LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS

L ^{A APUESTA DE LOS CIUDADANOS}

T ^{ERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN}

PARTICIPATIVA EN B ^OGOTÁ , 2001

© 2003. Fundación Corona

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra citando la fuente.

DIRECCIÓN EDITORIAL Margareth Flórez

EDICIÓN

Bernardo González

CORRECIÓN DE ESTILO Susana Nivia Gil

DISEÑOY ARMADAELECTRÓNICA Formato Comunicación Diseño

ISBN: 958-97199-8-8 IMPRESIÓN

Gente Nueva Editorial Ltda.

Impreso y armado en Colombia

Primera edición. Bogotá, agosto de 2003 Fundación Corona

Calle 100 No. 8A-55 Piso 9 Torre C Tel: (+57 1) 644 6500

Fax: (+57 1) 610 7620 Bogotá, Colombia [email protected] www.fundacioncorona.org.co

C ^ONTENIDO

P

I

P

I

E

17

CAPÍTULO 1

O

U

de planeación participativa de 2001 CAPÍTULO 3

L

,

,

8

P

II

S

59

CAPÍTULO 1

L

Elementos de enfoque para la evaluación del ejercicio C^APÍTULO 2

A

CAPÍTULO 3

C

El Comité Interinstitucional y la aplicación del Acuerdo 13 CAPÍTULO 4

L

La preparación para el ejercicio de planeación participativa CAPÍTULO 5

L

,

Los encuentros ciudadanos CAPÍTULO 6

L

P

CAPÍTULO 7

P

La negociación de los planes de desarrollo local CONCLUSIONES

I

Conclusiones y recomendaciones

CONTENIDO

9

LAAPUESTADELOSCIUDADANOS n TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

ANEXO 1

A

13

2000

Concejo de Santafe de Bogotá 243

BIBLIOGRAFÍA

253

ÍNDICEDETABLAS

TABLA 1 Localidades seleccionadas 37

TABLA 2 UPZ seleccionadas 38

TABLA 3 La democracia: Entre representantes y participantes 65 T^ABLA 4 Objeciones a la conformación del Consejo de Planeación Local 92 T^ABLA 5 Propuestas de cambios en conformación del CPL 93 T^ABLA 6 ¿El Consejo de Planeación Local representa a la comunidad?

Sumatoria de las respuestas “Muy de acuerdo” y “De acuerdo” 94 T^ABLA 7 Cronograma del ejercicio precisado por el Comité Interinstitucional 99 T^ABLA 8 Formato para registro de inscritos en los encuentros ciudadanos 103 T^ABLA 9 Los Encuentros Ciudadanos: objetivos, insumos, resultados 105 TABLA 10 Acciones - Resultados de los encuentros ciudadanos por UPZ 109 T^ABLA 11 Localidad de San Cristóbal. Estimación de gastos de funcionamiento

locales en la etapa de alistamiento para los encuentros ciudadanos 117 TABLA 12 Inscripciones para conformación de los consejos de planeación

local en las localidades observadas 121

T^ABLA 13 Inscripción de los rectores de establecimientos educativos

y las asociaciones de padres de familia 124

T^ABLA 14 Juntas de Acción Comunal - ASOJUNTAS 128

T^ABLA 15 Establecimientos educativos por localidad 129

T^ABLA 16 Representatividad de las organizaciones del CPL 131 T^ABLA 17 Representaciones con algún grado de cuestionamiento 132

T^ABLA 18 Razones para objetar representación 133

T^ABLA 19 Conformación de los Consejos de Planeación Local.

Inscripción-Elección 135

T^ABLA 20 San Cristóbal. Inscripciones por UPZ y total para los encuentros

ciudadanos 2001 141

TABLA 21 Localidad 7, Bosa. Resultados de la convocatoria e inscripción

a los encuentros ciudadanos 142

10

10CONTENIDO

T^ABLA 22 Localidad de Suba. Resultados de la inscripción

para los encuentros ciudadanos 143

T^ABLA 23 Inscripción Encuentros Ciudadanos - Votación

por las Juntas Administradoras Locales 148

T^ABLA 24 Asistencia a encuentros ciudadanos 152

T^ABLA 25 Conformación de las comisiones de trabajo 179

T^ABLA 26 Nivel de escolaridad 180

T^ABLA 27 Nivel de escolaridad de los comisionados por localidad 181 TABLA 28 Trayectoria de los comisionados en asuntos comunitarios

por localidad 181

TABLA 29 Conocimiento de los comisionados sobre los temas a tratar 182 TABLA 30 Pertenencia a organizaciones por localidad 184 T^ABLA 31 Apoyo logístico a las comisiones. Condiciones de trabajo 185

T^ABLA 32 Apoyo logístico por localidades 186

T^ABLA 33 Asistencia 186

T^ABLA 34 Intensidad de trabajo 187

T^ABLA 35 Tipo de información disponible 189

T^ABLA 36 Disponibilidad de actas y fichas por localidad 190 TABLA 37 Disponibilidad de diagnósticos por localidad 192

T^ABLA 38 Informes de gestión 193

TABLA 39 Listado de obras inconclusas 193

T^ABLA 40 Banco de Proyectos 194

T^ABLA 41 Calidad de los aportes de los comisionados 195 T^ABLA 42 Calidad de los aportes de los comisionados por localidad 195 T^ABLA 43 Percepción sobre el valor agregado del ejercicio 197

T^ABLA 44 Nivel de aprendizaje alcanzado 197

T^ABLA 45 Percepción de aprendizaje 198

T^ABLA 46 Saldo asociativo por localidad. Voluntad para asociarse 199

T^ABLA 47 Nivel de confianza por actores 200

TABLA 48 Nivel de confianza en el alcalde local por localidad 201 TABLA 49 Nivel de confianza en la Oficina de planeación local por localidad 202 TABLA 50 Nivel de confianza en la JAL por localidad 203 T^ABLA 51 Nivel de confianza en el Consejo de Planeación Local por localidad 204 T^ABLA 52 Nivel de confianza en el distrito por localidad 205 T^ABLA 53 Nivel de incorporación de las propuestas de las comisiones

técnicas por actores 206

T^ABLA 54 Nivel de incorporación de propuestas por parte del Consejo

de Planeación Local por localidad 207

11

LAAPUESTADELOSCIUDADANOS n TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

T^ABLA 55 Nivel de inclusión de propuestas por parte del alcalde por localidad 208 T^ABLA 56 Nivel de incorporación de propuestas de la JAL por localidad 209 TABLA 57 Etapas en las que se desarrolla la negociación

del Plan de Desarrollo local 212

TABLA 58 Localidad de Suba. Objeciones del CPL al proyecto

de Plan de Desarrollo 217

ÍNDICEDE GRÁFICOS

GRÁFICO 1 El proceso de planeación participativa en Bogotá 58 GRÁFICO 2 La conformación de la representación en el Consejo

de Planeación Local, CPL 91

G^RÁFICO 3 Alistamiento para la realización del ejercicio 97

G^RÁFICO 4 Preparación para el ejercicio de planeación participativa 113 G^RÁFICO 5 Número de organizaciones inscritas para el CPL en el Distrito 122 G^RÁFICO 6 Número de organizaciones inscritas para el CPL por localidad 130 G^RÁFICO 7 Bogotá cómo vamos: La convocatoria a los encuentros ciudadanos 145

