EL SENADO Y SU REFORMA (UN CLÁSICO DE NUNCA ACABAR)*

EL SENADO Y SU REFORMA (UN CLÁSICO DE NUNCA ACABAR)

ANTONIO CIDONCHA MARTÍN^**

Resumen: Una segunda Cámara solo parece tener sentido como Cámara de representación de las entidades territoriales. En este sentido, la Constitución defi ne el Senado como Cámara de representación territorial. Sin embargo, el Senado no es una Cámara de representación territorial propiamente dicha, ni en su composición ni en sus funciones. Por ello, desde hace tiempo se han sucedido los intentos de reforma constitucional (que han quedado en eso) y las propuestas doctrinales. El presente trabajo sintetiza estas propuestas y concluye con unas consideraciones personales del autor.

Palabras clave: Bicameralismo. Senado. Cámara de Representación Territorial. Comunidades Autónomas. Reforma constitucional.

Abstract: A second camera only seems to make sense as representing the Chamber of territorial entities. In this sense, the Constitution defi nes the Senate as the Chamber of territorial representa- tion. However, the Senate is not a camera of territorial representation itself, nor in its composition or in its functions. Thus, for some time there have been attempts at constitutional reform (which are left in it) and doctrinal proposals. This paper summarizes the proposal and concludes with the author´s personal considerations.

Keywords: Bicameralism. Senate. Chamber of territorial representation. Autonomous Commu- nities. Constitutional reform.

S^UMARIO: INTRODUCCIÓN; I. SOBRE EL BICAMERALISMO EN GENERAL: ¿POR QUÉ DOS CÁMARAS? RAZONES (Y SINRAZONES); II. SOBRE EL SENADO EN ESPAÑA:

1. Sobre el Senado que fue: el Senado español en la historia (un apunte); 2. El Senado de la Constitución de 1978: lo que es y lo que no es; A. La doble naturaleza del Senado en la Consti- tución; B. La composición del Senado de la Constitución de 1978; C. Las funciones del Senado de la Constitución de 1978; III. SOBRE LA REFORMA DEL SENADO: 1. Introducción; 2.

Reformas e intentos de reforma; A. La reforma del Reglamento del Senado; B. Los intentos

* Fecha de recepción: 15/09/2011.

Fecha de aprobación: 31/01/2012.

** Profesor contratado doctor de Derecho Constitucional. Universidad Autónoma de Madrid.

Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación «La apropiación estatutaria de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre competencias: posibilidades y límites» (investigador principal:

profesor-doctor D. Juan José Solozábal Echavarría). Plan Nacional de I + D subvencionado por el Ministerio de Ciencia e Innovación (DER 2008 -05693/JURI).

de reforma constitucional: el Informe del Consejo de Estado; 3. El posible Senado reformado:

propuestas doctrinales (y del Consejo de Estado); A. Planteamiento introductorio; B. La com- posición del Senado: alternativas; C. Las funciones del Senado; IV. CONSIDERACIONES FINALES: 1. Sobre la composición del Senado; 2. Sobre las funciones del Senado; 3. Sobre la posición constitucional del Senado; A. Sobre la naturaleza dual del Senado; B. Sobre la posición del Senado en relación con el Congreso; 4. Una consideración fi nal última.

INTRODUCCIÓN

Basta echar un vistazo a la página web del Senado, a la sección “Otra documentación”, para comprobar que la literatura sobre la reforma del Senado es ingente. Este es uno de los asuntos más tratados por los constitucionalistas, un verdadero clásico entre nosotros. Pero llevamos con él mucho tiempo, porque el incesante esfuerzo doctrinal no se ha visto todavía coronado con una reforma constitucional, intentada varias veces sin éxito. La reforma del Senado bien merece ser califi cada como el clásico de nunca acabar.

En las páginas que siguen pretendo: primero, explicar las razones (y sinrazones) que justifi can el bicameralismo (epígrafe I); segundo, dar cuenta del Senado que tuvimos y, sobre todo, del que tenemos (epígrafe II); y tercero, presentar, de modo sintético, las líneas generales de la reforma del Senado, en el parecer de la doctrina (epígrafe III). Todo ello con ánimo descriptivo y pretensión de síntesis: no busco (ni puedo) ser exhaustivo. Tampoco pretendo hacer una labor de erudición bibliográfi ca. No es el cometido de un trabajo de estas características. Concluiré con unas consideraciones fi nales (epígrafe IV), que refl ejan mi punto de vista sobre este clásico de nunca acabar.

