David Medianero Burga
María del Carmen Maúrtua
© David Medianero Burga. María del Carmen Maúrtua.
© De esta edición, Centro de Medición de la Productividad - CEMPRO Av. Manuel Gómez 324 - Of. 403, Lince, Lima - Perú. Teléfono: (511) 421 2583 www.cempro.org.pe
Segunda edición: Febrero 2011 Impreso en el Perú
Corrección de estilo: David Medianero Barandiarán Diagramación: José Antonio Pacheco Deudor Impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa
Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5 ISBN: xxxxxxxx
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº xxxxxxxxx Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de:
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Prólogo ... 7
Plan de la Guía ... 9
Mapa Conceptual de la Metodología ... 11
Primera Parte: Visión Global de la Metodología ... 13
El Enfoque de Proyecto ... 15 1. Definición de proyecto social ... 15 2. EL arte de evaluar ... 23 3. Análisis costo - beneficio ... 28 4. Anatomía de un proyecto social ... 34 5. Enfoques alternativos de promoción del desarrollo ... 41
Análisis Estratégico de Negocios ... 47
1. Fundamentos de los negocios ... 48 2. Diseño de estrategias competitivas ... 39 3. Análisis de mercado ... 54 4. Método para crear estrategias ... 64 5. Análisis de riesgo ... 72 Descripción de la Metodología ... 75 1. Proceso de diseño ... 75 2. Instrumentos metodológicos de diseño ... 77 3. La metodología en síntesis ... 81 4. Cuestiones clave de diseño de proyectos... 93 5. Proyectos sociales en el Estado ... 97
Segunda Parte: Desarrollo de la Metodología ... 107
Caso Desarrollado de Diseño de Proyectos ... 108
Paso 1: Definición del Problema Central ... 111
1. Problema central: definición e importancia ... 111
2. Instrumentos metodológicos ... 112
3. Aplicación práctica ... 128
Paso 3: Análisis de Alternativas ... 133
1. Importancia del análisis de alternativas. ... 133
2. Árbol de objetivos... 134
3. Aplicación práctica ... 138
Paso 4: Descripción del Proyecto ... 147
1. Descripción básica del proyecto. ... 147
2. Contenido del marco lógico ... 149
3. Aplicación práctica ... 155
Paso 5: Análisis de Mercado ... 163
1. Análisis de mercado: conceptos básicos ... 163
2. Instrumentos metodológicos ... 164
3. Aplicación práctica ... 168
Paso 6: Preparación de la Implementación ... 177
1. Diseño técnico del proyecto... 177
2. Programa de implementación. ... 185
3. Aplicación práctica ... 187
Paso 7: Determinación de la Inversión... 193
1. Enfoque de presupuesto por resultados ... 193
2. Presupuesto analítico ... 195
3. Aplicación práctica ... 199
Paso 8: Estimación de Beneficios ... 215
1. Concepto de beneficios ... 215
2. Matriz de proyección de ingresos. ... 219
3. Aplicación práctica ... 222
Paso 9: Estimación de Costos Operativos ... 227
1. Definición de costos operativos ... 227
2. Matriz de costos operativos. ... 228
3. Aplicación práctica ... 245
Tercer Parte: Redacción de Proyectos ... 257
Pautas Generales de Redacción de Proyectos ... 259
1. Recomendaciones generales. ... 259
2. Formatos generales de redacción de proyectos ... 261
3. Formato de plan de negocios. ... 268
4. Formatos del SNIP. ... 272
5. Formatos de la APCI. ... 276
Errores en la Redacción de Proyectos ... 277
1. Incorrecta determinación del problema. ... 277 2. Insuficiente precisión en la definición de los beneficiarios. ... 279 3. Formulación de objetivos de forma imprecisa ... 280 4. Existencia de más de un propósito. ... 282 5. Falta de justificación de la alternativa seleccionada ... 283 6. Inversión de la lógica vertical: proyectos “embudo” ... 284 7. Inclusión de indicadores objetivamente “inverificables” ... 285 8. Deficiente análisis de factores externos ... 286 9. Olvido de la importancia de las condiciones previas. ... 287 10. Elaboración de presupuestos “soñadores” ... 289
Modelo de Proyecto de Promoción Productiva ... 293
1. Información general. ... 293 2. Identificación del proyecto. ... 294 3. Formulación del proyecto. ... 304 4. Evaluación del proyecto ... 322 Glosario de Términos ... 333 Bibliografía ... 345
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a presente guía expone en forma resumida una metodología simplificada para el diseño de proyectos sociales orientados a mejorar el nivel de ingresos de la población en situación de pobreza a través de un enfoque de competitividad. En términos generales, la metodología propuesta integra los métodos cualitativos y cuantitativos aplicados a los procesos de identificación, formulación y evaluación de las intervenciones realizadas en el marco de la promoción del desarrollo humano sostenible, en países y regiones en proceso de desarrollo. Esta metodología, aún cuando no constituye un modelo o esquema rígido, debe ser tomada como la referencia principal por las entidades que solicitan financiamiento a los fondos de ayuda social y organismos de cooperación internacional y, por ende, debe ser utilizada conjuntamente con los formatos de presentación de proyectos que usualmente prescriben dichas instituciones.La metodología recomendada permite establecer la relación entre el enfoque del marco lógico, el presupuesto por resultados y el flujo de caja de la alternativa óptima para la solución de un determinado problema. De este modo, es posible elaborar proyectos coherentes y realistas, unificando el lenguaje de formuladores y evaluadores, rompiendo la tradicional barrera existente entre especialistas en metodologías cualitativas y aquellos orientados a los aspectos cuantitativos en el análisis de proyectos. En buena cuenta, la metodología recomendada permite elevar la calidad de las propuestas, al tiempo de propiciar la disminución del costo de los procesos de preinversión. La experiencia, por otra parte, muestra que los instrumentos metodológicos recomendados también contribuyen a la ejecución efectiva de un proyecto. Esto es así, especialmente en lo que se refiere, por ejemplo, al marco lógico, el plan de implementación y el presupuesto analítico.
La metodología ha sido desarrollada a lo largo de varios años de práctica profesional en diseño, ejecución y evaluación ex post de proyectos. Durante la última década, varios de los instrumentos metodológicos incluidos en la presente guía fueron aplicados a los procesos de elaboración de proyectos en distintas regiones del país. Así, por ejemplo, los proyectos promovidos por el Fondo Multilateral de Inversiones, el Fondo Nacional de Capacitación Laboral y Promoción del Empleo y la Asociación Los Andes de Cajamarca adoptaron en gran medida esta metodología, aunque, como
se verá más adelante, aún no se contaba con un pleno desarrollo del instrumental metodológico. Cabe señalar, también, que la mayoría de los instrumentos propuestos han sido tradicionalmente usados por proyectistas de los sectores público y privado y de las organizaciones privadas sin fines de lucro desde mucho tiempo atrás, en gran parte debido a la influencia positiva que en esta área tuvieron los organismos internacionales. El aporte de esta guía radica en la integración de dichos instrumentos. Esta integración está dada especialmente por la complementariedad entre los instrumentos cualitativos, como, por ejemplo, el marco lógico, y los instrumentos cuantitativos, tales como el plan operativo, presupuesto y flujo de caja. También debe destacarse la relación lógica existente entre el problema central, la población beneficiaria y la estimación de los beneficios sociales del proyecto, en una sucesión lógica que permite, sin pérdida de continuidad, escalar desde el análisis cualitativo hacia el análisis cuantitativo.
Versiones parciales de la presente Guía fueron difundidas a través de los programas de capacitación de diversos organismos de financiación de proyectos y del sistema universitario. La versión que ahora se presenta, sin embargo, ofrece una descripción más actualizada y completa de la metodología, con pautas para una tipología más amplia de proyectos, que la hará especialmente útil para un amplio espectro de instituciones de promoción del desarrollo.