G^RÁFICO 8 Bogotá cómo vamos: Decisión de participación 145

G^RÁFICO 9 Los encuentros ciudadanos 149

G^RÁFICO 10 El trabajo de las comisiones técnicas 169

GRÁFICO 11 Conformación de las comisiones de trabajo 178

GRÁFICO 12 La negociación del Plan 211

ÍNDICEDE FIGURAS

F^IGURA 1 Bogotá: Modelo de gestión actual de las demandas sociales

de intervención pública en el desarrollo local 66 F^IGURA 2 Un modelo de participación para la democratización

de la gestión pública local 67

F^IGURA 3 Componentes y relaciones estructurantes

en el proceso de desarrollo local 76

P RESENTACIÓN

a planeación participativa del desarrollo local es, sin ninguna duda, una de las he- rramientas más concretas y directas para hacer viable la participación ciudadana y construir una posibilidad real a la democracia participativa. Por ello cualquier es- fuerzo orientado a favorecer el ejercicio de la planeación participativa, a hacerlo más incluyente, más transparente para las organizaciones ciudadanas y el Estado local, más sólido en lo metodológico y lo técnico y más conocido para el conjunto de los ciudadanos es una tarea que apunta a desarrollar una democracia más viva e igualitaria.

En la ciudad de Bogotá se dio un importante paso en esa dirección a finales de 2000, cuando el Concejo Distrital aprobó el Acuerdo 13 de ese año mediante el cual se reglamentó la participa- ción ciudadana en la elaboración, aprobación, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Económico y Social de cada una de las veinte localidades en las que está dividida la ciudad. Para esa fecha ya se habían llevado a cabo dos ejercicios anteriores de planeación participativa en la ciudad, pero el que comenzaría en 2001 sería el primero en gozar de una normatividad propia, que se pondría en práctica luego de seis años de intentar otros caminos.

Tanto la Fundación Corona como la administración distrital vieron allí una clara oportunidad para evaluar de qué manera el proceso respondía a las expectativas de participación y decisión de las comunidades en el desarrollo de sus entornos locales y cómo este proceso se podría con- vertir en un espacio pedagógico para el ejercicio mismo de la participación y, además, una oportunidad para construir una línea de base con la cual comparar futuros procesos de planea- ción participativa en Bogotá.

Para lograr estos propósitos la Fundación encargó un estudio de documentación, seguimiento y evaluación del tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá a los investigadores Octavio Fajardo, Nelson Lugo y María Dolores Sánchez, expertos en los temas de participación ciudada- na y organización comunitaria. Tanto el estudio como esta publicación se llevaron a cabo con recursos cedidos por la Interamerican Fundation (IAF).

14PRESENTACIÓN

Hay que destacar aquí el concurso decidido de la administración distrital en el desarrollo de este tercer ejercicio de planeación participativa que trabajó arduamente a lo largo del proceso, con- cibió e introdujo cambios dirigidos a favorecer el desarrollo del proceso y apoyó sin condición alguna la realización de este estudio.

Con base en el informe final de dicho estudio e introduciendo otros textos que favorecieran la comprensión y el acceso a un proceso bien complejo a todo tipo de interesados en el tema, la Fundación preparó este libro, que será un aporte para quienes actuaron en ese importante ejer- cicio de democracia participativa, para quienes tendrán a su cargo o participarán en los próxi- mos ejercicios, para investigadores y ciudadanos interesados en el tema y seguramente para otras localidades de Colombia y el mundo que quieran aprender de y sobre estos procesos.

Así pues, convencidos de la utilidad que esta publicación tendrá para avanzar en la apertura y revitalización de la democracia y en la inclusión de todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan, la ponemos a consideración y en manos de todos.

I NTRODUCCIÓN

l hablar de planeación participativa en Bogotá ha existido una gran tentación, de parte de no pocas autoridades distritales y analistas del tema, a asimilarla con la planeación que se hace en las localidades (planeación local) únicamente. Con ello se deja de lado la posibilidad de alcanzar una mirada participativa, para lo cual existen instancias diversas. Además, es clara la desarticulación existente entre el proceso de planeación distrital y el que se lleva a cabo en las localidades, lo cual no permite hablar de un verdadero Sistema de planea- ción distrital.

Este libro se concentra en el estudio y análisis de los procesos de planeación participativa en las localidades, pero en él no se desconoce el valor que tiene incorporar la participación al proceso de planeación de la ciudad en su conjunto. El fortalecimiento de la planeación local es un paso im- portante, pero no el único, para la consolidación del sistema y las decisiones políticas sobre pla- neación participativa que se tomen en el futuro deberán privilegiar su conformación completa.

El tercer ejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo de las veinte localidades de Bogotá, para el período 2001-2004, fue sin duda un importante paso adelante en materia de cristalización de la descentralización de las decisiones y la gestión del desarrollo en la ciudad y en el fortalecimiento de la participación ciudadana en la capital de Colombia.

Ese tercer ejercicio fue un proceso complejo, con múltiples actores e instancias, en el que se involucraron intereses y perspectivas muy disímiles y en el que, dadas las particularidades del Acuerdo 13 que lo reglamentó, se hizo un importante esfuerzo de complementación y desarro- llo de esa norma. También se hicieron amplios esfuerzos logísticos y organizativos de parte de la administración distrital y de los nombrados consejos de planeación local. Gracias a esos es- fuerzos se llevaron a cabo encuentros ciudadanos en todas las localidades y un amplio conjunto de comisiones se esforzó por construir propuestas ciudadanas para el desarrollo local. Dichas propuestas después de un proceso de negociación con alcaldes y juntas administradoras locales, se recogieron, en mayor o menor grado, en los planes de desarrollo de las localidades.

16INTRODUCCIÓN

De ese proceso incipiente y complejo quiere dar cuenta este libro. Y quiere hacerlo de la manera más pedagógica y transparente posible, para todo tipo de lectores. La base principal del libro es el informe de consultoría presentado por los investigadores del ejercicioⁱ, contratados por la Fundación Corona, como ya se dijo, para hacer un estudio de documentación, seguimiento y evaluación del tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá. Se incluyeron textos adi- cionales que favorecieran el entendimiento del ejercicio en el contexto histórico del desarrollo de la participación ciudadana en Colombia y de la normatividad construida para ello y en el contexto específico de los actores, los escenarios y las características del proceso mismo.

Por eso, en la primera parte el primer capítulo se dedica a hacer un recuento de las condiciones en que surgió la participación ciudadana y la planeación participativa en Colombia, así como del marco normativo en la que está inserta y de los antecedentes que el tercer ejercicio de construc- ción participativa de los planes de desarrollo local tuvo en Bogotá. En el segundo capítulo se hace una descripción breve de los puntos de referencia para la evaluación del ejercicio, de los criterios e instrumentos metodológicos utilizados para el registro y la documentación del proceso y de los criterios para escoger las localidades donde se llevó a cabo el estudio. En el tercer capítulo se hace una descripción amplia y documentada de los actores del ejercicio, tanto de la administración municipal y las administraciones locales, como de parte de la comunidad; también se precisan los escenarios, los espacios donde se desarrolló y se hace una explicación detallada de cómo se llevó a cabo el proceso. Este capítulo termina con una explicación somera del Acuerdo 13 de 2000, sus antecedentes legales en la ciudad y sus características más sobresalientes.

