NOCIONES GENERALES DEL
MERCADO DE
TELECOMUNICACIONES
Rafael Torres Morales
I. INTRODUCCIÓN. 1.1.- Antecedentes
Hasta inicios del año 1994 la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones de telefonía fija y de portadores de larga distancia en el Perú se encontraban únicamente a cargo del Estado (prestación que se realizaba a través de empresas públicas sin contar con la participación activa del capital privado).
No obstante ello, como consecuencia de la promulgación de la Ley No. 26285 (12.1.94), se instauró en el Perú un Proceso de
SUMARIO
1. Introducción.
2. Marco Normativo de Telecomunicaciones.
3. Clasificación de los Servicios de
Telecomunicaciones.
4. Régimen de Concesiones, Autorizaciones, Registros y Autorizaciones.
5. Instituciones y Organismos Públicos Competentes en el Mercado de Telecomunicaciones.
6. Solución de Controversias entre Operaciones.
Desmonopolización de los servicios públicos de telecomunicaciones1 posibilitando, que dichos servicios pudiesen ser prestados en el mercado por agentes particulares (previa suscripción de los contratos de concesión respectivos). Del mismo modo fue creado el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) entidad que asumió el encargo de supervisar el adecuado cumplimiento de los servicios públicos ofrecidos por las empresas a las que se les otorgase las respectivas concesiones.
Es así que Telefónica de España a través de su filial Telefónica del Perú, en el año 1994 logró adquirir la empresa de telefonía fija: CPT y de larga distancia ENTEL, acordándose con el Estado Peruano un período de 5 años de competencia restringida a favor de dicha empresa (período que vencía el 27 de junio de 1999), quedando por tanto totalmente restringido el ingreso de nuevas empresas en el mercado de telefonía fija local, del servicio de portador de larga distancia nacional y de larga distancia internacional durante dicho lapso.
A pesar que para el período de competencia restringida se había acordado como fecha de vencimiento el año 1999, El Estado Peruano y la Empresa Telefónica del Perú vieron a bien concluir con el mismo a mediados de 1998, hecho que se vio expresado con la dación del D.S. 020-98-MTC, “lineamientos de política de apertura del mercado de telecomunicaciones del Perú” dispositivo a través del cual se establecieron las pautas necesarias para permitir un adecuado ingreso de los nuevos operadores en el mercado.
Tomando en cuenta el vertiginoso desarrollo que ha venido sufriendo el mercado de Telecomunicaciones desde su total apertura en el año 1998, constituyendo el mismo uno de los sectores de mayor crecimiento en los últimos años, es que hemos visto a bien elaborar el presente artículo cuya finalidad radica en presentar al lector los aspectos legales generales y relevantes que giran en torno a este Mercado, ya sea desde una perspectiva empresarial o como usuario de los servicios ofertados.
En tal sentido, mediante el presente artículo trataremos de manera general algunos aspectos básicos vinculados con este sector (tales como, el marco normativo general y específico, la clasificación de los servicios de
1 Política de desmonopolización referida a los servicios públicos de telefonía fija y de
portadores de larga distancia cuya prestación hasta principios de 1994 se encontraba a cargo de empresas estatales.
telecomunicaciones así como la relación existente entre los diferentes agentes que participan en este mercado).
II. MARCO NORMATIVO DE TELECOMUNICACIONES.
En la actualidad podemos advertir que el mercado de telecomunicaciones se encuentra regulado por normas de carácter general y dispositivos de carácter específico.
Dentro de la normatividad general podemos precisar las siguientes:
• La Ley General de Telecomunicaciones: dispositivo encargado de establecer los parámetros legales generales aplicables al sector de telecomunicaciones.
• El Reglamento de la Ley General de Telecomunicaciones: encargado de reglamentar diversas aspectos trascendentales aplicables al sector de Telecomunicaciones tales como: clasificación general de servicios, régimen de concesiones, licencias, autorizaciones y permisos para el sector, derechos y tasas a favor del Estado, desarrollo del mercado de servicios, entre otros.
Dentro del Marco Regulatorio Específico:
Dicho Marco Regulatorio se encuentra constituido particularmente por Resoluciones expedidas por OSIPTEL, las mismas que regulan aspectos vinculados a tarifas, prestación de servicios, relación entre operadores, relación entre operadores y usuarios, procedimientos de solución de conflictos, sanciones e infracciones, entre otros, así como normas expedidas por el MTC vinculadas al uso del espectro radioeléctrico, política de concesiones, autorizaciones, licencias y permisos.
III. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES.
De acuerdo a la Ley General de Telecomunicaciones y su Reglamento se entiende por “servicios de telecomunicaciones” a aquella actividad empresarial realizada por una persona natural o jurídica que contando con infraestructura propia o compartida, ofrece una modalidad específica de telecomunicaciones, pudiendo ser éste clasificado ya sea por su
modalidad (tipo de servicio prestado) o por su naturaleza (a quien va dirigido: pública o privada).
3.1. Clasificación de los servicios de telecomunicaciones por su modalidad.-
Conforme a lo señalado por el Art. 8° del Texto Unico Ordenado de la
Ley de Telecomunicaciones (D.S. No. 013-93-TCC), los servicios de
telecomunicaciones se clasifican, por su modalidad en :
• Servicios Portadores
Servicios de telecomunicaciones que proporcionan la capacidad necesaria para el transporte de señales que permiten la prestación de servicios finales, de difusión y de valor añadido.
Como es el caso de: los servicios de portador local y el servicio portador de larga distancia nacional e internacional (redes físicas o inalámbricas que permiten el transporte de señales de comunicación, ya sea a nivel local, nacional o internacional). Constituyen en sí la infraestructura básica para la prestación de cualquier tipo de servicio de telecomunicación.
• Servicios Finales o Teleservicios
Servicios de telecomunicaciones que proporcionan capacidad completa para hacer posible la comunicación entre usuarios (telefonía fija o móvil, servicio télex, servicio telegráfico, servicios de radiocomunicación).
• Servicios de Difusión
Servicios de Telecomunicaciones en el que la comunicación se realiza en un solo sentido (comunicación asimétrica) hacia varios puntos de recepción (servicios de radiodifusión sonora, de radiodifusión de televisión, de distribución de radiodifusión por cable, circuito cerrado de televisión).
• Servicios de Valor Añadido
Servicios de telecomunicaciones que utilizando como soporte los servicios finales o de difusión añaden alguna característica o facilidad al servicio que les sirve de base (facsímil, teletexto, teleacción, telealarma, servicios de acceso a internet; etc).
3.2. Clasificación de los servicios de telecomunicaciones por su Naturaleza.-
Al igual que en el caso anterior el Art. 8° del Texto Unico Ordenado de la
Ley de Telecomunicaciones (D.S. No. 013-93-TCC), del mismo modo
clasifica los servicios de telecomunicaciones, según su naturaleza (es decir, a quién van dirigidos) en :
• Públicos
Servicios de telecomunicaciones cuyo uso está a disposición del público en general a cambio de una contraprestación tarifaria.
• Privados
Servicios de telecomunicaciones realizados por una persona natural o jurídica a fin de satisfacer sus propias necesidades de comunicación dentro del territorio nacional (por ejemplo: redes privadas de comunicación).
• De radiodifusión: Privados de Interés Público
Aquellos servicios en los que sus emisiones (asimétricas) están destinadas a ser recibidas directamente por el público en general. Puede ser sonoro o por televisión y por la modalidad de operación de la estación, transmisora o retransmisora (por ejemplo: TV, Radio).
IV. RÉGIMEN DE CONCESIONES, AUTORIZACIONES, REGISTROS Y AUTORIZACIONES.
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones es la entidad pública encargada de aprobar y/o suscribir (a nombre del Estado) las solicitudes de concesiones, autorizaciones, permisos y registros que ante ella se tramiten para la prestación de servicios de telecomunicaciones e instalación de sus redes. Cada uno de estos actos administrativos tienen finalidades y características diferentes que a continuación y de manera general mencionamos.
4.1.- Concesiones.-
De conformidad con lo dispuesto por el Art. 122° del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones (D.S. No. 06-94-TCC) la prestación de los servicios portadores, finales y de difusión de carácter público requiere de la previa suscripción del contrato de concesión respectivo, contrato que deberá ser obligatoriamente por escrito2.
Conforme con el Art. 127° del Reglamento una misma concesión puede comprender la facultad de prestar más de un servicio de telecomunicaciones; por otro lado, los contratos de concesión de los servicios de telecomunicaciones pueden otorgarse vía solicitud de parte o por concurso público de ofertas3. Las concesiones se otorgan por un plazo de 20 años (renovables).
