Rafael Jiménez Asensio. Universidad Pompeu Fabra

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para Euskadi: inercia versus innovación A new Public-Sector Employment Act

for the Basque Country: inertia versus innovation

Rafael Jiménez Asensio

Universidad Pompeu Fabra [email protected]

Laburpena: Badira hiru urte eta erdi baino gehiago Enplegatu Publikoaren Oinarrizko Estatutua indarrean jarri zela, eta xedapen arau-emaile horretan bildutako elementu berritzaileak garatzeke daude Estatuko eta autonomia-erkidegoetako funtzio publikoaren legeetan. Bi lege autonomiko baino ez dira onartu Enplegatu Publikoaren Oinarrizko Estatutua garatzeko; bata partziala (Asturietako Printzerria), eta bestea osoa (Valentziako Erkidegoa). Euskal Autonomia Erkidegoak hortxe du erronka: herritarren beharrei erantzuteko moduko Enplegu Publikoaren Legea egitea, noiz eta krisi fiskala dela-eta ziurgabe- tasuna nagusi den garai honetan.

Lan honek agerian jartzen du zein garrantzitsua den funtzio publikoaren (edo enplegu publikoaren) erakundea, eta era- kunde hori indartu beharra azpimarratzen du, aurrekontua doitzeko politikak erreformarik egin gabe inposatzen diren garaio- tan. Ildo horretatik, berrikuntzaren aldeko apustua egiten du, enplegu publikoaren etorkizuneko eredua garatzeko oinarrizko elementu baita, eta bide emango baitu enplegatu publikoen profesionaltasuna areagotzeko, kudeaketarekiko erantzukizuna- ren kultura pizteko eta garapen profesionalean aurrera egiteko aukerak sortzeko. Horixe da bide bakarra enplegu publikoa gi- zartean baloratutako instituzio izan dadin, eta komunikabideek eta iritzi publikoak aurrerantzean zalantzan jar ez dezaten.

Hitz gakoak: Enplegu publikoa; Funtzio publikoa; Enplegatu Publikoaren oinarrizko estatutua; Erreforma; Moderniza- zioa; Berrikuntza; Funtzio Publikoari buruzko Euskal Legea; Euskal Enplegu Publikoari buruzko Legea; Autonomia-erkidegoak; Autonomia-erkidegoetako funtzio publikoari buruzko legeak; Erakundeak; Aldaketaren kudeaketa.

Resumen: El Estatuto Básico del Empleado Público hace más de tres años y medio que entró en vigor, y todos los elementos innovadores que en esa disposición normativa se recogían están pendientes de desarrollo en las respectivas leyes de función pública del Estado y de las Comunidades Autónomas. Tan sólo se han aprobado dos leyes autonómicas en desarrollo del EBEP, una parcial (Principado de Asturias) y otra integral (Comunidad Valenciana). La Comunidad Autónoma de Euskadi se enfrenta al reto de elaborar una Ley de Empleo Público que dé respuesta a las necesidades de la ciudadanía en una etapa de marcada incertidumbre por la crisis fiscal.

El trabajo pone de relieve la importancia que tiene la institución de la función pública (o del empleo público) y la necesidad de reforzarla en este período en el que se están imponiendo políticas de ajuste presupuestario sin reforma. En tal sentido, se apuesta por la necesidad de introducir la innovación como uno de los elementos básicos de desarrollo del futuro modelo de empleo público, que suponga una mayor profesionalidad de los empleados públicos, una cultura de la responsabilidad por la gestión y unas expectativas de desarrollo profesional. Sólo así el empleo público será una institución valo- rada socialmente y dejará de ser puesta en cuestión por parte de los medios de comunicación y de la opinión pública.

Palabras clave: Empleo público; Función pública; Estatuto básico del empleado público; Reforma; Modernización; In- novación; Ley de función pública vasca; Ley de empleo público vasco; Comunidades autónomas; Leyes de función pública de comunidades autónomas; Instituciones; Gestión del cambio.

Abstract: The Public-Sector Employment Basic Statute (Estatuto Básico del Empleado Público - EBEP) came into force over three years ago, and all the innovative elements contained therein are pending enactment in the respective civil service legislation of the Central Government and the Autonomous Communities. Only two acts have been passed to enact the EBEP at autonomous community level, one of which is partial (Principado de Asturias) and other integral (Comunidad Valenciana). The Autonomous Community of the Basque Country is facing preparing a Public-Sector Employment Act that meets the needs of the citizen during a time of great uncertainty given the fiscal crisis.

The paper highlights the importance of the institution of the civil servant (or public-sector worker) and the need to consolidate it at this time of deep budgetary cuts without reforms. Therefore, the need for innovation to be introduced as one of the core development aspects of the future public-sector employment model is highlighted. Such a model would require greater professionalism of public-sector workers, a culture of management responsibility and expectations regarding professional development. Only in this way can public-sector employment be a socially valued institution and preventing it from being further questioned by the media and public opinion.

Keywords: Public-sector employment; Civil service; Public-sector Employment Basic Statute; Reform; Modernisation;

Innovation; Basque Civil Service Act; Basque Public-Sector Employment Act; Autonomous Communities; Civil Service legislation of the Autonomous Communities; Institutions; Change Management.

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Sumario

I. Preliminar.—II. El «desarrollo» truncado del EBEP: ¿por qué la mayor parte de las Comunidades Autónomas no han adaptado su legislación de función pública al nuevo marco normativo básico?

Estado de la cuestión. 1. Introducción. 2. La inactividad del Estado (poder central). 3. El lento proceso de elaboración de las Leyes de Empleo Público o de Función Pública: estado de la cuestión y leyes aprobadas por las Comunidades Autónomas. 4. Las dificultades de gestión política y de con- fección técnica de las Leyes autonómicas de configuración del empleo público o de la función pública adaptadas al EBEP.—III. Final. El reto del empleo público en el futuro inmediato: ¿innova- ción o continuismo?

I. Preliminar

Se me pide que reflexione, en el marco de este primer número de la Revista Vasca de Gestión de Per- sonas y Organizaciones Públicas, sobre la futura Ley de Función Pública o de Empleo Público de Euskadi, lo que conduce directamente a tratar el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público en el País Vasco.

Sin perjuicio que no evitaré el enunciado que se me ha propuesto, sí que es necesario realizar, en primer lugar, unas consideraciones generales sobre el truncado proceso de configuración legislativa del empleo públi- co por parte de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas con la finalidad de adecuar su normativa al cambio de paradigma que re- presentó en su momento el EBEP.

En la segunda parte de este trabajo trataré, ya en concreto, las posibilidades que se abren al legislador vasco para configurar «ex novo» el empleo público y, sobre todo, las soluciones que esa futura Ley debe dar para hacer frente a los innumerables retos con los que se enfrenta actualmente el empleo público en Euska- di. Con estas reflexiones daré por terminado este bre- ve trabajo.

La impresión que puede obtener el lector tal vez sea que no he dado respuesta al enunciado del estudio, pero es que ciertamente —ante el complejo panorama que se abre en estos momentos del sector público en general y del empleo público en particular— poco más que lo que aquí se hace se puede concretar. Lo cual no es óbice para que en el presente texto se analicen cuáles están siendo las innumerables dificultades que impiden o dificultan ese «desarrollo»

del EBEP no sólo en el País Vasco, sino también en el resto de Comunidades Autónomas.

Antes de iniciar el relato del problema, conviene resaltar que el proceso de adecuación de la función pública (mejor dicho, del empleo público) a los postulados constitucionales (artículo 103.3 CE) ha tardado muchos años en llevarse a cabo. En realidad han sido

casi treinta los años transcurridos desde la aproba- ción de la Constitución y la entrada en vigor (relativa e incompleta) de esa normativa básica de desarrollo que representa el EBEP. En efecto, como se verá de inmediato, el EBEP requiere un complemento necesario para aplicarse efectivamente como es la adaptación de la legislación de función pública del Estado (siempre que se pueda hablar de adaptación de una Ley del Estado posterior a otra Ley básica del Estado anterior) y de las Comunidades Autónomas a sus previsiones.

