1 SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0276/2016-S1
Sucre, 10 de marzo de 2016 SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chavez Acción de amparo constitucional
Expediente: 13109-2015-27-AAC Departamento: Tarija
En revisión la Resolución 23/2015 de 17 de noviembre, cursante de fs. 74 a 81 vta, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Guadalupe Flores Vasco contra Adrián Esteban Oliva Alcázar, Gobernador del Departamento Autónomo de Tarija.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 4 de noviembre de 2015, cursante de fs. 32 a 35 vta. y escrito de subsanación de 11 de igual mes y año, corriente a fs. 40 y vta., la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Se encontraba trabajando como Secretaria en la Dirección de Fortalecimiento Municipal dependiente de la entonces Prefectura del Departamento de Tarija desde el mes de mayo de 1996, habiendo logrado permanecer por más de diecinueve años dentro la misma institución, durante ese lapso no fue sometida a ningún proceso administrativo y su discapacidad no fue impedimento o limitante para el normal desempeño de sus funciones; sin embargo, el 15 de junio de 2015, cuando se hallaba desempeñando el cargo de Técnico de Coordinación, recibió memorándum GOB/A/RR.HH/082/2015 de agradecimiento de servicios, mediante el cual procedieron a su desvinculación laboral, ante ello acudió al Comité Departamental de Personas con Discapacidad (CODEPEDIS) representando su situación con el objeto de revertir su despido injustificado; es así, que se apersonó a la Directora de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, quién se comprometió a revisar su archivo personal; pasado un mes fue informada que la citada autoridad no podía hacer nada porque
2 su ítem fue dispuesto en favor de otra persona.
Posteriormente, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo para denunciar los hechos lesivos a sus derechos laborales, instancia que emitió la conminatoria de reincorporación D.J.T.T 210/15 de 11 de agosto de 2015, mediante la cual se dispuso que la autoridad hoy demandada proceda a su restitución, empero, dicha orden no fue cumplida hasta la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional.
I.1.2. Derechos presuntamente vulnerados
La accionante señaló como lesionados sus derechos a la vida, al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral y a la percepción de una remuneración justa, citando al efecto los arts. 15.I; 46.I; 48.I, II, III y IV; 70 y 71 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela que brinda la acción de amparo constitucional y en consecuencia se disponga: a) Su reincorporación laboral; b) El pago de sus sueldos devengados y demás derechos laborales; c) Se deje sin efecto el memorándum de agradecimiento de servicios GOB/A/RR.HH/082/2015; y, d) La expresa imposición de costas.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional se realizó el 17 de noviembre de 2015; según consta en el acta cursante de fs. 71 a 73, en la que se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante se ratificó en todos los puntos solicitados en el memorial de acción de amparo constitucional y ampliándola expresó lo siguiente: 1) Toda persona con discapacidad o necesidades especiales tiene derecho al ejercicio pleno y autónomo de sus capacidades y a su integración familiar y comunitaria, debido a que el Estado garantiza el respeto a la dignidad humana y la equiparación de oportunidades así como el acceso al empleo acorde a sus condiciones; y, 2) El derecho al trabajo e inamovilidad laboral del que gozan las personas con discapacidad o de quienes tengan bajo su dependencia a personas con esas condiciones, implica la inviabilidad de su despedido intempestivamente sin un proceso interno.
I.2.2. Intervención de la autoridad demandada
3 audiencia leyó in extenso el informe de 17 de noviembre de 2015, cursante de fs. 62 a 70, enfatizando que: i) No cursa una solicitud de inamovilidad laboral que hubiera hecho la accionante, resultando extraño que cuando se produce el cambio de Gobernador recién ella tramitó su certificado de supuesta discapacidad; ii) El cargo de Director de Proyectos, es uno ejecutivo jerárquico y de confianza de acuerdo al Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, consiguientemente no está comprendido dentro de la carrera administrativa, aspecto que implica que no le asiste el derecho de inamovilidad laboral; iii) El ingreso de la impetrante de tutela fue por libre nombramiento y no por concurso de méritos; iv) Adrián Esteban Oliva Alcázar asumió su cargo desde el mes de junio de 2015 y la ley le faculta a designar personal de confianza en el cargo en el que Guadalupe Flores Vasco se encontraba desempeñando funciones; v) El Tribunal Constitucional sentó jurisprudencia con relación a las excepciones a la inamovilidad laboral; mismas que operan en el caso de servidores de nivel jerárquico que cumplen labores de confianza y asesoramiento técnico especializado, entre otras; y, vi) Los servidores públicos de libre nombramiento son considerados provisorios, por lo que, no gozan del derecho a la estabilidad laboral.
