EL ESTADO SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES
Manuel García Pelayo 1991
Obras Completas, Madrid.
1. INTRODUCCIÓN
Es obvio que nos encontramos ante un momento histórico caracterizado por grandes transformaciones en distintos aspectos y sectores tales como el cultural, el económico, el social, el internacional, etcétera., transformaciones que son mucho más profundas que las grandes divisiones políticas del planeta en Estados capitalistas, neocapitalistas y socialistas o en países desarrollados y en tránsito al desarrollo, aunque, naturalmente, las mencionadas transformaciones tengan modalidades distintas en cada uno de los países y sistemas. Parece no menos claro que el Estado no podía escapar a esta fundamental transformación y que, con o sin revoluciones políticas violentas, la estructura y función estatales han de sufrir también las correspondientes mutaciones. Vamos a prescindir en nuestra exposición de las democracias populares o socialistas, es decir, de las estructuras estatales de los países socialistas de inspiración soviética, para ceñirnos a la nueva modalidad estatal surgida en los países neocapitalistas. Tal modalidad ha sido designada con distintos nombres como Welfare
State, «Estado de bienestar» y «Estado socialdemócrata», denominación debida a Boulding
y por la que no se significa, en este caso, ningún vínculo específico con la socialdemocracia como partido, sino un tipo de Estado interesado en el bienestar y doblemente opuesto al comunista y al autoritario 1. También se la ha llamado «Estado de partidos», en cuanto que el actor o sujeto real del poder estatal son los partidos, y «Estado de asociaciones» (Verbandestaat), en cuanto que las decisiones estatales están fuertemente influidas por los grupos de intereses organizados. Otra denominación, en fin, es la de «Estado social». Las ideas del Estado subyacentes a las mencionadas denominaciones se han desarrollado plenamente en los países industrializados y post-industrializados 2, pero algunas de ellas sirven indudablemente de modelo orientador para los países en tránsito al desarrollo del mismo modo y, en ocasiones, con las mismas frustraciones, que en el siglo pasado y a comienzos de éste servían de modelo las Constituciones democráticas y liberales. Las denominaciones de «Estado de partidos» y de «Estados de asociaciones» aluden a problemas específicos del proceso de distribución del poder. El concepto de Welfare State se refiere capitalmente a una dimensión de la política estatal, es decir, a las finalidades de bienestar social; es un concepto mensurable en función de la distribución de las cifras del presupuesto destinadas a los servicios sociales y de otros índices, y los problemas que plantea, tales como sus costos, sus posibles contradicciones y su capacidad de reproducción, pueden también ser medidos cuantitativamente 3. En cambio, la denominación y el concepto de Estado social incluyen no sólo los aspectos del bienestar, aunque éstos
1 K. Boulding, The Organizational Revolution, Chicago, 1953, pp. 179 ss.
2 Sobre la sociedad post-industrial vid., ante todo, la obra de D. Bell, The Coming of Post-lndustrial Society,
Nueva York, 1973, Vid. también A. Touraine, La société post-industrielle, París, 1969 y, más ampliamente, Production de la société, París, 1973, así como también Z. Brzezinsky, La révolution technétronigue, ares, 1971 (título original en inglés: Between Two Ages).
3 Vid. entre otros, H. L. Wilensky, The Welfare State and Equality. Structural and Ideological Roots of Public
Expenditures, Berkeley y Los Angeles, 1975. También P. F. Drucker, The Unseen Revolution. How Pension Fund Socialism came to America, Nueva York, 1976.
sean uno de sus componentes capitales, sino también los problemas generales del sistema estatal de nuestro tiempo, que en parte pueden ser medidos y en parte simplemente entendidos. En una palabra, el Welfare State se refiere a un aspecto de la acción del Estado, no exclusiva de nuestro tiempo -puesto que el Estado de la época del absolutismo tardío fue también calificado como Estado de bienestar-, mientras que el Estado social se refiere a los aspectos totales de una configuración estatal típica de nuestra época.
2. BREVE REFERENCIA HISTORICA
Como precursor de la idea del Estado social suele citarse, con razón, a Lorenz von Stein, quien en 1850 4 escribía que había terminado la época de las revoluciones y de las reformas políticas para comenzar la de las revoluciones y reformas sociales. Sólo una teoría y una praxis políticas conscientes de este hecho podrán enfrentar con éxito el porvenir. Partiendo de supuestos hegelianos y de la neta distinción (aunque no separación) entre el Estado y la sociedad, afirma que aquél tiende al desarrollo superior y libre de la personalidad de los individuos, mientras que ésta -sustentada sobre relaciones de propiedad, es decir, sobre la dominación de las cosas que se transforma es dominación sobre las personas y, con ello, estratificada en clases- tiende a la dependencia, servidumbre y miseria física y moral de la personalidad. Tal situación, generada por el libre despliegue de las fuerzas económico-sociales, no sólo es contradictoria con la idea y principio del Estado, sino también con sus intereses y su estabilidad, pues, de un lado, la fortaleza del Estado depende del nivel moral y material de sus ciudadanos y, por tanto, es contradictoria con la miseria económica y biológica de la mayoría de la población y, de otro, su estabilidad se ve amenazada por el movimiento hacia la revolución social, que aparece tan pronto como las clases oprimidas comienzan a tener acceso a la cultura y, con ello, a adquirir conciencia de su situación. Por consiguiente, la corrección por el Estado de los efectos disfuncionales de la sociedad industrial competitiva no es sólo una exigencia ética, sino también una necesidad histórica, pues hay que optar necesariamente entre la revolución o la reforma sociales. Las formas políticas del futuro serán o bien la democracia social, caracterizada desde el punto de vista constitucional por el sufragio universal y desde el punto de vista administrativo por su orientación hacia la neutralización de las desigualdades sociales, o bien la monarquía social, solución a la que se inclina von Stein, ya que, en su opinión, la monarquía es la forma de gobierno con mayor capacidad potencial para estar por encima de los intereses particularizados de las clases, su propia dialéctica la lleva a considerarse como un poder sustentado sobre sí mismo y existencialmente vinculado al principio y a los intereses objetivos del Estado, y dispone, en fin, de un ejército y de una burocracia con los que puede afirmarse frente a los intentos de captura del Estado por las clases dominantes. Cierto que la reforma social preconizada por von Stein -en la que algunos tratadistas ven un antecedente del moderno concepto de la «procura existencial», del que trataremos más adelante- no podrá realizarse sin un apoyo de la población que le vendrá no sólo dle las clases desposeídas, sino también del resto de la sociedad, pues el principio de la sociedad es el interés y la clase posesora adquirirá conciencia de que «su propio, supremo y bien entendido interés» exige la reforma social, exige sustituir el interés parcializado por un sistema global de intereses recíprocos, criterio que si quizá no reflejaba del todo la realidad en tiempos de von Stein, sí es expresivo del neocapitalismo actual e incluso coincide con la tesis marxista que concibe a esta forma económica como caracterizada por el sacrificio de los intereses
inmediatos y particularizados del capitalista a los intereses globales del sistema y a su reproducción en las condiciones del tiempo presente 5.
Dentro de la historia de la idea del Estado social deben mencionarse también ciertas tendencias del pensamiento socialdemócrata clásico, iniciadas por Lassalle y proseguidas mutatis nutandis por las direcciones marxistas revisionistas e incluso centristas. El Estado ha sido y es, ciertamente, un instrumento de dominación de clases, pero es no menos una institución que, bajo la presión de los partidos y de las organizaciones obreras, puede ir consiguiendo constantes mejoras para las clases trabajadoras, las cuales, por tanto, tienen interés en un Estado fuerte, eficaz y socialmente orientado; su significación para la generalidad de la sociedad y para el cumplimiento de las funciones sociales -que exige desarrollo de sus actividades económicas y administrativas- crece a medida que se avanza hacia la modernidad y, desde luego, la futura sociedad socialista es impensable sin un Estado que asegure la dirección del proceso productivo. La lucha no es, por tanto, contra el Estado. Y, en fin, sin negar que la democracia política formal sea una forma de dominación de clases, se la considera, no obstante, como una valiosa y definitiva conquista de la civilización, sólo bajo la cual podrá avanzarse hacia la democracia social. La democracia tiene, pues, dos momentos, el político y el social: el primero es el supuesto inexcusable para conseguir el segundo y éste es, a su vez, la plena realización de los valores de libertad e igualdad proclamados por aquella 6. Parafraseando una famosa expresión escolástica, pudría sintetizarse esta posición diciendo que el socialismo no anula a la democracia, sino que la perfecciona.