2
Entendemos por contrato de Concesión aquel acto jurídico por medio del cual el Estado cede a una persona natural o jurídica la facultad de realizar determinadas actividades, en este caso, de prestar los servicios de portadores, finales y de difusión de carácter público. Por lo general, la concesión implica el pago (por parte del concesionario) de un monto inicial así como de un canon (participación a favor del Estado de un porcentaje de los ingresos obtenidos por la explotación de la Concesión otorgada).
3 Será obligatorio el otorgamiento de concesión del servicio vía concurso público de ofertas
cuando:
• En una determinada localidad o área de servicio, exista restricción en la disponibilidad de frecuencias o banda de frecuencias disponible, para la prestación de un determinado servicio público de telecomunicaciones.
• Se señale en el Plan de Atribución de Frecuencias .
• Cuando se restrinja el número de concesionarios mediante decreto supremo, en virtud a restricciones técnicas basadas en recursos escasos.
4.2.- Autorizaciones.-
De conformidad con lo dispuesto por el Art. 144° del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones (D.S. No. 06-94-TCC) los servicios de Radiodifusión: Privados de Interés Público, Servicios Finales Privados y de Difusión Privados se prestarán previa autorización del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción mediante resolución del Viceministro de Comunicaciones. 4
La autorización se concede por un plazo:
• Máximo de diez (10) años en caso de servicios de radio difusión
• Máximo de cinco (5) años para el caso de servicios finales y de difusión privados.
Ejemplo: Autorización para el establecimiento de un servicio de radiodifusión sonora y por televisión. (de conformidad con el Texto Unico de Procedimientos Administrativos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones).
4.3- Permisos.-
Los permisos son aquellas autorizaciones que otorga el Estado, a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones con el fin de facultar a las personas naturales o jurídicas para que puedan, entre otros, instalar en un lugar determinado equipos de radiocomunicación.
De conformidad con el Art. 167° del Reglamento, los autorizados para prestar servicios de radiocomunicación, tienen derecho a los permisos necesarios a fin de instalar cada estación autorizada.
Dicho Permiso podrá incluirse en la resolución que otorga la autorización respectiva, caso contrario los permisos se expedirán dentro de los quince (15) días calendario posteriores a la vigencia de la autorización.
Ejemplo: Permiso para la instalación de equipos y aparatos de telecomunicaciones. (de conformidad con el Texto Unico de
4
La Autorización es un Acto Administrativo en virtud del cual el Estado faculta a las personas naturales o jurídicas que así lo soliciten a la instalación y operación de equipos de radiocomunicaciones, a fin de prestar un servicio de telecomunicaciones.
Procedimientos Administrativos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones).
4.4.- Licencias.-
Implica la facultad que otorga el Estado a personas naturales o jurídicas para operar un servicio de radiocomunicación autorizado. La vigencia de estas licencias se encuentra sujeta a la vigencia de la autorización respectiva y a la satisfactoria instalación de equipos y de las pruebas de funcionamiento respectivas.
Las licencias se expiden en los formatos aprobados para cada clase de servicio de telecomunicaciones.
Ejemplo: Licencia para instalar y/u operar estaciones de radioaficionado. (de conformidad con el Texto Unico de Procedimientos Administrativos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, D.S. 008-2002-MTC).
V. INSTITUCIONES Y ORGANISMOS PÚBLICOS COMPETENTES EN EL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES.
Tal y conforme lo señalamos líneas arriba, el mercado de Telecomunicaciones se encuentra regulado, tanto por dispositivos de carácter general como otros tantos de carácter específico, ya sean expedidos por el OSIPTEL (dentro de su marco de competencia) como por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
5.1.- El OSIPTEL y su competencia.-
El Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL es un organismo público encargado de fomentar la libre competencia y de supervisar la prestación de los servicios de telecomunicaciones otorgados por concesión (Ley No. 26285).
En efecto, mediante Ley 26285, fue creado el OSIPTEL, organismo cuyo objetivo se centró, particularmente, en propiciar el crecimiento de la inversión privada en el sector de las telecomunicaciones, mantener y promover la competencia eficaz y equitativa y promover la calidad y eficiencia de los servicios públicos de telecomunicaciones brindados al usuario, precisándose como funciones a cargo de la misma las siguientes:
•Fijar los sistemas de tarifas de los servicios públicos de telecomunicaciones y establecer las reglas para su correcta aplicación.
•Supervisar la calidad del servicio y la ejecución de los contratos de concesión, imponiendo las sanciones y/o medidas correctivas establecidas por la normatividad de la materia.
•Dar resoluciones regulatorias respetando los límites establecidos por las normas del sector y por los contratos de concesión celebrados.
