ARGENTINA
PROYECTO DE TRANSFORMACIÓN URBANA DEL AMBA
Componente 1: Integración social y urbana Barrio 31 de la CABA
EVALUACIÓN SOCIAL
Septiembre 2016
Ministerio de Hacienda: Unidad de Financiamiento con Organismos Multilaterales de Crédito
Jefatura de Gabinete de Ministros: Secretaría de Integración Social y Urbana (SECISYU) Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
SIGLAS Y ABREVIATURA
AMBA CABA
Área Metropolitana de Buenos Aires Ciudad Autónoma de Buenos Aires EIAS Estudio de Impacto Ambiental y Social GCBA Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires IVC Instituto de la Vivienda de la Ciudad MPR Marco de Políticas de Reasentamiento PO Política Operacionaldel Banco Mundial SECISYU Secretaría de Integración Social y Urbana UCP Unidad de Coordinación del Proyecto UEP Unidad Ejecutora del Proyecto
ÍNDICE
1. Introducción ... 7
2. Descripción general del proyecto ... 8
3. Evaluación Social ... 13
3.1 Noción de evaluación social ... 13
3.2 Metodología utilizada ... 14 3.2.1 Fuentes primarias ... 14 3.2.2 Fuentes secundarias ... 16 3.3 Ubicación geográfica ... 17 3.4 Antecedentes históricos ... 21 3.5 Diagnóstico ... 26 3.5.1 Características Generales ... 26
3.5.1 Diversidad Social y Género ... 35
Género ... 36
Niños y jóvenes ... 39
Adultos mayores... 42
Inmigrantes ... 43
Inquilinos ... 47
Población de manzanas con acceso limitado a servicios y viviendas precarias ... 48
Población que vive debajo de la autopista ... 50
Conclusiones... 52
3.5.2 Instituciones, reglas y conductas ... 53
Sistema político ... 53
Tejido sociocomunitario ... 56
Uso y apropiación del espacio público ... 57
Mercado de cooperativas ... 60
Mercado inmobiliario informal ... 61
3.5.3 Actores Sociales ... 62
Actores gubernamentales ... 63
Actores no gubernamentales ... 63
3.5.4 Participación ... 70
Estrategias de participación existentes ... 70
Estrategias de participación propuestas ... 72
3.5.5 Riesgos Sociales ... 77
3.6 Socialización ... 82
3.6.1 Vinculación y acompañamiento a los hogares ... 82
3.6.2 Participación ciudadana ... 82
Reuniones con vecinos por sector ... 82
Procesos participativos por intervención ... 83
3.6.3 Vinculación con las organizaciones sociales... 90
3.6.4 Vinculación con actores políticos ... 90
Sistema Político ... 90 Otros actores ... 91 4. Salvaguardas ... 91 4.1 Reasentamiento involuntario ... 91 4.2 Pueblos indígenas ... 92 5. Conclusiones ... 94
6. Equipo ejecutor ... 95
Organismos Ejecutores del Programa ... 95
8. Marco normativo ... 96
8.1 Normativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ... 96
8.1.1 Ordenanza 44873/1991 ... 96
8.1.2 Ley Nº 148 ... 96
8.1.3 Decreto 495/10 (Modificado por el Decreto 231/12) ... 97
8.1.4 Ley Nº 3343 ... 97
8.2 Normativa del Estado Nacional ... 98
8.2.1 Ley Nº 23.967 ... 98
8.2.2 Resolución 17/2016 ... 98
9. Bibliografía ... 99
Anexo I: encuesta para relevamiento sociohabitacional ... 100
Anexo II: guía de entrevista ... 112
Anexo III: grupos focales ... 117
Anexo IV: matriz de análisis de actores sociales ... 142
Anexo V: organigrama de equipos en territorio ... 145
Anexo VI: estudio de caso ... 146
Anexo VII: oficinas descentralizadas Villas 31 y 31 Bis ... 162
LISTADODE FIGURAS
Figura 1: Ubicación de las Villas 31 y 31 Bis ... 18
Figura 2: Evolución del crecimiento urbano ... 18
Figura 3: Polígono de intervención del Programa ... 19
Figura 4: Plano Villas 31 y 31 Bis ... 20
Figura 5. Plano con nomenclatura de manzanas y sectores, Estatuto Barrio 31 Carlos Mugica ... 55
Figura 6. Plano actual. Resaltado, el sector San Martín ... 56
Figura 7. Plano de canchas y plazas ... 58
Figura 8. Uso del espacio público ... 59
Figura 9. Barreras de acceso ... 59
Figura 10. Matriz de análisis de interés e influencia ... 63
Figura 11. Organizaciones sociales según actividad principal y sector ... 69
LISTADO DE TABLAS Tabla 1: Evolución de población en la Villa 31 1962-1980 ... 22
Tabla 2: Comparación Indicadores laborales 2016, CBA y Villa 31-Villa 31 Bis, en porcentaje ... 27
Tabla 3: Comparación asistencia a establecimientos educativos, según rango etario Ciudad de Buenos Aires (2015) y Villa 31-Villa 31 Bis (2016), en porcentaje ... 28
Tabla 4: Distribución de demandas de la población de la Villa 31-Villa 31 Bis, 2016 ... 34
Tabla 5. Distribución poblacional según tipo de ocupación 2016, Población que vive debajo de la autopista, en porcentaje ... 52
Tabla 6. Manzanas y delegados por sector ... 54
LISTADO DE GRÁFICOS Gráfico 1: Comparación de Cobertura de Salud en la Ciudad de Buenos Aires (2015) y en la Villa 31-Villa 31 Bis (2016), en porcentaje ... 29
Gráfico 2: Distribución de Unidades Funcionales, en porcentaje (2016) ... 30
Gráfico 3. Distribución de hogares por tipo de vivienda en la Ciudad de Buenos Aires y en la Villa 31-Villa 31 Bis, en porcentaje ... 30
Gráfico 4: Distribución de hogares por tipo de ocupación, en porcentaje ... 31
Gráfico 5: Distribución poblacional 2016, según quintil de ingreso per cápita familiar... 36
Gráfico 6: Ingreso laboral 2016 según género, por quintil, en pesos ... 37
Gráfico 7: Distribución poblacional 2016 según Cobertura de Salud y género ... 38
Gráfico 9: Asistencia a establecimientos educativos 2016, por rango etario ... 40
Gráfico 10. Distribución poblacional según Cobertura de Salud 2016, adultos mayores de 60 años ... 43
Gráfico 11. Distribución poblacional de extranjeros 2016, según quintil de ingreso y nacionalidad ... 44
Gráfico 12: Ingreso laboral de extranjeros 2016, según quintil de ingreso ... 44
Gráfico 13: Ingreso per cápita familiar de extranjeros 2016, según quintil de ingreso y nacionalidad ... 45
Gráfico 14: Distribución poblacional según Cobertura de Salud 2016, extranjeros y argentinos ... 46
Gráfico 15: Distribución poblacional según tipo de vivienda 2016, inquilinos, en porcentaje ... 47
Gráfico 16. Distribución poblacional según material predominante de pisos de vivienda 2016, Sector “El Fondo” ... 49
Gráfico 17. Distribución poblacional según material predominante de techos de vivienda 2016, Sector “El Fondo” ... 49
Gráfico 18. Distribución poblacional según Cobertura Médica 2016 Población que vive debajo de la autopista, en porcentaje ... 51
Gráfico 20. Organizaciones sociales según actividad principal y sector ... 69 Gráfico 20. Instancias participativas por área programática y por metodología ... 84
LISTADO DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1: Tendidos eléctricos superpuestos en el Sector Güemes ... 32 Ilustración 2: Tendidos eléctricos superpuestos en el Sector Playón Este ... 32 Ilustración 3: Tendidos eléctricos al interior de la vivienda en el Sector YPF ... 33
1. Introducción
El presente informe consiste en una evaluación social del Componente de “Integración Social y Urbana del Barrio 31 en la CABA” (en adelante, “el Programa”) del Proyecto de Transformación Urbana del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), el cual pretende la progresiva recomposición e incorporación a la ciudad del tejido urbano de las Villas 31 y 31 Bis como unaexperienciapiloto con potencial replicabilidadenotras“villas” de alta densidad urbana. Así, sus acciones buscan responder integralmente a la multiplicidad de problemáticas que atraviesan los habitantes de las Villas 31 y 31 Bis, generando una transformación de “Villa” a Barrio, integrándola a la CABA y dotando a los beneficiarios directos de las herramientas necesarias para que puedan desarrollar sus proyectos de vida. El Programa alcanzará estos objetivos mediante las siguientes intervenciones:
Mejoramiento de infraestructura básica.
Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad
En este marco, la evaluación social pretenderealizar un diagnóstico social anterior a la intervención del Programa y, a su vez, determinar sus probables impactos y riesgos sociales.El análisis social emplea una combinación de instrumentos cualitativos y cuantitativos destinados a evaluar las condiciones sociales de base y pone de manifiesto los actores, factores y sistemas sociales que pueden gravitar en el proyecto. Se considera a la evaluación social como un componente clave del diseño del Programa, la cual brinda información demográfica, socio-económica, comunitaria e institucional esencial en esta etapa de desarrollo.
La presente evaluación social ha sido elaborada siguiendo la metodología elaborada por el Banco Mundial (Banco Mundial, 2002). De acuerdo a la misma, una evaluación social debe comprende cinco dimensiones / puntos de ingreso: diversidad social y género, instituciones, reglas y conductas, actores sociales, participación, y riesgo social. La evaluación ha sido realizada con base en fuentes de información primarias y secundarias, involucrando a actores del barrio en sus diversos niveles de agregación (hogares, individuos, organizaciones sociales y actores políticos), y en la utilización de métodos cuantitativos y cualitativos.
El reporte se encuentra organizado del siguiente modo. En la Sección 2 se presenta una descripción más detallada del proyecto, sus objetivos y componentes. En la Sección 3 se desarrolla la evaluación social, donde se describe el alcance de la evaluación y su metodología, los antecedentes
históricos del proyecto, el diagnóstico social con base en los puntos de entrada de la metodología propuesta, y por último la estrategia de socialización. En la Sección 4 se evalúa la necesidad de activar o no las salvaguardas de Reasentamiento Involuntario y Pueblos Indígenas. En la Sección 5 se presentan unas conclusiones y por último las secciones 6 a 9 hacen referencia al Equipo Ejecutor, Presupuesto, Marco Normativo y Bibliografía.
Es importante mencionar que este documento consiste en un estudio de carácter investigativo y sus contenidos serán utilizados de referencia para las posibles intervenciones. No obstante, los resultados de la misma no resultan vinculantes.
2. Descripción general del proyecto
En el presente apartado se describe el componente 1: “Integración social y urbana del Barrio 31 de la CABA” que forma parte del Proyecto de Transformación Urbana del AMBA que busca integrar los asentamientos informales al entorno urbano, contribuyendo con una “transformación urbana” en el territorio, con el fin último de cambiar la trayectoria de los barrios. Esta zona comparte, por su proximidad geográfica, determinadas condiciones demográficas, políticas, económicas y sociales, que se traducen en problemáticas comunes que afectan la calidad de vida de todos sus habitantes. Actualmente, el AMBA alberga aproximadamente 12.800.000 habitantes, de los cuales 2.200.000 residen en asentamientos precarios y villas de emergencia (casi un 15% del total de su población); habitantes que no gozan del derecho a una vivienda digna y que en gran medida, no ven satisfechas sus necesidades básicas.
El objetivo del proyecto es mejorar el acceso a los servicios básicos y vivienda adecuada en barrios vulnerables seleccionados del Área Metropolitana de Buenos Aires, y fortalecer la capacidad institucional para la gestión urbana a nivel metropolitano. El Proyecto tiene 5 componentes: 1) Integración urbana y social del Barrio 31 en la CABA, 2) Mejora del hábitat en barrios vulnerables del Gran Buenos Aires, 3) Fortalecimiento de las capacidades institucionales para la gestión urbana metropolitana sustentable, 4) Gestión del proyecto y monitoreo (CABA), 5) Gestión del proyecto y monitoreo (PBA).
El primero apunta a cumplir el objetivo específico de lograr procesos de urbanización de villas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en particular las villas 31 y 31 bis. El segundo componente consiste en el desarrollo de intervenciones para la mejora del hábitat de asentamientos informales en municipios del Gran Buenos Aires, de las características sociales, urbanas y ambientales existentes en el Barrio Carlos Gardel perteneciente al Municipio de Morón. Por último, el componente de
Asistencia técnica busca aumentar la capacidad instalada para la planificación y ejecución del proyecto, en una estrategia integrada de intervención que potencie las sinergias metropolitanas. Este Proyecto beneficia directamente a aproximadamente 63.1901 habitantes del área metropolitana en una primera fase y al mismo tiempo genera beneficios indirectos en la totalidad de los habitantes de la región del AMBA: 12.800.000.
Componente 1: Programa de Integración Social y Urbana del Barrio 31 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
El Componente pretende la progresiva recomposición e incorporación del tejido urbano de la Villa 31 y 31 Bis, como una experiencia piloto con potencial replicabilidad en otras “villas” de alta densidad urbana, implementando acciones innovadoras encaminadas tanto a perfeccionar las condiciones físicas de los asentamientos, como fomentando la construcción de capital social y humano y la coordinación interinstitucional, tanto a nivel nacional como del Gobierno de la Ciudad. La intervención busca responder integralmente a la multiplicidad de problemáticas que atraviesan los conflictos de las villas, dotando a los beneficiarios directos de las herramientas necesarias para que quienes las habitan puedan desarrollar sus proyectos de vida. Se priorizarán iniciativas de acción territorial intersectorial: integración urbana, conectividad, movilidad y espacio público, el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad el desarrollo del capital social y el desarrollo económico y se contribuirá al desarrollo de una nueva institucionalidad, entendiendo esta última como la progresiva regularización de los derechos y obligaciones de los vecinos.
Además, en la actualidad las tierras y predios del polígono de intervención pertenecen al Estado Nacional, y los habitantes no disponen de los títulos de propiedad. El componente tomará las medidas pertinentes para la transferencia y/o adquisición de los predios del Estado Nacional en concordancia con la Ley de Urbanización 3.343 (ver marco jurídico), así como el proceso de regularización dominial y formalización de las actividades de los residentes.
El Gobierno de la CABA ha desarrollado un Plan de Acción Integral (Plan de Acción Integral 2016-2019) para la transformación del Barrio 31. El plan tiene como objetivo mejorar la integración de la solución en el tejido urbano de la ciudad y mejorar las condiciones de vida de sus residentes. Con este fin, el gobierno está planeando intervenciones para mejorar el acceso a la infraestructura básica
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El cálculo de beneficiarios directos se realizó sumando la cantidad de habitantes de las
intervenciones urbanas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en particular la villa 31 y 31 bis) y de las intervenciones en la Provincia de Buenos Aires.
y los servicios sociales, estimular el desarrollo económico en la zona, y la mejora de la integración física con el entorno.
Dentro del Plan de Acción, algunas acciones serán financiadas por el Banco Mundial bajo el Programa Barrio 31 (a partir de ahora el Programa) que pretende la progresiva recomposición e incorporación a la ciudad del tejido urbano de las “Villas 31 y 31 Bis2. El Programa es una experiencia piloto con potencial replicabilidad en otros asentamientos informales de alta densidad urbana.
El programa, que ya se encuentra en marcha, tiene como beneficiarios directos a toda la población en las Villas 31 y 31 bis 43.190 personas, según estimaciones para el 2015 de la Secretaria de Hábitat de Nación)3, e indirectamente beneficiará a mas de 3 millones de personas que habitan en la CABA. Cabe destacar que, como parte del Programa, el Gobierno de la CABA a través de la Secretaría de Integración Social y Urbana (SECISYU) se encuentra en proceso de adquisición de un terreno lindero a la zona de emplazamiento actual del asentamiento para la construcción de viviendas a ser otorgadas a las familias que sea necesario reasentar. Se estima que el proceso de compra finalice en diciembre de 2016.