La segunda parte, tomada en su conjunto del informe de consultoría, se abre con un capítulo en el que los investigadores plantean el marco conceptual desde el cual abordaron la evaluación y el seguimiento del ejercicio. Luego se presentan los resultados del estudio a la par con la mirada detallada de cada una de sus fases: las condiciones en que arrancó el proceso, el trabajo del Comité Interinstitucional que facilitó el desarrollo del ejercicio, la preparación del trabajo en las localida- des, la realización de los encuentros ciudadanos, la ardua labor de construcción de las comisiones técnicas y la negociación de los planes de desarrollo.

Una vez aprobado los planes de desarrollo local y los respectivos planes operativos anuales de inversiones se inició la ejecución formal de los planes, sobre la cual se ha adelantado un proceso de seguimiento y rendición de cuentas que no hace parte de este estudio pues a su culminación la verificación de estas actividades era muy parcial.

Finalmente, se presenta un capítulo consagrado a extraer algunas conclusiones y recomenda- ciones para quienes tienen a su cargo o esperan participar en este importante proceso de cons- trucción participativa del desarrollo local en Bogotá.

n

i Fajardo O., Lugo N., Sánchez M., “Formulación participativa de los planes de desarrollo de las localidades de Bogotá 2002- 2004”, junio de 2002.

E ^{L CONTEXTO}

P ^{A R T E} I

O ^XÍGENO

PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

P ^{A R T E}

I

1

ntre enero y julio de 2001, iniciando la segunda administración de Antanas Mockus, se adelantó en Bogotá la formulación participativa de los planes de desarrollo de sus veinte localidades, proceso para el cual se inscribieron alrede- dor de cincuenta mil personas.

Era el tercer ejercicio de este tipo que se realizaba en la ciudad y un paso más en el complejo, no exento de conflictos y muchas veces incierto camino de ampliación y re- construcción de la democracia que los colombianos emprendieron en las últimas décadas del siglo pasado.

En efecto, hacia finales de la década de 1970 Colombia comenzaba a experimentar los efectos políticos y sociales de una crisis general. Crisis del Estado, que no estaba en capa- cidad de responder a las necesidades de los ciudadanos. Crisis de los partidos que, por su marcado elitismo y su proclividad a la defensa de intereses individuales, no canalizaban ni representaban de ninguna manera las necesidades de sus asociados. Crisis de la demo- cracia representativa, cada vez más ilegítima e inmovilizada por el clientelismo, la politi- quería, la corrupción y la exclusión.

La violencia entre los partidos tradicionales, arrastrada por más de cien años de guerras y pactos políticos transitorios tuvo un pico particularmente sangriento en la década 1950 que dió como fruto el Frente Nacional, un nuevo acuerdo político en el cual liberales y conservadores propusieron “alternarse” en el poder durante 24 años.

Con el Frente Nacional, el clientelismo se constituyó en el protocolo fundamental de las relaciones políticas entre gobernantes y gobernados en Colombia: un intercambio de bienes y servicios estatales por votos, manejado por los políticos tradicionales que mono- polizaban todos los niveles del poder y su acceso a él.

20OXÍGENOPARAUNADEMOCRACIAENCRISIS

El clientelismo y su correlato, la corrupción, invadieron una administración pública sitia- da por el centralismo decretado en la centenaria Constitución que regía el país, aspectos todos que contribuyeron a asfixiar la democracia.

Esfuerzos de participación como la Acción Comunal surgida en la década de 1950 prime- ro, más amplio e importante del siglo XX, en el cual el Estado se hacía socio de las comu- nidades para construir atropelladamente la modernidad que sobrevenía en el país en di- cha década, fueron tomados a la postre por el clientelismo que la utilizó como una forma de acceder a grupos organizados y realizar de manera más coherente y eficiente sus tran- sacciones de favores por votos.

Campesinos, habitantes de los cinturones de miseria que por esa época crecían de mane- ra indiscriminada, estudiantes y muchos colombianos pobres comenzaron a rebelarse contra sus líderes políticos y contra el Estado de diversas formas. Creció el abstencionismo y por ende la ilegitimidad de las instituciones, se intensificó el conflicto armado, inci- piente hasta esos días, y la protesta abierta de los ciudadanos se hizo manifiesta en todas las ciudades. La crisis era evidente.

Fue este el contexto en el que aparecieron las primeras reformas participativas. La insti- tucionalización de espacios de participación ciudadana, ligada a las políticas descentrali- zadoras de la década de 1980, implicó un cambio radical en la arquitectura del sistema político: la gente podría intervenir directamente en la discusión de las políticas y progra- mas gubernamentales en el ámbito local, rompiendo el monopolio que las élites políticas (alcaldes y concejales) tenían sobre las decisiones públicas¹.

El conjunto de normas expedidas en 1986, de las cuales el Acto Legislativo que modificó la Constitución para permitir la elección popular de alcaldes es la central, abrió el camino a la descentralización política, administrativa y fiscal en Colombia e introdujo en la dis- cusión y las perspectivas de la política la participación ciudadana y comunitaria como caminos para airear y legitimar la práctica política y acercarla a las necesidades de los grupos sociales.

Sin embargo la crisis, alimentada al final de la década de 1980 por el narcotráfico y sus secuelas de violencia y corrupción, siguió creciendo rápidamente hasta desembocar en la convocatoria a la Asamblea Constituyente, que promulgó la Constitución de 1991.

n

1 Velásquez Fabio y González Esperanza ¿Qué ha pasado con la participación en Colombia? Fundación Corona, Bogotá, mayo de 2003.

21

LAAPUESTADELOSCIUDADANOS n TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

La nueva Carta Política, al consagrar el Estado Social de Derecho, se constituyó en el punto de partida para un conjunto de reformas destinadas a profundizar la descentrali- zación y abrir paso a la participación ciudadana en las decisiones políticas, económicas y sociales que los afectan.

Se pretendía conjurar, así, tanto la crisis de representatividad y legitimidad del Estado y las instituciones como el profundo divorcio entre instituciones y comunidades a la hora de definir las políticas públicas, con la creación de formas de inclusión y participación que oxigenaran de manera definitiva el ejercicio político.

D EMOCRACIA PARTICIPATIVA , DESCENTRALIZACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

El reto era entonces la búsqueda de una nueva legitimidad para el Estado, impulsando la apertura del ya de por sí restringido concepto de democracia representativa. Según la Corte Constitucional, la Constitución Política de 1991 “(...) faculta la participación de todos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. Partiendo del anterior fundamento se adopta la democracia parti- cipativa como complementaria del concepto de democracia representativa, en búsqueda de una democracia integral.”²

De esta sentencia hay que subrayar dos ideas, que a su vez son conceptos acogidos por el estudio que se publica en este libro: una, el concepto de democracia participativa que rescata el valor del ciudadano y su papel en la vida política y en el sistema de toma de decisiones que lo afectan. La democracia participativa pretende la creación de múltiples espacios de deliberación y concertación sobre asuntos que afectan la vida cotidiana de los ciudadanos y también sobre las grandes decisiones de la sociedad. Y dos, el hecho de que dicha demo- cracia participativa no pretende erigirse como alternativa excluyente sino complemento de la democracia representativa. Siguen siendo los elegidos quienes toman las decisiones, pero su legitimidad en buena medida ya no depende sólo del voto sino de su capacidad para escuchar a la sociedad que se expresa en múltiples formas.

