Instituto Nacional de Estadística y Geografía
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Presentación
De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Información
Estadís-tica y Geográfica (LSNIEG), el
Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI)
“(...) regulará, mediante la expedición de
disposi-ciones de carácter general, la captación, procesamiento y publicación
de la Información, para el debido funcionamiento del Sistema o
auto-rizará las que utilicen las Unidades para tales efectos” (Art. 58).
Con el fin de dar cumplimiento con el mandato de Ley, el
INEGI
impulsa un programa de desarrollo normativo para la Coordinación
del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica
(SNIEG), el Servicio Público de Información y la Regulación
Técni-ca sobre los procesos de generación, integración, difusión y
con-servación de la información estadística y geográfica.
La determinación de la normatividad técnica para el Sistema
constituye una estrategia esencial para regular la operación de
proyectos, estandarizar los procesos y homologar los conceptos
comunes, lo que permitirá avanzar en la mejora de la calidad de
los datos y la eficiencia del servicio público que da respuesta a la
demanda social de información.
Por ello, con fundamento en el Artículo 30 de la Norma Técnica
para la Generación de Estadística Básica publicada en el Diario
Ofi-cial de la Federación el 12 de noviembre de 2010, el
Instituto
pone a
disposición de las Unidades del Estado del SNIEG el documento
Planeación y control administrativo de proyectos estadísticos,
como parte de la serie de documentación técnica y metodológica
que elaborará y proporcionará con el fin de facilitar el cumplimiento
de la Norma.
Este documento tiene como propósito proporcionar los
elemen-tos básicos para la planeación y administración de los proyecelemen-tos
es-tadísticos, teniendo en cuenta que los aspectos propiamente técnicos
se presentan en documentos específicos para cada fase.
Con el fin de mejorar su contenido, se ha previsto la actualización
periódica del documento, por lo cual el Instituto agradecerá los
co-mentarios y sugerencias que contribuyan a ese propósito.
P laneación y control administrativo en proyectos estadísticos
Índice
Introducción
V
1.
La planeación como fase de un proyecto estadístico
1
1.1 Definición de un proyecto estadístico
1
1.2 Fases de un proyecto estadístico
1
2.
La planeación como marco de previsiones
3
2.1 Requisitos de la planeación
3
2.2 La gestión de la calidad
4
3.
Macroactividades de la planeación
6
3.1 Definición de objetivos y estrategia general
7
3.2 Programa general de actividades
10
3.3 Determinación de la estructura de organización
12
3.4 Presupuestación global
13
3.5 Control administrativo
14
Anexo
19
Glosario
22
Bibliografía
30
INEGI. P laneación y control administrativo en proyectos estadísticosIntroducción
Ante la creciente importancia de la generación de estadística en
las Unidades del Estado que forman parte del SNIEG, es
necesa-rio contar con procedimientos estandarizados que permitan
com-parar e integrar las estadísticas resultantes, optimizar los recursos
y eliminar duplicidades.
En todo proyecto de generación de estadística básica, la
prime-ra fase es la planeación, mencionada sólo en forma geneprime-ral en los
documentos metodológicos y bajo esquemas distintos. Se carece
por tanto de referencias suficientes que permitan dar seguimiento y
llevar el control de un proyecto estadístico específico.
Por ello, se considera necesario este documento, que retoma
planteamientos tanto del campo de la “administración de
proyec-tos”, como de las mejores prácticas en proyectos estadísticos, para
someterlo a discusión y prueba con el fin de consensuarlo y
forma-lizar su aplicación en las Unidades del Estado del SNIEG.
En el primer capítulo se describen las características generales
de los proyectos estadísticos, identificándose la planeación como
una de sus fases; en el segundo se presentan elementos básicos
de la fase de planeación; en el tercer y último capítulo se muestra
su diagrama de flujo y se detalla cada una de sus macroactividades.
Por último, se ofrece un glosario de los conceptos más
impor-tantes utilizados a lo largo del documento, así como la bibliografía
consultada, misma que sirve de referencia para ampliar la
informa-ción vertida en los distintos apartados. Se complementa con una
sección de Anexos que contiene ejemplos de estimación de costos
de proyectos estadísticos.