Pero la formulación de la idea del Estado social o, más concretamente, de la idea del Estado social de Derecho se le debe a Hermann Heller, quien a su militancia socialdemócrata unía la de ser uno de los más destacados tratadistas de teoría política y del Estado entre los años veinte y treinta. Heller se enfrenta con el problema concreto de la crisis de la democracia y del Estado de Derecho, al que considera que es preciso salvar no sólo de la dictadura fascista, sino también de la degeneración a que lo ha conducido el positivismo jurídico y los intereses de los estratos dominantes, quienes lo han convertido en una idea que o no significa nada o es incapaz de encarar los dos frentes en que se despliega la irracionalidad: por un lado, la irracionalidad del sistema capitalista, generadora de un nuevo feudalismo económico del que es encubridor el Estado formal de Derecho; de otro lado, la irracionalidad fascista. La solución no está en renunciar al Estado de Derecho, sino en dar a éste un contenido económico y social, realizar dentro de su marco un nuevo orden laboral y de distribución de bienes: sólo el Estado social de Derecho puede ser una alternativa válida frente a la anarquía económica y frente a la dictadura fascista y, por tanto, sólo él puede ser la vía política para salvar los valores de la civilización 7.
La idea del Estado social fue constitucionalizada por primera vez en 1949 por la Ley Fundamental (Constitución) de la República Federal de Alemania, al definir a ésta en su art.
5 Sobre von Stein -cuyo pensamiento es mucho más complejo de lo que hemos podido sintetizar en el texto- vid.
mi trabajo «La teoría de la sociedad en Lorenz von Stein», incluido en el vol. Ill de esta edición de Obras completas. Desde que se publicó este trabajo la literatura sobre von Stein ha aumentado considerablemente. Vid., entre ella, W. Schmidt, Lorenz von Stein, Eckernforde, 1956 (con extensa bibliografía hasta la fecha). E. Forsthoff (ed.), Lorenz von Stein: Gesellscha/t-Staat-Recht. Frankfurt, 1972.
6 Para más detalles vid. el Anexo a este trabajo.
7H. Heller, «Rechtsstaat oder Diktatur?», publicada por primera vez en 1929 y recogida en H.Heller,
20 como «un Estado federal, democrático y social», y en su art. 28 como «un Estado democrático y social de Derecho». Por su parte, la Constitución española de 1978 establece en su art. 1 que «España se constituye en un Estado social y, democrático de Derecho». Tanto el esclarecimiento de su concepto como la problemática que comporta esta modalidad de Estado han sido ampliamente desarrollados- principal, aunque no únicamente, por los juristas y tratadistas políticos alemanes 8. El origen nacional del concepto e incluso su constitucionalización o carencia de constitucionalización formales no mengua su validez para designar y esclarecer la forma de Estado de los países industrializados y post-industrializados y de los que están en curso de desarrollo, del mismo modo que la literatura desplegada en Alemania Occidental, aunque frecuentemente centrada en sus peculiares problemas constitucionales, puede ser útil para establecer una teoría general del Estado social. En realidad, se trata de un fenómeno frecuente, por no decir permanente, en la historia de las formas políticas: el constitucionalismo monárquico o parlamentario se desarrolló como la extensión a otros países, bien que con las necesarias adaptaciones, de la teoría y de la praxis constitucionales británicas, a las que frecuentemente se aludía no sólo como factor explicativo, sino también normativo. Del mismo modo, el federalismo consistió en la extensión a otros espacios de modelos institucionales y teóricos surgidos originariamente en los Estados Unidos y en Suiza. Y así podríamos continuar.
3. EL ESTADO SOCIAL COMO INTENTO DE ADAPTACION DEL ESTADO TRADICIONAL A LA SOCIEDAD INDUSTRIAL Y POST-INDUSTRIAL
En términos generales, el Estado social significa históricamente el intento de adaptación del Estado tradicional (por el que entendemos en este caso el Estado liberal burgués) a las condiciones sociales de la civilización industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero también con sus grandes posibilidades técnicas, económicas y organizativas para enfrentarlos. No hemos de ver las medidas de tal adaptación como algo totalmente nuevo, sino más bien como un cambio cualitativo de tendencias surgidas en el siglo XIX y comienzos del XX para regular, en aquel entonces, aspectos parciales de la sociedad, regulación que sufre en nuestro tiempo un proceso de generalización, integración y sistematización.
En efecto, desde el último tercio del siglo XIX se desarrolló en los países más adelantados una «política social» cuyo objetivo inmediato era remediar las pésimas condiciones vitales de los estratos más desamparados y menesterosos de la población. Se trataba, así, de una política sectorial no tanto destinada a transformar la estructura social cuanto a remediar alguno de sus peores efectos y que no precedía, sino que seguía a los acontecimientos. En cambio, la actual política social de los países industrializados y post-industrializados extiende sus efectos no solamente a aspectos parciales de las condiciones de vida de las clases obreras, cuyo porcentaje sobre el total de la población tiende a disminuir, sino también a las clases medias, cuyo porcentaje ha aumentado considerablemente como consecuencia de la tecnificación del trabajo y del crecimiento del sector de servicios, e indirectamente sobre la totalidad de la población; tales medidas, además, no se limitan a la menesterosidad económica, sino que se extienden también a
8 " La bibliografía es muy extensa. Una relación hasta 1970 se encuentra en H.-H. Hartwich, Sozialstaatspostulat
end gesellschaftlicher status quo, Opladen, 1970, pp. 470 ss. Una selección de trabajos sobre el tema ha sido reunida por E. Forsthoff, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, Darmstadt, 1968.
otros aspectos como promoción del bienestar general, cultura, esparcimiento, educación, defensa del ambiente, promoción de regiones atrasadas, etc. Resumiendo y para decirlo en términos alemanes -intraducibles literalmente- la Sozialpolitik se ha transformado en
Gesrellrchaftsspolitik 9, la política social sectorial se ha transformado en política social
generalizada, la cual no constituye tanto una reacción ante los acontecimientos cuanto una acción que pretende controlarlos mediante una programación integrada y sistemática.
Lo propio sucede en el campo económico. Si bien el Estado decimonónico debía obedecer al famoso principio del laissez faire, lo cierto es que en todos los países se establecieron medidas arancelarias destinadas a defender ramas económicas específicas de la competencia exterior, al menos -se decía- hasta que estuvieran en disposición de enfrentarla por sí solas; tampoco dejó de manifestar su presencia el subsidio estatal a esta o aquella actividad que convenía desarrollar por razones de interés nacional, ni de promoverse la educación tecnológica creando las correspondientes escuelas técnicas y, en general, de desplegarse una política de fomento destinada a actualizar directa o indirectamente (mediante la creación del adecuado ambiente) el potencial económico del país. Pero, en principio, se trataba de medidas subsidiarias 10 correctivas de los malos efectos o de las deficiencias transitorias de un sistema considerado en general como autorregulado, del mismo modo que se corrige de tiempo en tiempo un reloj para que, en virtud de su mecanismo, siga marchando por la sola operación de éste. Ahora, en cambio, se tiende a una política estatal de dirección permanente y programada del conjunto, aunque no de los detalles, del sistema económico global y sin perjuicio del poder de decisión de las empresas privadas, dirección que no se limita a actuar bajo la coerción de una estructura dada del sistema económico, tal como el conductor maneja un automóvil cuyo mecanismo puede orientar en una dirección pero no modificarlo, sino que aquí el Estado puede promover el cambio, dentro de ciertos límites, de la estructura misma del sistema económico frente al cual y en el cual ha de operar.
Las condiciones históricas que han hecho posible el desarrollo de esta nueva función del Estado que ni es socialista, ni es capitalista en el sentido, clásico del concepto, sino que se corresponde con la etapa del neocapitalismo son, de un lado, un reto histórico, una necesidad de resolver problemas agobiantes irresolubles dentro de la estructura del Estado liberal y de la sociedad del Hochkapitalismus y, de otro lado, las posibilidades ofrecidas por el desarrollo cultural y tecnológico de la época industrial.