Se ha de tener en cuenta, en otro orden de cosas, que el EBEP crea, refunda o transforma (dígase como se quiera) la vieja y tradicional institución de la función pública en otra bien distinta: el empleo público. Una institución de contornos más amplios y difuminados, cuya principal razón de ser se encuentra en agrupar a (casi) todos los empleados públicos que sirven en las Administraciones Públicas de base territorial y en sus entidades instrumentales (con la excepción, parcial, de los que trabajan en el sector público empresarial y fundacional).

Aunque la nueva legislación básica cometa un error en la denominación del problema (dado que adopta una dimensión «subjetiva: Estatuto del «empleado público»), lo cierto es que a partir del EBEP hay que hablar de una institución nueva —insistimos, de contornos más amplios que la tradicional función pública— que se denomina «empleo público». Por ello parece razonable que la Ley que regule esta materia opte por la vertiente objetiva (empleo público) y descarte la dimensión subjetiva («empleado públi- co»). Más que nada porque esta es una institución al servicio de la ciudadanía y su correcta configuración interesa especialmente al conjunto de la sociedad y no sólo a aquellas personas que trabajan en la Admi- nistración Pública.

Y no se puede prescindir aquí —y menos en estos momentos— de constatar que el empleo público como institución atraviesa actualmente una situación de crisis evidente, así como una puesta en cuestión

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de sus rasgos más básicos (en particular, la garantía de estabilidad o de inamovilidad). La crisis económico- financiera, reconvertida finalmente en una aguda y larga crisis fiscal del sector público, está erosionando fuertemente la legitimación y credibilidad de la insti- tución, que se manifiesta, en primer lugar, en haberse convertido en un foco de atención principal de los medios de comunicación social y, más en concreto, de determinados discursos que abogan por una necesaria reducción del tamaño del empleo público para hacer frente a las necesarias restricciones de gasto públi- co en época de crisis fiscal. Medios de comunicación, asociaciones de empresarios, e incluso partidos políti- cos, comienzan a airear la bandera de la «reducción» o del «ajuste» en lo que al tamaño del sector público se refiere. La institución del empleo público es cuestiona- da por parte de la opinión pública y, ciertamente, no tiene quien la defienda, puesto que la ampliación de sus contornos (a diferencia del viejo núcleo de función pública) la hace más vulnerable a la crítica y más ex- puesta a la censura, puesto que «empleados públicos»

hay muchos y de muy diferentes características. En efecto, la ampliación del círculo del empleo público a (casi) todas las personas que trabajan en el sector pú- blico no sólo difumina la institución, sino que además evapora muchos de sus elementos estructurales bá- sicos (en primer lugar, la profesionalidad acreditada a través de exigentes pruebas de acceso que ha funcio- nado tradicionalmente en la función pública, pero que se han desdibujado en el acceso a no pocos empleos públicos).

En este estado de cosas, parece evidente que se hace necesario reforzar la institución de empleo pú- blico y, sobre todo, justificar su existencia (o, si se pre- fiere, su necesidad). Y este es el punto de inflexión a partir del cual se debe armar todo el discurso tanto político como técnico: el empleo público es una ins- titución necesaria en un Estado Social y Democrático de Derecho con el fin de prestar mejores servicios pú- blicos a los ciudadanos. Se trata, a fin de cuentas, de crear discurso o dotar al empleo público de una «na- rración» convincente que sea capaz de amortiguar el

«ruido mediático y demagógico» que ha surgido a su alrededor. Y en este punto, no cabe si no aplaudir la iniciativa de impulsar la creación de esta Revista, pues no cabe duda que la misma puede ser una plataforma eficaz para ensayar la construcción de esa «narración», sin la cual el empleo público está condenado a recibir fuertes ataques sin respuesta.

Pero, sin duda, reforzar esta institución exige «re- fundarla» en sus presupuestos conceptuales y en su modo de actuar. La institución de empleo público que salga tras este largo período de crisis fiscal en el que estamos inmersos no puede ser (y seguro que no será)

la misma que la que ha venido operando los últimos treinta años de desarrollo constitucional y estatutario.

En un reciente trabajo presentado en el Congreso Internacional de Recursos Humanos de Vitoria-Gasteiz por Koldo Echebarría sobre la crisis fiscal y el empleo público se ponía de relieve cómo la dimensión del empleo público en España (frente a todos los discursos demagógicos que en este punto se han aireado por los medios de comunicación) era de tamaño medio en comparación con el resto de países europeos y de la OCDE (tres millones dos cientos mil empleados, contando el sector público empresarial).

Sin embargo, donde España suspendía (e inclusive estábamos en el furgón de cola) es en lo que afecta a productividad de empleo público, a la aplicación de una gestión por resultados (evaluación del desempe- ño), a las horas trabajadas por los empleados públicos en el sector público español y, en fin, a la carencia manifiesta de un sistema de dirección pública profesionalizado en nuestras organizaciones públicas. En todos estos ámbitos, el empleo público español se situaba en última o penúltima posición de la serie de países analizados.

Por tanto, se puede afirmar —sin riesgo a exage- rar— que el empleo público español es improducti- vo, caro, no trabaja por objetivos ni valora resultados, los empleados públicos en comparación con otros países son los que dedican menos horas de trabajo efectivo a sus funciones y se carece de una dirección pública profesionalizada. El diagnostico del empleo público que se obtiene de tales datos es sencillamen- te demoledor.

No mejor parado sale nuestro empleo público del certero análisis que realizó, también recientemente, el profesor Miguel Sánchez Morón. En efecto, la insti- tución del empleo público —a juicio de este autor—

languidece por la dejadez y desinterés de la clase política en proceder a su reforma, por el abandono y la inercia en su funcionamiento ordinario, por la cap- tura del empleo público por parte de los sindicatos (en la zona medio/baja) y por los partidos políticos (en la zona alta) y, por último, por la inexistencia de una cultura de resultados por la gestión y la imposibilidad acreditada de implantar un sistema de dirección pú- blica profesional (a diferencia del resto de países de nuestro entorno más inmediato).

Sin duda, el empleo público no puede quedar indiferente ante la crisis fiscal en la que está inmerso nuestro sector público. Nada será igual a partir de los próximos años, puesto que si no se renueva el sistema, si no se innova y si no se moderniza o reforma, la ins- titución será literalmente arrasada por los vientos de la

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crisis ante la indiferencia (o, peor aún, ante el aplauso) de una ciudadanía fuertemente castigada por los efectos de este largo proceso de crisis que ha sido ya bau- tizada como la «Gran Recesión».

En el presente trabajo se pretenden dar algunas respuestas muy sucintas a los problemas expuestos.

Y la idea fuerza que ya emerge en el enunciado del trabajo es que hay que innovar en el empleo público (no cabe otra alternativa), pues debemos reforzar la profesionalidad y el sentido de pertenencia de los ser- vidores públicos a la función de atender las ingentes necesidades ciudadanas que existen y existirán en un futuro. Unas necesidades para las que habrá menos recursos públicos y, casi con total seguridad, menos empleados públicos para atenderlas. No cabe otra alternativa, hay que someter al empleo público a un constante proceso de innovación y cambio. Se deben reforzar, asimismo los valores públicos de los empleados y educar a éstos a actuar en un marco de acentua- da crisis fiscal (y, por tanto, de fuertes restricciones del gasto público) para que puedan ofrecer servicios de calidad a los ciudadanos.

Posiblemente haya que llevar a cabo ajustes muy fuertes y radicales en el empleo público en los años venideros. Peor aún, yerra quien piense que con tales ajustes o con la mera aplicación de «la tijera» se resol- verán los problemas estructurales del empleo públi- co, sino que debe llevarse a cabo una fuerte inversión en políticas de innovación y modernización del empleo público: la reforma estructural del empleo públi- co debe ser una de las piezas maestras de un proceso de innovación y reforma de la Administración Pública.