P laneación y control administrativo en proyectos estadísticos1
1. La planeación como fase de un proyecto estadístico
En este capítulo se describen las características ge-nerales de todo proyecto estadístico, a partir de la presentación de un modelo de proceso para el caso de la generación de estadística básica, en el cual se identifica como primera fase, la planeación, propósito del presente documento.
1.1 Definición de un proyecto estadístico
En la Norma Técnica para la Generación de Estadís-tica Básica se define un proyecto estadístico como el “Conjunto de actividades ordenadas y relacionadas para producir o integrar información estadística”.Todo proyecto integra dos grandes tipos de activi-dades: las de carácter administrativo, comunes a todos los proyectos que implican el uso y control de recursos, y las de carácter técnico. Ambos tipos se vinculan y relacionan a lo largo del proyecto, para garantizar su eficacia tanto en la perspectiva del diseño de estra-tegias como en la de su ejecución.
El número y nombre de las actividades considera-das en la generación de estadística básica, varían entre países y entre instituciones, dependiendo de la infraestructura estadística con que cuente el orga-nismo productor, la cultura estadística de los informan-tes, la extensión y características del área de estudio, la amplitud y complejidad de los temas que interesa captar.
No obstante que existe heterogeneidad, se han es-tablecido acuerdos entre quienes son responsables del quehacer estadístico, para dar impulso a la es-tandarización de los procesos y la homologación de conceptos que permitan avanzar en el desarrollo y la consolidación de los sistemas de información, así como en la eficacia de sus procesos.
1.2 Fases de un proyecto estadístico
En México, para las estadísticas oficiales se dispone de un modelo denominado “Proceso estándar para la generación de estadística básica”, en el que se identifican en un primer nivel grupos de actividades denominadas fases; en un segundo nivel se pueden distinguir otros conjuntos denominados macroactivi-dades, que se muestran en los siguientes esquemas:Actividades Planeación Organización Programación Presupuesto Control administrativo Evaluación Diseño conceptual Diseño de la muestra Diseño de la captación y del
procesamiento Captación Procesamiento Presentación de resultados Administrativas Técnicas INEGI. P laneación y control administrativo en proyectos estadísticos
2. La planeación como marco de previsiones
En la Norma Técnica para la Generación deEstadís-tica Básica, se define la fase de planeación como el “Proceso para determinar los objetivos y estrategia de un proyecto, así como la secuencia de actividades y su calendarización, los recursos y la organización requeridos para su realización”.
La planeación es la fase donde se establecen las fechas previstas para la realización de un conjunto de actividades, teniendo en cuenta que se emplearán recursos que implican costos, estimados inicialmente y que en su conjunto forman el presupuesto base para lograr los objetivos y resultados comprometidos con el usuario.
Así mismo, es necesario tomar en cuenta todas las relaciones de dependencia entre las actividades, aunque es posible que no siempre funcionen con la precisión esperada se debe asegurar un alto grado de flexibilidad, otorgar cierta libertad de criterio a las oficinas locales y contar con planes alternativos. El arte de planear actividades estadísticas consiste en encontrar una manera apropiada de organizar todo esto con puntualidad y realismo.
Conforme avanzan las fases de diseño del proyec-to (diseño conceptual, de la muestra y de la captación y procesamiento), se va disponiendo de información más detallada que permite afinar y precisar mejor la planeación inicial.
En las fases de ejecución o implementación de lo previamente diseñado (captación, procesamiento y presentación de resultados), el control administrativo es fundamental para respetar los techos presupuesta-les y entregar en tiempo y forma los resultados espe-rados del proyecto estadístico.
2.1 Requisitos de la planeación
La adecuada planeación de un proyecto estadístico es crucial para su éxito, ya que permite una compren-sión clara de lo que se tiene que hacer, quién lo hará y cómo hacerlo, a fin de alcanzar los objetivos plan-teados.