Podría decirse que “el principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político fundamenta- do en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y liberta-

n

2 Corte Constitucional T-418-93. M.P. Alejandro Martínez C. citado por Sánchez. Carlos Ariel, Participación ciudadana y comunitaria, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2a. ed. Bogotá, 2000.

22OXÍGENOPARAUNADEMOCRACIAENCRISIS

des, así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición de los desti- nos colectivos.” (Sentencia C-180-94. MP Hernando Herrera Vergara).

Ahora bien, la Constitución de 1991 se planteó la tarea de construir la democracia parti- cipativa y el Estado Social de Derecho utilizando como herramientas centrales, entre otras, la descentralización de la gestión y la planeación participativa.

Lo local: la piel de la democracia

En la década de 1980 en buena parte de América Latina, la descentralización fue propues- ta e impulsada con dos propósitos: uno práctico, que pretendía promover la mejor pres- tación de los servicios estatales y uno político, que buscaba una apertura democrática en el ámbito local.

La descentralización, en el caso colombiano, supuso el traslado de funciones, recursos y poder de decisión en aspectos políticos, administrativos y fiscales a los más de mil muni- cipios del país; se constituía así en un presupuesto indispensable y un entorno propicio a la participación y específicamente a la planeación participativa. Pero, ante todo, era en ese momento un esfuerzo de democratización y acercamiento al sentir de las comunida- des, que pretendía hacer viable la posibilidad de un país en paz.

La descentralización propuso, entonces, la ampliación de la participación ciudadana en órganos locales y en sus instancias de decisión, abriendo las puertas a juntas directivas de empresas de servicios públicos, comités de participación en salud, a la definición de polí- ticas rurales, a los procesos de planeación urbana y a algunos procesos de definición de planes de desarrollo local.

Lo anterior generó entusiasmos de todo tipo: movilizaciones, activismos, reflexiones, estudios, adecuaciones institucionales y publicaciones que sentaron las bases para las primeras apuestas participativas de los grupos sociales y las comunidades en el país.

Un ejercicio de inteligencia colectiva

Así describe la Corporación Región la planeación participativa: un ejercicio de inteligen- cia colectiva en el cual una sociedad logra identificar sus posibilidades de desarrollo y sus propósitos comunes, así como los medios para avanzar en ellos³. Una definición sencilla y precisa que también se acoge para este estudio.

n

3 Restrepo Clara Inés, “Planeación, participación y gobernabilidad”. En Arturo Escobar y otros. Planeación, participación y desarrollo Ed. Corporación Región, Universidad Nacional (sede Medellín), Fundación Social, Medellín, enero de 2002.

23

LAAPUESTADELOSCIUDADANOS n TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

Pero la planeación comporta muchos procesos y espacios. Según el Consejo Nacional de Planeación, la planeación es “un proceso permanente de naturaleza sistémica, con meca- nismos incorporados de revisión y retroalimentación continua, en el que a partir de los sueños y aspiraciones de la sociedad se define la visión de futuro deseada en el largo plazo, se definen objetivos y metas concretas, se formulan estrategias para llegar a aque- llas, se estructuran programas y proyectos que concretizan esas estrategias, se pone en ejecución lo planeado, se hace seguimiento y evaluación de los resultados en términos de avances hacia el logro de la visión, se hacen los ajustes necesarios y se vuelve a retomar el proceso siempre con la vista puesta en el futuro vislumbrado por todos”⁴.

La planeación participativa se propone como un mecanismo efectivo de participación de los ciudadanos y sus organizaciones al abrirles la posibilidad de definir y dar prioridades a sus problemas vitales y sus necesidades y decidir sobre la estrategia y los recursos para atenderlos y se convierte así en un mecanismo quizá más efectivo y práctico que aquellos previstos en el artículo 103 de la Constitución. Además, su ejercicio aporta a la organiza- ción de la comunidad y a la información de los ciudadanos para hacer seguimiento a las soluciones.

La planeación participativa puede así ayudar a reducir el clientelismo y la utilización de recursos públicos para beneficio privado y a dinamizar las relaciones entre el Estado, los ciudadanos y sus organizaciones.⁵

Ahora bien, como lo plantean Fabio Velásquez y Esperanza González⁶, “la planeación par- ticipativa es a la vez proceso y escenario. Como proceso, comprende una serie de dinámi- cas sociales y políticas en torno a la identificación de problemas y potencialidades del pre- sente y a la formulación de apuestas de futuro. Como escenario, la planeación es una oportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas en construir consensos bá- sicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentos y acciones nece- sarios para alcanzarlas.”

Como se verá más adelante, estas dos categorías, de proceso y escenario, tomarán una dimensión fundamental en este estudio.

n

4 Parra Ernesto, “La trocha ciudadana”, en CNP, Diez años de planeación al derecho, Memorias del VI Congreso Nacional 2001, Bogotá, 2001, p. 63.

5 Sánchez Carlos Ariel, Participación ciudadana y comunitaria. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2a. ed., Bogotá, 2000.

6 Op. Cit., p.20.

24OXÍGENOPARAUNADEMOCRACIAENCRISIS

La planeación participativa también puede verse como instrumento de ajuste y moderni- zación de un Estado limitado o como esperanza de apertura democrática:

“En la planeación participativa confluyeron las intenciones de modernizar el aparato político en lo que tiene que ver con la racionalización del gasto y la inversión, la eficacia en la gestión y la transparencia en la administración de los bienes del Estado; pero tam- bién desembocaron allí las aspiraciones de la llamada sociedad civil por inclusión en el corpus político, por reconocimiento de sus diferencias y atención a sus demandas socia- les y económicas, pospuestas e invisibilizadas por décadas. “Mientras unos querían mo- dernizar, sin cambiar las reglas de juego políticas, otros querían democratizar ampliando radicalmente las bases de la participación. Los unos querían mejorar la gestión, los otros acceder masivamente al poder y transformar sus usos.” ⁷

La construcción de un proceso de planeación participativa en lo local es, sin duda, una alternativa fundamental en la construcción de la democracia participativa y del Estado Social de Derecho, pues hace realidad de manera ordenada y directa el involucramiento, el conocimiento, la expresión y la decisión de los ciudadanos respecto de las necesidades de mejoramiento de su entorno y por consiguiente de su calidad de vida en todos los ámbitos: social, cultural, político y económico.

Las perversiones de la participación

Como se ha visto en esta década, la participación no está exenta de muchas trampas y peligros que surgen en su ejercicio. Algunas crecen de manera espontanea por la falta de conocimiento y preparación del aparato estatal y la comunidad, y conducen a serios problemas de información y organización de los procesos y por ende a la dispersión, la ausencia de resultados y la desmotivación de los ciudadanos. Otras veces son amenazas surgidas de grupos e individuos que pretenden utilizar, desfigurar o neutralizar los proce- sos para conducirlos a decisiones que los favorezcan. Por ello, se ha visto la tendencia a manipular a la comunidad o a utilizarla con propósitos clientelistas.