Las principales intervenciones que se prevén en el marco del Componente 1 son: • Tendido de infraestructura básica. Al interior del Barrio 31
• Creación de nuevas viviendas.
La ejecución de las obras y medidas de este componente estará a cargo de la SECISYU creada a tal efecto en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Ciudad de Buenos Aires.
Otras intervenciones previstas que forman parte del Plan de Acción Integral antes mencionado, pero que no son parte del presente Programa Barrio 31 y por tanto, no serán financiadas por el BM ni con recursos de contraparte, son:
2 En relación a la denominación de la villa bajo estudio, en el presente documento se hará referencia a las Villas 31 y 31 Bis cuando se realicen descripciones históricas o actuales sobre el mismo ya que es el nombre que presenta hasta el momento. Por su parte, se denominará Barrio 31 cuando se efectúen menciones a la situación proyectada con la implementación del Programa.
3 La SECISYU desarrolló entre los meses de junio y julio un relevamiento socio-poblacional con metodología censal en la totalidad del área de intervención. Cuando los datos se encuentren disponibles luego del procesamiento, se actualizará la información correspondiente.
• Mejoramiento interior y exterior de viviendas existentes, mejorando principalmente los accesos a las viviendas en pisos superiores, las aberturas y ventilación, la aislación térmica y acústica, así como la distribución de ambientes.
• Construcción y/o readecuación de equipamientos sociales en el Barrio 31 para garantizar el acceso y disponibilidad de infraestructura de salud, educación y trabajo.
• Desarrollo económico sostenible y mejoramiento y readecuación de los espacios públicos existentes comerciales.
• Mejoramiento de espacios públicos y espacios verdes, incluyendo el “Nuevo Parque”. Este último supone la parquización y desarrollo arquitectónico destinado a actividades de esparcimiento y recreación en el espacio que quedará liberado por la desafectación de la Autopista Illia que actualmente atraviesa al asentamiento y será desplazada a través de una obra de desvío de la misma4
Subcomponente 1.1: Mejoramiento de Infraestructura Básica
El asentamiento se caracteriza por una segregación física y simbólica de las disposiciones urbanísticas. La infraestructura básica de agua y saneamiento no está garantizada. Además, la escasa conectividad interna y externa respecto de su entorno circundante, y la falta de oportunidades de movilidad e integración urbano, contribuyen a un proceso de guetificación o aislamiento geográfico. Además, los Barrios 31 y 31 bis se encuentran actualmente divididos por la Autopista Dr. Arturo Humberto Illia, separando el entramado urbano y aumentando la contaminación visual, sonora y ambiental del territorio. Más aún, existe una carencia de espacios públicos y espacios verdes.
En este contexto, el objetivo de este subcomponente es múltiple, por un lado, favorecer la integración urbana geoespacial mediante la mejora de la infraestructura básica, la conectividad y la
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El desvío de la autopista no es una obra prevista como parte del Proyecto AMBA ni se considera una obra asociada desde el punto de vista de las salvaguardas del Banco Mundial dado que su ejecución no es indispensable para llevar adelante el Programa Barrio 31 a financiar bajo el Proyecto AMBA. En relación al manejo ambiental y social de esta obra, el BM compartirá buenas prácticas con el prestatario y podrá solicitar información.
movilidad. Por otro lado, potenciar la mejora del espacio público para posibilitar el encuentro y la integración comunitaria.
En este sentido, se financiarán intervenciones tendientes a la provisión de infraestructura básica, garantizando el acceso a agua potable, pluvial, cloacal, tendido eléctrico, alumbrado público y pavimentación. Estas obras persiguen el objetivo de garantizar el derecho a la ciudad cubriendo las necesidades básicas de infraestructura y por ende, contribuir a mejorar la calidad de vida de la población vulnerable.
También se prevé la pavimentación de calles y construcción de puentes que permitan la vinculación de los distintos sectores del Barrio 31 y 31 bis, así como los habitantes del mismo con el resto de la ciudad. Por otro lado, se financiarán intervenciones en el espacio público de máxima calidad paisajística y urbanística para fortalecer los vínculos socio-comunitarios, reducir la contaminación y mejorar las condiciones de vida.
Subcomponente 1.2: Mejoramiento de las Condiciones de Habitabilidad
Como producto del análisis del déficit habitacional del barrio, se identifica y contempla la financiación de proyectos que responden a tres dimensiones: el déficit cuantitativo de viviendas (el requerimiento de mayor espacio habitable producto del hacinamiento), la desventajosa ubicación de las mismas (en relación a la protección de la población contra la contaminación del aire, ruidos excesivos y las condiciones del suelo para la construcción) y su déficit cualitativo (la necesidad de mejoramiento y adecuación de viviendas precariamente construidas).
El objetivo es garantizar viviendas cuyos materiales y técnicas de construcción produzcan estructuras durables, donde se suministren espacios adecuados y seguros para vivir, integrados a una estructura comunitaria, apropiadamente ventilados e iluminados, donde se facilite el acceso a oportunidades y se acompañen las iniciativas de fomento de la educación, trabajo, cultura, servicios de salud y desarrollo personal. Asimismo, el enfoque de la política de vivienda desarrollará programas e instrumentos que regularicen la tenencia de la propiedad y contribuyan a desarrollar el mercado hipotecario.
Las propuestas, que por un lado pretenden reducir los riesgos de vulnerabilidad e insalubridad humana y a la vez aumentar la resiliencia de los habitantes del barrio, son: la provisión de soluciones habitacionales en las áreas donde se presenta un déficit cuantitativo del espacio habitable disponible y/o donde la ubicación exige la relocalización del núcleo habitacional; y el mejoramiento
de viviendas, en las áreas cuyos hogares presentan déficit cualitativos y un desarrollo precario de la vivienda.
Las viviendas ubicadas en el sector del “Bajo Autopista”, por encontrarse asentadas debajo de la Autopista Illia a lo largo de 850 metros lineales, son prioritarias en la emergencia habitacional del barrio. Pese a que la situación de emergencia habitacional es extensiva en las Villa 31 y 31 bis, el diferencial sobre aquellas viviendas ubicadas en el “Bajo Autopista” reside en que no existe la posibilidad de mejora de las viviendas in situ, y por lo tanto la intervención en dicho predio para lograr el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad requeriría el reasentamiento de las familias.
Asimismo, se financiarán planes de mejoramiento de las viviendas construidas que no verifiquen riesgos por su ubicación pero que muestran déficit cualitativos como: paredes sin carencia en su estructura pero con piso de tierra, hacinamiento mitigable y/o carencia de algún servicio público domiciliario. El programa de mejoramiento será voluntario y participativo, y estará orientado prioritariamente a intervenciones micro-territoriales dentro del barrio a las viviendas existentes, atendiendo a las necesidades básicas insatisfechas al interior de los hogares con estas características y sus fachadas. Se realizará a través de un proceso participativo que involucre a las cooperativas de trabajo, sus habitantes y usuarios finales, a través de: capacitaciones en materia de construcción, su eventual inyección en el mercado laboral y la creación de una estética e identidad barrial conjunta. Los beneficios esperados incluyen la reducción la vulnerabilidad de la población garantizando el derecho a una vivienda digna y a la satisfacción de las necesidades básicas. Al mismo tiempo, la mejora de la fisonomía del barrio y el fortalecimiento de una identidad territorial que contribuya con el proceso de apropiación y sostenibilidad del proyecto.