David Eduardo Mercado Tapia, abogado apoderado de la autoridad demandada, expresó que: a) La acción debió ser promovida contra Lourdes Zuleta Uño, Directora de RR.HH. del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y no así contra el ejecutivo departamental, en ese antecedente, existe falta de legitimación pasiva; b) La señalada gobernación, cuenta con un porcentaje de funcionarios con discapacidad que sobrepasa el establecido por la norma nacional, consiguientemente, no es viable la obligación de incorporar a la accionante; y, c) No presentó su carnet de discapacitada al momento de su despido.
I.2.3. Resolución
La Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, constituida en Tribunal de garantías por Resolución 23/2015 de 17 de noviembre, cursante de fs. 74 a 81 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo: 1) Dejar sin efecto el memorándum de agradecimiento de servicios GOB/A/RR.HH/082/2015 y la inmediata reincorporación laboral de Guadalupe Flores Vasco al cargo del que fue destituida; 2) Declarar su inamovilidad funcionaria por tratarse de una persona con discapacidad, siempre que no incurra en una de las causales establecidas por ley que motiven su alejamiento legal de la institución; y, 3) El pago de sus salarios desde su cesantía hasta la fecha de su reincorporación laboral, bajo los siguientes fundamentos: i) La situación de discapacidad de la accionante era de conocimiento de la Directora de RR.HH. del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, así como de la autoridad hoy demandada; este último debió cumplir la conminatoria de reincorporación e inamovilidad laboral puesta a su conocimiento el 12 agosto 2015; ii) Guadalupe Flores Vasco tiene discapacidad sensorial auditiva permanente en un 51%; iii) Su destitución fue sin proceso previo que justifique el mismo; iv) Adrián Esteban Oliva Alcázar desconoció la protección del derecho al trabajo del funcionario
4 con discapacidad; v) La defensa del demandado alegó que el cargo del que fue destituida la impetrante de tutela es jerárquico de libre nombramiento y no está sujeto a carrera administrativa, sin embargo, no acreditaron que de acuerdo a la estructura orgánica funcional y a la reglamentación interna del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija en la que la solicitante de tutela es considerada funcionaria de confianza; y, vi) Se indicó que Guadalupe Flores Vasco no fue incorporada a la carrera administrativa, cuando la obligación y la responsabilidad de introducir a los funcionarios públicos le correspondía a la entidad y no a ella.
II. CONCLUSIONES
II.1. Memorándum 507/96 de 1 de mayo de 1996, mediante el cual se designó a Guadalupe Flores Vasco como Secretaria de la Dirección de Fortalecimiento Municipal de la Prefectura del Departamento de Tarija (fs. 2).
II.2. Boletas de pago correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo de 2015, pertenecientes a Guadalupe Flores Vasco en el cargo de Técnico de Coordinación dependiente de la Unidad de Dirección de Coordinación Gubernamentales (fs. 3 a 5).
II.3. Memorándum GOB/A/RR.HH/082/2015 de 15 de junio, mediante el cual se prescindió de los servicios a la accionante como Técnico de Coordinación del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija (fs. 6).
II.4. Conminatoria de reincorporación J.D.T.T. 210/15 de 11 de agosto de 2015, emitida por Ramón Villca Romero, Jefe Departamental de Trabajo de Tarija dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por la que se ordenó a Adrián Esteban Oliva Alcázar restituir en su fuente laboral a la impetrante de tutela (fs. 14).