La política de ajuste debe insertarse (e inclusive, ma- tizarse) en el seno de una política de innovación de la institución que tenga como fin último salvaguar- dar su sentido institucional y su función de garantía de servicio a los ciudadanos. En este sentido hay que reforzar la profesionalidad, producir más, trabajar más horas, racionalizar la actividad del empleo público, es- tructurar una dirección pública ejecutiva, trabajar por resultados y, posiblemente (aunque sea duro decirlo) ganar menos. Panorama oscuro, sin duda; pero mucho más lo será si no se actúa a tiempo en la direc- ción indicada.

Los términos de comparación entre el sector privado y el sector público nos conducirán necesariamente a esas soluciones. No puede continuar más tiempo ese «sistema dual» —del que hablara Sánchez Morón— basado en una alta precariedad del empleo privado, frente a una estabilidad garantizada del empleo en el sector público (adornado, además, con unas condiciones de trabajo mucho más ventajosas en muchas facetas a las existentes en el sector priva-

do). El empleo público deberá buscar canales de legi- timación adicional que justifiquen su estatus de (relati- vo) privilegio frente al sector privado. En ello se juega su propia existencia.

Y el empleo público vasco no es una excepción en este estado de cosas. Aunque amortiguados los efectos de la crisis fiscal en el sector público por un sistema económico menos afectado por el desempleo y con tasas de crecimiento superiores a la media espa- ñola, así como por la menor caída de ingresos fiscales (aunque caída a fin de cuentas) como consecuencia del Concierto Económico y de la mayor solidez del modelo productivo, no cabe tampoco aquí orillar el problema ni menos aún echar las campanas al vue- lo. El empleo público en el País Vasco deberá reforzar, asimismo, su legitimación y, en todo caso, optar claramente por la profesionalidad y la innovación en los próximos años. Veremos al final de este trabajo qué se puede hacer (o qué se debe hacer) al respecto. Allí nos remitimos.

II. El «desarrollo» truncado del EBEP:

¿por qué la mayor parte de las Co- munidades Autónomas no han adap- tado su legislación de función públi- ca al nuevo marco normativo básico?

Estado de la cuestión

1. Introducción

En lo que afecta a las consideraciones generales, he de introducir además una matización que consi- dero importante: huyo —como ya habrán adverti- do— de hablar de «desarrollo», así como de «desarrollo legislativo», del EBEP. En realidad, las competencias autonómicas, y más aún tras los «nuevos» Estatutos de Autonomía (los Estatutos de la mal llamada «segunda generación»), no son «competencias de desarrollo legislativo», sino materias compartidas en las que el Es- tado (poder central) dicta las bases y las Comunidades Autónomas ejercen sus potestades legislativas de con- figuración con las limitaciones inherentes de respetar lo básico. Esta precisión es cierta, aunque también cabe matizarla a la luz de la polémica STC 31/2010, sobe el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Bien es cierto que Euskadi no dispone de un nuevo marco estatutario y que, por tanto, rigen las previsiones recogidas en el Estatuto de Autonomía de 1979, pero no lo es menos que —tal como se verá—

el legislador básico de empleo público ha llevado a cabo un proceso de auto restricción a partir, sin duda, de esas nuevas previsiones estatutarias que al fin y a

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la postre afectan a cualquier legislador autonómico que proceda a desarrollar sus previsiones, dado que el margen de configuración normativa autonómico se ha ampliado notablemente, al menos en una serie de ámbitos.

Por tanto, las Comunidades Autónomas no desa- rrollarán el EBEP, sino que configurarán su empleo pú- blico o su función pública de acuerdo a las previsiones del legislador básico. Puede parecer algo similar, pero en realidad el alcance de la operación es muy diferente.

No entraré tampoco aquí a examinar la particular naturaleza del EBEP como «norma básica». Este es un tema que ha sido analizado de forma exhaustiva por la doctrina y me remito a las referencias bibliográficas que acompañan a este trabajo. Tan sólo se ha de seña- lar, como es harto sabido, que el EBEP tiene normas de aplicación directa y normas cuya aplicación se difiere a lo que en su día establezcan las «Leyes de Función Pú- blica» del Estado o de las Comunidades Autónomas.

Curiosamente, buena parte del potencial innovador del empleo público que recoge el EBEP se encuentra incorporado en aquellos enunciados normativos en los que la legislación básica difiere su aplicación a lo que establezca el legislador estatal o autonómico de función pública. Por lo que la conclusión es bien obvia: formalmente, el cambio de paradigma del empleo público que representa el EBEP sólo se podrá alcanzar de forma efectiva en el momento en que se apruebe la nueva legislación autonómica que regule el empleo público.

No insistiré mucho sobre este argumento en el que hay algo de cierto y también algo de trampa.

Pero es muy fácil escudarse en que el legislador auto- nómico no actúa para no introducir por parte de las Administraciones Públicas ningún tipo de mejoras en el empleo público que ya vienen auspiciadas o, al menos, esbozadas por el propio Estatuto Básico.

La Disposición Final Cuarta del EBEP parece dar cobertura a que las Administraciones Públicas no ac- túen en ámbitos tan estratégicos en el nuevo diseño del empleo público tales como la carrera profesional horizontal, la evaluación del desempeño, sistemas de provisión de puestos de trabajo o la dirección pública profesional. Sin embargo, no parece muy razonable escudarse en pretendidos argumentos meramente formales para no ir introduciendo paulatinamente en las respectivas organizaciones públicas los diferentes elementos de cambio que la legislación básica ha anunciado. No hay, en principio, impedimento «legal» alguno para que las diferentes Administraciones Públicas lleven a cabo la implantación de un sistema de evaluación del desempeño, exploren modelos de

carrera profesional (incluso, horizontal) y, asimismo, pongan en marcha un sistema de dirección pública profesionalizado. Y todo ello sin que sea necesario desarrollar el EBEP por medio de una Ley. Es verdad, no obstante, que la elaboración de una Ley ayudaría y, en determinados ámbitos, es imprescindible (en sistema retributivo, por ejemplo), pero no cabe blindarse en este argumento para no hacer nada. Se puede y se debe hacer.

Pero, en fin, no me interesa tratar esta cuestión, sino referirme a otra mucho más pegada a la proble- mática que se enuncia en el trabajo que me han en- cargado. Veamos.

No sé si ha reparado el lector en un dato que, a mi juicio, es determinante. El EBEP se aprobó a través de la Ley 7/2007, de 12 de abril, y fue publicado en el BOE un día después, entrando en vigor al mes siguiente de su publicación. Pues bien, tras casi cuatro años de vigencia del EBEP cabe inmediatamente hacerse una pregunta: ¿Sabe el lector cuántas Leyes de Función Pública o de Empleo Público se han aprobado por los diferentes parlamentos autonómicos para adaptar esa legislación estatal o autonómica a los postulados del EBEP? Creo que la respuesta lo dice todo: una Ley integral (por cierto, muy reciente) de ordenación y ges- tión de la función pública de la Comunidad Valenciana (Ley 10/2010) y otra Ley parcial de carrera horizontal y evaluación del desempeño del Principado de Asturias (Ley 5/2009). Nada más.

La situación presente contrasta sobremanera con la existente tras la aprobación y entrada en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública. Sin entrar en un análisis detallado del problema, sí que se puede decir que a los tres años de la entrada en vigor de esa legislación básica la mayor parte de las Comunidades Autónomas ya habían aprobado sus respectivas Leyes de Función Pública «en desarrollo» de la Ley de medidas. Así fue el caso, por ejemplo, de la Ley 17/1985, de 23 de julio, de la función pública de la Administración de la Generali- dad, la Ley 10/1985, de 12 de agosto, de Función Pú- blica de la Comunidad Valenciana, o de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pú- blica de Andalucía.