3.Evaluación Social
3.1 Noción de evaluación social
El objetivo de la evaluación social es realizar un diagnóstico social anterior a la intervención del programa y, a su vez, determinar sus probables impactos y riesgos sociales.El análisis social emplea una combinación de instrumentos cualitativos y cuantitativos destinados a evaluar las condiciones sociales de base y pone de manifiesto los actores, factores y sistemas sociales que pueden gravitar en el proyecto. Se considera a la evaluación social como un componente clave del diseño del
programa, la cual brinda información demográfica, socio-económica, comunitaria e institucional esencial en esta etapa de desarrollo.
De acuerdo a la metodología elaborada por el Banco Mundial una evaluación social debe comprende cinco dimensiones o puntos de ingreso: diversidad social y género, instituciones, reglas y conductas, actores sociales, participación, y riesgo social (Banco Mundial, 2002).
En primer lugar, el análisis social comienza por examinar de qué manera se organizan los individuos en diversos grupos sociales. Se busca responder, en particular, la siguiente pregunta: ¿cuáles son los grupos sociales más vulnerables o excluidos? En segundo lugar se identifican las instituciones, reglasy conductas-formales e informales- que rigen el juego social. El análisis se centra en las reglas y conductas que pueden gravitar en el logro de los objetivos del programa. En tercer lugar, se identifican los actores sociales que pueden resultar afectados por el programa así como aquellos que pueden afectarlo. El análisis de los actores sociales pone de relieve la naturaleza y magnitud de los intereses que éstos tienen en el programa y el grado y carácter de su influencia en él.En cuarto lugar, se estudian las estrategias de participación en el diseño e implementación del proyecto. Son de particular interés las estrategias de los grupos pobres y vulnerables. Como último paso, se anticipan los riesgos del programa y las estrategias de mitigación correspondientes.
Los cinco puntos de ingreso aseguran un análisis holístico de las condiciones sociales de base y los potenciales efectos y riesgos del programa. Resulta importante destacar que dada la naturaleza de este programa, en el cual los actores involucrados y afectados por las instituciones, reglas y conductas que rigen el juego social son inabarcables, nos limitaremos en aquellos aspectos más significativos. En evaluaciones sociales de intervenciones más acotadas es posible encontrar un número de actores, reglas y conductas, formales e informales, más acotado y manejable. En el caso de un programa de esta naturaleza, es preciso limitar el análisis a los componentes clave solamente.
3.2 Metodología utilizada
La presente evaluación social articula herramientas metodológicas cuantitativas y cualitativas a partir de un conjunto de fuentes de información primarias y secundarias.
3.2.1 Fuentes primarias
En cuanto a las fuentes primarias el proceso de recolección de datos fue encarado desde una perspectiva de abordaje multiactoral que involucró instancias en relación a todos los actoresen sus diferentes niveles de agregación: los hogares, los individuos en su calidad de ciudadanos, las
organizaciones sociales y los actores políticos.Para ello se diseñaron instrumentos de recolección de datos diversos que fueron utilizados por los equipos en territorio para recabar información. Respecto de los hogares, la principal fuente de información proviene de la realización de un relevamiento sociohabitacional y demográfico, que tiene por objeto proveer información actualizada y desagregada de las Villas 31 y 31 Bis (no se contaba con datos oficiales desde 2010). Este relevamiento se realizó con una metodología de encuesta semicerrada, que fue aplicada en barrido censalen todo el área de intervención entre los meses de abril y julio por un equipo de 60 trabajadores sociales.
El instrumento de recolección de datos utilizado fue un cuestionario de 70 preguntas organizadas en siete módulos: vivienda, hogar, identidad y residencia, políticas sociales, educación,salud y trabajo e ingresos(ver Anexo I). Se relevaron datos sobrecaracterísticas de las viviendas, composición de los hogares y tipo de ocupación, características demográficas básicas individuales (tales como edad, sexo, situación conyugal y acceso a documentación personal), situación laboral e ingresos, acceso a la educación, a la salud y a políticas sociales. Para la selección de variables e indicadores se consideraron las encuestas generalmente utilizadas tanto a nivel nacional (Encuesta Permanente de Hogares y Censo Nacional) como a nivel de la Ciudad (Censo del Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires y Registro Único de Beneficiarios - RUB), siendo asistidos técnicamente por la Dirección de Estadística y Censos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
De esta manera, mediante un procedimiento de entrevista directa, cada hogar fue visitado por un trabajador social, quien realiza todas las preguntas del cuestionario, obteniendo información actualizada de la población. La información recogida fue cargada y sistematizada en una base de datos que alimenta una plataforma de legajo único y sometida a un proceso de validación y verificación de inconsistencias. Este proceso, que consiste en detectar, analizar y corregir los datos que presentan incongruencias, permite obtener datos consistentes. Si bien a la fecha no se cuenta con la totalidad de la información sistematizada, se puede afirmar que la muestra es suficientemente representativa como para realizar inferencias estadísticas.
Una segunda fuente de información en relación a los hogares es el registro de la demanda social atendida. Esta información se registra de manera continua a través de una planilla de registro de demandas, que da cuenta de las problemáticas que movilizan a la población a acercarse a un efector gubernamental.
Respecto de la ciudadanía, las instancias participativas impulsadas en el marco del desarrollo del programa constituyen una fuente de información valiosa acerca de la percepción de problemáticas
desde la perspectiva de los habitantes del barrio. Las metodologías utilizadas incluyeron entre otras la realización de encuestas y la observación participante y no participante.
En tanto, para las organizaciones sociales, entre los meses de marzo y junio se realizó un relevamiento en toda el área de intervención, registrando actividad principal y área de interés, destinatarios, grado de formalización, espacio disponible y dinámica relacional. La información recogida fue sistematizada en una ficha por organización y las organizaciones identificadas fueron georeferenciadas.
En cuanto a los actores políticos son dos las fuentes de información utilizadas.La primera es el registro de las situaciones críticas en relación a la infraestructura y provisión de servicios, tales como el riesgo edilicio, sanitario, eléctrico y vial y la incidencia de siniestros. Estas situaciones críticas son canalizadas principalmente por el sistema político del barrio(delegados y consejeros, ver en apartado 3.5.2) como representantes de las diferentes unidades territoriales (manzanas y sectores). Los instrumentos de recolección y sistematización de datos utilizados para el registro de esta información son una planilla de registro de reclamos e informes de recorridas de observación realizados por el equipo territorial, que se actualizan de manera periódica. En tanto informantes claves, los equipos de territorio constituyeron una segunda fuente de información utilizada. Con el objetivo de condensar los fragmentos de información parcial acumulados por dichos equipos durante los primeros meses de inserción territorial se impulsó un taller de elaboración mapa de actores.
Finalmente, como complemento de las mencionadas fuentes de información, se realizaron 15 entrevistas en profundidad y 4 grupos focales. Los instrumentos de recolección de datos utilizados fueron una guía de entrevistas (ver Anexo II) y guías de dinámicas (ver Anexo III)organizadas a partir de una serie de tópicos. En estas instancias se indagó en torno a distintos aspectos referidos al arraigo y la pertenencia, las relaciones de género, la diversidad sexual, la población originaria, la discriminación, las nociones de seguridad e integración, las expectativas en relación a la urbanización, el uso del espacio público y la identificación de actores relevantes.
3.2.2 Fuentes secundarias
Por otro lado utilizaremos algunas fuentes secundarias en vistas de completar la información disponible a partir de las fuentes primarias y generar comparaciones:
- Censo Nacional, INDEC (2010)
- Censo de las Villas 31 y 31Bis, IVC (2010)
- Estadísticas del Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
3.3 Ubicación geográfica
Las Villas 31 y 31 Bis se encuentran en la Comuna 1 de la Ciudad de Buenos Aires, en el barrio de Retiro. Su ubicación, enuna de las zonas más lujosas y exclusivas de la Ciudad, refleja la polarización y segregación económica y social en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Por su ubicación central, siendo desde el punto de vista urbanístico una locación estratégica, constituyen además de un desafío social, una problemática urbana que afecta a los barrios circundantes.