Agradecimientos
Agradecemos a la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, en cuyas aulas se fueron perfilando las piezas pedagógicas que conforman la presente obra. Agradecemos, también, a los funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, con quienes participamos, en innumerables oportunidades, en la aplicación de los instrumentos metodológicos aquí presentados al diseño de proyectos de desarrollo orientados a los sectores más pobres del país.
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a presente guía, destinada a facilitar el proceso de diseño de proyectos, a cargo de entidades públicas o de organizaciones privadas sin fines de lucro, está organizada en tres partes. La primera parte ofrece una visión panorámica del concepto de proyecto y de la metodología de diseño, así como una descripción resumida de la metodología de elaboración de estrategias competitivas para pequeños negocios. La segunda parte, la más importante, describe la metodología paso a paso, explicando en forma teórica y práctica cada uno de los instrumentos recomendados. La tercera parte, finalmente, brinda pautas para la redacción de los documentos de proyecto a nivel de perfil, pre factibilidad y factibilidad, así como un conjunto de recomendaciones para evitar los errores más comunes. Por último, el capítulo final ofrece un modelo de perfil de proyecto.Un proyectista debe tener claridad respecto a la naturaleza distinta, aunque ciertamente complementaria, de sus dos actividades fundamentales. La primera está referida al diseño del proyecto, que es un proceso eminentemente investigativo y que, como tal, exige el uso de un conjunto de instrumentos metodológicos, los cuales son, esencialmente, instrumentos de investigación aplicados al desarrollo de estudios de preinversión. La segunda, que comprende básicamente la redacción de los documentos de proyecto, requiere de un método de exposición y de un estilo, para lo que resulta aplicable el uso de recomendaciones, formatos y procedimientos establecidos por las instituciones financiadoras de proyectos.
Tareas fundamentales del proyectista
En la presente Guía se asume que, en general, un proyectista desarrolla dos tareas fundamentales: Tarea 1: Preparación del proyecto, tarea que realiza utilizando los instrumentos metodológicos de diseño. Tarea 2: Redacción del documento de proyecto, ya sea que éste constituya un perfil, estudio de pre factibilidad o un estudio de factibilidad. La presente Guía está organizada de modo que el proyectista disponga de las pautas fundamentales para el desarrollo de ambas tareas.
Esquema de la guía metodológica
Diseño de proyectosSegunda Parte Desarrollo de la Metodología Primera Parte
Visión Global de la Metodología Redacción de ProyectosTercera Parte
Paso 1: Definición del problema central
Paso 2: Análisis de problemas Enfoque de proyecto Análisis estratégico de negocios Pautas generales de redacción de proyecto Errores en la redacción de proyecto Modelo de perfil de proyecto Paso 3: Análisis de alternativas Paso 4: Descripción del proyecto
Paso 5: Análisis de mercado Paso 6: Preparación de a implementación Paso 7: Determinación de la inversión Paso 8: Estimación de beneficios Paso 9: Estimación de costos operativos
Paso 10: Evaluación del proyecto Visión global de
U
n proyecto orientado a la promoción de los pequeños productores busca generar empleo a través del incremento de la competitividad de sus negocios. A tal efecto, es indispensable identificar las áreas de la cadena productiva a intervenir, utilizando el instrumento metodológico denominado cadena de valor agregado, analizar dicha problemática a través del árbol de problemas y, finalmente, seleccionar la alternativa más apropiada mediante el árbol de objetivos. La estrategia de solución queda expresada claramente en el marco lógico del proyecto.A continuación se determina la población beneficiaria, realizando un rápido estudio de mercado, sobre cuya base se determinan las metas de atención, construyendo para tal fin el plan de implementación. Todo ello permite arribar al presupuesto
analítico del proyecto, el cual muestra los costos de inversión, los cuales son
complementados con los ingresos y costos operativos. Finalmente, se evalúa el proyecto, principalmente mediante el enfoque denominado análisis costo-beneficio, a fin de determinar los indicadores de rentabilidad. Sin embargo, cuando no resulte posible estimar los beneficios en términos monetarios se recurre al análisis costo-efectividad, por el cual se compara el costo del proyecto con algún indicador no monetario representativo de los beneficios. En todos estos procesos el instrumento más importante es el flujo de caja.
Esta metodología, específicamente diseñada para preparar proyectos de promoción del empleo a través del incremento de la competitividad de las pequeñas empresas, puede ser empleada para el desarrollo de proyectos sociales en general. Así, por ejemplo, proyectos de apoyo a la niñez, mujer, desarrollo humano, vivienda social y desarrollo comunal, también pueden beneficiarse del uso de esta metodología.
Instrumentos metodológicos de la Guía
1. Matriz de identificación de problemas. 2. Árbol de problemas. 3. Árbol de objetivos. 4. Marco lógico. 5. Matriz de población beneficiaria. 6. Plan de implementación. 7. Presupuesto analítico. 8. Matriz de beneficios. 9. Matriz de costos operativos. 10. Flujo de caja.
Mapa de instrumentos metodológicos
Proyecto
1. Cadena de valor agregado 2. Árbol de problemas Identificación 3. Árbol de objetivos 4. Marco lógico 7. Presupuesto analítico 6. Plan de implementación Formulación
5. Brecha oferta - demanda
Evaluación
8. Matriz de beneficios
10. Flujo de caja
9. Matriz de costos operativos
Análisis costo - beneficio (A precios de mercado) VAN TIR Análisis costo - beneficio (A precios sociales) VAN TIR Análisis costo - efectividad (A precios sociales) CAE RCE Análisis costo - efectividad (A precios de mercado) CAE RCE
L
a primera parte de la Guía, compuesta por tres
capítulos, ofrece una visión panorámica del
enfoque de proyecto, así como del modelo de desarrollo
empresarial basado en el concepto de competitividad
y del proceso de diseño de un proyecto de promoción
productiva. De este modo, el lector puede obtener una
imagen global y rápida de las tareas necesarias para
identificar, formular y evaluar un proyecto orientado a
reducir la pobreza y promover una mayor equidad, en el
contexto del proceso de desarrollo sostenible de un país.
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n esencia, un proyecto social tiene como objetivo la solución de un problema social, y las acciones necesarias para materializarlo generan costos y beneficios a lo largo de un determinado periodo. Analizar un proyecto consiste en comparar sus posibles ventajas y desventajas, y sobre esta base determinar si su ejecución es conveniente para la población directamente beneficiaria y para la sociedad en su conjunto.1. Concepto de proyecto
Un proyecto es un conjunto de actividades interrelacionadas destinadas a lograr un objetivo específico de desarrollo, en un tiempo y a un costo predeterminados. Tal como refieren Baum y Tolbert en su libro La Inversión en Desarrollo1, el concepto de proyecto
tiene su origen en la idea de que la inversión puede y debe ser planificada en forma de bloques de actividades concentradas sobre un objetivo específico de desarrollo. Fue sobre todo a partir de la década del 50, en el período de postguerra, que tanto los ejecutivos de entidades de desarrollo como los académicos han enfocado a los proyectos como las unidades operativas básicas de planificación y ejecución de inversiones.
El convenio constitutivo del Banco Mundial adoptado en la Conferencia de Bretton Woods en 1944, estipulaba “que los préstamos concedidos o garantizados por el Banco se destinen, salvo en circunstancias especiales, a proyectos específicos de reconstrucción y fomento”. En gran medida, esto era una reacción a la experiencia de financiamiento internacional de los decenios de 1920 y 1930, periodo en el que los recursos de los préstamos internacionales se habían utilizado a menudo en forma inapropiada, generando despilfarro de recursos o simple inefectividad en cuanto al logro de los objetivos de desarrollo. Este es el enfoque que ahora han asumido prácticamente todas las agencias de cooperación internacional, cuya labor consiste, precisamente, en la concesión de ayuda a los países en desarrollo a través del financiamiento de proyectos específicos. Esto es lo que se conoce como enfoque de proyectos, gerencia de proyectos o gerencia orientada a proyectos. Es el concepto de mayor uso en entidades típicas de financiamiento, como el Banco Mundial, el BID y los sistemas nacionales de inversión pública.