En esta fase, se tiene un primer acercamiento al conocimiento de las necesidades de información de los usuarios y el grado en que pueden satisfacerse según los recursos disponibles.
Cabe aclarar que algunas de las actividades de la planeación continúan realizándose a lo largo del ciclo de vida del proyecto y terminan hasta que los datos son enviados a los usuarios finales y se ha realizado su evaluación.
Como se mencionó en el apartado anterior, los as-pectos generales que se abordan en la planeación de un proyecto estadístico son muy similares a los que se abordan en cualquier tipo de proyecto. Por ejem-plo, la identificación clara de los requerimientos, su comunicación al personal que participa en él, la pro-gramación de las actividades considerando el presu-puesto, fechas y la orientación que permita alcanzar la calidad requerida.
De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), los elementos más importantes de un plan son:
• Un conjunto bien definido de objetivos que deberán cumplirse al finalizar el periodo.
• Una descripción de cada uno de los pasos que de-berán seguirse.
• Una lista de las necesidades tanto del entorno como de los recursos, para asegurar la viabilidad práctica de los objetivos.
• Un análisis de las alternativas si los resultados no cumplieran los objetivos.
• Tener en cuenta los mecanismos de seguimiento y evaluación.
Aunque el estilo y naturaleza de la planeación de un proyecto estadístico varíe, dependiendo de los recursos e infraestructura disponibles y de cómo se distribuyan las responsabilidades en el Sistema Es-tadístico Nacional, la Unidad del Estado responsable del proyecto debe considerar el marco legal, la cultura operativa y las prácticas de la oficina estadística, a nivel nacional y a nivel local, y las sugerencias de grupos académicos, profesionales o sectoriales.
En México se deberán considerar, cuando menos, los siguientes documentos:
• Ley del Sistema de Información Estadística y Geográ-fica (LSNIEG).
Código de Ética para los integrantes del SNIEG.
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4
• Reglas para la determinación de la Información de Interés Nacional.
• Norma técnica para la generación de estadística básica.
• Norma técnica sobre domicilios geográficos.
Así mismo, en la fase de planeación se tienen ideas generales sobre el tema o fenómeno que se abordará en el proyecto, el método de captación que se utilizará (censo, encuesta o aprovechamiento de registros administrativos), los sistemas de procesamiento, in-cluidos los correspondientes a la validación y del sis-tema de gestión de la calidad, entre otros.
Para asegurar el cumplimiento de sus metas y ob-jetivos, se debe tener presente que el proyecto es-pecífico no es un elemento aislado, sino que es parte de un sistema de información estadística. En este sentido, ha de contribuir a objetivos más amplios y cumplir con los requisitos propios del sistema, evitan-do duplicidades entre proyectos, consideranevitan-do las aportaciones a los diferentes programas de acuerdo con la LSNIEG (Programa estratégico del SNIEG; Programa Nacional y Programa anual de Estadística y Geografía) y el costo de oportunidad de la informa-ción estadística que se pretende generar.
Los objetivos y requerimientos se expresan en los siguientes criterios que deben considerarse en cual-quier proyecto estadístico:
• Los datos del proyecto deben cumplir con los pará-metros de calidad ya establecidos por el Instituto y deben, por tanto, evaluarse en términos de relevan-cia, rigor conceptual, confiabilidad, oportunidad, acce-sibilidad, comparabilidad, suficiencia y facilidad de consulta.
• Evitar la excesiva carga de respuesta requerida al informante. Debe preverse el tiempo en que el cues-tionario es contestado o en el caso de proyectos de estadísticas económicas, el tiempo que en ocasiones requiere el informante para consultar sus archivos y obtener la información solicitada.
• El costo-beneficio de las variables consideradas en el proyecto debe estar justificado por el valor social in-herente de los datos que se producirán, y en su caso, ser visible para los informantes y los usuarios de la información.
• Las preguntas con riesgo de no ser contestadas de-ben ser adecuadas y probadas.
• Evitar la coincidencia del levantamiento con eventos sociales y políticos que lo afecten, incluso con otros eventos estadísticos.