Figura 1: Ubicación de las Villas 31 y 31 Bis
Las Villas 31 y 31 Bis se emplazan en un total de 32 hectáreas y 74 manzanas, cuyo dominio es adjudicado en su mayoríapor el Estado Nacional. La expansión geográfica ha ido creciendo de manera exponencial como se contrasta en el mapa a continuación.
Figura 2:Evolucióndel crecimiento urbano
Fuente: elaboración por el Ministerio de Desarrollo Urbano en base a datos del Censo 2010 y fotografías aéreas.
El territorio de intervención del Programa comprende la superficie identificada en el siguiente mapa, incluyendo tanto los sectores emplazados en el polígono definido por la Ley N° 3.343 como
2000 2001 2002 2004 2005 2006 2008 2010 2012
el sector San Martín, de conformación posterior a su sanción (ver antecedentes históricos en apartado 3.3).
3.4 Antecedentes históricos
Las Villas 31 y 31 Bis se han constituido a lo largo de los años como un asentamiento urbano donde la informalidad en la tenencia de las tierras, la precariedad de las construcciones, la irregularidad en el tejido urbano y la deficiencia de los servicios básicos, entre otras cuestiones, han dado lugar a distintas discusiones y propuestas de políticas habitacionales (Sethman y Cavo, 2009). Aún dadas estas carencias, durante décadas los sectores más vulnerables se han establecido en este tipo de asentamientos precarios, buscando resolver su necesidad de vivienda.
De acuerdo con Sethman y Cavo (2009), la Villa 31 se origina durante la década de 1930, en pleno proceso de industrialización de sustitución por importaciones, con la llegada de inmigrantes polacos al barrio. En ese entonces, el Estado Nacional cede parte de su territorio a dichos inmigrantes, alojándolos en galpones vacíos del Puerto Nuevo y generando, así, el surgimiento de la “Villa Desocupación”. De manera similar, una década más tarde, con la entrega de viviendas precarias a un grupo de inmigrantes italianos y a familias de trabajadores ferroviarios, se conforman el “Barrio Inmigrantes” y la “Villa Saldías”, respectivamente. Para la década de 1950, debido a los flujos migratorios provenientes principalmente del norte argentino y de países limítrofes, la densidad poblacional de la Villa 31 se extiende de manera significativa. Considerando esto, Blaustein (2001) sostiene que dicha expansión demográfica se explica por la expulsión de los respectivos lugares de origen por la falta de trabajo y la concentración en áreas urbanas derivada del proceso de industrialización.
A nivel de la sociedad civil, en 1958 se da el surgimiento de la primera organización villera con el fin de articular las comisiones vecinales. Es que así se crea la Federación de Villas y Barrios de Emergencia (FE.DE.VI.), en cuya composición se incluyen miembros de los sindicatos portuarios, lo cual constituye un salto cualitativo a nivel organizativo en el comienzo de este proceso de conformación de actores colectivos en la población de las villas (Sethman y Cavo, 2009).
Con respecto al rol que adquiere el Estado Nacional, no es hasta la década de 1960 donde las villas comienzan a ser objeto de la acción estatal. En este contexto, durante el gobierno de facto de Onganía se crea la Comisión Municipal de la Vivienda (CMV), actual Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC). De acuerdo con de Privitellio y Romero (2005), el principal objetivo de dicho organismo consistía en erradicar villas, trasladar a sus pobladores a viviendas más adecuadas y, complementariamente, desarrollar un programa de reeducación que les permitiera “vivir de un modo considerado urbano”. Esto deja entrever que, para los creadores de la CMV,lasvillas no eran consideradas urbanas ni sus pobladores ciudadanos de pleno derecho. En estas condiciones, con la idea de contener el crecimiento en las villas, la CMV comienza a realizar los primeros estudios censales en las villas de la Ciudad con el objetivo de proponer un plan de erradicación. Así es como surge la primera distribución político-territorial de la Villa 31, la CMV segmenta la villa en cinco sectores que mantienen esta denominación aún hoy: Güemes, Inmigrantes, YPF, Comunicaciones y Saldías, lo que genera la reorganización de las comisiones vecinales en base a estos sectores.
Teniendo en cuenta los objetivos de la CMV, en 1967 se delinea el primer Plan de Erradicación de Villas de Emergencia (PEVE). Contrariamente a las expectativas que se tenían, el mismo no sólo no pudo ser llevado a
unificación de las comisiones vecinales. En particular, se crea la Junta de Delegados, integrada por representantes de dichas comisiones, las cuales personifican la resistencia frente al proceso de erradicación. Con la breve transición a la democracia en 1972, se da el surgimiento de nuevas organizaciones en el barrio, tales como el Frente Nacional Villero de Liberación Nacional y el Movimiento Villero Peronista, las cuales ejercen una fuerte presión para que el gobierno se ocupe de la “cuestión villera” (Sethman y Cavo, 2009). Si bien bajo esta consigna la CMV crea la Oficina de Villas, estableciendo un mecanismo participativo mediante “mesas de trabajo” que abren el diálogo con los habitantes de dichos asentamientos, la puja política interna por la disputa del territorio restringe los alcances de estos mecanismos. En rigor, luego de que en 1973 la FE.DE.VI. resistiera el primer proyecto del trazado de la autopista (el cual se superponía con una zona de la villa), en 1974 se lanza el Plan Alborada, un plan de erradicación y traslado de los pobladores a complejos habitacionales ubicados en zonas periféricas. De Privitellio y Romero (2005) sostienen que este nuevo proyecto se contraponía a la reivindicación de los pobladores, que aspiraban a quedarse y a mejorar sus viviendas, combinando el propio trabajo y la ayuda del Estado, para convertir las villas en barrios obreros. En estas condiciones, una vez más surgen los movimientos de resistencia que en 1974 se materializan en una movilización a Plaza de Mayo. En ese mismo año, el Padre Carlos Mugica, miembro del Movimiento de Sacerdotes para el Tercer Mundo, es asesinado luego de haber realizado una gran labor comunitaria en la Villa 31, fundando la Parroquia Cristo Obrero y promoviendo la organización de los habitantes de la villa en contra de las políticas de erradicación.
Considerando los proyectos de erradicación mencionados, los datos presentados por Sethman y Cavo (2009) demuestran que ninguno pudo contener el crecimiento en la Villa 31 hasta 1976. En efecto, tal como muestra la Tabla 1, entre 1962 y 1976 la población muestra un crecimiento exponencial. Esto es explicado principalmente por el rol de resistencia que adquirieron las organizaciones dentro del barrio en la concreción de los procesos de erradicación.
Tabla 1: Evolución de población en la Villa 31 1962-1980
Año Población Variación %
1962 6.731 -
1976 24.324 261%
1978/9 25.852 6%
1980 756 -97%
Fuente: Elaboración propia en base a Sethman y Cavo (2009).
Sin embargo, para 1977, una vez más bajo un gobierno de facto, el brigadier Osvaldo Cacciatore, intendente de la Ciudad de Buenos Aires, sanciona la Ordenanza N° 33.652 a partir de la cual la CMV queda a cargo del Plan de Erradicación de Villas. En esta ocasión, se intima a la población del barrio a optar entre distintas
alternativas, como: traslado a terreno propio, retornar a sus provincias o países de origen, egreso por propios medios ó un apoyo crediticio, y de esta manera se lleva a cabo la erradicación, que no logra ser total. De esta manera, para 1980 el plan sistemático de erradicación alcanza su cometido, tal como muestra la Tabla 1,se expulsa de manera coercitiva al 97% de la población de la Villa 31, sobreviviendo a dicho plan únicamente 756 habitantes.
Con el advenimiento de la democracia en 1983, la situación en el barrio cambia abismalmente. Según Jauri (2010), comienza a desarrollarse un proceso de reapropiación de la Ciudad mediante estrategias de ocupación de casas vacías y de reocupación de las villas que aún existían, especialmente por parte de los sectores erradicados en años anteriores. Ante esta circunstancia, se da un proceso de reparación histórica mediante la derogación de las normativas referidas a los planes de erradicación, dando señales de un cambio de paradigma en materia de política habitacional. Así es como el gobierno radical de Alfonsín, mediante la Ordenanza N° 39.753, crea el Programa de Radicación y Solución Integral de Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios bajo la órbita de la CMV. A partir de este programa, se logra restablecer la provisión de distintos servicios básicos, especialmente, agua potable y se retoma la organización política dentro del barrio (Sethman y Cavo, 2009).