Es claro que quien maneja el proceso tiene las posibilidades de manejar los resultados, por eso son claves aspectos como la publicidad y la información a los ciudadanos, la organi- zación y las metodologías adoptadas, así como la legitimidad de los procesos y los resul- tados. Ahí reside en buena parte la importancia de adelantar la evaluación del proceso de formulación de los planes de desarrollo local de Bogotá, que recoge este libro.

n

7 Uribe María Teresa, “Planeación, gobernabilidad y participación”. En Arturo Escobar y otros, Planeación, participación y desarrollo Ed. Corporación Región, Universidad Nacional (sede Medellín), Fundación Social, Medellín, enero de 2002.

25

LAAPUESTADELOSCIUDADANOS n TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

L ^A PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL Y LEGAL

La Constitución de 1991, además de promulgar el Estado Social de Derecho, la democra- cia participativa y sus mecanismos de ejercicio directo, creó el Sistema Nacional de Pla- neación y, como parte de él, el Consejo Nacional y los consejos territoriales de Planea- ción, instancias de participación ciudadana en la planeación del desarrollo.

Como desarrollo directo de los planteamientos constitucionales, la Ley 152 de 1994, or- gánica del plan de desarrollo, estableció los procedimientos y mecanismos para la elabo- ración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desa- rrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados en la Constitución Política sobre el plan de desarrollo y la planificación. La Ley 152 se aplica a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden.

Posteriormente, la Ley 388 de 1997, de desarrollo territorial, dispuso que antes de enero de 1999 “las autoridades municipales y distritales de todo el país, previa participación democrática, por iniciativa de sus alcaldes y con el apoyo de las oficinas de planeación, tras un debate ante el respectivo Consejo de Gobierno, a través de sus concejos munici- pales o distritales, deben adoptar su propio Plan de Ordenamiento Territorial.”⁸

Con la sanción de estas dos normas no sólo se establecía el mandato legal sino que se reglamentaban de alguna manera los ejercicios de planeación participativa en todo el país.

Pero la Constitución dispuso también que el Concejo del Distrito Capital, por iniciativa del Alcalde Mayor, dividiría el territorio en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y haría el correspondiente reparto de competencias y funcio- nes administrativas.⁹

En su artículo 323 y en concordancia con lo anterior, la Constitución dispuso que “en cada una de las localidades habrá una junta administradora local, elegida popularmente para períodos de tres años, que estará integrada por no menos de siete ediles…” Más adelante, en el artículo 324, dispuso que esas juntas administradoras locales “distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población”.

La Constitución también estableció que “la elección de Alcalde Mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en un mismo día para períodos de tres años. Los alcaldes

n

8 Sánchez Carlos Ariel, Op. Cit., p.23.

9 Constitución Política de Colombia 1991, Presidencia de la República, Bogotá, 1991.

26OXÍGENOPARAUNADEMOCRACIAENCRISIS

locales serán designados por el Alcalde Mayor de terna enviada por la correspondiente junta administradora”.¹⁰

Estas disposiciones constitucionales se concretaron para la capital en el Decreto Ley 1421 de julio de 1993, el Estatuto Orgánico de Bogotá, que establece el régimen legal especial del Distrito Capital. Allí se reglamentan las funciones y atribuciones del Alcalde Mayor, los alcaldes locales y de las juntas administradoras locales, así como se establecen los propósitos y características de la división del Distrito en localidades, se reglamentan los fondos de desarrollo local y en general se define y concreta el contexto legal dentro del cual se movería el proceso de planeación participativa.

L A PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN B OGOTÁ

Aunque ya a principios de la década de 1980 y gracias, por ejemplo, al decreto 1306 de 1980, sobre planes integrales de desarrollo urbano en varias ciudades y municipios del país se adelantaron experiencias ocasionales pero significativas de participación ciudada- na, el proceso puede decirse que comenzó con el Acto Legislativo No. 1 de 1986, que formalizó la elección popular de alcaldes y la descentralización política, administrativa y fiscal de municipios y distritos especiales como la capital. La Constitución de 1991, como ya se vio, profundizó el proceso al disponer la división de la ciudad en localidades y crear un gobierno en cada una de ellas para manejar las funciones propias de su territorio.

En Bogotá, concretamente, se realizó durante 1986 quizá el primer esbozo de planeación participativa con un conjunto de encuentros realizados entre las entidades de la Alcaldía Mayor de Bogotá y las organizaciones de la comunidad en las alcaldías menores de Ciu- dad Bolívar, Santa Fe y Suba, en el marco del proyecto Acciones integradas para el mejo- ramiento de la calidad de vida de los asentamientos populares urbanos, adelantado por la Alcaldía Mayor, el Departamento Nacional de Planeación y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Los encuentros se llamaron talleres zonales y se orientaron a negociar y concertar propuestas de inversión que deberían ser incluidas en el presupuesto de la ciudad en 1987. Según la publicación que documenta el ejercicio,¹¹ la participación de la comunidad fue considera-

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10 Ibídem, p.25.

11 Alcaldía Mayor de Bogotá, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, De habitantes a ciudadanos, la experiencia del proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares en Bogotá. Bogotá, 1988.

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LAAPUESTADELOSCIUDADANOS n TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

ble, ya que vinculó alrededor de 60% de las organizaciones de esas zonas. Veintidós insti- tuciones distritales y siete nacionales se hicieron presentes o participaron en el proceso.

Además de ser un ejercicio que serviría como reflexión y preparación para el impulso de las juntas administradoras zonales y la descentralización de la ciudad prevista en las reformas constitucionales y legales de 1986, logró orientar parte de la inversión oficial en las localidades. Sus promotores afirman que por ejemplo 30% de las inversiones aproba- das para la alcaldía menor de Ciudad Bolívar coinciden con las propuestas presentadas por la comunidad; en Suba ese porcentaje asciende a 80%. De otro lado, el análisis efec- tuado a los planes de tres instituciones distritales¹² en 1987 y las entrevistas con funcio- narios permitieron establecer que éstas modificaron sus presupuestos para incluir las demandas impulsadas por la comunidad en los talleres zonales.

Un segundo esfuerzo aislado se dio en los comités de salud impulsados en la ciudad y el país por el Ministerio de Salud entre 1988 y 1990. De ese proceso no se conocen resulta- dos concretos.

El primer ejercicio

Entre agosto y octubre de 1995 y luego de una amplia negociación con las juntas admi- nistradoras locales, que querían ejercer de manera autónoma su prerrogativa constitu- cional a distribuir los recursos girados a las localidades, se logró hacer el primer ejercicio de planeación participativa local en toda la ciudad. Tuvo como marco de referencia el Decreto 425 de 1995, que promulgaba el plan de desarrollo Para Formar Ciudad, del alcal- de Antanas Mockus.

Para adelantar el proceso se contaba con la recién creada Subsecretaría de Asuntos Loca- les y Desarrollo Comunitario de la Secretaría de Gobierno Distrital, que tenía como fun- ción central manejar las relaciones con las localidades y articular su gestión con las enti- dades del Distrito. En cada localidad se creó también un Comité Técnico Local conformado por el alcalde local, la Comisión del Plan de la junta administradora local, JAL, y un representante del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, para asesorar la elaboración del plan.

El proceso arrancó con una convocatoria en cada localidad a la que asistió el Alcalde Mayor para promover el proceso. Luego vino la inscripción de proyectos e ideas, la pre-

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12 Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS, Secretaría de Salud, Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD.