En el primer sentido, son conocidas de todos las experiencias históricas del período comprendido entre las dos guerras mundiales con sus profundas crisis económicas, su extensísimo paro obrero y la consiguiente profundización, tensión y politización de la lucha de clases, fenómenos que, a su vez, repercutían hondamente en la estabilidad de las instituciones políticas y que trajeron como consecuencia la instauración de los Estados totalitarios fascistas y la consiguiente catástrofe de la guerra mundial. Terminada ésta era claro para las potencias occidentales que había que evitar tanto la caída en un socialismo de inspiración soviética como la vuelta a las condiciones del período anterior.
9 Vid. J. Hofner, «Sozialpolirik», en Staatflexikon, Friburgo, 1962, r. VII.
10 Estas medidas eran, en general, tanto más presentes cuanto mayor era el arraso del país y en algunos de
ellos promovieron incluso una actividad industrial relativamente importante por parte del Estado. Vid. Barzy Supple, «The State and che Industrial Revolution», en C. M. Cipolla, The Fontana Economic History of Europe, Londres y Glasgow, 1973, t. III, pp. 301 ss.
Al enfrentamiento de tal situación y a la consecución de los nuevos objetivos sirvió, en primer término, la teoría económica formulada por Keynes 11 en 1936, según la cual era preciso y posible llegar por métodos democráticos, y sin alterar fundamentalmente la economía capitalista, a la cancelación del paro mediante un aumento de la capacidad adquisitiva de las masas que operara, a su vez, como causa para el crecimiento de la producción y, por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se lograrían mediante una orientación y control del proceso económico por parte del Estado, pero manteniendo la propiedad privada de los medios de producción. A este planteamiento se ha añadido la capacidad de la ciencia de nuestro tiempo para su inmediata transformación en técnica, para su inmediata aplicabilidad a problemas prácticos y, concretamente, en nuestro caso, la capacidad de la teoría económica para transformarse en política económica con un sólido instrumental técnico y cuyos efectos sobre la estructura social son inmediatos, de tal modo que puede afirmarse que teoría económica, política y política social, si bien son distinguibles teóricamente, tienden en la práctica a constituir un todo o, dicho de otro modo, a constituirse en subsistemas de un sistema superior, lo que quiere decir que cada uno de ellos es condicionado por los demás, a la vez que condiciona a los demás. Por otra parte, la función directiva del Estado ha sido hecha posible, además de por la ciencia y por la técnica económicas, por el enorme desarrollo de las técnicas de control y de programación, de la teoría y el análisis de sistemas, de la investigación operacional, de la teoría de juegos, etc., y en resumen, por la que D. Bell 12 denomina la «tecnología a intelectual», es decir, el conocimiento de «los métodos para definir la acción racional y para identificar los medios para llevarla a cabo». De este modo nos encontramos en principio no sólo con la posibilidad de una planificación para el campo económico o para otros aspectos sectoriales, sino también para una política conjunta que englobe todos los demás aspectos, al menos si por planificación entendemos (en este contexto y en una primera aproximación) «la definición de un problema de decisión y la fijación de las condiciones de su solución» 13.
Como resultado de ello, lo que podríamos denominar política social y económica factorial, es decir, compuesta por una pluralidad de medidas desconexas e independientes entre sí, se ha transformado en una política socioeconómica sistémica, es decir, en una política cuyos términos no sólo se conexionan fácticamente entre sí, sino que existe la conciencia clara de tal interconexión, al mismo tiempo que teóricamente -lo que no siempre quiere decir que lo sea en la práctica- es posible su reducción a un modelo para la acción con arreglo al cual prever y controlar los acontecimientos de tal modo que se orienten a unos objetivos y a una situación propuestos de antemano.
4. INTERACCION DE ESTADO Y SOCIEDAD
Como es sabido, una de las características del orden político liberal era no sólo la distinción, sino la oposición entre Estado y sociedad, a los que concebía como dos sistemas con un alto grado de autonomía, lo que producía una inhibición del Estado frente a los problemas económicos y sociales, sin perjuicio de las medidas de política social y económica
11 Como es sabido, estas ideas de J. M. Keynes inspiraron el famoso Beveridge Report de 1942 sobre los
servicios sociales y el pleno empleo y que puede considerarse como la Carta fundacional del Welfare State de nuestro tiempo.
12 D. Bell, op. cit., pp. 28 ss.
13 N. Luhmann, Politische Planung, Opladen 1971, p. 68. Sin embargo, sobre los límites de estas posibilidades,
que hemos denominado como factorializadas. Veamos someramente la estructura de ambos términos.
El Estado era concebido como una organización racional orientada hacia ciertos objetivos y valores y dotada de estructura vertical o jerárquica, es decir, construida primordialmente bajo relaciones de supra y subordinación. Tal racionalidad se expresaba capitalmente en leyes abstractas (en la medida de lo posible sistematizadas en códigos), en la división de poderes como recurso racional para la garantía de la libertad y para la diversificación e integración del trabajo estatal, y en una organización burocrática de la administración, Sus objetivos y valores eran la garantía de la libertad, de la convivencia pacífica, de la seguridad y de la propiedad, y la ejecución de los servicios públicos, fuera directamente, fuera en régimen de concesión.
La sociedad, en cambio, era considerada como una ordenación 14, es decir, como un orden espontáneo dotado de racionalidad, pero no de una racionalidad previamente proyectada, sino de una racionalidad inmanente, que se puede constatar y comprender -puesto que la razón humana subjetiva es isomórfica con la constitución de la razón objetiva, del logos de las cosas-, una racionalidad expresada en leyes económicas y de otra índole, más poderosas que cualquier ley jurídica, y una racionalidad, en fin, no de estructura vertical o jerárquica, sino horizontal y sustentada capitalmente sobre relaciones competitivas, a las que se subordinaban las otras clases o tipos de relaciones. Tal estructura inmanente a la sociedad no sólo tiene una solidez superior a cualquier orden o intervención artificiales, sino que genera, además, el mejor de los órdenes posibles tanto en el aspecto económico, mediante los maravillosos resultados de la oferta y la demanda, como en el aspecto intelectual, ya que sólo de la concurrencia de opiniones sale la verdad, o como en el social, ya que operando bajo el principio de la igualdad ante la ley se impide la consolidación de situaciones adscriptivas (como los antiguos estámentos y gremios) y se abre paso a la acción de los mejores a los que asigna el status debido a su capacidad (tesis que aún sostiene la teoría funcionalista norteamericana de la estratificación social). Es obvio que todo esto es pura ideología sometida a crítica desde Hegel tanto por tendencias conservadoras como, mucho más profundamente, por tendencias socialistas y anarquistas, y por obvio y conocido no es necesario que nos detengamos en ello. Lo importante para nosotros es que, bajo tales supuestos, el Estado, organización artificial, ni debía, ni a la larga podía, tratar de modificar el orden social natural, sino que su función habría de limitarse a asegurar las condiciones ambientales mínimas para su funcionamiento espontáneo y, todo lo más, a intervenir transitoriamente para eliminar algún bloqueo de la operacionalización del orden autorregulado de la sociedad. De este modo, el Estado y la sociedad eran imaginados como dos sistemas distintos, cada uno de límites bien definidos, con regulaciones autónomas y con unas mínimas relaciones entre sí.
El Estado social, por el contrario, parte de la experiencia de que la sociedad dejada total o parcialmente a sus mecanismos autor reguladores conduce a la pura irracionalidad y que sólo la acción del Estado hecha posible por el desarrollo de las técnicas administrativas, económicas, de programación de decisiones, etc., puede neutralizar los efectos disfuncionales de un desarrollo económico y social no controlado. Por consiguiente, el Estado no puede limitarse a asegurar las condiciones ambientales de un supuesto orden
14 Sobre la contraposición de organización y ordenación como distintos tipos de orden cada uno dotado de su
social inmanente, ni a vigilar los disturbios de un mecanismo autorregulado, sino que, por el contrario, ha de ser el regulador decisivo del sistema social y ha de disponerse a la tarea de estructurar la sociedad a través de medidas directas o indirectas: «Estado social -dice H. P. Ipisen 15- significa la disposición y la responsabilidad, la atribución y la competencia del Estado para la estructuración del orden social.» Los límites de esta capacidad de estructuración del orden social son, sin embargo, discutibles y, en resumen, pueden manifestarse en las siguientes posiciones: 1) el Estado social tiene como función asegurar los fundamentos básicos del status quo económico y social adaptándolo a las exigencias del tiempo actual y excluyendo permanentemente los disturbios para su buen funcionamiento, de modo que en esencia está destinado a garantizar el sistema de intereses de la sociedad actual, es decir, de la sociedad neocapitalista; 2) el Estado social significa una corrección no superficial, sino de fondo; no factorial (parcial) sino sistemática (total) del status quo, cuyo efecto acumulativo conduce a una estructura y estratificación sociales nuevas, y concretamente hacia un socialismo democrático 16.