I. SOBRE EL BICAMERALISMO EN GENERAL: ¿POR QUÉ DOS CÁMARAS?

RAZONES Y SINRAZONES

1. Decía SIEYES que no tiene demasiado sentido tener dos Cámaras porque, si las dos están de acuerdo, una de ellas es inútil y, si no lo están, una de ambas no representa la voluntad general. En puridad, dado que la soberanía radica en una sola e indivisible nación, la representación de ésta debe –lógicamente– articularse en una sola Cámara: la Asamblea Nacional, compuesta de diputados o representantes de la nación en su conjunto, del todo y no de sus partes. Así se plasmó en la Constitución francesa de 1791, fruto de la Revolución francesa de 1789.

El razonamiento anterior nos incita a indagar en la o las razones que justifi can el bicameralismo, dado que es la tónica dominante en los Parlamentos de los Estados demo- cráticos. Si apelamos a la historia, dos son también las razones que explican la existencia

de dos Cámaras, lo que se corresponde con dos modelos, a uno y otro lado del Atlántico:

el británico y el norteamericano.

2. En el modelo británico, una de las cámaras (Cámara de los Comunes) era elegida por el cuerpo electoral, aunque no por toda la población, sino por una parte de ella (el sufragio era censitario). Era un órgano representativo, aunque no democrático. La otra cámara (la Cámara de los Lores), por el contrario, se componía –y aún se compone– por miembros natos y vitalicios y otros designados libremente por la Corona¹. Era un órgano aristocrático –llamado por ello Cámara alta– cuya función era la de servir de freno o contrapeso conser- vador a la Cámara electiva –la Cámara baja–, en connivencia con la Corona. Esta función de freno se traducía en la capacidad para vetar la entrada en vigor de los proyectos de ley (Bills) aprobados por la Cámara de los Comunes. Este modelo bicameral, vigente en toda su plenitud en Gran Bretaña durante los siglos XVIII y buena parte del siglo XIX, se extendió al constitucionalismo continental durante el siglo XIX (incluyendo a Francia).

En un contexto no democrático, la justifi cación de la segunda Cámara era clara: frenar a la Cámara electiva. Sin embargo, la progresiva democratización de los Estados europeos desde el último tercio del siglo XIX –con la extensión del sufragio universal– privará de sentido a una Cámara de esta naturaleza. En esta tesitura, en los Estados europeos inspirados en el modelo británico, bien ha desaparecido su Cámara alta (es el caso de algunos países nórdicos –Dinamarca en 1953 o Suecia en 1969–); bien se ha mantenido el bicameralismo, pero democratizando su Cámara alta, de manera que ésta ha pasado a ser elegida por sufragio universal, al igual que la Cámara baja y, además, ambas Cámaras desempeñan las mismas funciones (es el caso de Italia o el de Bélgica antes de sus reforma federal²). Como residuo del pasado se mantiene la Cámara de los Lores británica, pero al precio de una progresiva pérdida de poderes, entre ellos el de impedir la entrada en vigor de los proyectos de ley aprobados en la Cámara de los Comunes (desde la Parlamientary Act de 1911, modifi cada en 1949³). Si se mantiene en pie es, sin duda, por el peso de tradición y por su contribución a la mejora de la calidad de las leyes.

Cabe preguntarse así por el sentido de tener dos Cámaras igualmente electivas y que ejercen las mismas funciones. En apoyo de una segunda Cámara, de un Senado o Cámara Alta, suelen alegarse principalmente dos razones: su condición de Cámara de enfriamiento o de Cámara de refl exión. En su calidad de Cámara de enfriamiento, la segunda Cámara evita

1 Sobre la Cámara de los Lores, vid., como trabajo más reciente, el de AHUMADA RUIZ, M.A., “La Cámara de los Lores”, en SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J.J. (ed.), Repensar el Senado. Estudios sobre su reforma, Senado, Madrid, 2008, pp. 215 y ss.

2 Sobre los Senados italiano y belga, vid., respectivamente, AGUADO RENEDO, C., “Informe sobre el Senado italiano”, y VERDUSSEN, M., “El Senado belga: pasado, presente y futuro”, ambos en SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J.J. (ed.), Repensar el Senado. Estudios sobre su reforma, op. cit., pp. 131 y ss. y 191 y ss., respectivamente.

