DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 12 de julio de 2018, emitido ante la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid, a través del vicepresidente, consejero de presidencia y portavoz del Gobierno, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por Dña. …… (en adelante, “la
reclamante”) sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por los
perjuicios sufridos que atribuye a una caída en las escaleras existentes entre la calle Lezama y la calle Xaudaró, de Madrid.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por escrito presentado en una oficina de Correos el
día 10 de febrero de 2015, la reclamante formula una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la caída ocurrida el día 22 de mayo de 2014 cuando bajaba las escaleras existentes en la calle Lezama y la calle Xaudaró de Madrid.
Precisa, que la caída se produjo al salir del centro de trabajo y concretamente cuando comenzaba a bajar el último tramo de escaleras Dictamen nº: 323/18
Consulta: Alcaldesa de Madrid
Asunto: Responsabilidad Patrimonial
que dan acceso inmediato a la calle Xaudaró, frente al nº 7, por el mal estado de conservación y mantenimiento de las mismas “al encontrarse
hundidas hasta en 45 mm las baldosas del solado de los primeros escalones, lo que produce un desnivel entre la huella y la tabica”.
Refiere, que hubo una testigo de los hechos facilitando su nombre y dirección para ser citada, y que tras la caída fue trasladada en ambulancia al Hospital de Sanchinarro con trauma en el lado derecho de la cabeza, dolor en zona de traumatismo sin focalidad neurológica, traumatismo en hemicuerpo derecho con dolor en hombro, cadera y miembro inferior derecho y deformidad y limitación funcional a nivel de tercio proximal de brazo derecho, requiriendo intervención quirúrgica por fractura conminuta de humero derecho, y tratamiento rehabilitador.
Cuantifica el importe de su reclamación en 18.241,68 euros según baremo de 2014 y aporta con su escrito un informe pericial de valoración de daño corporal que incorpora fotografías del supuesto lugar del accidente, un informe médico pericial, un informe médico de evolución y diversa documentación médica (folios 5 a 37).
SEGUNDO.- Presentada la reclamación anterior se inicia
expediente de responsabilidad patrimonial al amparo de lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC) y el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en adelante, RPRP).
Consta en el expediente que se notificó a la interesada el inicio del procedimiento y se le requirió para que aportara justificantes que acreditaran la realidad y certeza del accidente sobrevenido y su relación
con la obra o servicio público. Además se solicitó que la reclamante aportara, en su caso, justificantes de la intervención de otros servicios no municipales y cualquier otro medio de prueba del que pretendiera valerse.
El requerimiento fue atendido por la interesada el día 6 de abril de 2015. Aporta, una declaración escrita de la persona que habría presenciado los hechos por los que reclama junto a su D.N.I., petición de interconsulta médica, un informe de 22 de mayo de 2014 de asistencia sanitaria en Urgencias del Hospital de San Chinarro, informe de alta médica y partes médicos de alta y baja de incapacidad por contingencias profesionales.
Se ha incorporado al expediente el informe de la Policía Municipal de 10 de marzo de 2015, en el que se manifiesta no existir ninguna intervención de la Unidad de Fuencarral por los hechos objeto de reclamación.
El 18 de septiembre de 2015, la Subdirección General del SAMUR informa no tener constancia de ninguna asistencia a la reclamante por los hechos que reclama.
Figura en el expediente el informe de 2 de octubre de 2015 del Departamento de Vías Públicas del Ayuntamiento de Madrid en el que se indica que los Servicios Técnicos adscritos al Departamento no tenían conocimiento de la deficiencia a la que alude la interesada en su escrito de reclamación.