No vamos a pronunciarnos por ahora por ninguna de estas posibilidades cuya actualización depende, en todo caso, de coyunturas históricas, políticas y económicas. Para nuestro objeto baste constatar el hecho de que la política estatal lleva acabo directa o indirectamente una acción estructuradora de la sociedad en los países industrializados y post-industrializados que se manifiesta en múltiples aspectos como, por ejemplo, en su contribución a las modificaciones de la estratificación y movilidad sociales, creando, si no nuevas clases, sí nuevas categorías sociales, promoviendo el potencial científico-tecnológico a través de los programas de Investigación y Desarrollo, abriendo el disfrute de bienes materiales e inmateriales mediante el crecimiento de los servicios sociales, especialmente de salud y de educación, creando por sí misma o promoviendo la creación de nuevas fuentes de trabajo, reduciendo por medidas jurídicas y económicas el ámbito y la intensidad de la lucha de clases, etc. En una palabra, la sociedad actual no sería tal como es sin la permanente y sistemática acción del Estado.
A este resultado se ha llegado, históricamente, tanto por una coerción de la sociedad por el Estado como por una coerción del Estado por la sociedad, si bien no entiendo el término en su estricto sentido jurídico. En efecto, desde el punto de vista estatal, las experiencias de los años anteriores a la segunda guerra mundial mostraron que la existencia misma del Estado estaba sometida a fuerces tensiones, a grandes costos de energía, a permanentes crisis políticas, etcétera, que en algunos países terminaron con el régimen democrático y libre para dar paso a formas estatales totalitarias capaces de resolver temporalmente algunos de los problemas planteados, como el paro y el orden público, pero a base de tremendos costos, entre los que se cuentan la anulación de las libertades, la constante aplicación de la violencia, el reinado de un terror difuso, la política exterior agresiva destinada a la destrucción del orden internacional, etc. Por consiguiente, si el Estado quería subsistir había de disponerse a controlar permanentemente los aspectos económicos, sociales y culturales de la sociedad. Y si el Estado democrático liberal de Derecho quería continuar teniendo vigencia había que adaptar sus valores a las nuevas exigencias, y añadir a sus objetivos los de la regulación permanente del sistema social. O, dicho en términos de la teoría de sistemas, había de disponerse a controlar su ambiente socioeconómico a fin de que
15 H. P. Ipsen, «Enteignung und Sozialisierung», en Verdffentlichungen der Vereinigu>rg der Deutschen
Staarrechtsleher, Heft, 10 (1952), p. 74.
no le enviara insumos negativos incapaces de ser absorbidos por el sistema estatal. Así pues, interés radical del Estado, más aún, interés existencial era proceder a la estructuración de la sociedad.
Por su parte, la sociedad ejercía una acción coercitiva sobre el Estado dado que por su solo juego era incapaz de resolver los conflictos existenciales que albergaba en su seno o, dicho de otro modo, había perdido su capacidad de autorregulación y había de buscar en el Estado la acción reguladora de la que carecía. Y, en efecto, por todos los grupos de la sociedad cualquiera que fuera su status económico se postulaba enérgicamente, aunque en sentidos distintos y contrapuestos, la acción del Estado para dar a la sociedad el orden que ésta era incapaz de darse. En suma, el Estado era incapaz de subsistir sin proceder a la reestructuración de la sociedad y la sociedad, por su parte, era incapaz de subsistir sin la acción estructuradora del Estado.
Tales eran, por así decirlo, los términos históricos del problema y tales son actualmente sus términos estructurales. Pues, en efecto, es claro que si el Estado estructura y reestructura a la sociedad, que si su acción afecta a los intereses concretos de los grupos, estratos y, en general, de los actores sociales, a su vez éstos han de estar interesados -no canto por razones políticas cuanto por sus intereses. vitales cotidianos- en influir la política del Estado y en interpenetrar sus centros de decisión y, de este modo, el Estado social está necesariamente vinculado con el influjo de los grandes grupos de intereses o de las grandes organizaciones destinadas a la defensa de intereses parciales o sectoriales en el sistema político. Nos limitamos, por ahora, a enunciar el problema sobre el que volveremos más adelante. Lo que nos interesa es destacar por el momento, y al nivel de abstracción de las presentes consideraciones, es que nos encontramos con una tendencia a la estatización de la sociedad, pero también con una tendencia a la socialización del Estado y, por tanto, a la difuminación de límites entre ambos términos.
En resumen, Estado y sociedad ya no son sistemas autónomos, autor regulados, unidos por un número limitado de relaciones y que reciben y envían insumos y productos definidos, sino dos sistemas fuertemente interrelacionados entre sí a través de relaciones complejas, con factores reguladores que están fuera de los respectivos sistemas y con un conjunto de subsistemas interseccionados, de lo que son muestra el cumplimiento de funciones estatales a través de empresas de constitución jurídica privada, la realización de importantes funciones públicas por vía de contrato, la presencia de representantes del sector privado en las comisiones estatales y en los loci de las decisiones, etc. No es, pues, extraño que hoy estemos ante una cierta decadencia de la teoría del Estado que tiende a ser sustituida por la teoría del sistema político que engloba factores estatales y sociales 17 y que más que ante dos términos definidos nos encontramos con lo que los norteamericanos denominan «complejo público-privado», en el cual muchas de las funciones del Estado se llevan a cabo por entidades privadas a la vez que éstas no pueden cumplir sus fines privados sin participar en las decisiones estatales. En realidad se trata de un nuevo planteamiento del problema clásico de las relaciones entre el Estado y la sociedad que, en términos de abstracción sistémica, podría expresarse de la siguiente manera: el sistema estatal y el sistema social, sin perjuicio de su respectiva autonomía, son partes, del metasistema, es
17 " Sin embargo, nunca como ahora el Estado ha tenido una importancia tan relevante en la vida social
-importancia ignorada por el modelo del political system- y, en consecuencia, lo que se precisa es construir una Teoría del Estado a la altura de nuestro tiempo tanto en su contenido como en sus métodos.
decir, hay que considerarlos desde la perspectiva de un sistema más amplio en el que cada uno de los términos ,irse a finalidades complementarias y posee cualidades y principios estructurales igualmente complementarios.
5. VALORES Y FINES DEL ESTADO SOCIAL. LA «PROCURA EXISTENCIAL»
Si el Estado social significa un proceso de estructuración de la sociedad por el Estado (correlativo a un proceso constante de estructuración del Estado por la sociedad), hay que preguntarse sobre los valores y fines que lo orientan. Los valores básicos del Estado democrático-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal a través del sufragio. El Estado social democrático v libre no sólo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos más efectivos dándoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro. Así, no hay posibilidad de actualizar la libertad si su establecimiento y garantías formales no van acompañadas de unas condiciones existenciales mínimas que hagan posible su ejercicio real; mientras que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que la libertad era una exigencia de la dignidad humana, ahora se piensa que la dignidad humana (materializada en supuestos socioeconómicos) es una condición para el ejercicio de la libertad. La propiedad individual tiene como límite los intereses generales de la comunidad ciudadana y los sectoriales de los que participan en hacerla productiva, es decir, de los obreros y los empleados. La seguridad formal tiene que ir acompañada de la seguridad material frente a la necesidad económica permanente o contingente a través de instituciones como el salario mínimo, la seguridad de empleo, la de atención médica, etc. La seguridad jurídica y la igualdad ante la ley han de ser complementadas con la seguridad de unas condiciones vitales mínimas y con una corrección de las desigualdades económico-sociales. Y, en fin, la participación en la formación de la voluntad estatal debe ser perfeccionada con una participación en el producto nacional a través de un sistema de prestaciones sociales y con una participación en la democracia interna de las organizaciones y de las empresas a través de métodos como el control obrero, la cogestión o la autogestión.