Enfoque de proyecto
El enfoque de proyectos es el método de promoción del desarrollo que consiste en la asignación de recursos al logro de objetivos específicos, en lugar de destinarse a un presupuesto institucional determinado.
Desde la aparición formal del sistema multilateral de financiamiento en el marco del convenio constitutivo del Banco Mundial, el enfoque de proyectos -señala Warren Baum- armoniza bien con el punto de vista pragmático del desarrollo vigente hoy en la mayoría de países. Los gobiernos, antes que construir modelos complejos de planificación, están concentrando cada vez más sus esfuerzos en dos instrumentos de direccionamiento del desarrollo:
� Un sano programa de inversiones del sector público, que asigna los escasos recursos fiscales a la solución de las necesidades públicas prioritarias. � Un adecuado marco regulatorio, que incentive la iniciativa privada y proteja
a la ciudadanía.
Los buenos gobernantes buscan, cada uno a su modo, ser prácticos en lugar de doctrinarios, tratan de aprender haciendo y suelen escoger para el desempeño de la función pública a las personas que trabajan correctamente, al margen de las tradicionales filiaciones ideo-políticas. En este contexto, la gerencia de proyectos ha demostrado ser un instrumento útil, incluso con independencia del tipo de gobierno o el nivel de desarrollo de un país.
Política, planes y proyectos
Un proyecto bien formulado es el resultado de un equilibrio apropiado entre las prioridades de desarrollo de un país en los niveles nacional, sectorial y territorial2. Dentro del alcance
de estas prioridades, los gobiernos identifican y formulan las grandes áreas de trabajo requeridas para poner en ejecución las decisiones de política. Estas amplias áreas de trabajo, por lo general, se expresan en planes estratégicos, los cuales, en concordancia con las políticas públicas, pueden ser planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y planes estratégicos institucionales.
2 En el contexto de la gestión pública en el Perú, existe una normatividad relacionada con la elaboración de
planes y proyectos de inversión pública. Igualmente, se estila presentar un documento que actúa como enlace entre ambos, denominado Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP).
Bajo este contexto, el planeamiento estratégico institucional es un proceso que se inicia con la revisión del rol estratégico de la organización, expresado en las declaraciones de visión, misión y valores. A continuación, en el marco del diagnóstico, se determinan las megatendencias y los macro problemas centrales. Estos, luego, se convierten en objetivos estratégicos generales. Acto seguido se realiza un análisis FODA, con la finalidad de determinar en forma realista las estrategias u objetivos estratégicos específicos. Luego, se determinan las acciones necesarias para el logro de los objetivos, las cuales pueden ser acciones permanentes (actividades) o acciones temporales (proyectos). Finalmente, se seleccionan los indicadores de desempeño, sobre la base de los cuales se realiza la programación global, específicamente la programación de los resultados esperados a nivel de acciones, objetivos estratégicos específicos y objetivos estratégicos generales.
Gráfico 1.1 Políticas, planes y proyectos.
De lo general a lo específico: las políticas se transforman en planes y éstos en programas y proyectos. Las políticas son amplias y están formuladas en términos cualitativos; los planes y proyectos son institucionales, y están formulados en términos cualitativos y cuantitativos.
Planes estratégicos Políticas nacionales, sectoriales y/o regionales
Proyectos Programas
En esencia, un plan estratégico contiene grandes objetivos, a los cuales se denominan objetivos estratégicos, y un conjunto de acciones para lograrlos. En general, existen dos tipos de acciones: las actividades, que son definidas como acciones de carácter permanente (por ejemplo, el mantenimiento de vías, escuelas y hospitales) y los proyectos, que son acciones de carácter temporal. Un proyecto tiene una connotación especial, no solo por el hecho de que eleva la capacidad productiva de una organización o de sus beneficiarios (por ejemplo, la construcción de una nueva escuela o la capacitación de microempresarios), sino porque debe, asimismo, contribuir a la implementación de las políticas públicas y al logro de los objetivos estratégicos correspondientes, tratando de mantener su compatibilidad básica con las actividades regulares de una institución.
¿Cómo surge un proyecto?
En el contexto de la gestión global de una organización pública o social, un proyecto es una acción clave orientada al logro de objetivos estratégicos, los cuales, a su vez, representan la solución a determinados problemas sociales, situados en la jurisdicción institucional determinada por su misión.
Ahora bien, la decisión de asignar recursos a un proyecto se sustenta en la expectativa de contribuir a resolver un determinado problema social, entendido éste en dos posibles sentidos:
� Una necesidad insatisfecha, o
� Una oportunidad de mercado desaprovechada.
En el marco de su definición más abstracta y, por ende, comprehensiva, esencial y universal, un proyecto de inversión social implica la utilización de recursos y su posterior transformación en productos o resultados a través de la realización de determinadas actividades, con la finalidad de dar solución a un problema social.
Problema social y proyecto social
Un proyecto social es la respuesta a un problema que aqueja a la sociedad, ya sea que éste consista en una necesidad básica insatisfecha o en una oportunidad de mercado deficientemente aprovechada.
Políticas públicas
El desarrollo, función esencial del Estado, es impulsado a través de un amplio abanico de políticas públicas. Estas comprenden tanto a aquellas orientadas a brindar un marco macroeconómico estable y predecible, como aquellas orientadas a promover mayor eficiencia en los distintos sectores de la estructura económica nacional. Incluyen, asimismo, las políticas orientadas a reducir las inequidades y la exclusión social, promover la descentralización y el desarrollo regional, así como la protección del medio ambiente, entre otras. Finalmente, son consideradas aquellas políticas relacionadas con el fortalecimiento de las relaciones del país con el exterior, especialmente en sus aspectos comerciales y financieros. Entre las principales políticas públicas tenemos:
� La política macroeconómica. � La política microeconómica. � La política social. � La política regional. � La política internacional. � La política ambiental.
Las políticas públicas son sancionadas mediante dispositivos legales, tales como leyes, decretos leyes, decretos supremos, resoluciones ministeriales, ordenanzas municipales, decretos de alcaldía, etc. Su implementación, sin embargo, se lleva a cabo a través de la ejecución de planes, programas y proyectos de inversión. La división de las políticas públicas en distintas categorías es cómoda a efectos de análisis y también necesaria para su diseño en forma coherente. Sin embargo, cada medida de política económica tiene que entenderse en el contexto de la política global de desarrollo, ya que la economía es un sistema en el que cada aspecto está relacionado con los demás, por lo cual una política específica producirá también efectos sobre aspectos que pueden considerarse dentro de otras categorías. Lo más importante es, por lo tanto, su efecto neto global o impacto sobre el desarrollo.
Políticas públicas y proyectos
Las políticas públicas, que reflejan las prioridades de desarrollo, se expresan, a nivel institucional, en planes estratégicos, y éstos, a su vez, en programas de inversión social en general y proyectos de inversión pública en particular. Los proyectos constituyen la unidad operacional básica de promoción del desarrollo.
Desarrollo, competitividad y pobreza
Tal como nos recuerda Porter, la prosperidad está determinada por la competitividad de una economía, la cual depende tanto de la dotación de factores como de la eficiencia con que éstos sean utilizados. En otras palabras, la competitividad es el resultado de la productividad, la cual se define en términos generales como el aprovechamiento eficiente de la dotación de recursos, lo que permite salarios mejorados, una moneda fuerte, retornos atractivos de capital y, con ello, un alto nivel de vida de la población3.
3 Los costos laborales unitarios (salarios en relación con la productividad del trabajo), una medida de uso
frecuente por las instituciones financieras internacionales, es un indicador engañoso de la competitividad. Es útil para entender la capacidad de las exportaciones, mucho más que los costes salariales puro per se. Pero no tiene una relación inequívoca a la prosperidad y se utiliza a menudo para motivar a las políticas que gestionan los salarios en lugar de aumentar la productividad.