Es verdad, en cualquier caso, que la Comunidad Autónoma Vasca fue una de las últimas en aprobar una Ley de desarrollo de la Ley de medidas, dado que la Ley 6/1989 llegó ciertamente cinco años después de la entrada en vigor de la legislación básica. Esta tardía aprobación, debida a un cúmulo de circunstancias que no procede analizar en esta sede, no es bueno que se repita: Euskadi necesita regular una institución fuerte del empleo público con el fin de mejorar la

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competitividad institucional de sus diferentes niveles de gobierno (autonómico, foral y local) y servir así de puente al desarrollo económico y social necesario para afrontar con éxito la crisis fiscal en la que estamos inmersos. No cabe duda que el «empleo público» es una institución, y tampoco cabe dudar que los empleados públicos son, desde una perspectiva econó- mica, «capital humano». Ambas cosas (capital humano e instituciones) son, como nos recuerdan prestigiosos economistas (Douglas North y Daniel Cohen) «infraes- tructuras sociales» necesarias para afrontar con garan- tías el desarrollo económico.

Volviendo al punto anterior, esa rápida respuesta legislativa en aquellos momentos (al menos en algunas Comunidades Autónomas) contrasta frontalmen- te con la tibia y difusa respuesta que está recibiendo la adaptación de esa legislación al EBEP en todas las Administraciones Públicas, tanto por parte del Estado como de las Comunidades Autónomas.

Y alguna explicación cabrá buscar a ese estado de cosas. Realmente no creo que sea un capricho del destino que la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas que deben aprobar las respectivas leyes de función pública o de empleo público hayan coinci- dido en llevar a cabo una suerte de «huelga de brazos caídos».

Sorprende, sin duda, que una legislación básica que reconfigura el marco normativo vigente y abre amplios espacios de regulación al legislador autonó- mico (demanda siempre solicitada por las CCAA), haya sido ignorada o, peor aún, ninguneada por parte de los diferentes gobiernos autonómicos, así como por el gobierno central. Alguna responsabilidad política se debería derivar de este estado de cosas, ya que las soluciones constitucionales a la anemia del «legislador de desarrollo» son de momento inexistentes; esto es, si una Comunidad Autónoma opta por no desarrollar la normativa básica de empleo público las consecuen- cias son que, en ese ínterin, se aplica la legislación anterior de función pública, tal como se deriva de lo es- tablecido en la disposición final cuarta, en relación con la disposición derogatoria, del EBEP.

A mi modo de ver, son varias las razones que es- tán motivando un retraso tan largo como injustificado en la introducción de la nueva legislación básica en materia de empleo público en la totalidad de las Co- munidades Autónomas y, por tanto, unas resistencias tan numantinas a adaptar el empleo público a la necesidad objetiva que se abre en este nuevo período. Al margen del abandono de los partidos políticos (y más concretamente de aquellos que desempeñan funciones de gobierno) hacia el tema del empleo público (fuente de «sinsabores», pero que nadie quiere «hin-

carle el diente»), así como de resistencias evidentes al cambio que se manifiestan en aspectos culturales de la propia institución y al papel (claramente «conser- vador») de los sindicatos en el sector público (algo se dirá de este dato), a modo de apretada síntesis estas razones serían las siguientes:

2. La inactividad del Estado (poder central) A diferencia de la Ley 30/1984, que era directamente aplicable a la función pública estatal, el EBEP

«llama» a la Ley de Función Pública de la Administra- ción del Estado para que «desarrolle» los postulados de aquél en el ámbito de esa función pública estatal.

Ni que decir tiene que esa llamada es puramente retó- rica, pues —como ya se ha dicho— en nuestro sistema de fuentes del Derecho el EBEP no tiene primacía alguna sobre la Ley de Función Pública de la Adminis- tración General del Estado, por lo que difícilmente esta podrá «desarrollar» a aquélla.

A día de hoy, la Administración del Estado no ha elaborado siquiera un primer borrador de Ley de Fun- ción Pública de la Administración del Estado; es decir, tras casi cuatro años de vigencia del EBEP, la Adminis- tración del Estado sigue aplicando parcialmente una legislación que transitoriamente no queda derogada hasta que se apruebe la citada Ley. El Estado no ha dado ni una sola señal de que realmente «se crea» de verdad el nuevo modelo de empleo público aprobado por el legislador. Eliminado de la escena política el impulsor de esta reforma, Jordi Sevilla, quienes le han precedido en estas tareas gubernamentales, no han gastado ni un miligramo de energía en renovar la insti- tución y desarrollar el EBEP. Las grandes innovaciones del modelo (carrera profesional horizontal, evaluación del desempeño, directivos públicos profesionales) es- tán diferidas o aplazadas «ad calendas grecas».

En los Acuerdos Gobierno (estatal)-Sindicatos para el período 2009-2012, se recogía un compromiso ex- plícito de que en el mes de septiembre de 2010 el Go- bierno haría entrega a los Sindicatos del Anteproyecto de Ley de Función Pública de la Administración Gene- ral del Estado. Es cierto que tales Acuerdos, sobre todo a partir de las medidas de ajuste aprobadas en el Real Decreto-Ley 8/2010, han quedado suspendidos en lo que a los efectos económicos se refiere, pero trans- currido el mes de octubre (cuando esto se escribe) el Gobierno no ha elaborado el citado Anteproyecto y se puede afirmar que no consta que haya llegado ni siquiera a elaborar un borrador del mismo.

Esta situación posiblemente encuentra alguna ex- plicación —tal como decíamos— en el cambio de ti-

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tular en el Ministerio de Administraciones Públicas que se produjo en el verano de 2007. La nueva titular que asumió entonces las responsabilidades del Ministerio no hizo suya la herencia recibida y la parálisis en este tema fue una constante de su mandato, y ello representó un pésimo ejemplo para las Comunidades Autónomas que vieron cómo la instancia que impulsó una reforma de calado que pretendía asentar sobre bases nuevas el empleo público se desentendía prácticamente de ese reto.

La situación no mejoró ni un ápice cuando, como consecuencia de una remodelación ministerial en 2009, las competencias de función pública pasaron del Ministerio de Administraciones Públicas (que fue suprimido) al Ministerio de Presidencia. Los cambios permanentes de ubicación de la materia de función pública conllevaron, además cambios constantes de sus responsables políticos. La situación recibe otra vuelta de tuerca a partir de la última remodelación ministerial (octubre de 2010) donde las competencias de función pública vuelven al rebautizado «Ministerio de Política Territorial y Administraciones Públicas», que es el antiguo MAP pero con otro nombre. Tantas vuel- tas para retornar al principio.

Atiendan bien a este dato: desde 2007 (fecha de aprobación del EBEP) hasta 2010, esto es, en poco más de tres años, hemos tenido (y todo ello sin haberse producido cambios de mayorías que sustentan al Go- bierno) cuatro ministros o ministras responsables de la materia de función pública, cuatro Secretarios de Estado y cinco Directores Generales de Función Públi- ca. Además, todo el conocimiento técnico de los altos funcionarios que impulsaron la reforma se ha perdido por el camino. Los cambios y ceses permanentes han afectado también a los niveles de Subdirectores y Ase- sores, y la práctica totalidad de los Técnicos (en los que descansaba el conocimiento de la organización) se han ido del área de función pública a otros sectores de la Administración del Estado. Restaurar ese conocimiento perdido no será fácil, y tal vez ello explique —siquiera sea parcialmente— la parálisis por la que atraviesa la

«política estatal de empleo público» (porque «política»

es, por mucho que algunos pretendan reconvertirla en mera «gestión» o, peor aún, «cogestión»).