También figura en el expediente el informe de 7 de abril de 2016 del Departamento de Vías Públicas informando de la competencia de dicho departamento en la conservación del pavimento y añade, que la conservación del pavimento que motiva la reclamación se encuentra
incluida dentro del objeto del contrato de Gestión Integral de Infraestructuras Viarias de la Ciudad de Madrid, Lote 2 siendo la empresa adjudicataria del contrato la encargada de llevar a cabo las labores de vigilancia del estado de los pavimentos e introducir las incidencias detectadas, sin que en las aplicaciones informáticas municipales tuvieran constancia de incidencia alguna coincidente con el desperfecto en el pavimento que motiva la reclamación. También informa que “el lugar donde se encontraba el desperfecto es una escalera
y por tanto es adecuado para la circulación de peatones”.
Tras haber aportado por escrito la declaración de una persona que la reclamante propone como testigo, el 14 de julio de 2016 se practicó la prueba testifical. Según esa declaración, la testigo estaba en el edificio de enfrente, en su despacho, que tiene un ventanal en la primera planta del edificio, aproximadamente a 50 metros de distancia “y estaba
hablando por teléfono y observé como se caía” y bajó a atenderla.
Respecto al estado de las escaleras declara que “no estaban muy bien en
forma ni en limpieza; la vi caerse pero no puede determinar la causa que produjo la caída”.
El día 26 de julio de 2016 se confirió trámite de audiencia a la reclamante que comparece por medio de representante en virtud de poder de representación que adjunta, para tomar vista y obtener copia del expediente. Presenta escrito de alegaciones reiterando en síntesis la realidad de la caída, el mal estado de conservación de las escaleras y el perjuicio ocasionado.
También se confirió trámite de audiencia, a la aseguradora del Ayuntamiento de Madrid que valora las lesiones previo reconocimiento médico en 13.140,85 euros, y a la empresa adjudicataria del contrato que no presenta alegaciones.
Finalmente el 20 de abril de 2018 se formula propuesta de resolución, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial al considerar que no se ha acreditado el requisito del nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio público.
La ponencia ha correspondido por reparto de asuntos a la letrada vocal Dña. Rosario López Ródenas que formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, deliberada y aprobada, por el Pleno de esta Comisión Jurídica Asesora en su sesión de 12 de julio de 2018.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de
Madrid emite su dictamen preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial superior a 15.000 euros y la solicitud se efectúa por la Alcaldía de Madrid, órgano legitimado para ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo18.3.a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero (en adelante, ROFJCA)
SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad
patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en los antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC y al RPRP, al haberse iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de esta ley.
La reclamante formula su pretensión indemnizatoria solicitando ser resarcida por los daños sufridos, que atribuye a una caída en una escalera de una vía publica del municipio de Madrid. Concurre en ella la condición de interesada para interponer la reclamación, de conformidad con los artículos 31 y 139.1 de la LRJ-PAC.
Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Madrid en cuanto titular de la competencia en infraestructuras viarias ex artículo 25.2.d) de Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), modificado por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, título competencial que justifica la interposición de la reclamación contra el Ayuntamiento.
El plazo para el ejercicio del derecho a reclamar, es de un año, contado desde que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización, o de manifestarse su efecto lesivo (cfr. artículo 142.5 de la LRJ-PAC). En este caso la caída por la que se reclama tuvo lugar el día 22 de mayo de 2014, por lo que la reclamación formulada el día 10 de febrero de 2015 se habría presentado en plazo legal, con independencia de la fecha de la curación o de la estabilización de las secuelas.
El órgano peticionario del dictamen ha seguido en la tramitación del procedimiento administrativo destinado al posible reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración los trámites previstos en las leyes y reglamentos aplicables, en particular en el Título X de la LRJ-PAC, artículos 139 y siguientes, desarrollado por el RPRP.
Tal como ha quedado expuesto en los antecedentes de hecho, se ha recabado el informe del Departamento de Vías Públicas del Ayuntamiento de Madrid así como de la Policía Municipal y del SAMUR. En materia de prueba se ha admitido la prueba documental aportada y se ha practicado la prueba testifical solicitada por la interesada. Se ha conferido trámite de audiencia a los interesados y finalmente se ha formulado la oportuna propuesta de resolución que junto con el resto del expediente ha sido remitida a esta Comisión Jurídica Asesora para su dictamen preceptivo.