La dotación de recursos afecta directamente la prosperidad de los países a través de los recursos naturales heredados, tales como la ubicación geográfica, la configuración costera, los recursos hidrobiológicos o un mercado interno de regular tamaño. La privilegiada dotación de factores naturales de nuestro territorio, sin embargo, no debe ser en ningún caso razón para dejar de desarrollar ventajas competitivas basadas en las capacidades humanas y, de este modo, añadir a la riqueza heredada una riqueza producida, sustentada en la eficiencia siempre creciente en el uso de los recursos naturales. La productividad es la base de la competitividad. La competitividad de un territorio se expresa en los niveles de producción, exportaciones y empleo. En un nivel superior, estos factores se traducirán en mayores ingresos: para las empresas, familias y para el propio Estado. Ello, conjuntamente con otros factores mayormente intangibles y subjetivos pero igualmente importantes, determina la calidad de vida de la población.
Existen diversos factores que influyen en la competitividad y ésta, a su vez, influye en otros aspectos de la vida social. Así se tiene que:
� En el nivel más alto se ubica el objetivo de mejorar la calidad de vida de la población, lo cual se sustenta en el incremento de los ingresos de las empresas, familias y Estado. Con mayores niveles de utilidades, salarios e ingresos fiscales, la sociedad puede sentirse realizada en el sentido paretiano de mejorar la situación de unos sin desmejorar la de los demás.
� En un segundo nivel se sitúa la competitividad regional, expresada en el crecimiento del PBI, apalancada por las exportaciones, lo que acarrea un mayor nivel de empleo. Conjuntamente con la competitividad, un país, por lo general, busca lograr un mayor nivel de equidad y de sostenibilidad ambiental.
� En un tercer nivel se sitúan los determinantes de la competitividad nacional. En términos generales, estos pueden clasificarse en dos componentes fundamentales: dotación de recursos y productividad multifactorial o integral o eficiencia social, cada uno de los cuales responde a diversos factores causales, tales como el capital natural, capital humano, capital físico, calidad institucional, clima de negocios e innovación tecnológica.
Cabe destacar que, según la teoría predominante, la eficiencia en el uso de los recursos requiere de la participación del Estado y de las empresas. La responsabilidad compartida en la determinación de los niveles de productividad, competitividad y, por ende, de desarrollo es lo que exige la adopción de un plan concertado de desarrollo entre los actores público y privados. Para ello, el punto de partida es el diagnóstico
de la realidad actual, sobre cuya base se determinarán los objetivos estratégicos y el conjunto de las acciones y metas que permitan operativizar el logro de los más caros anhelos de un país.
En resumen, competitividad, equidad social y sostenibilidad ambiental, se encuentran en el centro de la problemática de un país. Dichas variables definen en gran medida los niveles de producción, exportaciones y empleo, y en el mediano plazo son los determinantes del nivel y ritmo de crecimiento de las utilidades empresariales, ingresos familiares y recaudación fiscal. El desarrollo consiste en la elevación constante de la calidad de vida de la población y se logra, según lo atestigua la experiencia mundial, mediante el incremento de la competitividad de los productores, la distribución justa de los beneficios del progreso y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Si bien las oportunidades pueden ser infinitas, pues éstas cambian con el tiempo y varían en función de países, sociedades y contextos históricos diversos, el concepto de desarrollo siempre comprenderá cuando menos tres oportunidades esenciales: disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida digno. Si no se poseen estas oportunidades básicas, muchas otras opciones de realización personal y familiar continuarán siendo inaccesibles.
Desarrollo humano sostenible
El desarrollo humano sostenible se define como un proceso de ampliación de las oportunidades del ser humano. Este concepto imprime un carácter de flexibilidad y dinamismo muy grande. Las oportunidades pueden ser infinitas, y podrian cambiar con el tiempo y varían en función de países, sociedades y contextos históricos. Pero existen, cuando menos, tres oportunidades que son esenciales: disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida digno. Si no se poseen estas oportunidades básicas, muchas otras serán inaccesibles.
Calidad de vida Utilidades empresariales Ingresos familiare s Ingresos fiscales Producción Exportaciones Empleo Competitividad Dotación de factores Capital producido Eficiencia macroeconómica
Equidad Niveles de pobreza Niveles de desigualdad
Infraestructura
social
Capital natural Ubicación geográfica
Configuración geográfica Recursos naturales
Sector privado
Gobierno
Sociedad Civil
Niveles de educación Niveles de salud Innovación tecnológica
Infraestructura
básica
Sistema jurídico
Instituciones públicas Capital social Polítca fiscal Polítca monetaria Polítca comercial Clima de negocios Desarrollo de clusters
Estrategias empresariales
Infraestructura productiva Infraestructura avanzada
Capital humano Capital físico Marco institucional Política económica Eficiencia microeconómica Eficiencia social
Sostenibilidad Calidad de sueldo
Calidad de agua Calidad de aire
Gráfico 1.2 Modelo conceptual del desarrollo.
Este modelo, construido sobre la base de los
planteamientos de diversos autores, como Solow y Porter
, nos muestra los factores que
determinan la competitividad de un país.
Al mismo tiempo nos muestra el impacto de la equidad y
2. El arte de evaluar
La disciplina de diseño de proyectos surgió ante la necesidad de evaluar exhaustivamente una inversión social antes de realizarla. Dada la magnitud relativamente grande de los recursos involucrados en una inversión, se consideró indispensable evaluar todo proyecto ex-ante, a fin de aprobar solo los buenos proyectos. Hay distintas formas de abordar la evaluación de proyectos y, en general, de evaluar las intervenciones de carácter social. La más sencilla, aunque no necesariamente la mejor, es la aproximación a través de un referéndum. Este método es conocido como elección social. Una segunda opción consiste en efectuar un análisis multicriterio. La forma más sofisticada, sin embargo, consiste en el análisis coste-beneficio o alguna variante del mismo, como el difundido análisis costo-efectividad.
Elección social
Este método consiste en el análisis y valoración de las preferencias de la población respecto de las opciones propuestas para el logro de un determinado objetivo de desarrollo. Por ejemplo, considérense la existencia de tres opciones de política: A, B, y ninguna de las dos. Una forma de elección social consistiría en votar las tres posibilidades y adoptar aquélla con un mayor número de votos. Otra forma consistiría en elegir entre dos opciones: adoptar la política A o no adoptarla. En este caso se podría plantear la elección social como un referéndum entre la población. Si la política A recibe la mayoría de votos (o dos tercios, o un umbral determinado), se adopta; en caso contrario no se adopta tal política.
Los cuestionamientos frecuentes al uso del método de elección social se refieren a si la forma de tomar la decisión es manipulable o no, y si es eficiente o no. Una elección social es manipulable cuando alguien puede estar mejor no declarando su verdadera preferencia. Gran parte de la investigación en elección social va dirigida a encontrar formas que no sean manipulables o que sean eficientes. La evaluación de políticas y, específicamente de proyectos, por elección social tiene indudables ventajas, y en algunos países es una forma de decisión pública bastante extendida. De hecho, cuando los gobiernos realizan encuestas a la población para averiguar qué piensan sobre una iniciativa que éste quiere proponer, no está muy lejos de la práctica del método de elección social.
Análisis multicriterio
Otra forma de realizar evaluaciones es mediante el método de análisis multicriterio, el cual tiene numerosas variantes. En esencia, este método consiste en tener en cuenta distintos criterios a la hora de juzgar la deseabilidad de una inversión social, de forma que cada uno de ellos contribuya con un peso determinado. Se suele aplicar a opciones mutuamente excluyentes, como por ejemplo la localización de un vertedero en tres sitios distintos (hacerlo en uno de los lugares excluye hacerlo en los otros dos).