De este modo, mientras que el Estado tradicional se sustentaba en la justicia conmutativa, el Estado social se sustenta en la justicia distributiva; mientras que el primero asignaba derechos sin mención de contenido, el segundo distribuye bienes jurídicos de contenido material; mientras que aquél era fundamentalmente un Estado legislador, éste es, fundamentalmente, un Estado gestor a cuyas condiciones han de someterse las modalidades de la legislación misma (predominio de los decretos-leyes, leyes medida, etc.); mientras que el uno se limitaba a asegurar la justicia legal formal, el otro se extiende a la justicia legal material. Mientras que el adversario de los valores burgueses clásicos era la expansión de la acción estatal, para limitar la cual se instituyeron los adecuados mecanismos -derechos individuales, principio de legalidad, división de poderes, etc-, en cambio lo único que puede asegurar la vigencia de los valores sociales es la acción del Estado, para lo cual han de desarrollarse también los adecuados mecanismos institucionales, Allí se trataba de proteger a la sociedad del Estado, aquí se trata de proteger a la sociedad por la acción del Estado. Allí se trataba de un Estado cuya idea se realiza por inhibición, aquí se trata de un Estado que se
realiza por su acción en forma de prestaciones sociales, dirección económica y distribución del producto nacional.
Bajo estos supuestos, el Estado social ha sido designado por los alemanes como el Estado que se responsabiliza por la «procura existencial» (Daseinvorsorge), concepto formulado originariamente por Forsthoff 18 y que puede resumirse del siguiente modo. El hombre desarrolla su existencia dentro de un ámbito constituido por un repertorio de situaciones y de bienes y servicios materiales e inmateriales, en una palabra, por unas posibilidades de existencia a las que Forsthoff designa como espacio vital, Dentro de este espacio, es decir, de este ámbito o condición de existencia, hay que distinguir, de un lado, el espacio vital dominado, o sea, aquel que el individuo puede controlar y estructurar intensivamente por sí mismo o, lo que es igual, el espacio sobre el que ejerce señorío (que no tiene que coincidir necesariamente con la propiedad) y, de otro lado, el espacio vital efectivo constituido por aquel ámbito en el que el individuo realiza fácticamente su existencia y constituido por el conjunto de cosas y posibilidades de las que se sirve, pero sobre las que no tiene control o señorío. Así, por ejemplo, el pozo de la casa o de la aldea, la bestia de carga, el cultivo de su parcela por el campesino o la distribución de los muebles en la propia vivienda, pertenecen al espacio vital dominado; el servicio público de aguas, los sistemas de tráfico o de telecomunicación, la ordenación urbanística, etc., pertenecen al espacio vital efectivo. La civilización tecnológica ha acrecido constantemente el espacio vital efectivo, al tiempo que ha disminuido no menos constantemente el espacio vital dominado o, dicho de otro modo, el individuo ha perdido crecientemente el control sobre la estructura y medios de su propia existencia. Esta necesidad de utilizar bienes y servicios sobre los que se carece de poder de ordenación y disposición directa produce la «menesterosidad social», es decir, la inestabilidad de la existencia. Ante ello, le corresponde al Estado como una de sus principales misiones la responsabilidad de la procura existencial de sus ciudadanos, es decir, llevar a cabo las medidas que aseguren al hombre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por sí mismo tarea que, según Forsthoff, rebasa tanto las nociones clásicas de servicio público como de la política social sensu stricto. Para terminar con este tema, es interesante mencionar la tesis de Huber 19 según la cual la política estatal para la existencia (VorsorKe far Dasein) debe consistir en garantizar las condiciones de libertad del individuo en la sociedad de nuestro tiempo y no en anularla mediante un sistema `perfecto de protección estatal. La procura para la existencia rectamente entendida significa crear las condiciones para el adecuado despliegue de las potencialidades de la personalidad a través de la iniciativa y de la capacidad creadora y competitiva en las que se patentiza la autodeterminación del hombre: una mera actividad de ayuda económica que tuviera como resultado el enervamiento o la obstaculización del despliegue de la personalidad, que la alienara a una procura extraña, que hiciera depender la seguridad de una voluntad ajena, sería una degeneración de la procura existencial.
18 El concepto fue ya formulado por E. Forsthoff en 1938, para ser considerado más tarde como característica
del Estado social. Entre las exposiciones a lo largo de su obra, vid. principalmente «Die Daseinvorsorge und die Kommunen» (1958), en Rechtsstaat im Wandel, Stuttgart, 1964, pp. 11 ss. Sociedad industrial y Administración pública, Madrid, 1967, pp. 46 ss. Lehrbuch des Veruoalturtgsrechtr, Munich, 1973, en especial pp. 370 ss. Un estudio sobre el concepto en L. Martín-Retortillo Baquer, «La configuración jurídica de la Administración pública y el concepto de Daseinvorsorge», en la Revista de Administración pública, núm. 38, 1962, pp. 35 ss.
19 Vid. principalmente E. R. Huber, « Vorsorge für das Dasein. Ein Grundbegriff des Srrarslehre Hegels und
Corno antes se ha dicho, la procura existencial no se agota en las medidas a favor de las clases económicamente débiles, sino que se extiende a la generalidad de los ciudadanos, ya que a todos alcanza la incapacidad para dominar por sí mismos sus condiciones de existencia, es decir, la menesterosidad social en el sentido amplio del concepto. Naturalmente, esto no quiere decir que la menesterosidad sea igualmente acuciante para todos los grupos y estratos de la sociedad y, por consiguiente, es claro que unas colectividades deben ser objeto de mayor atención que otras. Pero aun en este caso, los efectos de esta procura existencial especificada, de la política social en el sentido restringido de la expresión, no se extienden solamente a sus beneficiarios inmediatos, es decir, a los estratos inferiores de la sociedad, sino que se extienden directa o indirectamente a todas las capas de la sociedad y, en última instancia, a la estabilidad del sistema neocapitalista o, al menos, a la garantía de que su transformación hacia formas socialistas tendrá lugar por un proceso agregativo y, por tanto, sin bruscas transformaciones.
En efecto, una mínima satisfacción de las condiciones de existencia para los estratos inferiores y una esperanza en que tales condiciones mejorarán constantemente de acuerdo al crecimiento del producto nacional son condición para acrecer la legitimidad, es decir, el consenso en el sistema cuyos beneficiarios principales son sin duda los estratos superiores. En conexión con ello, las condiciones socioeconómicas ambientales creadas por la política del Estado social han tenido como consecuencia la disminución de la intensidad de la lucha de clases y de la energía revolucionaria de los partidos obreros y, consecuentemente, la conversión de tal lucha de una oposición generalizada y politizada de ámbito nacional en una oposición limitada al ámbito de las empresas o sectores industriales, sin que ponga en riesgo la globalidad del sistema. Por otra parte -y de acuerdo con el esquema keynesiano-, el pleno empleo y la expansión de las prestaciones sociales y de los servicios públicos son condición para el desarrollo económico general y para la reproducción del sistema económico en su configuración actual.
Lo que constituyan las medidas concretas de la procura existencial en su sentido lato es, naturalmente, algo variable dependiente de las distintas circunstancias, situaciones y coyunturas, es, como dice Forsthoff, «toda actuación de la Administración para proporcionar a la generalidad o, según criterios objetivos, a determinados círculos de personas, el goce de prestaciones: útiles». Pero, con todo, podernos considerar que incluye:
A) El desarrollo de sistemas o el control de sistemas sin los cuales es imposible el despliegue de la vida humana en la civilización de nuestro tiempo.
B) La seguridad de los distintos aspectos vitales en la sociedad nacional. Antes la defensa de la sociedad nacional se centraba capitalmente en la defensa exterior y en la defensa interna frente al delito o la subversión. Hoy ha de añadirse a ello la defensa frente a las contingencias y necesidades económicas globales, frente al deterioro del ambiente natural, frente al agotamiento de los recursos naturales, frente a la radicalización y extensión de los antagonismos en el seno de la sociedad nacional, etc.