•Expedir directivas procesales a fin de solucionar y resolver los reclamos presentados por los usuarios de los servicios.
•Resolver por la vía administrativa los conflictos que pudieran surgir entre las empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones (prestadoras de los servicios portadores, finales, de difusión y de valor añadido) o entre éstas y sus usuarios.
•Organizar los arbitrajes instaurados, pactados por las empresas prestadoras de los servicios, para la resolución de los conflictos que pudieran surgir entre ellas (establecimiento de los árbitros independientes a los que se someterán las empresas prestadoras de los servicios que hayan pactado la cláusula arbitral en el contrato de concesión).
5.6. EL MTC y su competencia.-
Por su parte, El MTC a diferencia del OSIPTEL, posee, funciones de índole administrativa, relacionados particularmente con la atribución de otorgar y revocar concesiones, autorizaciones, permisos y licencias así como de controlar su correcta utilización (Art. 75° del TUO de la Ley de Telecomunicaciones – D.S. No. 013-93-TCC) conforme lo señalamos en el punto IV del presente artículo. En tal sentido, el MTC de oficio o a solicitud de parte, vela por el debido cumplimiento de las obligaciones derivadas de las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos otorgados a las empresas operadoras de los servicios de telecomunicaciones, dentro de este campo de acción.
Nótese pues que, la regulación del Mercado de Telecomunicaciones (en cuanto a la fijación de tarifas, relación entre operadores o entreéstos ysus usuarios, supervisión de la calidad de los servicios ofrecidos, entre otros)
recae en manos del OSIPTEL y no del MTC cuyas facultades y atribuciones se limitan a aspectos relacionados con la suscripción de contratos de concesión, otorgamiento de autorizaciones y permisos así como a la regulación de aspectos de índole estrictamente técnicos (como atribución de bandas, uso del espectro radioeléctrico, etc).
VI. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS ENTRE OPERADORES.
6.1.1.- Solución de Controversias entre Empresas Operadoras de Servicios de Telecomunicaciones.-
Conforme al Art. 53° del Reglamento General del OSIPTEL – Norma Reglamentaria de las Leyes No. 27332 y No. 27336 (D.S. 008-2001-PCM), el OSIPTEL es competente para resolver como vía administrativa, las siguientes controversias entre empresas operadoras:
a. Las relacionadas con la vulneración de las obligaciones de Leal y Libre Competencia
En una economía social de mercado, uno de los principales objetivos del Estado es el de velar por el desenvolvimiento de los agentes económicos dentro de un régimen de libre competencia. En este aspecto el OSIPTEL es el órgano encargado de velar por el cumplimiento de las reglas de libre y leal competencia en el mercado de telecomunicaciones por parte de las empresas operadoras, con el objeto final de dar mayores beneficios a los usuarios o consumidores. En este sentido, conforme a lo dispuesto por el inciso a) del Art. 53° del Reglamento, OSIPTEL deberá (antes de resolver en primera instancia) tomar en cuenta los criterios de interpretación y de aplicación general de las normas sobre libre y leal competencia (Lineamientos Generales), adoptados por el INDECOPI para la aplicación de las Normas de Libre Competencia en el ámbito de telecomunicaciones – Resolución de Consejo Directivo No. 003-2000-CD/OSIPTEL.
En consecuencia, OSIPTEL posee la facultad de:
1.- Prevenir la configuración de prácticas anticompetitivas en el mercado de telecomunicaciones en perjuicio de los consumidores. Ejemplo: control de tarifas, de estándares de calidad, obligaciones de interconexión, etc.
2.- Sancionar las conductas anticompetitivas ejecutadas en el mercado de telecomunicaciones, como: concertaciones entre competidores, negativas injustificadas de contratar, cláusulas de atadura; etc..
b. Las relacionadas con la interconexión en sus aspectos técnicos, económicos y jurídicos.
La interconexión es el conjunto de reglas y acuerdos técnicos, económicos y legales adoptados por las empresas operadoras, con el objeto de unificar o integrar la red pública de telecomunicaciones en una sola gran red, es decir, hecho que permite que los usuarios de los servicios de telecomunicaciones prestados por distintos operadores puedan comunicarse entre ellos mismos (Art. 41° del Reglamento de Interconexión – Resolución de Presidencia No. 001-98-CD/OSIPTEL). Por tanto, el OSIPTEL tiene la facultad de resolver por la vía
administrativa, las controversias entre las empresas operadoras sujetas a estos tipos de reglas y acuerdos5.