Supóngase, por ejemplo, que se evalúa el plan de riego de un área potencialmente agrícola, que pueda conseguirse bien a partir de un trasvase, o bien mediante la construcción de una estación desaladora de agua. El análisis multicriterio nos ordenará estas dos opciones de más a menos deseables de acuerdo con los criterios y pesos adoptados. Para ello, lo primero que debemos hacer es seleccionar los criterios que deseamos tener en cuenta para la evaluación. Supongamos que elegimos tres criterios: costo, calidad del agua (medida en presencia de contaminantes) y consumo energético. A continuación medimos cada criterio para cada opción. Así, obtenemos el coste de cada opción, expresado en dólares; la calidad del agua en cada opción, expresada en sus propias unidades físicas o químicas; y el consumo energético, expresado en unidades de energía. La medición de cada criterio en unidades distintas, impiden su comparación directa. Por ello, para facilitar su comparabilidad, se suele transformarlos a una escala común, a través de alguna técnica de estandarización. Una forma de hacerlo es la siguiente. Supongamos que los costes son US$ 200 y US$ 400. Entonces, podemos dividir el coste de la primera opción, US$ 200, por la suma de los costes de las distintas opciones (US$ 600, en nuestro ejemplo). Ello da un resultado de 0,33 para la primera opción. De la misma forma, el valor para el coste estandarizado entre 0 y 1 de la segunda opción sería 0,66. Procederíamos de forma similar con los otros criterios.
Ahora bien, aún cuando los valores de cada criterio son comparables, puede que se desee que un criterio pese más que otro. Por ejemplo, que el costo pese el doble que la calidad del agua, y que a su vez ésta pese lo mismo que el consumo energético. Así, tendríamos que, si el total de pesos suman la unidad, el peso para el criterio de coste sería de 0,5, el de la calidad del agua 0,25 y el del consumo energético 0,25 también. Es crucial la elección de la forma de establecer los pesos. Quizás la más habitual es preguntar al decisor por el peso que desea otorgarle a cada criterio. A veces, sin embargo, se consulta a grupos de expertos e incluso a la población en general.
Con los valores normalizados y los pesos para cada criterio, ya se puede operar. La forma habitual es multiplicando cada valor por su peso y sumar los resultados para cada opción. Para el ejemplo propuesto, para la primera opción el valor del criterio coste estaría dado por el producto de 0,33 por 0,5. A este valor le sumaríamos el resultante para el segundo criterio, y lo mismo del tercero. La sumatoria de dichos resultados arrojaría el valor total de la primera opción, también conocida como índice
de pertinencia. Se deben efectuar las mismas operaciones para la segunda opción,
obteniendo el segundo índice. En este ejemplo hemos considerado tres criterios que recogen aspectos negativos (costes, contaminantes y consumo de energía), de forma que las opciones resultan peores cuanto más alto resulte el valor del índice. Así, cuanto más alto sea el índice de pertinencia, peor será la opción. La ordenación de los planes de riego sería, por tanto, del índice más bajo (el más preferido) al más alto (el menos preferido).
Ciertamente el análisis multicriterio tiene sus ventajas, incluida la flexibilidad que lo caracteriza. Por ejemplo, puede no indicar si la ordenación se realiza entre opciones deseables o rechazables. En otras palabras, podríamos estar eligiendo entre un grupo de opciones siendo todas ellas desastrosas socialmente, y que simplemente nos quedemos con la menos “mala”. Ésta es una limitación que supera el análisis coste-beneficio.
Análisis costo-beneficio
El análisis coste-beneficio consiste en el cálculo del grado en que los beneficios de un proyecto exceden a sus costos. Si se tienen distintas opciones, se adoptará la que tenga mayores beneficios netos, rechazando directamente aquellas opciones con más costes que beneficios. Esta claridad intuitiva es uno de los atractivos de este método. En la actualidad, es usual su aplicación en la evaluación de proyectos, especialmente en los proyectos que involucran la construcción de infraestructura y la promoción de actividades productivas.
Una de las dificultades del análisis coste-beneficio es que requiere una unidad de medida común de los distintos costos y beneficios. Ésta es casi siempre de carácter monetario, lo que obliga a obtener los valores de los distintos cambios en el bienestar de las personas, sean éstos debidos a cambios en la cantidad de bienes que tienen mercado, o de bienes sin mercado, como la mayoría de externalidades.
Aunque la intuición pueda parecer clara, no está exenta de polémica. El primer aspecto importante es el propio criterio utilizado. Decíamos que para aceptar un
proyecto el criterio es que los beneficios superen a los costes, y que cuanto mayor sea la diferencia, mejor será el proyecto. Pero hemos obviado explicitar que estas sumas de costos y beneficios lo son para el conjunto de la población, donde puede haber personas que mejoren su bienestar y personas que lo vean empeorado. Sólo nos hemos fijado en el resultado agregado. El análisis de este tema lleva al estudio del criterio de Pareto y el de Kaldor-Hiks, como se reseña brevemente a continuación.
Criterio de Pareto
El criterio de Pareto indica que una situación es Pareto óptima, (u óptima en el sentido de Pareto), si es posible mejorar el bienestar de alguien sin que nadie empeore el suyo. Esta situación se denomina, también, estado de eficiencia. Este criterio, establecido por el economista italiano Vilfredo Pareto, permite comparar distintas situaciones, que podrían ser distintos proyectos. Por ejemplo, una política por la que nadie sale perjudicado y en cambio alguien se beneficia, se dice que es Pareto superior, o superior en el sentido de Pareto, a la situación sin esta política. Seguramente pocos estaríamos en desacuerdo con que la política es socialmente deseable. Este consenso es ciertamente uno de los motivos por los que éste es un criterio de referencia en economía, tal como se encuentra firmemente establecido en la teoría microeconómica.
Criterio Kaldor-Hicks
En la vida real, las posibilidades de encontrar políticas Pareto superiores son más bien bajas. Por ejemplo, es difícil que un proyecto, más allá de cuál sea su población beneficiaria, no perjudique a nadie. Esto reduce notablemente la aplicabilidad del criterio de Pareto en la práctica. Ante esta limitación, los economistas Lohn Hicksy Nicholas Kaldor, ambos premios Nobel de Economía, realizaron una propuesta similar, aúnque cada uno por su cuenta, conocida en la teoría económica como el criterio Kaldor-Hicks. En esencia, este criterio modifica el criterio de Pareto, de manera que considera una situación como superior (o socialmente más deseable) a otra si, en el agregado, la primera genera mayor bienestar que la segunda.
Razonando esquemáticamente, supongamos que actualmente estamos en la situación A, y que la queramos comparar con otra situación B. Supongamos también que al pasar de A al escenario B, hay individuos que obtienen una ganancia neta de bienestar (un excedente), mientras que otros individuos experimentan una pérdida de bienestar (sus costes son superiores a sus beneficios). Finalmente, supongamos que la ganancia de los «ganadores» es superior a la pérdida de los «perdedores», lo que implica que los ganadores podrían compensar a los perdedores por sus pérdidas y
todavía conservar un excedente positivo, obteniendo una ganancia neta en bienestar. Según este nuevo criterio, la situación B sería preferible (superior) a la A en el sentido de Hicks-Kaldor. El énfasis en la ejemplificación de este criterio está en que los ganadores podrían compensar a los perdedores, no que los compensen realmente. El no tener que compensar realmente a los perdedores es lo que hace de este metodo en la práctica mucho más aplicable que el criterio de Pareto. Si la compensación fuese efectiva y se compensase realmente la pérdida de bienestar de los perdedores de forma que dejasen de serlo, entonces dicho criterio sería equivalente al de Pareto. La diferencia está en la potencialidad, en que no se dé necesariamente la compensación.