28OXÍGENOPARAUNADEMOCRACIAENCRISIS

sentación pública y clasificación de los proyectos, su sustentación y ordenamiento por parte de cada comité técnico local, la selección final de los proyectos y la redacción del plan; actividades que también realizaron los comités técnicos locales. Ese Plan de Desa- rrollo local fue presentado a las respectivas JAL para su adopción parcial o total a criterio de las mismas.

Después del proceso vinieron los consejos locales de gobierno -reuniones públicas a las que asistía el Alcalde Mayor, funcionarios de la administración distrital y local, conceja- les y ediles- donde se presentaba el Plan de Desarrollo Local con la idea de que la comu- nidad lo conociera y tuviera información para hacer seguimiento a las obras.¹³

En opinión de la Corporación Sur, que sistematizó y evaluó el proceso, “la falta de divul- gación, el desconocimiento de ejercicios de esta índole, la escasa capacitación de la gente, el trabajo con viejos esquemas, la falta de labor previa con la comunidad y hasta la apatía de algunos ciudadanos frente al proceso son reseñados como los mayores impedimentos para una mejor asimilación del plan ‘Formar Ciudad’ por parte de la comunidad”.¹⁴ Según la misma corporación, que indagó sobre las dificultades y aciertos con los actores del proceso, para los ediles y alcaldes el mayor problema fue la falta de tiempo, mientras que para los funcionarios fue la falta de apoyo de la alcaldía misma. Se resalta, sin embar- go, lo novedoso del proceso y quizá precisamente por eso, la falta de recursos, logística, capacitación e información. Los funcionarios sumaron a esto la politiquería.

A las entidades distritales se les reclamó su poco apoyo, la falta de interés y la difícil comunicación con los directivos de las mismas. Con excepción del trabajo de Planeación Distrital, la Secretaría de Gobierno y los departamentos administrativos de Bienestar Social y Medio Ambiente (DABS y Dama), el apoyo de las entidades distritales fue califi- cado como muy escaso o nulo. Los mayores logros en el proceso de adopción de los planes de desarrollo local fueron, según los distintos actores consultados por la Corporación Sur, la participación de la comunidad y el acercamiento mutuo entre ella y las institucio- nes. El trabajo conjunto y la transparencia de los procesos, la consecución de un buen plan, la aceptación de la JAL y la administración local en la comunidad, el cambio de actitud, el aprendizaje de un proceso nuevo y el avance de la organización.

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13 Con información tomada de: Secretaría de Gobierno, Gestión Local y Descentralización, Santa Fe de Bogo- tá 1995 – 1997. Bogotá, 1997.

14 Corporación Sur, Proceso de Planeación Local. Sistematización y evaluación del proceso adelantado en 20 localidades de Bogotá, con la aplicación del Decreto 425 de 1995, mimeo, Bogotá, enero de 1996.

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LAAPUESTADELOSCIUDADANOS n TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

El segundo ejercicio

El ejercicio realizado en 1998 nuevamente tuvo como marco de referencia el decreto del plan de desarrollo Por la Bogotá que Queremos, del alcalde Enrique Peñalosa, con lo que se dio cumplimiento al trámite previsto en los artículos 36 a 40 de la Ley 152 y por el decreto 739 del 28 de agosto de 1998, mediante el cual se fijaron procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los planes de desarrollo local y se establecieron espacios y mecanismos permanentes para la participación de la ciudadanía en la vida local.

El Decreto 739 fue fundamental en la evolución de la planeación participativa y de la descentralización, pues establece el marco de desarrollo de la localidad; también fija como fundamentos del plan local el plan de desarrollo del Distrito Capital, los elementos del diagnóstico de la localidad, la evaluación del plan vigente que culminó en diciembre de 1998, las políticas sectoriales y el Plan de Ordenamiento Territorial. Además, creó los encuentros ciudadanos en las localidades, integrados por el alcalde local, los ediles, los ciudadanos y las organizaciones sociales como escenario para la participación ciudadana.

En los encuentros ciudadanos las autoridades de planeación (JAL y administración) con- ciliaron con la comunidad el contenido del plan de desarrollo local. Para el proceso se asignó un total de 18 semanas.¹⁵

Hay que anotar, sin embargo, que tanto éste como el primer ejercicio fueron reglamenta- dos por decretos diferentes, emanados de cada administración, lo que de cierta forma creó confusiones pues las normas cambiaron de uno a otro y no fueron claras ni conoci- das por todos, asunto que influiría definitivamente en la calidad y los resultados de am- bos procesos.

La ONG Parcomun, contratada por la Alcaldía Mayor de Bogotá, adelantó un proyecto de fortalecimiento de algunos de los espacios y actores involucrados en el proceso. En su primer informe de avance dice que “Está por evaluarse el resultado de este ejercicio de participación (…) que, al no conocer antecedentes en el Distrito Capital, le impone la construcción de mecanismos sobre la marcha, todos ellos atravesados a su vez por las particulares condiciones que da a este proceso el Decreto 739 en su artículo 23 ‘Disposi- ciones transitorias’: primero se identifican los proyectos y se les asigna presupuesto y después se formulan. Además no es del todo clara la continuidad en el ejercicio de formu-

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15 Fundación para la Participación Comunitaria, Parcomun, Primer informe de avance del proyecto de forta- lecimiento de la capacidad de las comisiones locales de trabajo y de las coordinaciones locales de planea- ción para la formulación de proyectos en el Distrito Capital. Mimeo, Bogotá, marzo de 1999.

30OXÍGENOPARAUNADEMOCRACIAENCRISIS

lación y seguimiento de proyectos, ya que cada año las comunidades se ven abocadas a luchar entre ellas por asignación de recursos para la vigencia siguiente”.

El texto también expresa su inquietud respecto a la capacidad de la comunidad para responder a los tiempos y a los ritmos de trabajo del proceso de planeación y, además, hacer paralelamente el proceso de aprendizaje. También afirma que en el ejercicio se mantiene una ruptura entre un proceso de planeación altamente descentralizado y un proceso de asignación de recursos muy concentrado en las entidades distritales.¹⁶ En su informe, Parcomun hace una comparación entre el ejercicio de la primera adminis- tración de Antanas Mockus y el de la administración Peñalosa, que resulta muy ilustrativa de la forma que fue tomando el proceso:

En el período 1995-1997 el Plan Distrital fue estructurado con base en prioridades. El Alcalde Mayor convocó directamente a los ciudadanos y las organizaciones cívicas y comunitarias para participar presentando propuestas de proyectos de inversión ante el Comité Técnico de Apoyo para la Planeación.

El comité, integrado por el alcalde local, los miembros de la comisión del plan de la res- pectiva JAL y un representante del Departamento Administrativo de Planeación Distri- tal, DAPD, preseleccionó los proyectos de acuerdo con las necesidades básicas insatisfe- chas, NBI, y las prioridades establecidas por el Plan Distrital. Los proyectos preseleccionados fueron presentados públicamente para ser clasificados por prioridad y sustentados en sesiones de un día también por prioridad. La selección final de los proyec- tos se hizo teniendo en cuenta la importancia asignada en la localidad a cada prioridad. El comité técnico justificó la distribución de recursos entre las prioridades y pasó al alcalde local los resultados de la etapa anterior. El alcalde elaboró entonces el proyecto de acuer- do y lo presentó a la JAL para su adopción. Los proponentes de proyectos tenían la opción de convertirse en ejecutores de los mismos.