II.5. Carnet de discapacidad emitido por el Comité Nacional de Personas con Discapacidad (CONALPEDIS), de cuyo tenor se advierte que Guadalupe Flores Vasco registra discapacidad auditiva perteneciente en un 51% (fs. 15).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante considera que vulneraron sus derechos a la vida, al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral y a la percepción de una remuneración justa, toda vez, que fue despedida de su fuente laboral en el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija sin tomar en cuenta que tiene una discapacidad auditiva permanente por la que goza del beneficio de inamovilidad laboral; ante ese despido injustificado, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo, instancia que pronunció la conminatoria de reincorporación J.D.T.T 210/15 de 11 de agosto de 2015, determinando su inmediata restitución al mismo puesto
5 que desempeñaba al momento del despido; sin embargo, la autoridad demandada no hizo caso de lo ordenado y no fue reincorporada hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar.
En consecuencia, corresponde en grado de revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional
La SCP 1138/2012 de 6 de septiembre, expresó: “La acción de amparo constitucional se encuentra establecida en el art. 128 de la CPE, como una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la misma Norma Suprema y las leyes.
Según expresa, José Antonio Rivera Santiváñez, en su libro ‘Jurisdicción Constitucional -Procesos Constitucionales en Bolivia-’ el constituyente y legislador boliviano establece que es una acción constitucional, de configuración procesal autónoma e independiente, diferente de los demás recursos procesales ordinarios; es un medio de tutela inmediata, eficaz e idónea para los derechos y garantías constitucionales, frente a las amenazas o restricciones ilegales o indebidas de autoridades públicas o personas particulares; por ello tiene una tramitación especial y sumarísima (RIVERA SANTIVÁÑEZ, José Antonio. ‘Jurisdicción Constitucional -Procesos Constitucionales en Bolivia-’. Tercera Edición. Cochabamba: Editorial Kipus, pág. 381).
En ese sentido, la acción de amparo constitucional, tiene por finalidad única resguardar los derechos fundamentales de quien acude buscando tutela, lo que determina su alcance con relación a la protección de derechos y garantías constitucionales, y no así, de principios; empero, por la misma naturaleza jurídica del amparo constitucional como acción extraordinaria de defensa, no puede omitirse considerar el resguardo y la materialización de los principios ordenadores de la administración de justicia”.
III.2. Respecto al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación En cuanto a la conminatoria de reincorporación el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por su similar 0495 de 1 de mayo de 2010, establece en su art. 10.IV que: “La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución”.
6 Sobre tema, la SCP 0742/2015-S1 de 17 de julio, señaló que: “Asimismo, la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, en su parágrafo IX, determina que: ‘La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y no admite recurso ulterior alguno, pudiendo únicamente ser impugnada en la vía judicial cuya interposición no implica la suspensión de la reincorporación’.
Es necesario aclarar que se declaró inconstitucional la palabra ‘únicamente’ del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699, incorporado por el DS 0495 y de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, a través de la SCP 0591/2012 de 20 de julio.
Lo referente al carácter provisional de las conminatorias y la posibilidad que tienen de ser impugnadas, además de la facultad que tiene el Tribunal Constitucional Plurinacional, para hacer cumplir las mismas, se encuentra desarrollado en la SCP 1014/2014 de 6 de junio, que indicó: ‘No obstante lo anterior, es preciso aclarar que ambos razonamientos jurisprudenciales al presente, precisan ser adecuados a la declaración de inconstitucionalidad de la palabra «únicamente» del parágrafo IV del artículo 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010 (SCP 0591/2012 de 20 de julio); declaración que de manera provisional, esto es «hasta que el Órgano Legislativo dicte las normas específicas que requiere la potestad administrativa de resolver conflictos laborales», derivó la eventual impugnación de la Conminatoria de Reincorporación en sede administrativa, a través del trámite previsto por los arts. 56 a 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), lo que por cierto no es óbice, como lo aclara la referida Sentencia, para la ejecución inmediata de la conminatoria de reincorporación, una vez que esta ha sido pronunciada.