Veamos un ejemplo numérico altamente simplificado. Imaginemos un proyecto hidroeléctrico que involucra a cinco grupos sociales, conformado por el mismo número de integrantes cada uno4 . La tabla adjunta muestra el resumen de los
beneficios y costos, así como los subsecuentes beneficios netos, de cada uno de los grupos.
Beneficios y costos de un proyecto hidroeléctrico
Afectados Beneficios Costes Beneficios netos
A 7 0 7 B 2 8 -6 C 3 4 -1 D 9 1 8 E 1 6 -5 Fuente: Gines de Rus (2009)
El individuo B, por ejemplo, se beneficia de energía barata (2) pero es un pescador habitual aguas abajo y la presa le impide continuar con su afición en las condiciones iniciales, preferidas por él. Este perjuicio (8) restado del beneficio que obtiene le reporta una pérdida neta de 6 unidades monetarias. Podríamos interpretar los valores de la columna «beneficios netos» como compensaciones monetarias para que los afectados estuviesen indiferentes sin y con el proyecto: al individuo B habría que indemnizarle con 6 unidades monetarias, y el individuo A estaría dispuesto a pagar 7
4 Este ejemplo está tomado de Ginés de Rus, Análisis Coste-Beneficio. Editorial Ariel Economía, 3era edición. España, Barcelona, 2008.
u.m. La columna de beneficios netos permite anticipar que si el proyecto se sometiese a votación sería rechazado. Los individuos A y D votarían a favor, frente a B, C y E que votarían en contra. ¿Sería una buena decisión rechazar la presa? Para contestar a esta pregunta tenemos que ver si la construcción de la misma supone una mejora social, para lo que previamente necesitamos definir un criterio de valoración. El criterio de mejora de Pareto, que hemos utilizado anteriormente, exige que no haya perdedores y, por tanto, que exista compensación plena a los inicialmente perjudicados por el proyecto. Esto raramente se da en el mundo real ya que, en muchas ocasiones, la situación es similar a la descrita en el ejemplo, pero sin que se produzca la compensación de los perdedores. A pesar de ello, si un proyecto produce un saldo positivo de beneficios para la sociedad en su conjunto y existen perdedores que por alguna razón no pueden ser compensados, es práctica habitual acometer dicho proyecto (los ganadores podrían haber compensado a los perdedores y todavía seguir ganando). Este criterio, en el que la compensación es sólo hipotética, se conoce como el criterio de compensación de Kaldor-Hicks, o criterio de compensación potencial. A menos que el proyecto tenga consecuencias distributivas inaceptables, la evaluación económica de proyectos sociales, cuando se opta por el uso del análisis costo-beneficio, se apoya fundamentalmente en este criterio.
3. Análisis costo - beneficio
Para realizar el análisis o evaluación de un proyecto, bajo el método de análisis costo - beneficio, el más sofisticado de los métodos de evaluación, resulta de mucha utilidad el uso de diagramas de flujo, un instrumento metodológico de amplio uso en el mundo de las finanzas y aplicable a las evaluaciones de proyectos sustentados en el método del análisis costo-beneficio. Específicamente en el campo de los proyectos, estos diagramas muestran el difícil equilibrio entre los costos que demanda la ejecución de las acciones necesarias para alcanzar un determinado objetivo y los beneficios que ello genera en la población beneficiaria. Por ejemplo, en un proyecto típico de salud pública se deberá analizar el costo de las acciones para combatir una epidemia y los beneficios derivados del logro de este objetivo, tales como la reducción de la mortalidad y la consecuente ampliación de la esperanza de vida. Por lo general, el diagrama de flujo permite visualizar cinco variables clave de un proyecto:
� Los costos, o inversión propiamente dicha, que suelen ser subdivididos en
inversión inicial y costos operativos.
� Los beneficios o ingresos del proyecto, que se subdividen en ingresos
� El tiempo de duración de la inversión u horizonte temporal del proyecto. � El rendimiento de la inversión, que resulta de una comparación de los ingresos
frente a los costos. En los proyectos de desarrollo suele hablarse de rentabilidad social, en tanto que en los proyectos privados se trabaja con la noción de rentabilidad privada.
� El riesgo asociado a la rentabilidad, toda vez que existe una indisoluble y
directa relación entre rentabilidad y riesgo: a mayor rentabilidad, mayor riesgo.
Analizar un proyecto social consiste, esencialmente, en determinar los costos, beneficios, tiempo, rentabilidad y riesgo de una inversión; y sobre esta base decidir su aprobación, rechazo o postergación. Un proyecto tiene como objetivo la solución de un problema social, y las acciones necesarias para materializarlo generan tanto costos como beneficios a lo largo de un determinado horizonte temporal, el cual siempre presenta un cierto grado de incertidumbre. Analizar un proyecto consiste en comparar costos y beneficios para determinar, finalmente, si es conveniente para la sociedad. El diagrama de flujo sintetiza estas características esenciales: costos, beneficios, tiempo, rentabilidad y riesgo.
Beneficios
Tiempo (Actividades)
Costos
Gráfico 1.3 Diagrama de flujo. Un proyecto tiene tres variables esenciales:
tiempo, costo y beneficio. El tiempo es, por definición limitado, dado que un proyecto, a diferencia de una institución, tiene un horizonte temporal definido y predeterminado.
Ingresos y gastos
Desde una óptica más bien contable, los costos y beneficios asociados a una inversión suelen ser traducidos en gastos e ingresos, a los efectos de operativizar el análisis del proyecto. Así, en lo que se refiere a los costos, éstos son susceptibles de una clara división en dos grandes grupos:
� Costos asociados a la inversión inicial, tales como la adquisición de inmuebles,
compra de maquinarias y equipos, activos intangibles y capital de trabajo.
� Costos asociados a la operación del proyecto, tales como pago de
remuneraciones, alquileres, mantenimiento de equipos, impuestos, etc. Por su parte los ingresos de un proyecto pueden ser clasificados -desde una perspectiva aún muy abstracta, también- en dos grupos:
� Ingresos por ventas o ingresos operativos del proyecto.
� Ingresos derivados de la reventa o valor imputado de los activos del proyecto
al final del período de duración del mismo, conocidos bajo la denominación de valor de salvamento.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que los costos y beneficios, traducidos en gastos e ingresos, deben ser relevantes; esto es, atribuible al proyecto bajo análisis.
0 1 2 3 Ingresos operativos Costos operativos Inversión inicial Valor de salvamento
Gráfico 1.4 Ingresos y gastos. En términos concretos, un proyecto puede ser
analizado tomando en consideración cuatro variables clave: inversión inicial, costos operativos, ingresos y valor de salvamento.
Al llegar a este punto, no se debe perder de vista el hecho que mientras los costos representan a los insumos necesarios para ejecutar las acciones previstas (usualmente agrupadas en bloques denominados medios o componentes), los ingresos representan a los fines o beneficios generados por el proyecto.
Inversión y financiamiento
El diagrama de flujo es un instrumento que, además, permite visualizar el efecto del financiamiento externo sobre la rentabilidad del proyecto. Frecuentemente las inversiones suelen ser financiadas mediante los aportes provenientes, por un lado, de la institución ejecutora (aporte propio) y, por otro, de una institución financiera nacional o internacional (aporte externo). En el caso de que el aporte externo se produzca a título de donación, su efecto sobre el proyecto es nulo. Pero, en el caso de que el aporte externo se efectúe en calidad de préstamo, los efectos serán contabilizados en forma de servicio de deuda. El diagrama muestra estos dos flujos:
� Los flujos operativos, referidos a la inversión y su recuperación, sin tomar
en cuenta un eventual financiamiento externo del proyecto y los costos a él asociados.
� Los flujos financieros, referidos exclusivamente al préstamo obtenido para
financiar la inversión y al servicio de deuda (amortización e intereses).