C) La realización de una serie de prestaciones sociales que preferiblemente deben estar no sólo proclamadas, sino también garantizadas por los textos constitucionales, pero sin que tal condición sea absolutamente necesaria para la existencia real del Estado social, del mismo modo que la Francia de la III República era considerada como un
Estado liberal, aunque su Constitución careciera de una declaración de derechos, e incluso en nuestro tiempo la misma República Federal de Alemania que, como sabemos, se define como Estado social, carece de una formalización constitucional de derechos económicos y sociales. Entre tales prestaciones cabe contar:
a) La fijación de un salario vital mínimo con independencia de la clase de ocupación y destinado a ser revisado de acuerdo con la coyuntura económica nacional.
b) La procura de un puesto de trabajo para todo ciudadano útil, para lo cual ha de desarrollarse una política de pleno empleo.
c) La atención de los que estén incapacitados para el trabajo temporal o permanente: obreros de industrias decaídas, paro coyuntural, ancianos, niños, deficientes mentales, etc., función tanto más importante en estos tiempos de crisis de las estructuras tradicionales de la familia y de las formas comunitarias que antes cuidaban de las gentes desvalidas.
d) El acrecentamiento de las posibilidades vitales de la población y especialmente de las masas de empleados y obreros, acrecentamiento que se actualiza: i) mediante una justa distribución de ingresos a todos los niveles de acuerdo con la coyuntura económica; ii) mediante el creciente acceso a los bienes culturales, lo que, por otra parte, es un requisito para la reproducción de un sistema sustentado sobre la innovación o al menos sobre la posesión de los conocimientos tecnológicos, y iii) mediante la expansión y el perfeccionamiento de los servicios sociales a través, principalmente, de sistemas de seguros. 6. EL ESTADO SOCIAL COMO ESTADO DISTRIBUIDOR
Una de las características del Estado de nuestro tiempo -si bien más o menos presente según los países- es su conversión en empresario, sea mediante la estatización de las empresas, sea participando con el capital privado en empresas mixtas, sea poseyéndolas exclusivamente, pero bajo forma jurídico-privada. Las motivaciones para la asunción de la función empresarial por parte del Estado han podido ser de índole muy distinta: realización de programas socialistas; sanción política a la actitud de ciertas empresas durante la ,segunda guerra mundial; defensa de la capacidad de autodeterminación por parte del Estado frente a los poderes económicos privados capaces de desafiarlo; control de las actividades económicas básicas para la economía nacional; desarrollo de industrias de tecnología avanzada que exigen inversión pesada y que, al menos por el momento, producen escasa o nula rentabilidad; conveniencia de mantener en explotación industrias decaídas cuyos trabajadores no encontrarían fácil acomodación, y, en fin (y sin pretender que esta enumeración sea exhaustiva), ocasionalmente, la necesidad por parte del Estado de rescatar propiedades confiscadas por el enemigo como indemnización de guerra (caso de Austria frente a la Unión Soviética). Pero por importante que aquí o allá pueda ser el volumen de empresas bajo una u otra forma de propiedad estatal, es lo cierto que el Estado social no se centra tanto en la titularidad formal de los medios de producción cuanto en la distribución de lo producido.
Sin que sea necesario pronunciarnos en pro o en contra de la nacionalización empresarial, problema que, como acabamos de ver, puede deberse a una pluralidad de motivaciones incluso contradictorias entre sí, es lo cierto que la titularidad de los medios de producción ha perdido parte de la significación política y social que tenía en otros tiempos. Antes, la propiedad sobre la cosa daba al propietario plena autoridad sobre ella y sobre los que trabajan en ella; hoy, tal autoridad se encuentra erosionada tanto por razones exógenas como endógenas a la estructura de la propiedad misma. En el primer sentido deben mencionarse la acentuación de la funcionalidad social de la propiedad que limita los derechos absolutos del propietario y que en varios países ha sido elevada a precepto constitucional, pero que, en todo caso, se manifiesta en una serie de disposiciones legales y de intervenciones administrativas; el derecho adquirido por los trabajadores de vetar las decisiones de la empresa en determinados sectores y/o de participar en algunas de sus decisiones y, finalmente, la complejidad actual del sistema económico, han tenido como consecuencia la dependencia de la gestión empresarial de una serie de parámetros económicos o administrativos establecidos por las políticas económicas del Estado. Junto a estos factores que hemos denominado exógenos, se encuentran los endógenos. Como es sabido, el crecimiento de la empresa lleva consigo la tendencia a la disyunción entre propiedad y control, entre la gestión de la cosa y los beneficios de la cosa, sea en virtud de la dispersión del capital accionario, sea por la incapacidad del capitalista mayoritario o relativamente mayoritario para dirigir por sí mismo la empresa dada la complejidad actual de la gestión, de modo que ésta pasa a manos de unos managers profesionales que o bien pueden convertirse en totalmente autónomos de cualquier grupo de accionistas o bien son fiscalizados por un grupo de éstos 20 A esta diversificación inicial se añade en un grado ulterior de crecimiento y complejidad organizativa el fenómeno de la tecnoestructura, en el sentido de Galbraith, es decir, la transferencia efectiva de la capacidad de decisión desde las instancias formalmente superiores a aquellas que, aun situadas a nivel formal inferior, están en capacidad real de determinar el contenido de la decisión en función del problema planteado en cada momento. En estas condiciones, a los obreros y empleados les es indiferente que su situación sea consecuencia de la autoridad que da la propiedad privada, de la autoridad públicamente investida o de la operational authority. El conflicto se plantea con «los de arriba», cualquiera que sea la razón por la que estén arriba y en términos de su situación en la empresa y no en términos del status jurídico de la empresa. Y, finalmente, la popularización del capital, es decir, la inversión del pequeño ahorro en acciones empresariales, sea individualmente, sea a través de entidades de ahorro o de seguridad social, es un dato también a considerar y que altera los términos en que podía plantearse en otro tiempo el problema de la nacionalización 21.
20 Ya Marx llamó la atención sobre este hecho en el capítulo 27 del libro III de El capital: ras crecientes
necesidades de capital, imposibles de ser satisfechas por el capitalista individual, han extendido las grandes sociedades por acciones, en las que el capital ya no es individual sino social, y en las que se produce la disyunción entre el capitalista sin función, que se limita a percibir los beneficios, y el funcionario sin capital que lleva la gerencia de la empresa. Según Marx, el desarrollo de este tipo de empresa constituye, al igual que el de las cooperativas, una etapa necesaria hacia la socialización de la producción. El fenómeno de la disyunción de propiedad y control comenzó a ser estudiada por A. A, Berle en los años treinta, se popularizó por el famoso en su tiempo libro de J. Burnham (The Managerial Revolution, 19-í1), y hoy constituye una communis opinio, si bien varían sus matices y enjuiciamientos y sobre el que existe una rica literatura. Para una idea general, vid. M. Gilbert (ed.), Business Enterprise, 1942.