Tal como señalaba, en fechas muy recientes (octubre de 2010), la función pública (como área de in- tervención estatal que nadie parece querer, como si

«quemara en las manos») ha pasado de nuevo al Mi- nisterio de Política Territorial y Administración Pública que, tras el período del «experimento con gaseosa»

de asignarlo al Ministerio de Presidencia, retorna a la

«casa madre» del anterior Ministerio de Administracio- nes Públicas (eso sí, debidamente «refundado» en su denominación). Veremos si este nuevo cambio de ubi-

cación no supone también el arrastre de nuevos ceses y nombramientos en tan sensible sector.

Ni que decir tiene que con esta «noria» de ceses y nombramientos (así como de «abandonos») la continuidad de la política de reforma del empleo público no deja de ser un pío deseo. ¿Qué política pública de empleo pú- blico puede llevar a cabo el Estado con semejante vaivén de cambios y modificaciones? Obviamente ninguna. Los efectos que esta anomia innovadora está teniendo sobre las estructuras del empleo público y sobre la desmotiva- ción y desafección de los propios empleados público es más que evidente. En la Administración del Estado, pero también en el resto de Administraciones públicas, cunde el desánimo y el desconcierto. Se está a la espera de algo que, a pesar de anunciado, nunca llega.

Más grave aún. La Administración General del Estado no está ejerciendo ante las Comunidades Au- tónomas y los entes locales el papel de liderazgo institucional que le corresponde en esta materia (y que habitualmente, con mayor o menor acierto, lo ejerció a través de la Comisión de Coordinación de la Función Pública). Este modo de proceder ha ocasionado no poca perplejidad en sede autonómica. Y no puede ser de otro modo, puesto que quien piense que esa «noria» de cambios permanentes no afecta a las políticas de empleo público en el Estado autonómico no cono- ce bien las implicaciones de esa falta de continuidad sobre los efectos de las políticas públicas.

A esta situación de parálisis se añade la crisis eco- nómica, que está dificultando la adopción de decisio- nes políticas en esa dirección. En efecto, la reforma auspiciada por el EBEP pretende modernizar el empleo público y adaptarlo al existente en otros sistemas democráticos avanzados, con el fin de mejorar la productividad del sector público y prestar mejores servicios a los ciudadanos. Pero esta reforma requiere poner en marcha determinados instrumentos que tienen o pueden tener (depende cómo se apliquen), inicialmente al menos, un coste económico.

La implantación de una carrera profesional horizontal (sobre todo si se pretende trasladar al empleo público —¡craso error!— el sistema de carrera profesional del personal sanitario) o la puesta en marcha de un sistema de evaluación del desempeño, así como el necesario reforzamiento de las unidades de gestión de recursos humanos de las Administraciones Públicas, requieren necesariamente incrementar el gasto públi- co en estos temas. Y aquí comienzan los problemas.

Ante un escenario macroeconómico de clara y prolon- gada recesión, el Ministerio de Economía y Hacienda ha forzado la inaplicación de aquellos aspectos del EBEP que conlleven mayor gasto, lo que ha empujado, primero al (viejo) MAP —y luego al resto de Ministe-

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rios encargados de la materia— a diferir en el tiempo la elaboración y aprobación de la Ley de la Función Pública de la Administración del Estado.

Es verdad, en cualquier caso, que la Ley de Fun- ción Pública que han de aprobar las Cortes Generales sólo se aplica al personal de la Administración del Esta- do, por lo que en nada debiera ser un obstáculo para que las CCAA aprobaran sus respectivas leyes. Pero esa imagen de inactividad y hasta de cierto desapego por la labor del legislador básico que muestra la Adminis- tración del Estado está contaminando, siquiera sea parcialmente, a las propias Comunidades Autónomas.

Tampoco la Administración del Estado desvela si aprobará o no una Ley Básica del Gobierno y de la Administración Local (cuyo Anteproyecto ya estaba ultimado la legislatura anterior y que en la presente legislatura se ha elaborado un Anteproyecto nuevo), ni deja claro si dentro de esa normativa deberá regu- larse una vez más las bases de la función pública local o, por el contrario, serán las leyes de las CCAA las que regulen tales materias (como preveía en su día el An- teproyecto antes citado). Esta indefinición genera no pocas incertidumbres en las CCAA a la hora de prepa- rar una legislación de función pública que también se ocupe del empleo público local.

El «argumento» de la crisis económica utilizado por el Gobierno para no aprobar una Ley de Función Pública que represente una adaptación de las previsiones recogidas en el EBEP es, sin duda, un argumen- to débil. Se olvida, en este aspecto, que las grandes reformas del empleo público se han llevado a cabo precisamente en momentos de crisis fiscal y que, por tanto, lo razonable en estos momentos es impulsar una reforma del empleo público y no dejar que las aguas de la función pública —como decía Francisco Longo— permanezcan estancadas eternamente.

3. El lento proceso de elaboración de las Leyes de Empleo Público o de Función Pública: estado de la cuestión y leyes aprobadas por las CCAA

Ante esa inactividad de la Administración del Esta- do en esta materia, las CCAA están dando respuestas diferentes frente a la necesidad de elaborar las Leyes de Empleo Público o de Función Pública que supon- gan la adaptación de sus sistemas normativos a los nuevos presupuestos de cambio de paradigma que representa actualmente el EBEP.

No dispongo de una radiografía precisa de la si- tuación del problema en todas las Comunidades Au- tónomas, pero sí tengo un caudal de información suficiente como para plantear cuáles están siendo a

grandes rasgos las respuestas metodológicas y normativas que están llevando a cabo algunas CCAA en relación con el proceso de aprobación o, en su caso, de elaboración de las citadas Leyes.

Las respuestas más generales han sido las siguientes:

a) La constitución de Comisiones que llevan a cabo un diagnóstico de la situación del empleo público en la respectiva Comunidad Autónoma y proponen determinadas recomendaciones para su reforma

Un primer grupo de Comunidades Autónomas han llevado a cabo la constitución de Comisiones de estudio o análisis de la problemática del empleo público en la Comunidad Autónoma. En principio, el modelo en el que se han inspirado —al menos algunas de ellas— es el del Informe de la Comisión para el Estudio y Prepa- ración del EBEP (Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre). Tal ha sido el caso, por ejemplo, de las Comu- nidades Autónomas de Castilla-La Mancha y de Galicia, que han conformado sendas Comisiones con la parti- cipación de expertos, así como de altos cargos y altos funcionarios de las Administraciones respectivas. Estas Comisiones han elaborado (Galicia) o están elaborando (Castilla-La Mancha) unos Informes con las correspon- dientes recomendaciones. Castilla-La Mancha ha elaborado, a partir de las propuestas de esa Comisión, presidi- da por Luís Ortega, un Anteproyecto de Ley.

La Comunidad Autónoma de Aragón, que tiene elaborado ya un Anteproyecto de Ley de Empleo Pú- blico que puede ser calificado posiblemente como uno de los más atractivos en su configuración global (aunque hay algunos aspectos, tales como los de carrera profesional, que son mejorables), optó por un proceso de elaboración interna de la Ley, aunque con el contraste puntual de determinados expertos.

El Parlamento de Cataluña llegó a debatir un Pro- yecto de Ley de medidas de empleo público, pero finalmente no se ha aprobado. Este texto no aborda- ba, sin embargo, las cuestiones más innovadoras del EBEP (evaluación del desempeño, carrera profesional y dirección pública profesional), dejándolas para una posterior Ley integral que ya deberá ser aprobada en la siguiente legislatura (2010-2014). Borradores de An- teproyectos han elaborado también otras muchas Co- munidades Autónomas por medio de procedimientos dispares (Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Islas Baleares, Región de Murcia, etc.). Pero su tramitación, por lo común, ante la inmediatez de las elecciones autonómicas (mayo de 2011) deberá esperar a la legislatura siguiente. Y es muy posible que tales proyectos cambien notablemente en función de las mayorías que se den en cada caso, pero sobre todo por las nue-

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vas exigencias del momento (aguda crisis fiscal) en las que tales textos deberán ser aprobados. Un ejemplo de ajuste duro es la Ley 5/2010, de 27 de diciembre, de medidas extraordinarias para la sostenibilidad de las finanzas públicas, aprobada por la Región de Mur- cia (BORM núm. 301, 31 diciembre 2010).