No obstante debe observarse el largo tiempo invertido en la tramitación del procedimiento (más de tres años) que ha sobrepasado en mucho el plazo para dictar y notificar la resolución que debe poner fin al procedimiento.
TERCERA.- Como es sabido, la responsabilidad patrimonial de la
Administración se rige por el artículo 106.2 de la Constitución a cuyo tenor: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán
derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. El desarrollo
legal de este precepto se encuentra contenido actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, completado con lo dispuesto en materia de procedimiento en la ya citada Ley 39/2015, si bien, como ya apuntamos anteriormente, en este caso habrá de estarse a lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC y en el RPRP, dada la fecha de iniciación del procedimiento.
La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, según doctrina jurisprudencial reiterada, por todas, las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2016 (recurso
1111/2015) y 25 de mayo de 2016 (recurso 2396/2014) requiere conforme a lo establecido en el art. 139 de la LRJ-PAC:
a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterándolo, en el nexo causal.
c) Ausencia de fuerza mayor.
d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño. Igualmente exige la jurisprudencia el requisito de la antijuridicidad del daño que consiste, no en que la actuación de la Administración sea contraria a derecho sino que el particular no tenga una obligación de soportar dicho daño (así sentencias de 1 de julio de 2009 (recurso 1515/2005) y de 31 de marzo de 2014 (recurso 3021/2011).
CUARTA.- Conforme a lo expuesto en la consideración anterior, la
primera cuestión que se debe examinar en orden a determinar la procedencia de la indemnización solicitada, es la existencia real y efectiva del daño aducido.
En el presente caso, ha quedado acreditada la realidad de los daños físicos sufridos por la interesada mediante la documentación médica aportada de la que resulta que la reclamante sufrió diversos traumatismos y una fractura subcapital de húmero derecho que precisó intervención quirúrgica y posterior rehabilitación.
Determinada la existencia de daño efectivo procede analizar si concurren los demás presupuestos de la responsabilidad patrimonial. Como es sabido, corresponde a la parte actora que reclama la responsabilidad patrimonial de la Administración acreditar la realidad de los hechos en que se fundamenta dicha pretensión y en particular que las consecuencias dañosas derivan del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Es decir, le corresponde probar el nexo causal o relación causa efecto entre el resultado dañoso y el funcionamiento del servicio público que, para el caso que nos ocupa, supone que le incumbe probar la existencia del accidente y que los daños sufridos derivan del mal estado de las escaleras existentes en la vía pública. Una vez acreditado dicho extremo, y en virtud del principio de responsabilidad objetiva que rige en materia de responsabilidad patrimonial administrativa, la carga de la prueba se desplaza hacia la Administración que debe probar las causas de exoneración, como puedan ser la culpa exclusiva de la víctima o la concurrencia de otros posibles factores que hayan podido influir en la causación de los hechos, o la existencia de fuerza mayor.
En este caso se alega que la caída sobrevino “cuando comenzaba a
bajar el último tramo de escaleras que dan acceso inmediato a la calle Xaudaró, frente al nº 7”.
Para acreditar la relación de causalidad, la interesada ha aportado diversa documentación médica, un informe médico pericial y un informe de valoración de daño corporal acompañado de fotografías. Durante la instrucción del procedimiento se ha incorporado el informe de la Policía Municipal, del SAMUR y del Departamento de Vías Públicas del Ayuntamiento de Madrid. También se ha practicado la prueba testifical solicitada por la interesada.
Del conjunto de la prueba practicada, el instructor del procedimiento extrae la conclusión de ser insuficiente para acreditar la relación de causalidad.