En el período 1998-2001 el Plan Distrital también fue estructurado con base en priorida- des, pero en este caso fue el alcalde local quien convocó a los ciudadanos, organizados o no, a un Encuentro Ciudadano en dos momentos diferentes: durante la formulación del Plan de Desarrollo Local y posteriormente para la identificación y priorización de los proyectos con base en los cuales se constituye el presupuesto de inversión de la localidad.

La preselección de los proyectos a ser ejecutados en cada vigencia la hicieron los encuen- tros ciudadanos, una vez al año. En esta oportunidad no se realiza un proceso de

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16Ibid., p.6.

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LAAPUESTADELOSCIUDADANOS n TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

sustentación propiamente dicho y la selección final de los proyectos se efectúa en en- cuentros ciudadanos mediante una priorización pública y abierta con base en una califi- cación que los participantes dieron a cada uno de los proyectos. Los proyectos de Acuer- do del Plan fueron hechos posteriormente por los alcaldes locales para ser aprobados por las JAL. En este ejercicio la decisión sobre la contratación de los proyectos correspondió, de acuerdo con el Decreto 176 de febrero de 1998, a las Unidades Ejecutivas Locales, UEL.¹⁷

Según informes del asesor Renán Cuesta a Parcomun entre junio y diciembre de 1998 se realizaron en el Distrito Capital 539 reuniones entre comités interinstitucionales, reu- niones sectoriales, preencuentros y encuentros ciudadanos, mediante los cuales se movi- lizaron más de 46.000 personas. El número de personas movilizadas por localidad fue de 2.300 aproximadamente.

El tercer ejercicio

El tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá ha sido el primero con una regla- mentación específica -el Acuerdo 13 de 2000- y con un acompañamiento coherente y sostenido de la administración distrital. Esos dos factores hicieron que el proceso se cons- tituyera en un gran paso adelante en materia de planeación participativa: se le dio estabi- lidad normativa, se crearon los consejos de planeación local, se definió un cuerpo territo- rial preciso para el proceso y se comenzaron a abrir camino las decisiones de la comunidad en los planes de desarrollo local. De la misma manera, el trabajo decidido del Comité Interinstitucional, como se verá más adelante, ayudó a construir un conjunto de disposi- ciones y procedimientos de los cuales adolece el Acuerdo pero que fortalecen y hacen más claro el proceso.

El camino, sin embargo, sigue sin despejarse totalmente porque además de los vacíos o conflictos que pueda plantear el Acuerdo, están problemas como la falta de información y escasa preparación de las comunidades para enfrentar el proceso. Pero de eso se trata todo esto. El seguimiento a las distintas fases del ejercicio y el análisis de lo ocurrido se presenta de manera profusa en la segunda parte de esta publicación precisamente para contribuir a lograr un proceso más democrático, más transparente y más influyente en los planes de desarrollo de las localidades.

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17 Ibid., p.5.

U ^{N EJERCICIO DE} OBSERVACIÓN Y ANÁLISIS P ROPUESTA DE APROXIMACIÓN AL EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DE 2001

P ^{A R T E}

I

2

comienzos de enero de 2001 el recién posesionado Alcalde Mayor de Bogotá, Antanas Mockus, dio la orden de ejecutar las directrices contenidas en el Acuer- do 13 de 2000 para adelantar el proceso de planeación participativa en las veinte localidades de la ciudad. Con la aprobación de este acuerdo se daban las condiciones legales necesarias para emprender el proceso de manera clara, pero no existía ni la información ni la preparación institucional para impulsarlo y acompañarlo.

En estas condiciones, el nuevo ejercicio de participación ciudadana planteaba muchas preguntas ¿Qué tanto contribuirá al fortalecimiento del aprendizaje democrático en el ámbito local? ¿Se mejorarán de esta manera las relaciones entre la administración y las comunidades locales? ¿Se incrementarán las capacidades de gestión e interlocución de administración distrital y comunidades? Y lo más importante ¿se logrará incidir de ma- nera efectiva en la distribución de recursos y en la definición de prioridades de inversión de las localidades?

La Fundación Corona y las autoridades distritales vieron en este ejercicio una oportuni- dad invaluable no sólo para contestar las preguntas anteriores, sino para hacer un aporte al mejoramiento de la efectividad misma del proceso y al desarrollo del marco normativo que lo regula y fortalecerlo como un escenario de aprendizaje democrático en el ámbito local. Se constituía también en una oportunidad para mejorar la capacidad de gestión y actuación de los actores involucrados.

Por ello la Fundación decidió, con sus propios recursos, hacer seguimiento al proceso, documentarlo y evaluarlo, y lo hizo desde la perspectiva de su contribución a la descen- tralización de la gestión pública en la ciudad y a la cualificación de la participación.

34UNEJERCICIODEOBSERVACIÓNYANÁLISIS

Entre otras cosas, el estudio pretendió indagar qué tanto la participación ciudadana en la formulación de los planes de desarrollo local, tal como se llevaría a cabo, constituye una forma de ejercicio del poder por parte de las comunidades involucradas, a través del cual logran decidir conjuntamente con las autoridades locales qué proyectos adelantar duran- te el período para cumplir sus respectivas funciones alrededor de la promoción de un desarrollo local sostenible y económica y socialmente equitativo. Es decir, se buscaba verificar el grado en el cual las decisiones adoptadas en los encuentros ciudadanos se convertían en parte integrante del Plan de Desarrollo y su respectivo Plan de Inversiones y, en consecuencia, si los proyectos efectivamente financiados y ejecutados correspon- dían al alcance social y político de dichas decisiones.

También se propuso analizar los recursos de los cuales dispusieron las localidades para solucionar los problemas de participación asociados a su desarrollo y la voluntad política que exhibieron para su movilización. Dichos recursos podrían identificarse como asociativos, administrativos, de inversión y comunicativos, entre otros. Igualmente, se consideró importante establecer el papel de la administración distrital en el proceso, ya que le correspondía promover la participación e informar sobre el proceso manejando los aspectos políticos (Secretaría de Gobierno), ofrecer información y acompañamiento téc- nico (Planeación Distrital) y facilitar la participación misma (Departamento de Acción Comunal).

Todo este esfuerzo de seguimiento y evaluación del ejercicio de formulación de los planes de desarrollo local pretendió ofrecer la información necesaria para intervenirlo y mejorar su efectividad, y dentro de esta perspectiva, si se considera pertinente, modificar las re- glas que lo definen y los comportamientos específicos de algunos o de todos sus compo- nentes. Esta información también será muy útil para que las autoridades del Distrito Capital hagan los ajustes que consideren adecuados para el fortalecimiento de la gestión local y la participación ciudadana.

P ^{UNTOS DE REFERENCIA PARA LA EVALUACIÓN}

Para efectos del estudio se asume el Plan de Desarrollo Local como un instrumento de planeación y participación en la construcción de lo público, resultado de un proceso so- cial permanente de identificación y análisis colectivo de necesidades y prioridades en cada localidad, de estructuración de propuestas de solución y de concertación y negocia- ción de partidas específicas para su aplicación.