Distinto es el caso de la Comunidad del País Vasco, que constituyó una Comisión con representantes del Gobierno Vasco y altos funcionarios de las Diputacio- nes Forales, que fue la pionera a la hora de elaborar un Informe que lleva por título EBEP y márgenes de confi- guración del legislador básico para su desarrollo (Infor- me dirigido por Fernando Toña, IVAP, Oñati, 2007). Este Informe dio pie a la elaboración posterior de un Do- cumento Técnico para la elaboración de la Ley de Em- pleo Público de Euskadi, que fue difundido el mes de marzo de 2009, aunque su elaboración data de 2008.

Estos datos temporales son importantes. El Do- cumento Técnico no era un Documento cerrado (ni siquiera tenía la denominación de Anteproyecto), sino simplemente un «Documento de Trabajo». Al ser el primero que se elaboró y uno de los primeros en difundir- se, contiene algunos elementos que no han resistido el paso del tiempo, pero recoge asimismo un caudal de aportaciones de indudable interés en una serie de ám- bitos que posteriormente han influido en las normas y propuestas normativas de otras Comunidades Autóno- mas (como, por ejemplo, en el Anteproyecto de Ley de Aragón). La configuración de un ámbito de aplicación extendido e integral del empleo público vasco, el di- seño de una dirección pública profesional, el modelo de organización del empleo público y el sistema de puestos de trabajos y de áreas funcionales, los sistemas de provisión de puestos de trabajo y un largo etcéte- ra, constituyen una sólida base sobre la que se puede elaborar una propuesta más acabada técnicamente y, sobre todo, que dé respuesta a las necesidades de las Administraciones Públicas vascas (tanto autonómica como forales y locales) en este contexto de fuerte crisis fiscal que se prolongará durante varios años.

Obviamente, a partir de esos Informes y Propuestas las diferentes CCAA procederán a elaborar sus corres- pondientes Leyes de Función Pública o de Empleo Pú- blico. Algunas, como hemos visto, ya los han elaborado.

En otras Comunidades Autónomas, como es el caso de Andalucía, se constituyeron en su día algunas Comisiones, pero la nueva legislatura ha conlleva- do cambios de planteamiento en la forma de enfocar el problema. Y, asimismo, los constantes cambios de gobierno (crisis internas) han terminado por afectar a la función pública y no se advierte un proyecto claro sobre esta materia, que necesariamente habrá que afrontar en un escenario de crisis fiscal.

b) Comunidades Autónomas que han procedido a la aprobación de leyes de función pública inmediatamente antes de la entrada en vigor del EBEP o después, pero que no son leyes adaptadas (en su integridad) a las previsiones del Estatuto Básico

Es verdad que, al margen de las que se tratan en el epígrafe siguiente, se han aprobado algunas Leyes de Función Pública en diferentes Comunidades Au- tónomas en los últimos años, pero también lo es que estas Leyes (salvo las del Principado de Asturias y de la Comunidad Valenciana, que se tratan a continuación) o no están adaptadas en su integridad al EBEP o simplemente se trata de Leyes que se estaban tramitando antes del EBEP (y no incorporaron sus previsiones) o de delegaciones legislativas limitadas.

En efecto, el primer caso es la Ley de las Illes Ba- lears de Función Pública (Ley 3/2007, de 27 de marzo, de Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears). Este texto que se aprobó algunos días antes que el EBEP es cierto que incluye algunas cuestiones que están reguladas en la Ley 7/2007, de 12 de abril, pero también lo es que en muchos de sus pasajes no está plenamente adaptado a las previsiones de la nueva normativa básica. Esto se debió a que durante la elaboración de la Ley y su tramitación par- lamentaria se incluyó alguna regulación material que se inspiraba en la citada legislación básica que se estaba elaborando en paralelo. Pero, parece obvio resaltar que las Illes Balears deberán adecuar también su legis- lación en materia de función pública a lo previsto en el EBEP. De hecho, esta Comunidad Autónoma ya pro- cedió hace unos meses a la confección de un nuevo marco normativo a través de un Anteproyecto de Ley de Función Pública.

Distinto es el caso de Galicia. En efecto, poco des- pués de la entrada en vigor del EBEP se aprobó una Ley de reforma de su legislación de función pública, pero que aunque se había tramitado en paralelo al EBEP se trataba de una Ley que introducía únicamente reformas de carácter técnico y modificaciones puntua- les. La Ley 13/2007, de 27 de julio, de modificación de la Ley 4/1988, de la Ley de Función Pública de Galicia, es, por tanto, una mera reforma de algunos de los pre- ceptos de la regulación anterior. Esta Ley en su dispo- sición final primera habilitaba al Gobierno de la Xunta de Galicia para que en el plazo de seis meses proce- diera a elaborar un texto refundido de la legislación gallega en materia de función pública, pero esa ha- bilitación no lo era para regularizar, armonizar o acla- rar, por lo que el Decreto Legislativo 1/2008, de 13 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Función Pública de Galicia, se tuvo que limitar

«a refundir» la normativa vigente sin poder incorporar

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nada de la legislación básica del Estado que ya estaba en vigor cuando se llevó a cabo la citada operación.

c) Comunidades Autónomas que han procedido a la aprobación de leyes de función pública de adaptación integral o parcial de su legislación al EBEP

a) La Ley de carrera profesional y de evaluación del desempeño del Principado de Asturias

En el ámbito de las Comunidades Autónomas, la primera Ley de «desarrollo» del EBEP es la Ley 5/2009, de la Comunidad Autónoma de Asturias, cuyas singularidades y características encuentran respuesta en las circunstancias contingentes de un proceso complejo. Se trata, en efecto, de una Ley de desarrollo «parcial», que sólo afronta —por lo que inmediatamente se dirá— la carrera profesional y la evaluación del de- sempeño. Por tanto, queda pendiente aún la elabora- ción de una ley integral del empleo público que ya no verá la luz hasta la legislatura 2011-2015.

Sin ánimo de desarrollar en esta sede cuáles fue- ron los elementos del contexto, sí que es preciso sub- rayar que el origen de la Ley 5/2009, por lo demás

—como se ha dicho— una Ley «parcial» de modifi- cación de la Ley de Función Pública de la Comunidad Autónoma, se encuentra en un Acuerdo suscrito en 2007 entre el Gobierno del Principado de Asturias y los Sindicatos, en virtud del cual se abonaba «a cuenta» de la implantación de la carrera profesional a todos los empleados públicos un «Complemento de carrera» correspondiente al primer Grado o Categoría de la Carrera profesional horizontal. Esta medida supuso un incremento lineal para todos los empleados públicos del Principado de Asturias, que se hizo efectivo con carácter retroactivo desde el 1 de enero de 2007.

Sin embargo, el citado Acuerdo fue impugnado por un Sindicato ante la jurisdicción contencioso ad- ministrativa, y el Tribunal Superior de Justicia en una sentencia dictada en junio de 2009 declaró nulo el citado Acuerdo, afirmando que el complemento de la Carrera Profesional «horizontal» sólo podía ser fijado por Ley.

Por tanto, la citada Ley pretende resolver un problema «contingente» y, en cierta medida, es un medio de evitar una ejecución de sentencia que conllevara la devolución de las cantidades percibidas por los empleados públicos de la Administración del Principado de Asturias (que sólo en el caso de los funcionarios del Grupo A podía superar en cada caso una cantidad en torno a 6.000 euros).

Esta explicación era necesaria con el fin de com- prender cabalmente cuál es la finalidad de una Ley

que implanta —de forma descontextualizada e in- crustada en un sistema de función pública anterior al EBEP— un modelo de carrera profesional horizontal y de evaluación del desempeño.

