Educación, programas de
transferencias condicionadas y
protección social en América Latina
Simone Cecchini
División de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Seminario internacional 2013 IIPE UNESCO
Educación y políticas sociales: Sinergias para la inclusión
La educación es la principal herramienta para desacoplar las trayectorias vitales de las brechas de origen. Sin
embargo, existen fuertes desigualdades en logros educativos por nivel socioeconómico
49 23 35 49 62 81 22 26 55 26 44 59 72 86 20 31 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 T o ta l Q u in ti l 1 Q u in ti l 2 Q u in ti l 3 Q u in ti l 4 Q u in ti l 5 In d íg e n a s N o i n d íg e n a s
Quintil de ingresos Zonas rurales
P o rc e n ta je Hombres Mujeres
Fuente:Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países.
aLas cifras respecto a jóvenes indígenas y no indígenas refieren a 8 países, y corresponden a 2007.
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): CONCLUSIÓN DEL NIVEL SECUNDARIO SUPERIOR ENTRE JÓVENES DE 20 A 24
AÑOS SEGÚN CONDICIÓN DE NIVEL DE INGRESO PER CÁPITA Y SEXO, ALREDEDOR DE 2008 a
La segmentación en la oferta educativa se
refleja en la desigualdad de aprendizaje y de
los logros escolares
100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100 Cu ar til in fe rio r IS EC Cu ar til m ed io in fer io r IS EC Cu ar til m ed io su per io r IS EC Cu ar til su per io r IS EC Cu ar til in fe rio r IS EC Cu ar til m ed io in fer io r IS EC Cu ar til m ed io su per io r IS EC Cu ar til su per io r IS EC
América Latina (6 países) . OCDE
Po rc en ta je d e es tu di an te s
Fuente: CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos de la prueba PISA 2006.
Nota: La distribución de niveles de desempeño de Latinoamérica y de la OCDE se refiere al promedio simple de los niveles de logro promedio ponderados a nivel nacional de los países participantes en PISA 2006 (Argentina, Brasil, Colombia, México, Uruguay y Chile).
AMÉRICA LATINA (6 PAÍSES) y OCDE: DISTRIBUCIÓN DE LOS NIVELES DE DESEMPEÑO EN LA PRUEBA PISA DE CIENCIAS ENTRE LOS ESTUDIANTES DE 15 AÑOS, SEGÚN ESTATUS SOCIOECONÓMICO Y CULTURAL DE SUS
FAMILIAS, 2006
Para revertir estas desigualdades, es importante
que la política educativa se vincule a otros
esfuerzos de promoción y protección social
• Extender cobertura de enseñanza inicial y preescolar • Extender jornada escolar en primaria pública
• Procurar progresión y conclusión de secundaria de
jóvenes provenientes de hogares de menores ingresos y bajo clima educacional Programas de transferencias condicionadas (PTC)
• Mejorar la calidad de la educación pública y cerrar la brecha de calidad respecto de la educación privada; incorporar TIC en educación pública
• Compatibilizar calidad con expansión en educación superior
Los programas de transferencias condicionadas
(PTC) en América Latina y el Caribe
•
Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y
aumentar el capital humano
•
Nacen a mediados de los años noventa (Brasil,
México) y se difunden en la década sucesiva
•
Diseño básico común
– Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud)
– Focalización geográfica y comprobación de medios – Papel central de las mujeres
Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
País Programa Año inicio
Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social
2009-Belice Boost
2011-Bolivia (Estado Plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla 2006- /
2009-Brasil Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros)
2003-Chile Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar 2002- /
2011-Colombia Familias en Acción / Red Unidos 2001- /
2007-Costa Rica Avancemos
2006-Ecuador Bono de Desarrollo Humano
1998-El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria)
2005-Guatemala Mi Familia Progresa
2008-Haití Ti Manman Cherie
2012-Honduras Bono 10.000
2010-Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH)
2002-México Oportunidades (ex Progresa)
1997-Panamá Red de Oportunidades
2006-Paraguay Tekoporâ / Abrazo
2005-Perú Juntos
2005-República Dominicana Programa Solidaridad
2005-Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP)
2006-Los PTC forman parte de un sistema más amplio
de protección social
PROTECCIÓN SOCIAL REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc. CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD) • Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) • Seguros de salud • Seguros de desempleo • Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad) NO CONTRIBUTIVA (ASISTENCIA) • Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras) • Subsidios al consumo• Empleos de emergencia • Acceso a servicios sociales
existentes (educación, salud, cuidado, vivienda)
Estado
Familias Mercado
Organizaciones sociales y comunitarias
Fuente: elaboración propia.