Efectivamente hemos señalado en numerosas ocasiones que los informes médicos sirven para acreditar la realidad del daño sufrido pero no la mecánica de la caída e idéntica conclusión ha alcanzado esta Comisión Jurídica Asesora respecto a los informes periciales aportados puesto que dichos informes tampoco prueban la mecánica de la caída, que la caída estuviera motivada por la existencia de desperfectos en la escalera, ni que el desperfecto existiera en la fecha en que tuvo lugar el accidente.
En cuanto a las fotografías aportadas junto a uno de los informes periciales aportados, pueden dar fe del estado de mantenimiento y conservación de la escalera en el momento en que fueron tomadas (según recoge el propio informe, el 2 de octubre de 2014) ahora bien, no acreditan que la caída se produjo en el lugar invocado por la reclamante, ni que fuera propiciado por el estado de conservación en el que se encontraba la escalera.
Por lo que se refiere a la prueba testifical, hemos puesto de manifiesto su relevancia en los casos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial en la vía pública pues en ocasiones es el único medio para acreditar la concurrencia de los requisitos necesarios para que surja el deber de responder. En este caso, se ha practicado la prueba testifical mediante comparecencia personal de la persona designada por la interesada.
En su declaración, la testigo reconoce que vio la caída porque se encontraba hablando por teléfono en la ventana de su despacho, ubicado en la primera planta del edificio de enfrente en el que
trabajaba, aproximadamente a unos 50 metros de distancia y que bajó a atenderla, pero no determina el motivo de la caída, por lo que su declaración puede servir para tener por acreditada la caída pero no el punto de la escalera donde vio y atendió a la reclamante e impide tener por probada la mecánica de la caída.
QUINTA.- Sin perjuicio de lo expuesto, y aunque se tuviera por
acreditada la relación de causalidad, deviene necesario analizar a la vista de las fotografías que se aportan junto con uno de los informes periciales, si el desperfecto de las escaleras era de tal entidad que rebasara los estándares de seguridad exigibles.
En esta línea, para que el daño resulte imputable a la Administración competente será necesario que ésta haya incurrido, por acción u omisión, en una vulneración de los estándares de seguridad generalmente aplicables, en función de las circunstancias concurrentes y del sector de actividad, en el presente caso, el derivado de la conservación de las vías públicas; sólo entonces podrá considerarse que el daño es antijurídico y el particular no tendría el deber de soportarlo, conforme establece el artículo 141.1 LRJ-PAC.
En dicho sentido, como es criterio de esta Comisión Jurídica Asesora, haciéndonos eco de la doctrina del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, debemos apelar a la jurisprudencia del Tribunal Supremo para medir la imputabilidad a la Administración de los daños relacionados con el pretendido incumplimiento del deber de mantenimiento y conservación de las vías públicas en adecuado estado para el fin que sirven, vinculando la antijuridicidad del daño al ejercicio de aquella competencia dentro de un estándar de calidad adecuado para la seguridad de los viandantes, de acuerdo con la conciencia social. Así, “para que el daño concreto producido por el funcionamiento
riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social”
(STS 5 de julio de 2006).
De esta forma, se trata de que la vía no esté en circunstancias adecuadas de conservación, y de que esa falta de cuidado sea, además, relevante. En otro caso, no existiría título de imputación del daño a la Administración.
En el presente caso, a la vista de las fotografías incorporadas al procedimiento se observa que se trata de una escalera amplia con varios peldaños, que en la parte próxima al pasamanos de uno de sus lados tiene ligeramente hundidas las baldosas del solado en dos peldaños, por lo que el defecto observado se considera fácilmente superable con el nivel de atención que socialmente es requerible, pues la escalera muestra una anchura suficiente para eludir el obstáculo con una mínima diligencia al caminar.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada contra el Ayuntamiento de Madrid al no haberse acreditado la relación de causalidad y en cualquier caso no concurrir la antijuridicidad del daño.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 12 de julio de 2018
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen nº 323/18
Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid C/ Montalbán, 1 – 28014 Madrid