3 Desde 1911, cualquier proyecto de ley aprobado por la Cámara de los Comunes y rechazado por la Cámara de los Lores podía ser propuesto para sanción real si era aprobado en los Comunes en tres períodos de sesiones sucesivos, mediando dos años entre el veto de los Lores y la aprobación de los Comunes. Desde 1949, este lapso de tiempo se reduce a dos períodos de sesiones y un año.

la excesiva concentración de poder en una sola Cámara, dominada además por el Gobierno a través de la mayoría política que le apoya. Esto es: si la segunda Cámara es de un color político distinto al de la primera, puede ofrecer un cierto freno, mayor o menor según el peso que constitucionalmente se le otorgue; si, por el contrario, es del mismo color, en todo caso permite a la oposición debatir de nuevo los asuntos más problemáticos. En su calidad de Cámara de refl exión, la segunda Cámara permite examinar dos veces las iniciativas le- gislativas y, por ello, brinda la oportunidad de mejorarlas técnicamente y de completarlas con enmiendas que no han podido introducirse en su paso por la primera Cámara.

En verdad, no parecen razones muy poderosas para sostener el bicameralismo. En lo que se refi ere a la primera razón (Cámara alta como Cámara de enfriamiento), conviene distinguir según que las dos Cámaras tengan el mismo peso (bicameralismo perfecto) o que, por el contrario, la Cámara alta sea una Cámara subordinada a la Cámara baja, que tiene siempre la última palabra en el procedimiento legislativo (bicameralismo imperfecto).

En el primer caso (bicameralismo perfecto), la Cámara alta puede bloquear la acción del Gobierno, impidiéndole sacar adelante sus proyectos legislativos, lo que no es precisamente algo que deba valorarse positivamente per se: el Gobierno debe poder ser controlado, pero también debe poder gobernar, no puede ser condenado a la impotencia legislativa. Si la úl- tima palabra la tiene la Cámara baja (bicameralismo imperfecto), la Cámara alta, a lo sumo, podrá retrasar, pero no impedir, la entrada en vigor de las iniciativas gubernamentales, en un ejercicio de fi libusterismo inútil. En lo que se refi ere a la segunda razón (la Cámara alta como Cámara de refl exión), resulta difícil ver qué mejoras técnicas pueden aportar quiénes son elegidos con arreglo a los mismos criterios que los miembros de la Cámara baja, esto es, quienes, en principio, no tienen una cualifi cación especial. Acaso pueda tener sentido en la Cámara de los Lores, pero no en otras segundas Cámaras de reclutamiento idéntico al de sus primeras Cámaras.

No siendo muy poderosas las razones anteriores, solo alguna razón poderosa puede hacer preferible el sistema bicameral al monocameral. Esta razón poderosa es la existencia de Estados territorialmente descentralizados⁴. Ello nos lleva al segundo modelo de bica- meralismo, el modelo americano.

3. El modelo americano fue articulado en la Constitución de los Estados Unidos de 1787, vigente con las modifi caciones introducidas a través de enmiendas adicionadas al texto originario. Como es conocido, el bicameralismo de la Constitución de 1787 responde a un compromiso entre posiciones discrepantes a partir de un acuerdo inicial. El acuerdo inicial:

los Estados que se unían querían un órgano a través del cual participar en la formación de voluntad de la Federación; era la contrapartida indispensable a la cesión de soberanía. La

4 Sobre el sentido de las Cámaras territoriales en los Estados compuestos, vid. DELAQUADRA-SALCEDO

JANINI, T., “El sentido de las Cámaras territoriales en los Estados compuestos: la garantía de un ámbito propio de decisión de los niveles territoriales”, en SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J.J. (ed.), Repensar el Senado. Estudios sobre su reforma, op. cit., pp. 435 y ss. En la misma obra, véase también DE CARRERAS SERRA, F., “El Senado:

control política y efi cacia funcional”, op. cit., pp. 77 y ss.

discrepancia: los Estados más poblados querían que en ese órgano (el Parlamento) estuvieran representados los Estados por un número de representantes proporcional a la población de cada Estado; por el contrario, los Estados menos poblados querían una representación igual por Estado. El compromiso fue crear dos Cámaras, una (la Cámara de Representantes), en la que el número de miembros depende de la población de cada Estado; otra (el Senado), formada por dos representantes por Estado. Hasta 1913, los senadores eran elegidos por los Parlamentos estatales, mientras que los representantes lo eran directamente por el cuerpo electoral. Desde 1913 (enmienda XVII), los senadores serán elegidos por el cuerpo electoral.