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LAAPUESTADELOSCIUDADANOSn TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

Se esperaba inicialmente que en el desarrollo del Plan se generara el conocimiento social suficiente para participar democráticamente en la definición colectiva de prioridades para la utilización de los recursos públicos, garantizando eficacia, equidad y transparencia en la solución de los problemas que limitan el logro de dichas expectativas.

La herramienta básica del estudio fue la observación del ejercicio de formulación partici- pativa de los planes de desarrollo local 2002-2004 en Bogotá, en la perspectiva de su contribución a la configuración de un horizonte en el cual se elimine la negociación per- sonalizada de demandas individuales (el clientelismo), se racionalice el sistema de interlocución gobierno local - ciudadanía, se fortalezca y cualifique la opinión pública local, se creen mecanismos y condiciones para un control social eficaz y transparente de los gobernantes y se incorpore una visión estratégica del desarrollo local, entre otros aspectos.

Una decisión importante fue trabajar únicamente en seis de las veinte localidades de la ciudad, primero porque hacerlo en todas exigiría una gran cantidad de recursos humanos y económicos, y segundo porque escogiendo localidades representativas en lo geográfico, lo demográfico y lo socioeconómico se podría tener una visión clara de lo que ocurrió en toda la ciudad. En cada una de las localidades evaluadas se definieron claramente los actores y escenarios del proceso y hacia ellos se enfocó tanto el seguimiento como la evaluación del ejercicio.

Se definieron como puntos de referencia para orientar la observación del proceso los siguientes:

n El grado de conocimiento y comprensión del proceso y los propósitos que animaron a la ciudadanía.

n La existencia de reglas de juego coherentes y facilitadoras del proceso. Reglas que fueran conocidas, comprendidas y aceptadas por los diferentes actores.

n La legitimidad de la representación ciudadana.

n La existencia o no de voluntad política del gobierno para la promoción de la participa- ción.

n La existencia o no de voluntad de la ciudadanía para la participación.

n La existencia o no de mecanismos que faciliten la construcción social de diagnóstico.

n La existencia o no de mecanismos de cooperación gobierno-comunidad.

n La eficacia de la participación.

36UNEJERCICIODEOBSERVACIÓNYANÁLISIS

n La calidad de los mecanismos y procedimientos adoptados para la toma de decisiones

n La transparencia de las decisiones sobre asignación presupuestal

C RITERIOS DE SELECCIÓN DE LAS LOCALIDADES A OBSERVAR

Tomada la decisión de trabajar sólo en seis de las veinte localidades en las que está dividi- da territorialmente la ciudad, se definieron unos criterios de referencia para seleccionar- las. Adicionalmente, fue preciso establecer criterios para seleccionar las unidades de planeamiento zonal, UPZ, que se estudiarían en cada una de las localidades.¹⁸

Se buscó que las localidades correspondieran a los diversos polos geográficos de la ciudad y que fueran representativas en su extensión de localidades grandes, medianas y peque- ñas. También se escogieron localidades en las que la suma de sus habitantes fuera repre- sentativa del total de la ciudad. En cuanto a los estratos se tuvo en cuenta que las locali- dades escogidas en conjunto cubrieran los seis estratos, con predominio de estratos dos, tres y cuatro, dado que el 70% de la población de la ciudad corresponde a ellos.

Los criterios de escogencia de las UPZ tuvieron que ver con su ubicación estratégica en los diferentes polos de la localidad y la ciudad, cuidando que la población agregada de las UPZ seleccionadas representara más del 40% de la población residente en la localidad. Se privi- legió el uso residencial¹⁹ y se procuró incluir zonas de expansión y crecimiento de baja consolidación, como Patio Bonito, y zonas muy consolidadas como Teusaquillo central.

En las tablas 1 y 2 se registran las localidades y las UPZ seleccionadas, con los datos básicos según los criterios adoptados.

n

18Como se verá más adelante, las UPZ son subdivisiones de las localidades definidas en el Plan de Ordena- miento Territorial de la ciudad, POT, para efectos de planeación y participación. Las UPZ fueron incorpo- radas en el diseño metodológico de los encuentros ciudadanos, el instrumento central de participación comunitaria en este ejercicio.

19Teniendo en cuenta los criterios del POT para la caracterización de las UPZ contenidos en: Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD. Subdirección de expansión y ordenamiento regional. Las unidades de planeamiento zonal -UPZ-. Documento ejecutivo. Bogotá, diciembre 2000.

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LAAPUESTADELOSCIUDADANOSn TERCEREJERCICIODEPLANEACIÓNPARTICIPATIVAEN BOGOTÁ 2001

C ^{RITERIOS E} INSTRUMENTOS PARA EL REGISTRO Y LA DOCUMENTACIÓN

Teniendo en cuenta los propósitos que debían cumplirse, se consideró esencial identificar que inicialmente resultaba el grado de conocimiento que sobre el Acuerdo 13 tenían los actores distritales y locales. Siendo el marco legal del proceso y dadas las circunstancias que rodearon su expedición, se consideró importante identificar el momento en que cada uno de los actores lo conoció, la percepción inicial, la participación que tuvieron y las actividades que desarrollaron para su aplicación en razón a las responsabilidades legales e institucionales respectivas. Las respuestas y el análisis sobre el particular se presentan en el capítulo 1 de la parte II.

Por otro lado, dado el carácter participativo del ejercicio, era de particular importancia la pertinencia y eficacia de los mecanismos y procedimientos utilizados para la conforma- ción de los organismos de representación ciudadana y la transparencia de los mecanis- mos de decisión. Para lograrlo, se registraron sistemáticamente los procedimientos para la conformación de los consejos de planeación local, CPL, y se revisaron y analizaron los mecanismos de convocatoria a los encuentros ciudadanos.

En el proceso de formulación de los planes de desarrollo local, tal como se llevó a cabo, se pueden identificar tres fases diferenciadas en razón de tres elementos: actividad realiza- da, actores y resultado específico. En cada una de estas fases se lograron acuerdos entre

4 San Cristóbal 1.529,19 3,39 455.028 7,13 0,98 7,64 76,56 14,82 7 Bosa 2.391,58 5,30 410.099 6,6 0,51 0,88 91,96 6,64 8 Kennedy 3.856,55 8,55 912.781 14,3 0,71 1,54 38,97 57,86 0,93

11 Suba 10.059,62 22,31 706.528 11,1 0,98 0,28 34,08 35,18 12,47 15,26 1,72 13 Teusaquillo 1.421,03 3,15 126.125 1,98 0,49 17,67 75,55 6,27 15 Antonio Nariño 493,59 1,1 98.355 1,54 0,10 7,96 91,93

43,8 42,65

Bogotá 45.088.51 6.384.351 1,04 6,86 36,61 42,94 7,36 3,03 2,12 nTABLA 1

Localidades seleccionadas

LOCALIDADES EXTENSIÓN (1) POBLACIÓN (2) % DE LA POBLACIÓN POR ESTRATOS (3) No. Nombre No. Has. % / D.C. No. Hab. % / D.C. Otros 1 2 3 4 5 6

n Fuentes:(1) DAPD. Unidades de planeamiento zonal. UPZ. Documento ejecutivo. 21 de diciembre de 2000.

(2) (3) DAPD. Subdirección de desarrollo social. Información social básica de Bogotá. Bogotá, marzo de 2001.n