• Actuar en forma neutral y objetiva en la producción y difusión de la información estadística y geográfica procurando la completa independencia, en cuanto a
la metodología científica utilizada y la equidad hacia los usuarios.
• Satisfacer los requisitos de la Unidad del Estado refe-rente a la generación de información, tanto en políti-cas, regulaciones, procedimientos administrativos, estándares y lineamientos.
−
Se requiere el ejercicio de prácticas y métodos ro-bustos, probados suficientemente para evitar el desperdicio de recursos y alcanzar los estándares de calidad determinados.−
Contar con las diversas “reglas” necesarias para conducir el proyecto estadístico, desde la autoriza-ción formal para la captaautoriza-ción de datos particulares hasta el uso de métodos estadísticamente válidos y eficientes.El cumplimiento de todos estos criterios deberá ser alcanzado con el presupuesto acordado, aprobado y con la disponibilidad oportuna de los medios y los recursos.
2.2 La gestión de la calidad
Las organizaciones internacionales y oficinas nacio-nales de estadística han incorporado en diversas formas la gestión de la calidad en su quehacer es-tadístico, definiendo, con algunas variantes, cada una de las dimensiones o atributos de la calidad de la información y del servicio estadístico.
En México, lo anterior se contempla en la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográ-fica, que en su Artículo 3° señala que “El Sistema Na-cional de Información Estadística y Geográfica tiene la finalidad de suministrar a la sociedad y al Estado in-formación de calidad, pertinente, veraz y oportuna, a efecto de coadyuvar al desarrollo nacional”. Los atri-butos de calidad considerados son:
Relevancia. Condición de utilidad de los datos para atender necesidades de los usuarios en un determi-nado campo del conocimiento.
Rigor conceptual. Se refiere a que las denominacio-nes de los conceptos y sus definiciodenominacio-nes describan con claridad, precisión y sin ambigüedad, las ideas a las que se refieren.
Confiabilidad. Grado en que un dato o conjunto de datos se aproxima a la veracidad sobre una magnitud, dada una determinada exigencia de precisión.
Oportunidad. Se refiere al lapso mínimo que transcu-rre entre la presentación de resultados de un proyecto estadístico y la referencia temporal de los datos captados. INEGI. P laneación y control administrativo en proyectos estadísticos
3. Macroactividades de la planeación
En este capítulo se describe cada una de las macroac-tividades de la fase de planeación, acompañada de su diagrama de flujo, con el propósito de brindar una guía general y sencilla para desarrollar la planeación de nuevos proyectos estadísticos o revisar para su mejora los que se encuentren en curso.En la literatura sobre el tema se habla de distintos tipos de planeación: prospectiva, táctica, operativa y estratégica, entre otros, pero por lo regular en un proyecto de generación de información estadística se utilizan los siguientes:
• Planeación general • Planeación operativa
Este documento se refiere a la planeación general, que es la fase donde se determina el alcance del proyecto y se definen sus objetivos y la estrategia general, incluye el método de generación de datos estadísticos y un programa básico de trabajo con la determinación de tiempos, una propuesta de organi-zación para atender las distintas funciones, además de las estimaciones presupuestales para ejecutar el proyecto y la determinación de los procedimientos correspondientes al control administrativo.
El primer paso en esta fase es la clarificación de los objetivos que se persiguen y con éstos se sientan las bases para definir y preparar las condiciones de traba-jo, incluidos los recursos, fechas y costos del proyecto. Cabe señalar que en la programación de las activida-des, además de las fechas previstas para su realiza-ción, debe tomarse en cuenta su impacto en el costo y marcar las fechas críticas de los entregables. Adi-cionalmente, conviene considerar planes de contin-gencia y los procedimientos correctivos que puedan requerirse.
La planeación reviste diferentes matices según se trate de proyectos estadísticos continuos, para los cuales ya se han realizado levantamientos anterio-res, nuevos o que se realizan por única vez. En el caso de proyectos continuos, se requiere revisar la planeación en su edición anterior y se pueden ade-cuar los objetivos, tiempos y recursos en la perspec-tiva del presupuesto y necesidades asociadas al periodo de levantamiento.