0 1 2
Flujos operativos Flujos financieros
Gráfico 1.5 Flujos operativos y financieros. Cuando una inversión es
financiada mediante préstamos, se configuran dos tipos de flujos: flujos operativos y flujos financieros. Los flujos operativos permiten estimar la rentabilidad económica. Para el cálculo de la rentabilidad financiera o total se deben considerar ambos tipos de flujos.
Inversión inicial
Ingresos operativos Valor de salvamento Préstamo
Costos operativos
Como resultado de lo anterior, la evaluación de un proyecto puede enfocarse desde dos perspectivas:
� Análisis de las cuentas de inversión y recuperación, conocido como análisis
económico u operativo de la rentabilidad de un proyecto.
� Análisis de todas las cuentas, incluyendo las de inversión / recuperación y
las de financiamiento / servicio de deuda. Este es el análisis financiero de la rentabilidad de un proyecto.
En el primer caso, los indicadores de rentabilidad -privada o social- constituyen indicadores específicos de rentabilidad económica; en tanto que en el segundo caso constituirán indicadores de rentabilidad financiera.
� En primer lugar, se tienen las cuentas de capital, referidas a los ingresos o
salidas de dinero a consecuencia de la inversión inicial y la desinversión (llamada también valor de salvamento o valor residual).
� En segundo lugar, las cuentas operativas, referidas a los ingresos y salidas de
dinero producidas a consecuencia de la operación del proyecto. En esta categoría figuran dos cuentas básicas: ingresos operativos y costos operativos.
� En tercer lugar, las cuentas financieras, que se refieren a los movimientos de
dinero ocasionado como consecuencia de la obtención de financiamiento para solventar los gastos de inversión inicial. En esta categoría se encuentran dos cuentas básicas: el desembolso del préstamo y el servicio de la deuda.
Gráfico 1.6 Cuentas del proyecto. En forma
general, un proyecto presenta tres tipos de cuentas: cuentas de capital o de inversión, cuentas operativas o corrientes y cuentas financieras.
Estas agrupan en conjunto a seis variables básicas, desde la inversión inicial hasta el servicio de deuda.
Cuentas de capital Inversión inicial.
Valor de salvamento.
Cuentas corrientes Ingresos operativos.
Gastos operativos.
Cuentas financieras Desembolso de préstamos.
Servicio de deuda.
El gráfico 1.6 ofrece una síntesis del catálogo de cuentas básicas en un proyecto típico. Dicho gráfico muestra, entre otras cosas, la correspondencia biunívoca entre determinados tipos de ingresos y determinados tipos de gastos. Así como, por
ejemplo, la inversión inicial tiene como contraparte al valor de salvamento; y los gastos operativos interactúan con los costos operativos, y finalmente, el desembolso del préstamo tiene como efecto inverso al servicio de la deuda.
Flujo de caja
La estructura general de un proyecto puede ser visualizada y operativizada a través de un estado financiero denominado flujo de caja. El flujo de caja es un instrumento metodológico que facilita la organización de la información cuantitativa y específicamente monetaria del proyecto. En efecto, una vez construido el proyecto en sus aspectos cualitativos mediante el marco lógico, es a través del flujo de caja que se puede proceder a la evaluación de su viabilidad. En los proyectos de promoción empresarial siempre existirán, sin embargo, determinados costos y tal vez muchos beneficios cuya valorización es difícil y en ciertos casos, imposible. En tales situaciones se optará por realizar un análisis costo-efectividad, tal como veremos en las secciones siguientes.
Como se puede observar en el gráfico 1.7 y como ya ha sido señalado en la sección anterior, en un proyecto se producen tres tipos de movimientos de efectivo, que son los reflejados en el flujo de caja.
F. C.Financiero Financiamiento Operación F. C. Económico Inversión Módulos Momentos Inversión Operación 1 2 3 ... Liquidación
Gráfico 1.7 Estructura del flujo de caja. En el contexto del análisis de un
proyecto, el diagrama de flujo da paso al flujo de caja, el cual, usualmente, se construye en una hoja de cálculo. La estructura y formato específicos del flujo de caja pueden variar según el tipo de proyecto.
� Los movimientos de dinero relacionados a la inversión inicial; es decir, los
gastos necesarios para la puesta en marcha del proyecto.
� Los movimientos de dinero relacionados a las operaciones normales del
proyecto; es decir, los ingresos por ventas de bienes o servicios, y los gastos de producción, administración y ventas.
� Los movimientos de dinero relacionados al financiamiento de la inversión
inicial; vale decir los préstamos obtenidos y su devolución.
Esta es la estructura básica del flujo de caja. Existen, sin embargo, otras partidas que complementan el análisis, tales como el capital de trabajo estructural (que se asume como parte de la inversión inicial) y el escudo tributario (que se asume como una fuente informal de financiamiento). El flujo de caja, por otra parte, puede ser dividido en dos grandes secciones:
� Flujo de caja económico, que muestra la bondad del proyecto en función de la
inversión total requerida, independientemente de cómo ésta sea financiada.
� Flujo de caja financiero, que muestra el efecto del financiamiento sobre los
resultados estrictamente económicos del proyecto.
Desde esta perspectiva, el saldo final será el que arroje el flujo de caja financiero, y este será la base para el cálculo de los indicadores de rentabilidad del proyecto.
Flujo de caja
El flujo de caja es el estado financiero que resume los movimientos de efectivo que ocurren a lo largo de la vida del proyecto. Contiene todos los costos y beneficios, por lo que sirve como base para el análisis de rentabilidad de la inversión.
4. Anatomía de un proyecto social
En el amplio campo de los proyectos de inversión existe un tipo específico denominado proyectos sociales. Llamados, también, proyectos de desarrollo o proyectos de ayuda al desarrollo, los proyectos sociales tienen características comunes y características distintivas respecto a los proyectos en general.
Al igual que los proyectos de inversión en general, los proyectos sociales están determinados por cinco variables esenciales: tiempo, costo, beneficio, rentabilidad y riesgo. Las diferencias tienen que ver más bien con la forma como son tratadas estas
variables, en particular la forma de cálculo de costos y beneficios y su repercusión sobre los niveles de rentabilidad y riesgo.
¿Cómo es un proyecto social?
Un proyecto social es una inversión cuya rentabilidad potencial se establece sobre la base de considerar (y cuantificar, hasta donde esto sea posible) costos y beneficios sociales. La connotación social está dada por dos aspectos:
Primero: Incluir no sólo los costos y beneficios directos, sino también los costos y
beneficios indirectos.
Segundo: Valorizar todos los costos y beneficios, tanto directos como indirectos, a
precios sociales.
En este contexto, entiéndase como efecto directo (costo o beneficio) a aquél que recae o es asumido por la entidad ejecutora del proyecto y como efecto indirecto (costo o beneficio) a aquel que recae o es asumido por la población beneficiaria. Los efectos indirectos son, en buena cuenta, externalidades, tanto negativas (costos indirectos) como positivas (costos directos).
Gráfico 1.8 Efectos directos e indirectos. En un proyecto social, los
beneficios totales (directos e indirectos) son mayores que los costos totales (directos e indirectos). Sin embargo, los beneficios directos son menores que los costos directos, por lo cual una empresa privada nunca podría asumir la ejecución de dicho proyecto.
Indirectos
Directos
Indirectos
Directos
Un proyecto social es una inversión en la que la suma de todos los beneficios (directos e indirectos) es mayor a la suma de todos los costos (directos e indirectos); pero, al mismo tiempo, los beneficios directos son menores a los costos directos. Por esta razón, un proyecto social típico no puede ser asumido por el sector privado, aun cuando la inversión es necesaria para la sociedad.
Proyecto social: concepto esencial
Una intervención cuya rentabilidad privada es negativa, pero cuya rentabilidad social es positiva es un proyecto social. Un proyecto social es rentable desde la perspectiva del país en su conjunto, aunque no necesariamente desde la perspectiva privada.