Este nuevo nacimiento del barrio da lugar al surgimiento del Movimiento de Villas y Barrios Carenciados (MVBC), uno de los actores clave en resistir el proyecto de la construcción de la Autopista Illia en 1989. Pese a la resistencia y luego de diversas pujas políticas, a principios de la década de 1990 vuelve a surgir un plan de erradicación por parte del intendente de la Municipalidad de Buenos Aires, Domínguez, con el fin de construir el primer tramo de dicha autopista. En efecto, se llevan una serie de desalojos forzosos de aquellos habitantes ubicados en la traza de la autopista.
A partir de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires en 1994, la CMV y la Secretaría de Promoción Social comienzan a tomar una mayor intervención en el barrio, y se comienza a dar una especie de competencia entre ambas reparticiones y cierta superposición en sus funciones. Particularmente, mientras que la primera se encarga de la regularización dominial y electoral –dejando de lado las respuestas a distintas demandas del barrio –la segunda, a través del área de emergencias habitacionales, no sólo responde a situaciones de precariedad edilicia y a la distribución de materiales para la construcción, sino que también comienza a atender demandas por fuera de sus obligaciones. Esto lleva, por un lado, a que la Secretaría de Promoción Social afiance su relación con los dirigentes barriales y, por el otro, a que la CMV comience a invertir en infraestructura. En consecuencia, la disputa al interior del Gobierno por la relación con los dirigentes termina afectando la organización política del barrio (que en este momento se componía de delegados como representantes de sus vecinos en la zona de la 31, mientras que en la 31 bis la organización de los habitantes era a través de Juntas Vecinales), fraccionándolos.
En este escenario, y a partir de un proyecto de ley del partido político FRE.PA.SO. (Frente País Solidario), la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sanciona en la Ley N° 148, promulgada en 1998, que declara la
este marco, la ley busca impulsar el diseño de un programa integral de radicación y transformación de estos asentamientos, el cual incluyera un relevamiento y la urbanización integral, mediante la provisión de la infraestructura de servicios, el desarrollo de políticas sociales y la planificación participativa presupuestaria. Para ello se crea la Comisión Coordinadora Participativa (CCP), integrada por representantes del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y de las Villas 31 y 31 Bis, organismo encargado de llevar a cabo el diagnóstico, planificación y seguimiento de las políticas sociales habitacionales. La Ley N° 148 es la base normativa para el desarrollo de sistemas electivos en las villas de la ciudad. Ésta parte del suspuesto en donde la intervención del estado es minima, de ahí proviene la representación vecinal para la defensa de intereses relacionados a procesos urbanos.
La fragmentación evidenciada en años anteriores debilitó seriamente la relación entre la organización política de la Villas 31 y 31 Bis y la CCP. En este contexo, a partir del año 2000 emerge la exigencia de un cambio organizacional institucional que tienda a la creación de un cuerpo de delegados por sector que logra materializarse en el año 2001 en la Villa 31 y en el 2004 en la Villa 31 Bis.
La fragmentación evidenciada en años anteriores debilitó seriamente la relación entre la organización política de la Villas 31 y 31 Bis y la CCP. En este contexo, la Ley N° 148 es la base normativa para el desarrollo de sistemas electivos en los barrios de la ciudad. Ésta parte del suspuesto en donde la intervención del estado es minima, de ahí proviene la representación vecinal para la defensa de intereses relacionados a procesos urbanos. Como resultado de esta situación, a partir del año 2000 emerge la exigencia de un cambio organizacional/ institucional que tienda a la creación de un cuerpo de delegados por sector que logra materializarse en el año 2001 en la Villa 31 y en el 2004 en la Villa 31 Bis.
Luego de los varios procesos de erradicación-radicación mencionados, en 2002 surge el Proyecto del arquitecto Fernández Castro (UBACyT A401/04), conocido como el Proyecto FADU-UBA (Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires). Bajo la consigna de consolidar a la Villas 31 y 31 Bis en su lugar de emplazamiento, este proyecto estimula una serie de dispositivos participativos con el objeto de lograr el consenso de la villa en favor de esta propuesta. Este proyecto, vuelve a poner en discusión la cuestión de “programas de arraigo” contrapuestos con los “programas de relocalización”.
Por otro lado, a partir del 2003, con el objetivo de adecuarse a la Constitución y Leyes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la CMV pasa a ser el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC). Este organismo autárquico pasa a concentrar los procesos electivos en las villas, para lo cual realiza los censos correspondientes, el empadronamiento de los votantes y la generación de nóminas de candidatos para que los representantes sean finalmente elegidos.
En el transcurso del 2008 surge una serie de conflictos en torno a los problemas sanitarios del barrio. Ante servicios deficientes y la ausencia de redes de agua potable y de descarga cloacal, un gran grupo de vecinos utilizan la autopista Illia como lugar de protesta para visibilizar la demanda. Este asunto captura la atención de
los medios masivos de comunicación quienes señalizan otro de los problemas que caracterizan al barrio: el crecimiento en altura y su expansión morfológica hacia los laterales. Esta tensión en el barrio se tradujo en un conflicto entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) y el Gobierno Nacional en torno a la responsabilidad jurisdiccional y sus consecuentes intervenciones. En particular, el conflicto recae sobre el dominio de las tierras (que en su mayoría corresponden al Estado Nacional) y la responsabilidad sobre la provisión de servicios en el barrio. Dicha discusión termina en una demanda por parte del GCBA al Gobierno Nacional, donde el Poder Judicial resuelve impedir la prosecución de nuevas construcciones en el barrio que no cumplan con la reglamentación vigente relacionada con la urbanización, edificación y habilitación. Además, se resuelve establecer un sistema de control en el ingreso de materiales para la construcción, reduciendo el ingreso únicamente para realizar mejoras y refacciones, que comienza a estar bajo la órbita del Ministerio de Ambiente y Espacio Público (MAyEP) del GCBA. Además, por medio del Decreto N°1.548/2008, se crea la Unidad de Gestión e Intervención Social, organismo descentralizado del Ministerio de Desarrollo Social, el cual se encarga de la atención a emergencias en villas, complejos habitacionales y barrios vulnerables.
Considerando la demanda por parte de los habitantes del barrio y el Proyecto FADU-UBA, el legislador porteño Di Filippo presenta un proyecto de ley para la urbanización de la Villas 31 y 31 Bis. En 2009 dicho proyecto se convierte en la Ley N° 3.343, la cual establece la urbanización del polígono comprendido entre Calle 4, vías del Ferrocarril Gral. San Martín, prolongación virtual de la Avda. Pueyrredón, Calle 9, Avda. Pte. Ramón S. Castillo y prolongación virtual de la Avda. Gendarmería Nacional. Este polígono tenía como destino la vivienda, el desarrollo productivo y el equipamiento comunitario. Para ello, se crea la “Mesa de Gestión y Planeamiento Multidisciplinaria y Participativa para la Urbanización de las Villas 31 y 31 Bis“, bajo la órbita del Poder Legislativo, la cual funciona como lugar de diálogo entre distintos representantes del GCBA y del Estado Nacional y los delegados y representantes barriales. Cabe hacer mención que la esta ley establece explícitamente que el proceso de urbanización no implica un desalojo forzoso de la población, sino que, por el contrario, en caso de existir relocalizaciones, deben ser llevadas a cabo de común acuerdo y dentro del polígono mencionado.