El Estado juega un papel fundamental en la
provisión de protección social, que es un
derecho
LOS PROVEEDORES DE BIENESTAR Y PROTECCIÓN SOCIAL
La protección social, sus funciones y el
conjunto de la política social
Políticas de promoción social Sistema de protección social 2. IDENTIFICA DEMANDA Y GARANTIZA ACCESO Políticas sectoriales (salud, educación, etc.) FORTALECE CAPACIDAD DE RESPUESTA FORTALECE Y FOMENTA FORMACIÓN DE ACTIVOS 1. PROTEGE Y ASEGURA INGRESO 3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE
Demanda
(familias, individuos y comunidades)
Oferta
(programas y políticas)
¿Qué entendemos por integralidad de la
protección social?
PROTECCIÓN SOCIAL Horizontal (sectores) V ertical (niv el admi ni s trativ o) Transversal (grupos de población) Lo ng itu din al (ci c lo de v ida)Componentes de educación en los PTC
•
Grupos de edad y nivel de educación
– Entre 5 y 18 años. En algunos países (Costa Rica, Honduras), hasta 24 años
– Educación primaria y secundaria. En Jamaica, también educación post-secundaria
•
Condicionalidades
– Matrícula
– Asistencia escolar mínima (75%-90%)
El impacto de los PTC en las capacidades
humanas
• Literatura muestra
impactos positivos de los PTC
sobre indicadores intermedios de capital
humano
(matrícula y asistencia escolar, controles
médicos)
– Especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras de acceso son más altas
– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano
¿Cree Ud. que quienes reciben planes deberían hacer algo a cambio?
Argentina, 2007
Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).
1% 4% 2% 93% Sí NS / NC No Depende
Algunos resultados de evaluaciones de
impacto de los PTC en la educación
• Evaluaciones de impacto en 13 países de la región, para diferentes niveles de educación
• Matrícula
– Colombia, niños/as 8-13 años (+1 a +3 p.p.), 14-17 años (+5 a +7 p.p.); Ecuador, 6to grado (+17,8 p.p.); Honduras, niños/as 5-12 años (+17 p.p.); México, niños 6-9 años (+1,2%), 10-13 años (+2,4%), 14-17 años (+7,5%); Nicaragua, 1ro-4to grado (+18 p.p.)
• Asistencia escolar
– Brasil, 6-17 años (+4,5%); Colombia, primaria rural (+2 p.p.), urbano (=),
secundaria rural (+7 p.p.), urbano (+5 p.p.); México, niños 8-11 años (+1,8%), 12-17 años (+5,8%); Nicaragua, 1ro-4to grado (+23 p.p.); Paraguay (+5% a +8%); Rep. Dominicana, niños/as 14-16 años (+14 p.p.); Uruguay, niños/as 6-17 años (+4,5%)
• Deserción escolar
– Brasil, niños/as 7-14 años (-1,6 p.p)
• Conclusión secundaria
– Colombia (+4 a +8,4 p.p.)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL (2011) y evaluaciones de impacto. Brasil: De Brauw y otros (2011), MDS (2007); Colombia: Attanasio y otros (2006), Baez y Camacho (2011), DNP (2008); Ecuador: Schady y Araujo (2006); Honduras: IFPRI (2003); México: Attanasio y otros (2005), Skoufias y Parker (2001); Nicaragua: Maluccio y otros (2005); Paraguay: Veras Soares y otros (2008); Rep. Dominicana: Solidaridad (2008); Uruguay: Amarante y otros (2008)..
El crecimiento de los PTC ha sido continuo: en
2012, cubrían 127 millones de personas
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)Cobertura de los PTC, 2000-2012
(en porcentaje de la población total)
Inversión en los PTC, 2000-2011
(en porcentaje del PIB)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/ 0.06 0.21 0.26 0.29 0.38 0.36 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 2000 2005 2008 2009 2010 2011 5.7 13.5 16.5 19.0 19.5 20.2 21.1 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
El gasto público social en América Latina se
acerca al 19% del PIB
AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, 1991-1992 A 2009-2010
El gasto público es progresivo en educación pre-primaria, primaria y baja secundaria. Es necesario ampliar el acceso de jóvenes de menores ingresos a
alta secundaria y terciaria para darle progresividad al gasto público en estos niveles
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países y datos de UNESCO-UIS. a/ Promedios simples.
GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentaje acumulado de población
Porcentaje acum ulad o d e ing reso/gasto pú blico Ingreso percápita Gasto público en educación Equidistribución 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentaje acumulado de población
Porcentaje acum ulad o d e ing reso/gasto pú blico Ingreso percápita Educación preescolar Educación primaria Equidistribución 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentaje acumulado de población
Porcentaje acum ulad o d e ing reso/gasto pú blico Ingreso percápita Educación secundaria baja Educación secundaria superior Equidistribución 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentaje acumulado de población
Porcentaje acum ulad o d e ing reso/gasto pú blico Ingreso percápita
Educación postsecundaria y terciaria Equidistribución
GASTO EN EDUCACIÓN PRE-ESCOLAR Y PRIMARIA
GASTO EN EDUCACIÓN SECUNDARIA GASTO EN EDUCACIÓN POST-SECUNDARIA
AMÉRICA LATINA (15 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN Y COMPARACIÓN CON EL INGRESO PER CÁPITA, ALREDEDOR DE 2008, PROMEDIO PONDERADO
Los PTC constituyen una de las inversiones sociales
con mayor efecto redistributivo
AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO,
1997-2008a
(En porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
aPromedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. bIncluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda
y saneamiento. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 20 40 60 80 100
Porcentaje acumulado de población
P o rce n ta je a cu m u la d o d e g a st o Salud Educación
Gasto público social b/
Seguridad social Ingreso primario 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 20 40 60 80 100
Porcentaje acumulado de población
Po rcen taje acu mul ad o d e g asto Chile Solidario (Chile, 2006) Total asistencia social Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 2008) Oportunidades (México, 2008) Familias en Acción (Colombia, 2008) Ingreso primario
Los PTC comparten características
comunes, pero no se puede hablar de un
modelo único
•
Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México
y Chile)
y los programas han sido reapropiados por
cada país
– Actores políticos y entorno institucional local
•
Surgimiento de diseños alternativos
– Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.
•
Heterogeneidad de experiencias
Las prestaciones de los PTC van más allá de
las transferencias en efectivo
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Acompañam. familiar Talleres educativos Infraestructura Inserción laboral
Diversidad de enfoques de los PTC:
tres tipos ideales
1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda
– Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la transferencia de ingreso
– Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud
2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte
– Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades; monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos
– Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento
3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades
– Enfocados en la conexión al sistema de protección social – Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial
PTC tipo 1. Programas de transferencia
de ingresos con condicionalidad blanda
Transferencia monetaria Actúa como suplemento de un ingreso Cálculo en base a valor canasta de alimentos Condiciones Refuerzan y protegen el capital humano Monitoreo y sanciones laxas Resultados esperados Disminución pobreza y desigualdad Indicadores pobreza y desigualdad ingreso
PTC tipo 2. Programas de incentivo a la
demanda con condicionalidad fuerte
Transferencia monetaria Actúa como incentivo Cálculo costo oportunidad Condiciones Generan cambio de comportamiento Monitoreo y sanciones fuertes Resultados esperados Desarrollo humano Indicadores intermedios de salud y educación
PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación
programática con condicionalidades
Transferencia monetaria Actúa para cubrir costos de vinculación Residual Condiciones Corresponsabili-dades negociadas (compromiso familiar)
Acordadas con apoyo psicosocial Resultados esperados Mejoramiento dimensiones trabajadas Índices multidimensionales de pobreza
Algunos desafíos para todos los PTC
•
Disponibilidad de oferta de servicios sociales
– PTC son incentivo a la demanda, suponiendo que hay oferta; en pocos casos, hay incentivos a la oferta
•
Complejas coordinaciones institucionales
– Los PTC dependen de lo que hagan otros sectores sociales, pero hay fragmentación en diversas instituciones; es
necesaria coordinación entre sectores y distintos niveles territoriales
•
Mantener objetivos y funciones precisas,
delimitando competencias y responsabilidades
¿Hacia dónde van los PTC?
• Los PTC son instrumentos flexibles y adaptables. Su
camino futuro dependerá de la visión sobre el desarrollo
económico y social que tengan los gobiernos en los
diferentes países
– Visión enraizada en el enfoque de derechos: transformar los PTC
en una plataforma para la entrega de un ingreso mínimo
garantizado
– Visión basada en la teoría del capital humano: innovaciones en
las condicionalidades para enfrentar distintos retos (ej.
condicionalidades ligadas a la educación pre-escolar)
– Cualquiera sea la visión política, será necesario continuar a
articular los distintos esfuerzos orientados a reducir la pobreza y la exclusión social