En relación con la estructura organizacional que debe atender las funciones previstas, en algunas instituciones se contempla un comité formado por sus altos directivos, quienes designarán al responsa-ble del proyecto y le darán seguimiento; éste se en-cargará de proporcionar la información inicial sobre las alternativas del proyecto con base en datos dis-ponibles de otras encuestas o del aprovechamiento de registros administrativos, sobre el costo aproxi-mado y su viabilidad.
Ese conjunto de previsiones se explicitan en un documento inicial de justificación y caracterización del proyecto, que debe someterse a las instancias corres-pondientes para su aprobación. En caso de proceder, se continúa con los ajustes que se requieran y se es-tablece la organización inicial para su ejecución, bajo modalidades determinadas por las condiciones exis-tentes de infraestructura, organización y disponibilidad presupuestal de la institución.
La determinación de dichas características se faci-lita considerando las siguientes preguntas:
En caso de que se apruebe la propuesta del pro-yecto, se continúa con la planeación, considerando las cinco macroactividades que se describen en los siguientes apartados:
¿Qué se va a hacer?
- Objetivos generales y específi-cos
- Tamaño de muestra y pobla-ción objetivo
- Tipo y extensión de cuestiona-rio
- Periodo de levantamiento - Análisis y validación de los
datos
- Entrega de resultados ¿Cómo se va a hacer? Principales estrategias ¿Quiénes lo van a
hacer? Estructura operativa ¿Con qué recursos lo
van a hacer? Presupuesto ¿Cuándo se va a
hacer? Programa general
P laneación y control administrativo en proyectos estadísticos
7
3.1 Definición de objetivos y estrategia
general
En esta primera macroactividad se definen los objeti-vos y características generales del proyecto en cuanto a tipo y temas de interés estadístico, cobertura y desglose geográfico (nacional, estatal, regional, mu-nicipal o por localidad).
3.1.1 Definición de objetivos
La determinación de los objetivos debe ser rigurosa y clara, pues constituyen la guía para todos los pasos subsecuentes.
El objetivo constituye un elemento programático que identifica la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento a los propósitos. En general se estructuran considerando las preguntas a las que debe dar respuesta: qué (lo que se quiere alcanzar); cómo (mediante cuáles acti-vidades o procedimientos); por qué (justificación, im-portancia); para qué (propósito).
La Unidad del Estado, en consulta con los clientes principales y patrocinadores o financiadores, primero necesita definir cuáles son las necesidades de infor-mación que serán atendidas por el proyecto y los usos primarios de los datos, en la forma más completa y precisa que sea posible. En líneas generales, deberán responderse las siguientes preguntas:
• ¿Qué información se necesita? La Unidad del Estado deberá comenzar identificando el problema y descri-biéndolo en términos generales. ¿Por qué se ha solicitado el proyecto? ¿Cuáles son los temas sub-yacentes y en qué contexto han surgido?
• ¿Quién necesita los datos y para qué propósitos? Por lo tanto, la Unidad del Estado necesita conocer:
−
Los principales usuarios de los datos, ya que susaportaciones son muy valiosas para la planeación del proyecto.
−
El uso de los datos, que debe identificarse en con-sulta con los principales usuarios. Por ejemplo, ¿cuáles temas de política pública deben ser cubier-tos? ¿La información estadística se utilizará para describir una situación o analizar relaciones con el fenómeno? ¿Qué tipo de decisiones pueden tomar-se usando los datos y qué impacto pueden tener? La Unidad del Estado, en consulta con el o los principales usuarios y patrocinadores, puede revisar la declaración de objetivos las veces que razonable-mente sea necesario.INEGI. P laneación y control administrativo en proyectos estadísticos
−
Tamaño de muestra viable, desde el punto de vista presupuestal.−
Tiempo disponible para desarrollar el trabajo.−
Urgencia con que se requieren los resultadosdes-pués de la captación.