21 En este sentido merece la pena mencionarse que según Drucker los trabajadores de las empresas
americanas poseen, a través de sus instituciones de jubilación, por lo menos el 25 por 100 del capital accionarial de los Estados Unidos, a lo que hay que añadir un 10 por 100 poseído por otras especies de trabajadores, de donde resulta que los asalariados americanos poseen más de un tercio del capital de su país,
En todo caso, lo que caracteriza cualitativamente al Estado social no es tanto una política de nacionalización de los medios de producción, cuanto una más justa distribución de lo producido llevada a cabo por la adecuada utilización para tal fin de la tradicional potestad fiscal, siempre considerada como uno de los derechos mayestáticos inherentes al Estado y que puede alcanzar, en principio, extraordinarias dimensiones: «Si en la República Federal [alemana] -dice Forsthoff- el Estado quisiera sustraer a alguien el 5 por 100 de su propiedad, cualquier tribunal fallaría en su contra; pero nada impide al Estado recaudar el 80 o el 90 por 100 de la tasa de crecimiento anual por vía de la tributación y destinar lo recaudado a fines de distribución social» 22. Por supuesto, tal posibilidad jurídica tiene un límite político constituido por la influencia que sobre los centros de decisión estatal puedan Tener las organizaciones de intereses contrarias al aumento de la presión impositiva, y un límite funcional constituido por la incidencia de la cuantía de las exacciones sobre las posibilidades de reproducción del sistema económico. Pero, de cualquier modo, el Estado de nuestro tiempo en los países desarrollados absorbe una parte considerable del Producto Nacional Bruto 23 en forma de impuestos, cotizaciones sociales y otros ingresos, que procede a asignar a distintos objetivos, entre los que se encuentran los de la procura existencial, sea que ésta se refiera a la sociedad en general, sea que se especifique en prestaciones para neutralizar la situación de ciertos grupos y estratos sociales a quienes los mecanismos puramente económicos colocan en situación de deficiencia existencial que ha de ser corregida por la acción estatal, A este linaje pertenecen las llamadas prestaciones sociales en sentido estricto, tales como los servicios médicos, las distintas especies de seguros, las ayudas familiares, etc., prestaciones que son en parte financiadas por las cotizaciones sociales y en parte por los impuestos (así, por ejemplo, en Gran Bretaña la asistencia médica es financiada totalmente por los impuestos y sus servicios se extienden a toda la población). En cualquier caso, con las prestaciones sociales en sentido estricto, que se añaden a las obtenidas por los trabajadores en sus empresas sea por convenio, sea por imposición legal, se complementa y corrige la distribución primaria en forma de salario, es decir, se lleva a cabo una redistribución basada en criterios de equidad social y a la que técnicamente se define como «la diferencia entre lo que un individuo, una familia o un grupo social paga sobre
cifra que se elevará al 50 por 100 o el 60 por 100 en 1985 a más tardar, y en lo que Drucker ve un camino imprevisto e invisible hacia el socialismo, si por éste se enciende «la propiedad de los medios de producción por los trabajadores» (P. F. Drucker, The Unseen Revolution. How Pension Fund Socialism. Came to America, Nueva York, 1976, p. 1). Por su parte, la Federación Sindical de Alemania Occidental es propietaria de distintas grandes empresas. En consecuencia, en algunos países puede percibirse la tendencia a la formación de algo que podría ser denominado como «complejo obrero-capitalista», pero nada mis que en algunos países.
22 E. Forsthoff, Problemas actuales del Estado social de Derecho en Alemania, Alcalá de Henares, 1966.
23 El cuadro siguiente muestra los porcentajes que sobre los PNB representan los ingresos fiscales del Estado y
cotizaciones de la Seguridad Social para los países, los períodos y año que se indican.
Países Promedio Promedio Promedio Promedio 1977 1965-1967 1968-1970 1971-1973 1974-1976 --- --- --- --- --- --- Bélgica... 32,38 34,70 36,68 40,35 42,89 Dinamarca... 31,84 37,36 42,92 42,18 41,95 Finlandia... 31,78 32,93 35,40 38,20 41,23 Francia... 34,96 35,77 35,34 37,75 39,57 Holanda... 36,84 39,27 42,62 45,33 46,32 Italia... 29,40 30,61 30,24 32,60 37,55 Reino Unido... 32,19 36,64 34,14 36,55 36,60 República Federal de Alemania... 32,00 32,93 34,71 36,29 38,17 Suecia... 36,52 40,18 42,87 47,13 53,38 Suiza... 21,24 23,36 24,59 29,41 31,51 Estados Unidos... 27,15 29,24 29,36 29,90 30,30 España... 16,66 18,35 18,32 19,59 22,52
los recursos obtenidos de su trabajo y de su patrimonio a las administraciones públicas o parapúblicas, y lo que recibe» 24.
Desde el punto de vista de la teoría del Estado merece la pena señalar que la distribución ha sido siempre un concepto clave de la estructura y función del Estado o de los órdenes políticos que le han precedido en la historia, si bien cambian naturalmente sus modalidades y contenido. Así, no hay Estado que no suponga una distribución de poder entre gobernantes y gobernados, lo único que varía son los criterios, límites y medios de tal distribución; sobre esta distribución básica, el Estado procede a distribuir el poder dentro de su propia organización en instancias, potestades y competencias, y a atribuirlas a sus correspondientes titulares; a través de las leyes establece un orden general y objetivo para la distribución de derechos entre sus ciudadanos y mediante la organización judicial crea un sistema para distribuir en caso de litigio el derecho subjetivo a cada una de las partes, a lo que hay que añadir que para el pensamiento político clásico era una función capital del Estado la distribución de premios y castigos. En el orden económico procede a la distribución de recursos económicos nacionales en recursos fiscales (en forma de dominio o de exacciones) y en recursos a disposición de las personas privadas; en los orígenes o en las grandes transformaciones de un orden político está implicado un nuevo orden básico de distribución de los bienes de producción que puede ir desde el reparto de tierras por un conquistador entre los componentes de su hueste hasta la distribución de la propiedad por parte de un Estado socialista de modelo soviético en propiedad de toda la nación, propiedad colectiva y propiedad personal, asignando a cada una de estas formas unos determinados bienes y unos determinados sujetos: Estado, cooperativas e individuos. Esta plurifacética función distribuidora del Estado, o de los órdenes políticos que le han precedido, está en indudable conexión con la doctrina clásica de la justicia como virtud que funda y fundamenta constantemente a los regna, a lo que cabe añadir que el vocablo nomos significa en sus orígenes reparto o distribución.
Así pues, desde estas perspectivas, podemos considerar al Estado social como la forma histórica superior de la función distribuidora que siempre ha sido una de las características esenciales del Estado, pues ahora no se trata sólo de distribuir potestades o derechos formales, o premios y castigos, ni tampoco de crear el marco general de la distribución de los medios de producción, sino que se trata también de un Estado de prestaciones que asume la responsabilidad de la distribución y redistribución de bienes y servicios económicos. Si consideramos la amplitud de los recursos destinados a tal función y la complejidad del proceso organizativo y técnico destinado a hacerla efectiva, podemos considerar al Estado de nuestro tiempo como un gigantesco sistema de distribución y redistribución del producto social cuya actualización afecta a la totalidad de la economía nacional, a las policies de cualquier especie y a los intereses de todas las categorías y estratos sociales.
7. EL ESTADO SOCIAL COMO ESTADO MANAGER Y ALGUNAS DE SUS CONSECUENCIAS ESTRUCTURALES
Como hemos visto, el Estado social se centra en la distribución. Pero es claro que para distribuir permanentemente algo no sólo hay que tener poder de disposición sobre este
algo, sino también asegurar su producción y reproducción. Por consiguiente, si no hubiera otras razones, ya la sola asunción por parte del Estado de la responsabilidad de la distribución del producto social conlleva su responsabilidad por la dirección general del proceso económico, dentro del marco de una economía de mercado, que el mismo Estado contribuye a regular estructural y coyunturalmente. De modo que al metasistema a que antes hemos aludido, constituido por el sistema estatal y social, se añade como tercer término el sistema económico. No vamos a entrar aquí en la descripción de las interacciones entre el sistema económico y el estatal y ni siquiera nos vamos a referir con detalle a las políticas económicas estatales, cuya exposición puede encontrarse en cualquier manual de política económica. Diremos solamente que el Estado no puede limitarse a crear las condiciones jurídicas ambientales de un mercado supuestamente autorregulado, como era el caso del Estado liberal, sino que ha de asumir una actitud activa patentizada en constantes medidas destinadas a la regulación del crecimiento y a la orientación del proceso económico nacional hacia ciertos objetivos; a proporcionar le apoyo logístico, en lo que se cuentan actividades tales como obras de infraestructura, promoción de la innovación tecnológica, formación de cuadros y de personal cualificado, etc., y, en fin, a la creación de las condiciones estructurales como la modernización de ciertos sectores, configuración del mercado, integración de la economía nacional en organizaciones supranacionales, etc. Ahora bien, todas estas y otras medidas, aunque tomadas por el Estado en uso de su autoridad pública, han de ser decididas y operacional izadas teniendo en cuenta la coerción objetiva de la realidad económica como un sistema con sus propias exigencias funcionales y los intereses convergentes o divergentes de los actores de este sistema. Dicho en otros términos: el Estado es simultáneamente «señor y servidor del proceso económico» 25 .