Por otro lado, en 2009, el Poder Judicial, a través del Juez Gallardo, intima al MAyEP a convocar a elecciones de delegados con el fin de “democratizar” la representación de la villa. Finalmente, en agosto de 2010, la Secretaría Judicial para Villas del Juzgado en lo Contencioso, Administrativo y Tributario Nº 2 a cargo del mencionado Juez junto con la Asociación Civil por la Igualdad y la justicia (ACIJ), consolidan un estatuto que a la fecha rige los procesos electivos en las Villas 31 y 31 Bis: Estatuto Barrio 31 Carlos Mugica. De esta manera, se establece un marco que no sólo rige al proceso electivo, sino también reglamenta las funciones y obligaciones de los representantes del barrio, dentro de las cuales se destacan las decisiones de orden público y lo asuntos relativos a la urbanización. Paralelamente al surgimiento del mencionado Estatuto, el MAyEP comienza a planificar intervenciones para la construcción de una red cloacal y de agua potable en el barrio, lo cual deriva en el surgimiento en 2010 del Programa de Mejoras para la Villas 31 y 31 Bis por medio del
otras. Teniendo en cuenta que las obras de infraestructura realizadas bajo este programa deben ser llevadas a cabo por las cooperativas del barrio, se puede concluir que el programa no sólo provoca un impulso al mercado de cooperativas sino que también promueve el desarrollo social y económico dentro del barrio. En el 2012 por medio del Decreto N° 231/2012 se crea la Secretaría de Hábitat e Inclusión dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico del GCBA cuyo objetivo es promover la transformación de las villas en barrios, actuando de esta manera en todas las villas de la Ciudad. Es por esto que el mencionado programa pasa a ser de su dependencia y se comienzan a realizar obras de trazado de calles y tendido de redes pluvio/cloacales en algunos sectores del Barrio Carlos Mugica.
En 2013, una agrupación social y política del barrio presenta un amparo judicial reclamando por la provisión de servicios básicos, tales como agua, electricidad, iluminación, cloacas, cobertura del servicio de ambulancias ante emergencias médicas y recolección de residuos, en el sector San Martín. Este sector fue conformado en 2010 mediante la toma de terrenos linderos a las vías del Ferrocarril Línea San Martín, lugar que no se encuentra comprendido dentro del polígono que establece la ley y por lo tanto quedaba excluido de la provisión de estos servicios. A partir de este amparo, la Justicia dicta una medida cautelar en donde se ordena a los funcionarios a conformar una mesa de trabajo para llevar adelante las acciones tendientes a garantizar las mejoras de las condiciones de habitabilidad de dicho sector y la provisión de los servicios básicos.
En el año 2016, se crea la Secretaría de Integración Social y Urbana dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, cuya función principal es diseñar estrategias, planes, políticas y proyectos vinculados a la integración urbana, social y económica de las Villas 31 y 31 Bis y el entorno Retiro-Puerto. La Secretaría trabajará teniendo como referencia el polígono establecido en la ley, conformado por los sectores Inmigrantes, Güemes, YPF, Comunicaciones, Cristo Obrero, Ferroviario, Playón Oeste, Playón Este e incluyendo dentro del mismo al sector San Martín.
3.5 Diagnóstico
Características Generales
La población de lasVillas 31 y 31 Bis vive en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, no sólo entendida como la carencia de bienes materiales, sino también asociada a déficits habitacionales, laborales, educativos, de salud, de seguridad, y de servicios básicos. Estos factores, que afectan el desarrollo social y económico de los distintos actores de las Villas 31 y 31 Bis, confluyen en una realidad para esta población que difiere de las condiciones generales en las que vive la mayor parte de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires.
Si analizamos la proporción de hogares en condición de pobreza crónica y vulnerabilidad, se observa que las Villas 31 y 31 Bispresentan condiciones deficientes en comparación al resto de la Ciudad. De acuerdo con los datos del último Censo Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos,mientras que en2010 en la Ciudad sólo alrededor del 6% de los hogares presentaba necesidades básicas insatisfechas, dicho indicador alcanza un valor de 32% en las Villas 31 y 31 Bis.
Por otra parte, al considerar el comportamiento del mercado de trabajo, naturalmente los indicadores laborales son más desfavorables en la las Villas 31 y 31 Bis que en otras partes de la Ciudad. Según el Relevamiento Socio-habitacional y los datos de la Dirección de Estadísticas y Censos de la Ciudad, en 2016 las Villas 31 y 31 Bis y la Ciudad presentan la siguiente situación laboral:
Tabla 2: Comparación Indicadores laborales 2016, CBA y Villa 31-Villa 31 Bis, en porcentaje
Indicador laboral5 CABA Villa 31-Villa 31 Bis
Tasa de Actividad 55.5 44.0
Tasa de Empleo 49.7 37.7
Tasa de Desocupación 10.5 14.2
Porcentaje de Asalariados no registrados 26.1 51.2
Fuente: Elaboración propia en base datos provisorios del Relevamiento Socio-habitacional –SSPYGC 2016 y Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa
Tal como muestra la Tabla 2, la mayoría de los indicadores de la Ciudad presentan un mejor desempeño que los observados en las Villas 31 y 31 Bis, mostrando señales de baja inserción laboral, sino también una elevada precarización laboral de aquellas personas que se encuentran ocupadas. Esto, sumado a la proporción de personas inactivas del barrio, da cuenta de un mercado laboral con grandes problemáticas de acceso a empleos decentes.
Asimismo, si se considera el indicador de dependencia, es decir, la relación existente entre la cantidad total de miembros del hogar y la población perceptora de ingresos, las Villas 31 y 31 Bis muestran una mayor dependencia que el promedio observado a nivel país, especialmente en los quintiles de ingresos inferiores. En efecto, de acuerdo con los datos de Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (CEDLAS), mientras que el indicador de dependencia a nivel país no supera el 1,9, los datos del Relevamiento Socio-habitacional revelan que para la las Villas 31 y 31 Bis la tasa de dependencia alcanza el 2,75.
En cuanto a la situación educativa, el desempeño escolar de los habitantes de las Villas 31 y 31 Bis, los datos del Relevamiento Socio-habitacional, muestran que el 60% de los adultos mayores a 25 años del barrio posee secundario completo o de nivel superior, mientras que en la Ciudad dicho indicador ronda el 75%. Por otro lado, si se contempla la condición de asistencia a establecimientos educativos, se observa que tanto la Ciudad como las Villas 31 y 31 Bis muestran elevados porcentajes de asistencia escolar.
5
Se define a los indicadores laborales utilizados de la siguiente manera:
Tasa de Actividad: Relación entre la población económicamente activa y la población total. Tasa de Empleo: Relación entre la población ocupada y la población total.
Tabla 3: Comparación asistencia a establecimientos educativos, según rango etarioCiudad de Buenos Aires(2015) y Villa 31-Villa 31 Bis (2016), en porcentaje
Rango etario
CABA Villa 31-Villa 31 Bis
Asiste No asiste, pero asistió Nunca asistió Asiste No asiste, pero asistió Nunca asistió 3 a 5 años 89 2 10 76 3 21 6 a 12 años 100 0 0 98 1 1 13 a 17 años 97 4 0 89 10 0 18 a 24 años 63 37 0 31 69 0
Fuente: Elaboración propia en base datos provisorios del Relevamiento Socio-habitacional –SSPYGC 2016 y Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa
Sin embargo, tal como evidencia la Tabla 3, si se analiza por rango etario, se presentan algunas diferencias significativas. En rigor, la proporción de niños de 3 a 5 años que nunca asistieron a la escuela, pertenecientes a las Villas 31 y 31 Bis, representa el doble a lo observado en la Ciudad. Si se estudian los niños de 13 a 17 años de las Villas 31 y 31 Bis, se observa que el 10% de esta población no asiste actualmente a la escuela, pero en algún momento lo hizo, siendo esta proporción más del doble de lo evidenciado en la Ciudad. Esto se encuentra relacionado con la tasa de repitencia y abandono en la escuela secundaria. Pese a no existir obligatoriedad educativa en los jóvenes de 18 a 24 años, hace falta resaltar la baja proporción de asistencia de estos jóvenes, especialmente en la las Villas 31 y 31 Bis.