−
Número y perfil de entrevistadores que se van a necesitar.−
Características del equipo informático disponible para la validación.−
Disponibilidad de personal que brinde soporte in-formático.• Otros factores que pueden impactar en la determina-ción de los objetivos y la estrategia:
−
Las variables requeridas no pueden ser medidas con las técnicas disponibles.−
La obtención de los resultados deseados puede re-sultar demasiada carga para los informantes.−
Posibilidad de comprometer la confidencialidad delinformante dado el detalle de los resultados que se pretenden difundir.
−
El proyecto estadístico tendrá consecuencias nega-tivas para la reputación de la Unidad del Estado. En conclusión, sin una idea clara de las necesida-des de información, la Unidad del Estado corre el riesgo de abordar el problema equivocado, producir resultados incompletos o irrelevantes y desperdiciar tiempo y recursos; las actividades del proyecto pue-den molestar o incomodar a los informantes sin pro-ducir información útil.Por estas razones, los objetivos y la estrategia de-ben estar claramente definidos durante la fase de planeación, aunque la estrategia puede continuar afinándose durante el diseño del proyecto estadísti-co, sobre todo a partir de la prueba del cuestionario.
3.2 Programa general de actividades
Esta macroactividad comprende la identificación del conjunto de actividades que será necesario realizar en cada fase, y para cada una de ellas, su objetivo específico, secuencia, área responsable, tiempo re-querido, y el respectivo entregable.El objetivo de esta macroactividad es la programa-ción global del proyecto, estimando el tiempo de las actividades y por consiguiente, la asignación de los recursos necesarios para su realización.
Para apoyar estas tareas, se recomienda utilizar
software o programas en los cuales basta con
ingre-sar las diferentes actividades, la duración de cada
una de ellas y sus relaciones de dependencia para que el cuadro de redes y el camino crítico se constru-yan automáticamente.
Como ejemplos de herramientas para la planea-ción se encuentran la “Estructura de descomposiplanea-ción del trabajo” y la “Planificación de actividades y tareas” del método PERT (Project Evaluation Review Tech-nique), el Diagrama de Gantt, el Histograma de recur-sos y el Patrón de límites, entre otros.
Esta programación sirve de base para determinar el presupuesto y el control administrativo, que puede resultar crucial sobre todo si el techo presupuestal fijado por la institución que financia el proyecto tiene escaso margen respecto al costo estimado.
La identificación de las actividades, así como su secuencia, es el primer paso de la programación. La secuencia indica el orden y la interacción que debe existir entre las actividades, es decir, cuál va primero, cuáles se realizan de forma simultánea y cuáles de-penden de otras para su realización.
Una vez que se ha realizado lo anterior, se continúa con la estimación del tiempo que requiere cada acti-vidad. En este sentido, se puede recurrir a la expe-riencia de las oficinas de estadísticas nacionales (revisar antecedentes) y de organismos internaciona-les, además de considerar la infraestructura con que cuenta la oficina que llevará a cabo el proyecto en cuanto a la disponibilidad de recursos humanos, ma-teriales y financieros.
Con la finalidad de facilitar el desarrollo del pro-grama general, es conveniente tomar en cuenta los siguientes pasos:
Enunciar las actividades. Incluir todas las que son necesarias para el desarrollo del proyecto, ya que sin ellas no sería posible cubrir los objetivos del mismo. Validar las actividades. Cerciorarse de que las acti-vidades referidas sean las propias y adecuadas para el desarrollo del proyecto y para su operación.
Tipificar actividades. Definirlas para que se clarifi-que en qué consisten y cómo se concretarán.
Requisitos para llevar a cabo las actividades. Identificar los requerimientos para ser realizadas. Esto es, cuando sea necesario cumplir alguna labor previa, o que tenga lugar alguna situación o evento determinado.
Alternativas tecnológicas de ejecución. Señalar las alternativas tecnológicas disponibles para ejecutar una o varias partes del proyecto, de las cuales habrá que elegir alguna, indicando las razones técnicas, de costo, experiencia y afinidad con los equipos existen-tes u otras que explican el porqué de la elección.
P laneación y control administrativo en proyectos estadísticos
