento que estableció el Sistema de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE) con la Ley 18.362 de 1984, se buscó asimilar esta categoría a la de “Reserva Nacional” lo que no se concretó por la no entrada en vigencia de dicha ley. En este trabajo se hace una revisión del origen y evolución legal de esta categoría en el país, así como del origen y la evolución de las diferentes unidades que actualmente la conforman y de los objetivos de conservación que protegen. Se busca así, en primer lugar, una aproximación preliminar a la necesidad de asimilación de algunas de estas unidades, a las categorías de protección del Sistema
(1) Del estado de las reservas forestales según Rafael Elizalde Mac Clure, pág. 126 de la segunda edición de “La Sobrevivencia de Chile” de acuerdo al texto que dejo el autor a su muerte en abril de 1970.
(2) http://www.iucn.org/about/work/programmes/pa/pa_products/wcpa_ categories/
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Nacional de Áreas Protegidas que busca establecer el anteproyecto de Ley Marco de Conservaciónde la Biodiversidad.
En un segundo nivel, se plantean algunas consideraciones respecto de la futura inserción institucional de la categoría de Reserva Forestal. Discusión que no solo se plantea en términos de la operacionalización de la categoría VI de la UICN (2), sino también como parte de los requerimientos más amplios que le plantea al país el aprovechamiento de sus recursos forestales nativos en el marco del desarrollo sustentable. A ese respecto interesa revisar brevemente elementos de la experiencia desarrolladas por Estados Unidos y Francia en lo referente al uso y aprovechamiento de sus bosques públicos.
En resumen, la discusión involucra tanto el ámbito del anteproyecto de ley que busca la nueva institucionalidad para la biodiversidad, como el del anteproyecto para la nueva institucionalidad forestal. Finalmente, se busca situar esta discusión en el marco de los desafíos que nos plantean las Metas de Aichi, en tanto objetivos del nuevo plan estratégico para la diversidad biológica 2011-2020 del Convenio sobre Diversidad Biológica (3).
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Sr. Gabriel Araya Ahumada
Sra. Alejandra Donoso Cáceres
Ayudantes de Investigación del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile. Egresados de la Facultad de Derecho
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Algunas aproximaciones a un concepto
de bosque urbano en el Derecho chileno
El concepto de bosque urbano aparece mencionado en el artículo 2 del proyecto de ley que crea el Servicio Nacional Forestal, boletín número 7889-01. Dentro de la breve discusión recaída en él, los legisladores plantearon la interrogante sobre la naturaleza de esta figura nueva nunca antes mencionada. La respuesta, lamentablemente, quedó pendiente pues, como sabemos, el proyecto se encuentra congelado en el Congreso, luego de haberse rechazado la idea de legislar. Sin embargo, es interesante detenerse en esta noción porque nos permite resolver problemas que se están produciendo en torno a los bosques adyacentes a las ciudades, que surgen a raíz de la expansión urbana.
Actualmente no hay claridad acerca de la existencia de bosques urbanos, dado que la categoría jurídica no existe. Para efectos de nuestro análisis entenderemos, en principio, como bosque urbano aquél que se ubica dentro del radio urbano señalado por el respectivo plano regulador. Esto se encuentra con un obstáculo previo y que tiene que ver con la dicotomía que existe entre la noción legal de bosque y aquél que técnicamente habríamos de entender por tal. El concepto de bosque contenido en el articulo 2 numeral segundo de la Ley N° 20.283 es definido del siguiente modo “sitio poblado con formaciones vegetales en las que predominan árboles y que ocupa una superficie de por lo menos 5000 metros cuadrados, con un ancho mínimo de cuarenta metros, con cobertura de copa arbórea que supere el diez por ciento de dicha superficie total en condiciones áridas y semiáridas y el 25 por ciento en circunstancias más favorables”. Desde ya podemos notar la precariedad del concepto legal existente, aunque en todo caso no es forzoso extenderlo a toda la regulación, por cuanto la misma ley señala que dicha definición se restringe para la aplicación de la misma.
Técnicamente, en cambio, el concepto de bosque ha de variar respecto al punto de vista con que sea observado. Nosotros intentaremos construir un concepto de bosque que permita luego su tratamiento como urbano sin confundir ni incluir dentro de dicho concepto otro tipo de áreas verdes como parques y plazas, ambas categorías definidas legalmente en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción. Con este objetivo revisaremos qué dice la legislación comparada e internacional. La importancia de elaborar un concepto de bosque urbano y de insertar este concepto en los instrumentos de planificación territorial a fin de regularlos, protegerlos e incentivarlos, radica en el valor ambiental y social que ellos importan para las ciudades: se trata de ecosistemas donde existe una biodiversidad no suficientemente estudiada hasta ahora, que debe ser protegida y conservada. Además de ello, los bosques insertos en la ciudad tienen la capacidad de absorber la contaminación, regular la temperatura, y por cierto, tienen un valor paisajístico y cultural para los sectores ubicados en sus cercanías. Sumado a lo anterior, se debe considerar el aumento sostenido en la concentración
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demográfica en las urbes y que las áreas verdes existentes per cápita son inferiores a las recomendadas por los organismos internacionales (OMS).
Una vez que dispongamos de un concepto de bosque urbano veremos de qué modo se tendría que insertar dentro de los demás instrumentos de ordenación y planificación territorial de las ciudades. Veremos que, dentro del panorama actual existen pocos incentivos económicos para que un particular quiera desarrollar un bosque urbano dado el costo de oportunidad que representa la destinación forestal respecto a otros usos más lucrativos. La solución a esta encrucijada puede darse por la vía de que el Estado –a través del futuro Servicio Nacional Forestal– se encargue de generar estos espacios, o bien que se modifique el tratamiento legal de los bosques urbanos de modo de convertirla en una actividad interesante para los particulares.
Finalmente expondremos el ejemplo del Panul, un bosque de propiedad privada, ubicado en las inmediaciones de La Florida, que debido a la ampliación del Plan Regulador de la comuna, quedó dentro del radio urbano. Con ello el propietario del inmueble decidió realizar en él un proyecto inmobiliario que encontró la férrea oposición de la comunidad que quería mantenerlo como bosque. Luego de la movilización generada en torno a la defensa del Bosque del Panul, el Municipio llamó a una consulta ciudadana, en la cual la comunidad se pronunció por la paralización del proyecto. Sin embargo, al no disponer de herramientas legales que permitan la protección de este bosque la única alternativa para el Municipio fue paralizar las obras mediante la negación de los permisos a entregar por la Dirección de Obras Municipales. Pero claramente esto no representa una solución permanente sino solo transitoria. Tampoco permite proteger el bosque ni proporciona medios idóneos al respecto. El caso del Panul es paradigmático en nuestro planteamiento. El Panul nos permitirá comprender el problema que surge cuando no existen los instrumentos legales adecuados para la protección y el fomento de bosques dentro de los límites de la ciudad. Desde el punto de vista social y ambiental, la importancia de este bosque es enorme, y requiere, por cierto, un adecuado tratamiento jurídico que permita, a través de las herramientas de planificación correctas, darle suficiente protección.
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Ley de Fomento Forestal
Análisis de proyectos y reformas a la institucionalidad
y normativa forestal, en especial sobre una nueva Ley
de Fomento Forestal, sus temáticas, actores y aspectos
territoriales, como también la incorporación de mecanismos
de resguardo social y de eficiencia del gasto público.
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Moderador
Sr. Enrique Gallardo Gallardo
Abogado, ex Fiscal de CONAF, miembro del directorio de Pro Natura A.G. y la Asociación Chilena de Derecho Ambiental, ACHIDAM.