Es verdad, no obstante, que la Administración del Principado de Asturias ha hecho «de la necesidad virtud», puesto que como consecuencia de esos Acuer- dos Gobierno-Sindicatos suscritos inmediatamente antes de las elecciones autonómicas de 2007, se puso en marcha una prueba piloto de evaluación del desempe- ño y, asimismo, se aprobó la implantación de este Mo- delo de Carrera Profesional Horizontal, que nace com- pletamente hipotecado por el contexto descrito.

Este modelo, como decíamos, ha sido aprobado por la Ley de séptima modificación de la Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de Ordenación de la Función Pú- blica de la Administración del principado de Asturias, para la regulación de la carrera horizontal (Ley 5/2009, del Principado de Asturias). Y las características singu- lares de este Modelo de Carrera Profesional Horizontal son las siguientes:

— La aprobación de esta Ley se debe, como ya se ha visto, a que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ consideró que el citado Acuerdo no tenía cobertura legal para ser aprobado, y se pretende, por tanto, subsanar ese defecto.

— Se procede a modificar, por tanto, sólo una parte muy pequeña de la Ley, hasta el punto de que se añaden tres artículos (47 bis, ter y quárter) y una nueva letra e) al artículo 78.3. En realidad, se trata de insertar en la Ley vigente de Función Pública (anterior al EBEP) una serie de modificaciones en materia de carrera profesional y de evaluación del desempeño, pero manteniendo incólume el resto del modelo de función públi- ca (y, por tanto, la carrera profesional vertical y el Grado Personal como garantía).

— El derecho a la carrera se califica como volun- tario, sin perjuicio de que todos los empleados públicos dispondrán, al menos, de la categoría

«de entrada», que no tiene efectos retributivos adicionales.

— Se configura como un modelo de carrera profesional horizontal en el puesto de trabajo, pero puede proyectarse asimismo sobre todos los puestos de trabajo de los respectivos Cuerpos, Escalas o Categorías Profesionales. De hecho, en verdad se trata de una Carrera Hori- zontal que se proyecta —en lo que afecta a la función pública— sobre los Cuerpos y Escalas, lo cual parece razonable dada la universaliza- ción de la misma.

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— En los elementos de valoración para el recono- cimiento del grado, la Ley reitera los mismos que recoge el EBEP y reenvía a desarrollo reglamentario su concreción.

— Cada Cuerpo, Escala o Agrupación de Funcio- narios sin titulación tiene asignados «cinco tramos de carrera», que se corresponden con otras tantas categorías.

— Se inicia la carrera en la categoría de entrada, que es automática y no devenga derechos económicos.

— Los ascensos sólo pueden ser consecutivos, con lo que se desactiva la posibilidad de que los ascensos puedan ser «per saltum». Parece un criterio razonable.

— Para ascender de categoría es necesario la per- manencia (continuada o interrumpida) durante el período siguiente:

• Cinco años en la categoría de entrada

• Seis años en la primera categoría.

• Ocho años en la segunda categoría.

• Diez años en la tercera categoría.

— En consecuencia, el tramo temporal para realizar toda la carrera profesional desde la entrada en el empleo público hasta alcanzar la máxima Categoría profesional es de 29 años, siempre que no se cambie de Cuerpo, Escala o Grupo de Clasificación.

— La carrera profesional horizontal se aplica al personal funcionario, pero al personal laboral se le extenderá en virtud de lo que dispongan los Convenios Colectivos «de acuerdo con los principios establecidos en esta Ley que le sean de aplicación». Este punto es importante, pues- to que «de facto» es la propia Ley autonómica la que define los principios que posteriormente serán incorporados por vía negociación colectiva para los empleados públicos laborales.

— El dato más importante es que en esta Ley se crea un nuevo complemento de carrera «que se suma» a los ya existentes. Por tanto —y en esto el modelo es criticable— se pretende trasladar de forma descontextualizada el sistema de carrera profesional del ámbito sanitario (que no es «carrera profesional horizontal») al sistema de carrera profesional horizontal del empleo público general. Lo más perturbador de este modelo será, sin duda, el más que previsi- ble «efecto contagio» que pueda tener sobre el resto de Comunidades Autónomas.

— Se regula asimismo la evaluación del desempe- ño como uno de los instrumentos centrales de la aplicación del modelo de carrera, y se reen- vía a reglamento la concreción del mismo.

— Se prevén una serie de importantes disposi- ciones transitorias, que pretenden garantizar los anticipos «a cuenta» realizados por la Ad- ministración del Principado a sus empleados públicos como consecuencia del Acuerdo de Gobierno de 2007.

— Y, en fin, el aspecto más importante es que este sistema de carrera profesional «horizontal» ha optado —fruto de la coyuntura en la que na- ció— por una universalización del modelo de carrera profesional horizontal (esto es, por su aplicación a todos los empleados públicos) y por la creación de un nuevo complemento sa- larial, cuya cuantía se suma a las percepciones que ya reciben los empleados públicos como retribuciones complementarias, lo cual puede tener un impacto presupuestario importante en un momento de crisis fiscal aguda y prolon- gada en el tiempo.

— Un dato positivo, al menos de momento (hasta que no se apruebe la Ley asturiana de adapta- ción integral al EBEP), es que no se prevén nin- gún tipo de medidas transitorias o excepciona- les a aplicar a los funcionarios que ya presten servicios en la Administración del Principado.

Por lo que se ha optado por un modelo de im- plantación de la carrera profesional horizontal de puesta en marcha con «contador a cero» y, en consecuencia, sus impactos presupuesta- rios (en lo que afecta a la segunda categoría) se dilatan en el tiempo hasta transcurridos seis años, tiempo en el cual se pretende tener ya convenientemente «afinado» el instrumento de evaluación del desempeño, que por otra parte ya ha sido aplicado como experiencia piloto en el año 2008 (sin efectos) y se volverá a aplicar (con efectos limitados) en el año 2010.

Como consecuencia de la entrada en vigor de la citada Ley 5/2010 y de la implantación de la carrera profesional horizontal, el Gobierno del Principado de Asturias ha procedido a la elaboración de un Re- glamento de Carrera Profesional Horizontal que, una vez sometido a información pública, está pendiente —cuando esto se escribe— de aprobación por el Consejo de Gobierno.

b) La Ley de ordenación y gestión de la función pública de la Comunidad valenciana

En fechas recientes se ha procedido a la aproba- ción de la Ley 10/2010, de 9 de julio (publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma el 14 de julio del mismo año). Se trata de una Ley «integral» de la función pública valenciana, cuyo análisis no puede ser

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hecho de forma detenida en esta sede, pero basta con traer a colación aquí algunos de sus rasgos más sus- tantivos a efectos de disponer de una primera aproxi- mación a sus contenidos:

— La Ley 10/2010 es una adaptación integral al EBEP de la Ley de Función Pública valenciana aprobada en 1985, pero sobre todo es un cambio radical del modelo, tal como se dirá inmediatamente desde la perspectiva estructural (de un sistema de puestos a un sistema de cuerpos, pero con la existencia de puestos).

En el sistema estructural de la Ley anterior los Cuerpos eran algo anecdótico, pues el ele- mento estructural dominante era el puesto de trabajo.

— La Ley se aplica, en consecuencia, a la Admi- nistración de la Generalidad valenciana, a las Administraciones locales (con las singularidades previstas en la disposición adicional sép- tima), al personal de Universidades y, con algunas singularidades a otro tipo de personal.

En total se estima que su aplicación alcanza a 188.000 empleados públicos, aunque con in- tensidad variable.

— La organización del empleo público es muy convencional en lo que afecta a órganos eje- cutivos y consultivos. Es verdad que se crea un Consejo Asesor de la Función Pública, pero a diferencia del modelo EBEP se da entrada a los sindicatos en el mismo (aunque sea de forma casi testimonial).