La competencia exclusiva del OSIPTEL, como vía administrativa previa para la solución de estas controversias, es obligatoria. Es decir antes de poder recurrir al Poder Judicial, las partes deberán someter el conflicto surgido entre ellas a la competencia administrativa, exclusiva del OSIPTEL (Art. 55° del Reglamento General).
Cabe precisar que, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones no es competente para resolver los conflictos generados entre las empresas operadoras, en el sentido a que dicha facultad recae exclusivamente en el OSIPTEL.
5
Dentro de las controversias usualmente originadas producto de un proceso de interconexión tenemos las siguientes:
a) Las relacionadas con el derecho de acceso a la red, incluyendo aspectos técnicos, jurídicos y económicos.
b) Las relacionadas con tarifas y cargos, diferentes a los referidos a interconexión . c) Las relacionadas con aspectos técnicos de los servicios públicos de
6.1.2 Solución de Controversias entre Empresas Operadoras y usuarios.-
Mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 015-99-CD/OSIPTEL, vigente desde el 23 de octubre de 1999, fue aprobada la Directiva que establece las normas aplicables a los procedimientos de atención de reclamos de usuarios de servicios públicos de telecomunicaciones y de aplicación obligatoria para todas las empresas operadoras que presten servicios públicos de telecomunicaciones.
De acuerdo a la normatividad que rige a este Sector, y para el caso de reclamos de servicios públicos de telecomunicaciones6 se precisa que corresponde a las empresas operadoras y no al OSIPTEL la responsabilidad de atender los reclamos de sus usuarios (en primera instancia) toda vez que las mencionadas empresas se encuentran en mejores condiciones de hacerlo al poseer información relevante al respecto.
En tal sentido, la participación de OSIPTEL en la solución de conflictos entre empresas operadoras y sus usuarios, se encuentra supeditada exclusivamente para aquellos casos en que el reclamo no hubiese sido solucionado de forma favorable al usuario y éste, no de acuerdo con lo resuelto, lo haga de conocimiento del OSIPTEL.
Como vemos, OSIPTEL para estos casos actúa a través del TRASU7 como un órgano de resolución de conflictos en segunda instancia.
6
De acuerdo a la Res. del Consejo Directivo, constituyen causales de reclamos los siguientes casos: facturación, cobro del servicio, instalación o activación del servicio, traslado del servicio, suspensión o corte del servicio, calidad e idoneidad en la prestación del servicio, Falta de entrega del recibo, Incumplimiento por parte de la empresa operadora en efectuar las devoluciones ordenadas por el Consejo Directivo o por la Gerencia General de OSIPTEL a favor de los usuarios y/o abonados.
7 El TRASU es el órgano del OSIPTEL encargado de resolver, por la vía administrativa y en
segunda instancia, los reclamos presentados por los usuarios respecto a la prestación de los servicios por parte de las empresas operadoras.
Si en primera instancia la empresa operadora dentro del plazo señalado no se pronunciase respecto al objeto del reclamo, el usuario deberá considerar como aceptado su reclamo (Silencio Administrativo Positivo). El usuario en este caso tendrá un plazo de 22 meses contados desde la fecha en que se le debió notificar sobre la resolución de su reclamo para interponer recurso de queja, solicitando se defina si era de aplicación el silencio administrativo o no, sin perjuicio del derecho que tiene de recurrir al Poder judicial.
VII. ASPECTOS FINALES.
El Mercado de Telecomunicaciones se sustenta en el desarrollo de nuevas tecnologías, prestación de nuevos servicios, convergencia tecnológica, entre otros aspectos que hacen que el mismo evolucione y se consolide económicamente con gran rapidez.
Para un mejor y adecuado desarrollo de este mercado se requiere de un apropiado esquema regulatorio que permita contribuir con dicho desarrollo sin crear con ello barreras legales o burocráticas que puedan limitar su acceso o la permanencia de los operadores en este mercado.
La tendencia debe ser justamente esa, es decir, fomentar el libre desarrollo del mercado mediante un marco regulatorio que se limite sólo a ciertos aspectos trascendentales que permitan una adecuada competencia entre los operadores y un cierto grado de control de sus acciones a fin de evitar perjuicios a los usuarios de sus servicios.
Si transcurrido el plazo sin que el recurso de apelación presentado sea resuelto por el TRASU, será considerada fundada la apelación, en consecuencia amparado su reclamo. (Silencio Administrativo Positivo).