Un buen proyecto es aquel cuyos beneficios totales son mayores a los costos totales. Si, además, el beneficio directo es mayor al costo directo, será el mercado el que asuma el proyecto. En caso contrario, el proyecto será un proyecto social, que podrá ser asumido o por el Estado (proyecto de inversión pública) o por una entidad privada sin fines de lucro. La sociedad debe ejecutar proyectos sociales que sean rentables socialmente y evitar proyectos “políticos”, aquellos que no son rentables, ni privada ni socialmente.
Errores políticos
Error N° 1: Desaprobar todo proyecto cuya rentabilidad privada sea
negativa, aun cuando la rentabilidad social sea positiva.
Error N° 2: Aprobar todo proyecto con fines sociales, aun cuando no sea
socialmente rentable.
Anatomía del proyecto
Típicamente, los proyectos de promoción de la competitividad generan efectos en tres niveles sucesivos y secuencialmente superiores: formación de capacidades, mejoramiento de las competencias empresariales y/o laborales y aumento de los ingresos de los productores beneficiarios de la intervención. Para ello, en el marco de su ejecución, se realiza un conjunto de actividades que demandan determinados insumos o factores de producción que, a su vez, se expresan en los costos del proyecto. Estos efectos pueden ser visualizados mediante una matriz denominado marco lógico, uno de los instrumentos metodológicos más importantes del enfoque del proyecto. El marco lógico se presenta como una tabla de cuatro columnas y cuatro filas. Las columnas suministran información sobre los elementos siguientes:
� Un resumen de los objetivos y actividades.
� Los indicadores o expresión cuantitativa de los objetivos. � Los medios de verificación de los indicadores.
� Los supuestos o factores externos que plantean riesgos u oportunidades al proyecto.
Por su parte, las filas de la matriz presentan información de los diferentes momentos de la vida del proyecto:
� La primera fila contiene el fin al cual el proyecto contribuirá.
� La segunda, contiene el propósito logrado cuando la ejecución del proyecto haya concluido.
� La tercera contiene los componentes, que serán conseguidos en el transcurso de la ejecución.
� La cuarta fila contiene los subcomponentes y/o actividades requeridas para producir los productos o resultados.
Esta es, en términos metafóricos, la “anatomía” de un proyecto social: es decir, la estructura básica de la intervención que realiza la sociedad a través de una determinada institución ejecutora, con la finalidad de resolver un problema social.
Incremento de ingresos Desarrollo de capacidades Fin Propósito Componente Actividad
Elementos referenciales, bajo observación Ámbito de responsabilidad directa
Verificadores Supuestos
Gráfico 1.9 Anatomía de un proyecto. El “cuerpo” de un proyecto
está conformado por cuatro partes: objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos. Indicadores Concepto Supuesto Mejoramiento de competitividad Supuesto Supuesto
Tipos de proyectos
A los efectos de realizar un análisis técnico apropiado, se debe distinguir dos tipos de proyectos5:
(i) Proyectos cuyo objetivo específico contractual consiste en la instalación de una determinada capacidad para su operación posterior;
(ii) Proyectos cuyo objetivo específico contractual consiste en el cumplimiento de determinadas metas de atención.
En efecto, desde la perspectiva de la responsabilidad gerencial, los proyectos pueden ser clasificados en dos grandes categorías. Por un lado, los proyectos en los cuales la gerencia es responsable de la instalación de una capacidad productiva que, luego de culminada la ejecución, será puesta en servicio. Por otro lado, los proyectos en los que la gerencia se responsabiliza de cumplir con determinadas metas de atención a la población beneficiaria, básicamente con la capacidad productiva pre-existente.
Son proyectos cuyo objetivo específico consiste en la instalación de una determinada capacidad destinada a su operación posterior. La característica esencial de los proyectos Tipo I es la indivisibilidad del proceso de inversión: únicamente luego de finalizar el proceso de inversión se obtienen los beneficios del proyecto. Esto implica que una vez tomada la decisión de llevar a cabo el proyecto es necesario realizar todas las actividades previstas, ya que realizar sólo una parte no produciría ningún beneficio. Un proyecto inconcluso no genera beneficios, y el retraso de las obras genera retraso en la obtención de los beneficios y, en consecuencia, una disminución sustancial de la rentabilidad social del proyecto.
Proyectos Tipo I
Por lo general, los proyectos tipo I tienen definidos la vida útil, el período de inversión y el período de operación del proyecto. La inversión se realiza en un período de tiempo determinado de antemano y generalmente concluye con la implementación de una obra física. El período siguiente consiste en la operación del proyecto, 5 En esta sección se asumen varios conceptos contenidos en los materiales de capacitación del Curso
en el cual se obtienen los beneficios, que en ciertos casos se expresa en ingresos operativos. La operación del proyecto está asociada con costos anuales vinculados a su funcionamiento. La vida útil del proyecto se define como el período durante el cual se obtienen los beneficios, y depende del funcionamiento del proyecto y de la forma como se administre. Para un adecuado funcionamiento del proyecto se debe tener en cuenta que es indispensable destinar recursos para la operación y mantenimiento.
Proyectos Tipo I, resumen de características
� Ejecución y operación diferenciadas en el tiempo. � Producto principal: bienes u obras. � Responsabilidad gerencial: entrega de productos (relacionados a los componen-tes del marco lógico). � La consecución del propósito es posterior a la ejecución. � Ejemplo: proyectos de infraestructura.El gráfico 1.10 muestra la configuración típica del marco lógico de un proyecto tipo I, en el cual los elementos bajo responsabilidad de la entidad ejecutora son las actividades y los componentes.
Fin Propósito Componente Actividad
Elementos referenciales, bajo observación
Ámbito de responsabilidad directa
Verificadores Supuestos Indicadores
Concepto
Gráfico 1.10 Proyectos relacionados a la instalación de capacidad. Son proyectos cuya inversión es indivisible: sus beneficios sólo se obtendrán si se ejecutan todas las actividades en las magnitudes previstas.
Proyectos Tipo II
Son proyectos cuyo objetivo específico contractual consiste en el cumplimiento de determinadas metas de atención. Los proyectos tipo II tienen como característica principal el hecho que cada fracción de inversión realizada genera beneficios, a diferencia de los proyectos tipo I en los cuales es necesario realizar toda la inversión para concretar los beneficios de la intervención. Por tal motivo, en un proyecto tipo II es posible disminuir o aumentar discrecionalmente los costos y esperar que en cierta medida razonable disminuyan o aumenten los beneficios.
En este tipo de proyectos, la posibilidad de que al variar las inversiones varíen proporcionalmente los beneficios hace flexible la asignación del presupuesto en cada proyecto. Esta situación hace aún más exigente el proceso de identificación, preparación y evaluación del proyecto. Es necesaria una delimitación específica del problema y de la zona afectada, una definición clara de la población objetivo y de los objetivos y metas planteados para permitir el dimensionamiento adecuado de los proyectos y un análisis correcto de alternativas.
Por las características mencionadas, en los proyectos tipo II no es posible diferenciar con claridad la inversión de la operación. Las inversiones se realizan en actividades que buscan cumplir un objetivo determinado. Estas actividades se llevan a cabo en períodos relativamente cortos de tiempo. Cabe destacar que una parte importante de la inversión del Estado está destinada a la ejecución de este tipo de proyectos: intervenciones en salud como, por ejemplo, vacunaciones para prevenir enfermedades, manejo y control de los recursos ambientales, y control de enfermedades específicas. Asimismo, intervenciones basadas en la asistencia técnica, capacitación, apoyo gremial y acciones similares dirigidos a pequeños productores, son ejemplos típicos de este tipo de proyectos.
Proyectos Tipo II, resumen de características
• Ejecución y operación se confunden en un mismo periodo de tiempo. • Producto principal: servicios a la población.
• Responsabilidad gerencial: logro del propósito del proyecto, además de la entrega de los productos (relacionados a los componentes del marco lógico). • Ejemplo: proyectos de capacitación y asistencia técnica.