7.1. La dirección y regulación de lo que podríamos llamar la empresa económica nacional por parte del Estado supone la transformación de éste de un «Estado (predominantemente) legislativo» -centrado fundamentalmente en la legislación como un orden general y abstracto para la acción, pero que sólo subsidiariamente acciona por sí mismo- en un Estado predominantemente administrativo o de prestaciones o, quizá, más bien en un Estado manager 26 de la sociedad nacional cuyo modelo puede caracterizarse, entre otras, por las siguientes notas:
a) La selección y jerarquización de objetivos ha de tener en cuenca no sólo los distintos valores e intereses en juego, sino también su interacción es decir, ha de determinarse en qué medida una decisión considerada como funcional desde el punto de vista social puede ser disfuncional desde el punto de vista económico o político.
25 B. Guggenberger, «Herrschafrslegirimierung und Staatskrise», en M. T. H. Greven y otros, Krise des
Staates?, Darmstadt, 1975, p. 13.
26 No empleamos la denominación manager en su estricto sentido administrativo (vid. sobre ello la excelente
exposición de C. Paramés Montenegro, Introducción al management. Un nuevo enfoque de la Administración Pública, Madrid, 1974, así com también J. Garrett, The Management of Government, Londres, 1972), sino para designar la acción directora e integradora de la sociedad nacional por parte del Estado dentro de la complejidad de la civilización tecnológica, aun sabiendo que el vocablo manager es un tanto equívoco. Según Drucker -probablemente la primera autoridad en la teoría del management-, el vocablo no tiene equivalente en otras lenguas, e incluso en el inglés británico tiene otra significación que en el americano (P. F. Drucker, Management. Tasks. Responsabilities. Practiccs, Nueva York, 1973, p. 390). Drucker sintetiza la acción del manager en dos careas: la conversión de una pluralidad en totalidad, es decir, en algo que produzca más que la suma de recursos de las partes, y la armonización en cada decisión de las exigencias inmediatas con las del futuro a largo plazo. Requiere tanto una capacidad de síntesis como de análisis, y se despliega en una serie de tareas específicas en cuya enumeración no tiene sentido entrar aquí.
b) Las políticas estatales son actualizadas en parte por su propio aparato, pero también en parte decisiva por organizaciones extraestatales así, por ejemplo, un plan económico no es viable si las empresas no responden a sus incentivos, una política de salarios puede tener altos costos políticos si no cuenta con el asentimiento de los sindicatos, y un programa científico-tecnológico es probablemente irrealizable sin la cooperación de entidades extraestatales. Por consiguiente, el Estado en parte acciona por sí mismo y en parte orienta la acción de otros; las políticas son ciertamente decididas por la autoridad estatal, pero su ejecución depende en buena parte del consenso de los afectados.
c) La racionalidad política, la racionalidad administrativa y la racionalidad económico-social son términos interactuantes: no puede haber una racionalidad política si no se cuenta con una estructura administrativa desarrollada y flexible capaz de articularla y de actualizarla y con unas respuestas satisfactorias de los actores económico-sociales, Y, a su vez, la formulación racional de una política depende de la información proporcionada por la tecnoburocracia y del conocimiento certero tanto de las demandas como de las posibilidades de conflicto de los actores económico-sociales.
d) La planificación ha de ser generalizada, no sólo referida al aspecto económico, sino extendida a una multiplicidad de aspectos y con independencia del ámbito global o sectorial y del carácter imperativo, estimulador o indicativo de los planes, y una de cuyas funciones es crear los supuestos para que otros actores formulen también sus propios planes: ello es especialmente importante pera las empresas económicas para las cuales los planes estatales sirven de marco y orientación para sus propias planificaciones, pero extiende su validez y sus efectos a otros actores y, en última instancia, a toda la población, ya que vivimos en lo que se ha llamado una sociedad planificada o programada. Como es sabido, la planificación estatal no se refiere sólo al futuro inmediato, sino que pretende estructurar futuros a medio y largo plazo. La complejidad que ello significa -ya que, entre otras cosas, hay que prever para el futuro interacciones sistémicas ya difíciles de captar en el presente- parece que puede reducirse por aplicación de técnicas prospectivas. En todo caso, se trata de partir de las condiciones del presente para representarse un futuro deseable y posible desde cuya representación se regresa al presente, de modo que si el futuro ha de imaginarse teniendo en cuenta las posibilidades reales del presente, a su vez, la puesta en marcha de la planificación del futuro comienza a incidir sobre la estructura del presente.
e) La teoría política ha distinguido a lo largo de su historia distintos tipos de legitimidad que si bien abstractamente pueden ser contradictorios, no es menos cierto que pueden coexistir en una misma estructura histórico-política, pues en la praxis éstas suelen sustentarse no sobre un principio, sino sobre un sistema concreto de principios de legitimidad. Por otra parte, cada nuevo tipo de Estado o de orden político suele aportar un principio de legitimidad que le es peculiar. Pues bien, hechas estas aclaraciones, el Estado social, el Estado de prestaciones y concretamente el Estado manager va asociado a un principio de legitimidad constituido por la performance, la funcionalidad o la eficacia de su gestión, principio que coexiste con otros principios de legitimidad y que en el sistema del Estado social debe subordinarse o, si se quiere, interactuar con la legitimidad democrática. En cierto modo nada hay nuevo bajo el sol: la legitimidad de la eficacia podría incluirse dentro de la legitimidad racional de Max Weber, si bien aquí no se trataría sólo de una racionalidad jurídica, sino también de una racionalidad técnica, es decir, constituiría la forma típica pero no exclusiva, ni superior, de la legitimidad racional de la época de la civilización tecnológica o de la sociedad industrial y post-industrial. Apurando todavía más las cosas
podría emparentarse con la legitimidad por ejercicio de los escolásticos y, descendiendo a niveles próximos a la estupidez, con «menos política y más administración»; pero, como decía Maurras, politique d'abord.
7.2. La conversión del Estado social en gran sistema distribuidor y manager de la sociedad nacional tiene una serie de consecuencias entre las que destacamos las siguientes:
a) En el Estado democrático burgués, los ciudadanos participan a través de! proceso electoral en la formación de la voluntad del Estado centrada en el Parlamento y capitalmente expresada en leyes. En el Estado social, a tal participación por parte de los ciudadanos se une el derecho a la participación más o menos institucionalizada en las prestaciones del Estado, en el bienestar generado por le acción estatal y en las oportunidades que proporciona la creación de un adecuado ambiente económico. Ello implica la puesta en acción de nuevas formas de le democracia económica y social, a las que aludiremos más tarde.
b) Como hemos visto, la función capital del Estado no es sólo legislar, sino, ante todo, actuar y, por consiguiente, el locus de la decisión se traslada a las instancias que por su estructura están en capacidad de actuar y, concretamente, del Parlamento a las instancias gubernamentales y administrativas. El Parlamento puede y debe criticar las políticas del Gobierno; está en capacidad de deliberar sobre leyes generales, pero no siempre está en capacidad de responder en tiempo oportuno con las medidas que exigen los cambios de situación; puede aprobar planes, pero, en general, no está en condiciones de discutir su contenido técnico -a pesar de los esfuerzos de algunos Parlamentos en disponer de sus propios equipos asesores- ni de saber si los objetivos del plan son realmente conseguidos con los medios establecidos en el plan; tiene iniciativa legislativa, pero la mayoría de los proyectos son presentados por el Gobierno, que es quien dispone de los recursos técnicos para su formulación; le corresponde formalmente legislar, pero -sin perjuicio de sus respectivas diferencias cualitativas- la mayoría de la legislación material toma forma de decretos, ordenanzas o de especificaciones de leyes cuadro o de especies análogas aprobadas por el Parlamento. Por lo demás, la disposición por parte del Gobierno y de los órganos bajo su control de una esfera amplia de acción es un requisito necesario, aunque no suficiente, para la actualización de la legitimidad funcional. Por supuesto, nada de lo anterior significa tima crítica negativa del Parlamento, pues, por el contrario, éste tiene funciones muy importantes en el Estado de nuestro tiempo y, ante iodo, como antes se ha dicho, ejercer la crítica de la política del Gobierno, orientarla hacia ciertos objetivos, constituir la representación genuina de la sociedad nacional y hacer presentes las demandas de los distintos grupos sociales a través de los partidos representados y, en fin, garantizar la publicidad de los actos gubernamentales de tal manera que éstos no se conviertan en arcana imperii de las oligarquías políticas y sus tecnocracias auxiliares.
c) A la lucha por la participación en la formación de la voluntad estatal, a través de los partidos, se articula la lucha por la participación, en la distribución de