— En materia de personal al servicio de la Admi- nistración Pública la novedad más relevante es que se regula el personal directivo profesional, pero esa regulación puede ser caracterizada de decepcionante, pues sólo se prevé esta figura para programas, planes y proyectos de dura- ción determinada (dos años).

— La inserción de una estructura corporativa de nuevo cuño, que se solapa sobre la antigua or- ganización de puestos de trabajo, y por tanto la implantación de un modelo «mixto» (cuerpos/puestos), supone un desgaste de energías por parte del legislador enormes, ya que buena parte del contenido de la Ley se entiende en esa clave.

— Hay algunos puntos críticos en diferentes pasajes de la Ley que se distancian del modelo EBEP o, cuando menos, que retornan al viejo modelo. Así, por ejemplo, las relaciones de puestos de trabajo deben recoger los requisitos para el desempeño de los puestos, en materia de selección el procedimiento ordinario es la opo- sición y se recoge una regulación elíptica en

materia de composición de tribunales por lo que afecta a la presencia en los mismos de los representantes sindicales y, en fin, en el sistema de provisión por concurso se valorará la anti- güedad.

— En lo que afecta a promoción profesional el modelo se asienta en un doble sistema de carrera: horizontal y vertical. Aunque sus elementos no están recogidos en la regulación legal y habrá que esperar al reglamento de desarrollo, todo parece indicar que convivirán el Grado de desarrollo profesional (carrera horizontal) con lo que se denomina como «Nivel consolida- do» (carrera vertical). Un modelo que presume (pendiente de confirmación en su desarrollo) una traslación del modelo de carrera profesional sanitario al sistema de empleo público general, lo que, entre otras cosas, supone ensayar la aplicación de un modelo insostenible en un contexto de crisis fiscal.

— La Ley valenciana apenas contiene elementos o instrumentos para afrontar un período de reestructuración del empleo público como consecuencia de las políticas de ajuste que se deberán implantar en los próximos años. El ins- trumental que maneja la Ley es el «heredado»

de la legislación básica estatal como consecuencia de la crisis económica de 1992/1993 (Ley 22/1993), esto es, los planes de empleo y las situaciones administrativas derivadas de los mismos. Apenas hay una articulación de nuevos instrumentos para hacer frente a una situa- ción excepcional que se prolongará en el tiempo y que muchas Administraciones públicas (en particular, las locales) deberán enfrentarse en los años venideros.

— Aspectos positivos de esta Ley son, sin duda, el que se trata de la primera ley integral, tal como decíamos, de una función pública autonómica en desarrollo del EBEP, además que es aprobada por una Comunidad Autónoma gobernada por el Partido Popular (que no apoyó en su día la aprobación del EBEP), así como con algunos aspectos innovadores de la misma, como por ejemplo en materia de formación de empleados públicos. Es, además, una ley exhaustiva en sus contenidos que deberá perfilar su contornos en el desarrollo reglamentario posterior.

— También un dato positivo es la extensión del ámbito de aplicación, tanto por lo que afecta al personal al servicio de las entidades locales como por lo que respecta —con las modula- ciones precisas— al personal laboral. Incluye, asimismo, una regulación de la negociación colectiva y de la representación sindical, lo que

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muestra uno de los tributos de este texto normativo: ha sido claramente pactado con los agentes sociales, lo que ha diluido muchos de los contenidos innovadores que pudiera haber tenido esa Ley.

d) La inactividad autonómica (como patología) frente a las modificaciones requeridas por la legislación básica

Y, en fin, hay algunas CCAA que todavía no han hecho movimiento alguno en esa dirección. Es decir, si algo se ha criticado del EBEP por parte de alguna doctrina (crítica, a mi juicio, inconsistente) es precisamente que dejaba un amplio campo de configura- ción normativa en la medida en que insertaba en su seno un buen número de normas básicas de carácter

«principial» y no pocas con un fuerte componente de «normas básicas de carácter dispositivo». También hay otras muchas normas que recogen una suerte de

«menú de posibilidades alternativas».

Pero lo cierto es que al dejar en manos del legislador autonómico la definición y concreción de muchos elementos del nuevo modelo de empleo público, y además de todos aquellos elementos que tienen un potencial más innovador, se está dejando en manos exclusivamente del poder del legislador autonómico la activación o desactivación de ese nuevo modelo. Dicho de otra manera, si el poder legislativo autonómico no actúa las potencialidades modernizadoras (si se quiere,

«las luces») del EBEP se quedan sin ser aplicadas.

Esto es particularmente cierto en todos aquellos ámbitos materiales en los que el EBEP representa un cambio evidente de paradigma en el modo y manera de configurarse el empleo público (evaluación del desempeño, carrera profesional, dirección pública profesional y código ético, al margen de los aspectos del sistema retributivo y de las mejoras en los procesos selectivos y de provisión). Todas estas cuestiones clave para articular un empleo público más profesional se difieren o aplazan a lo que establezca el «legislador de desarrollo». Si éste no actúa («no enciende las luces»), el modelo queda desactivado y en la reforma del empleo público sólo quedan insertos los elementos más retrógrados y menos innovadores, tales como todo el sistema (descompensado) de derechos y permisos, que no encuentra un contrapunto necesario de equi- librio en un reforzamiento de las responsabilidades y deberes de los empleados públicos ante la institución y, sobre todo, ante los ciudadanos, que al fin y a la postre son a quienes aquellos sirven.

Y, en fin, esto es lo que está pasando. Incluso alguna Comunidad Autónoma inicialmente manifestó

que no pensaba «desarrollar» el EBEP; esto es, que no tenía ninguna intención de aprobar una Ley autonó- mica de la función pública que se adaptara a las previsiones establecidas por el legislador básico. Este fue el caso de la Comunidad de Madrid (en estos momentos ignoro por completo si han iniciado algunos trabajos de preparación de la citada normativa, pero en el año 2007 y 2008 esa era la posición política de la Comunidad).

En ese caso concreto esa inactividad declarada condujo a que el Ayuntamiento de Madrid se plantea- ra incluso la necesidad de desarrollar el propio EBEP por medio del ejercicio de sus potestades normativas locales, puesto que una organización con 30.000 empleados públicos no podía quedarse de «brazos cruza- dos» esperando pacientemente a que la Comunidad Autónoma cambiara de criterio. De tal proceso nació un «Estudio sobre el Estatuto Básico del Empleado Pú- blico» (Aranzadi/Thompson, Madrid, 2008), fruto del trabajo de una Comisión, y asimismo se llegó incluso a elaborar un Anteproyecto de Ordenanza de Personal del Ayuntamiento de Madrid que pretendía desarrollar directamente —tal como decíamos— el Estatuto Bá- sico del Empleado Público, salvo en aquellas materias que están directamente reservadas a la Ley. De momento, no ha sido aprobada.

4. Las dificultades de gestión política y de confec- ción técnica de las Leyes autonómicas de con- figuración del empleo público o de la función pública adaptadas al EBEP

Tal vez las enormes dificultades políticas y técni- cas de gestión que presenta el proceso de elaboración de cualquier Proyecto de Ley de función pública o de empleo público adaptado al EBEP pueden explicar cabalmente por qué las CCAA no han procedido todavía a aprobar tal legislación.

Como se ha podido examinar, el retraso en la ela- boración de tales leyes es más que evidente. Y ello tiene una explicación (aunque no justificación) en las enormes dificultades que plantea la construcción de un «nuevo modelo de empleo público» que se ajuste a los principios y reglas contenidos en el EBEP, pero sobre todo que sepa leer de forma razonable los principios que conforman ese nuevo paradigma del empleo público y su función institucional.

Las dificultades son, en primer lugar, de «gestión política». Y están vinculadas principalmente con el ámbito de aplicación. El problema principal, aunque no el único, se sitúa en si en esas leyes autonómicas se debe incluir también al empleo público local den-