Sobre las facultades del Tribunal Constitucional Plurinacional para hacer
cumplir las órdenes de conminatoria y revisar las mismas, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, moduló la SCP 0900/2013 de 20 de
junio, sosteniendo que: «…mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales…».
7 En todo caso, tanto el empleador como los trabajadores, si consideran que la conminatoria de reincorporación es incorrecta, tienen los mecanismos de la instancia administrativa (SCP 0591/2012) y ordinaria a través de la judicatura laboral, para impugnar la decisión asumida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social’”.
III.3. Análisis del caso concreto
Desde junio de 1996, Guadalupe Flores Vasco se desempeñaba laboralmente en la entonces Prefectura del Departamento de Tarija como Secretaria en la Dirección de Fortalecimiento Municipal, posteriormente fue designada en el cargo de Técnico de Coordinación dependiente de la Unidad de Dirección de Coordinación Gubernamentales, hasta que el 15 de junio de 2015, mediante memorándum GOB/A/RR.HH./082/2015, emitido por la autoridad demandada se le comunica que se prescindiría de sus servicios, sin tomar en cuenta que perduró trabajando en esa institución por más de diecinueve años, tiempo en el cual nunca fue sometida a algún proceso administrativo ni de otra índole, por lo que, no existía causa justificada para ser destituida de su cargo; además de ello no sopesaron que por su discapacidad auditiva permanente de 51% gozaba de inamovilidad laboral; cabe resaltar que dicha discapacidad nunca fue un impedimento para su desempeño laboral; ante los referidos hechos lesivos acudió ante el CODEPEDIS representando su situación con el objeto de revertir su despido injustificado, es así, que se apersonó a la Directora de RR.HH. de dicha institución quién le dijo que revisaría su archivo personal y después de un mes le informó que no podía hacer nada porque su ítem fue dispuesto en favor de otra persona.
Posteriormente, acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo para denunciar los actos ilegales contra sus derechos laborales, institución que emitió la conminatoria de reincorporación J.D.T.T. 210/15, mediante la cual se dispuso que el demandado proceda a su restitución, empero, hasta la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional no fue acatada.
Ahora bien, de la compulsa de los datos arrimados al expediente se tiene que Ramón Villca Romero, Jefe Departamental de Trabajo de Tarija pronunció la conminatoria citada en el párrafo precedente, mediante la cual se ordena que Adrián Esteban Oliva Alcázar restituya a la accionante a su fuente laboral; empero la misma no fue acatada, siendo que se debió haber dado estricta observancia a la misma ya que una vez pronunciada, ésta es obligatoria en su cumplimiento y solamente puede ser impugnada en la vía judicial y pese a ello no se suspende su ejecución; estos aspectos permiten advertir que la autoridad demandada vulneró los derechos
8 alegados por la impetrante de tutela; consecuentemente, cabe conceder la tutela impetrada.
Del mismo modo, en el caso de autos cabe referirnos a la visión proteccionista que el Estado tiene respecto a las personas con discapacidad, tomando en cuenta que son personas pertenecientes a un grupo vulnerable, por lo que, se debe evitar que sean tratadas con discriminación laboral, familiar, condición física, entre otras; es así, que se garantiza la inamovilidad funcionaria del trabajador con discapacidad y de quienes se encuentren a cargo de una persona con dicha condición, para que no sean víctima de despidos injustificados sin que haya incurrido en causales previstas por ley que den paso a su desvinculación laboral, lo referido es en concordancia con el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de garantías, al haber concedido la tutela solicitada, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 23/2015 de 17 de noviembre, cursante de fs. 74 a 81 vta., pronunciada por la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, únicamente respecto a la inmediata reincorporación laboral, sobre los sueldos devengados y demás derechos laborales la accionante debe acudir a la instancia correspondiente, no se impone costas por ser excusable.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Dr. Macario Lahor Cortez Chavez Tata Efren Choque Capuma
MAGISTRADO MAGISTRADO