En relación con la cobertura de salud, el barrio presenta un acceso limitado al sistema de salud privado. En efecto, sólo el 24% de la población cuenta con obra social, mientras que esta proporción es poco menos del doble cuando se observa la cobertura de salud en la Ciudad. A su vez, si se contemplan las diversas enfermedades presentes en la población de la las Villas 31 y 31 Bis, se observa el predominio de enfermedades relacionadas con las condiciones del hábitat en el que se desenvuelven, tales como la alergia, asma o broncoespasmo y dermatitis, entre otras.
Gráfico 1: Comparación de Cobertura de Salud enla Ciudad de Buenos Aires(2015) y en la Villa 31-Villa 31 Bis (2016),en porcentaje
*Incluye obra social del Instituto Nacional de Servicios Sociales paraJubilados y Pensionados (PAMI).
Fuente: Elaboración propia en base datos provisorios del Relevamiento Socio-habitacional –SSPYGC 2016
En lo que refiere a la morfología de la las Villas 31 y 31 Bis, se observa que gran parte de las unidades funcionales que componen al barrio son utilizadas exclusivamente para vivir. De acuerdo con los datos del relevamiento socio-habitacional, 8 de cada 10 unidades funcionales corresponden a viviendas de uso exclusivo. Por otro lado, resulta interesante resaltar que la presencia de unidades funcionales de uso mixto. Si bien alrededor del 3% de las unidades funcionales son actividades económicas, los datos revelan que un 13,5% operan como vivienda y actividad económica a la vez, destacándose las actividades comerciales como kioscos, verdulerías, almacenes, entre otros.
19 74 42 24 22 11 6 0 20 40 60 80 100
CABA Villa 31-Villa 31 Bis
Otros Medicina Prepaga
Gráfico 2: Distribución de Unidades Funcionales, en porcentaje (2016)
Fuente: Elaboración propia en base datos provisoriosdel Relevamiento Socio-habitacional –SSPYGC 2016
Asimismo, cuando se estudia el tipo de vivienda presente en la las Villas 31 y 31 Bis, si bien se observa cierta heterogeneidad, gran parte de los hogares habita casas. En efecto, tal como se muestra en el siguiente gráfico, 7 de cada 10 hogares revelan vivir en este tipo de vivienda, valor superior al observado en la Ciudad.
Gráfico 3. Distribución de hogares por tipo de vivienda en la Ciudad de Buenos Aires y en la Villa 31-Villa 31 Bis,en porcentaje
Fuente: Elaboración propia en base datos provisorios del Relevamiento Socio-habitacional –SSPYGC 2016
Por otro lado, cabe resaltar la proporción de hogares que habitan en piezas de inquilinato: mientras que menos del 2% de los hogares de la Ciudad vive en este tipo de vivienda, dicho porcentaje asciende a 15% cuando nos referimos a los hogares de las Villas 31 y 31 Bis. Cabe aclarar que este 15% no indica la proporción total de inquilinos presentes en el barrio, sino que muestra cómo se distribuyen los hogares por tipo de vivienda en la que habitan. Si queremos saber la proporción de hogares inquilinos, debemos analizar el tipo de ocupación de
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
CABA Villa 31-Villa 31 Bis
Otro Pieza de hotel/pensión Pieza de inquilinato Departamento Casilla Rancho Casa 83,3% 2,8% 0.3% 13,5% Viviendas Actividad Económica Organizaciones Sociales Mixtas
las viviendas. Tal como muestra el Gráfico 1, más de la mitad de los hogares son propietarios6, aunque un 27,5% de los hogares conforman a los inquilinos. En la sección Diversidad Social y Género se analiza el caso de los inquilinos con un mayor nivel de detalle.
Gráfico 1: Distribución de hogares por tipo de ocupación,en porcentaje
Fuente: Elaboración propia en base datos provisorios del Relevamiento Socio-habitacional –SSPYGC 2016
En referencia a las condiciones generales de las viviendas, los datos muestran un déficit cualitativo de las viviendas de la las Villas 31 y 31 Bis. Si bien hay una predominación de viviendas construidas con ladrillo, piedra, bloque u hormigón (el 98% de los hogares vive en viviendas con este tipo de material, cifra muy similar a lo observado en la Ciudad), cuando se observa el material predominante en los pisos y techos, se evidencia la precariedad de las viviendas. En efecto, el 19%de los hogares de las Villas 31 y 31 Bis habita en viviendas con techos de chapa de metal, mientras que dicho porcentaje apenas alcanza al 5% de los hogares de la Ciudad. Además, más 4 de cada 10 hogares habita en viviendas con pisos de cemento o ladrillo, cuando en la Ciudad esto representa a menos del 4% de los hogares. En estas condiciones, las Villas 31 y 31 Bis muestran que el 29% de su población vive hacinado, es decir, con más de tres personas por dormitorio.
Por otro lado, las Villas 31 y 31 Bis presentan cierta heterogeneidad en cuanto al acceso a servicios públicos. En particular, el barrio se caracteriza por tener conexión de red de agua potable: el 93% de los hogares poseen conexión a la red de agua corriente, cifra levemente inferior a lo evidenciado en la Ciudad. Sin embargo, cuando se estudia la procedencia del agua potable, se observa que los hogares que poseen conexión de agua potable en el interior de la vivienda representan al 80%, 17 p.p. menos que lo evidenciado a nivel Ciudad. Esto deja entrever que una proporción de los hogares posee conexión fuera de la vivienda, pero dentro de su terreno o, incluso, por fuera de éste.
A diferencia de lo que sucede con el acceso al agua potable, las Villas 31 y 31 Bis muestran un déficit de conexiones de energía. Los datos del relevamiento Socio-Habitacional demuestran que menos del 20% de los hogares posee conexión de red eléctrica, mientras que en Ciudad el 99% de los hogares posee dicha conexión.
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En efecto, el 79% de los hogares posee energía por medio de extensión de un vecino, del poste de la luz, por otros medios. Sin embargo, la calidad de los servicios eléctricos que se evidencia en las Villas 31 y 31 Bis presenta diversos problemas vinculados principalmente a cuestiones eléctricas y sanitarias. En efecto, los datos relevados por la Subsecretaría de Planeamiento y Gestión Comunitaria durante 2016 demuestran que los diferentes sectores que conforman el barrio no sólo presentan tendidos eléctricos superpuestos o precarios, conformando “telarañas”, sino que también se observa la presencia de dichos tendidos al interior de las viviendas, tal como lo muestran las siguientes imágenes.
Ilustración 1: Tendidos eléctricos superpuestos en el Sector Güemes
Ilustración 2: Tendidos eléctricos superpuestos en el Sector Playón Este
Ilustración 3: Tendidos eléctricos al interior de la vivienda en el Sector YPF
Fuente: Relevamiento de situaciones críticas 2016 – SSPYGC
De manera similar, la falta de acceso a gas presente en los hogares de las Villas 31 y 31 Bis es significativa. Menos del 1% de los hogares tiene conexión a la red de gas, siendo el gas envasado en garrafa la forma más habitual de consumo de gas que presentan estos hogares. Por el contrario, el 92% de los hogares de la Ciudad se encuentra conectado a la red de gas.
Por último, resulta importante mencionar las diferentes demandas recibidas durante el 2016 por parte de la población de las Villas 31 y 31 Bis, referidas principalmente a las cuestiones de habitabilidad, agrupadas en las siguientes categorías:
Riesgo edilicio: viviendas con peligro de derrumbe7.
Riesgo sanitario: viviendas con foco infeccioso por desborde cloacal, por invasión de ratas, carencia de baño, propensión a enfermedades por humedad yfalta de ventilación.
Riesgo eléctrico: cables en mal estado o sin protección.
Emergencia habitacional: viviendas recuperables con mejoramiento. Ej.: hacinamiento, vivienda sin baño.
Fallas constructivas: viviendas con fisuras, filtraciones o falta de revoque.