El modelo americano de bicameralismo está ligado al federalismo. Desde que se implantara el Estado federal en la Constitución de 1787, los Estados descentralizados te- rritorialmente (llámense o no Estados Federales) tienen dos Cámaras: una que representa al conjunto del Estado y otra que, presuntamente, representa a las entidades territoriales (llámense Estados federados u otra cosa). La segunda Cámara (el Senado) se nos aparece a primera vista como una Cámara de representación territorial. Es el caso, en Europa, de Suiza, Austria o Alemania, por citar tres ejemplos signifi cativos de Estados federales.

Siendo las dos Cámaras de naturaleza distinta, parece tener sentido el bicameralismo.

La segunda Cámara ya no se nos aparece como una repetición inútil o disfuncional de la primera Cámara, porque la representación es distinta. Además, la Cámara territorial cumple la función de servir a la integración en el Estado de las entidades territoriales. A la formación de la voluntad estatal concurren el pueblo en su conjunto (a través de la primera Cámara) y los territorios (a través de la segunda Cámara).

En realidad, no existe un patrón único de bicameralismo en los Estados descentraliza- dos⁵. La segunda Cámara puede estar formada por un número igual de representantes por Estado (Estados Unidos o Suiza⁶) o por un número desigual en función de la población de cada Estado (Austria o Alemania⁷). Los miembros pueden ser elegidos directamente por el cuerpo electoral de las entidades territoriales (Estados Unidos o Suiza⁸), designados por los Parlamentos de las entidades territoriales (Austria) o incluso por los Gobiernos de las mismas (Alemania). En fi n, siendo común que las segundas Cámaras participen en la función

5 Sobre las segundas Cámaras en los Estados descentralizados, vid. ALBERTÍ ROVIRA, E, “Senado y representación territorial”, en Constitución, Estado de las Autonomías y Justicia Constitucional (libro homenaje al profesor Gumersindo Trujillo), 1ª edición, Editorial Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 841 y ss.

6 Cada uno de los 20 cantones elige 2 representantes. Los 6 “medios cantones” eligen 1. Se mantiene así el principio de igualdad de representación.

7 En Austria, entre 3 y 12, en función de la población de cada Estado. En Alemania, entre 3 y 6. La proporcionalidad no es absoluta, sino que tiene límites. En Alemania ningún land tiene más del doble de representación que otro.

8 La Constitución federal remite el método de elección a la regulación de cada cantón. No obstante, todos ellos cuentan con un sistema de elección directa. En particular, sobre el Senado suizo, vid. RODRÍGUEZ-PATRÓN, P., “El Consejo de Estado Suizo”, en SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J.J. (ed.), Repensar el Senado. Estudios sobre su reforma, op. cit., pp. 347 y ss.

legislativa estatal, conjuntamente con las primeras, el peso de aquéllas respecto de éstas no es el mismo: va desde la igualdad total, respecto del conjunto de la legislación (Estados Unidos y Suiza), a la subordinación respecto de la primera Cámara (Austria⁹), pasando por la igualdad parcial, respecto de determinadas ámbitos de la legislación (Alemania¹⁰).

Hay tantas segundas Cámaras como Estados territorialmente descentralizados. Pero, en puridad, y frente a lo que a primera vista pudiera parecer, hay algo común en todas ellas: no son, en sentido estricto, Cámaras de representación de las entidades territoriales. Y no lo son porque, de iure, en esas segundas Cámaras la voluntad representada no es la de las entidades territoriales. La entidad territorial es solo la circunscripción en la que los ciudadanos, bien directamente (Estados Unidos o Suiza), bien indirectamente (a través de los Parlamentos de las entidades territoriales –Austria–), eligen a sus representantes en la Cámara Alta;

siendo así que estos luego ejercen libremente su mandato, sin expresar jurídicamente la voz de sus entidades territoriales. Hay tantas voces de la entidad territorial presuntamente representada como representantes hay de la misma. Es más, estos representantes, una vez insertos en el órgano representativo, se agrupan entre sí y votan por afi nidad política y no territorial. Las segundas Cámaras de los Estados descentralizados territorialmente no son, de iure, Cámaras de representación territorial y sí son, de facto, Cámaras de representación partidista, al igual, por cierto, que las primeras Cámaras.

Así ocurre en Estados Unidos. Allí, los dos senadores por Estado ejercen en nombre propio y libremente, no en nombre de los Estados de procedencia, las importantes funciones que tiene atribuidas el Senado. Lo mismo cabe decir de Suiza, en donde los miembros del Consejo de los Estados (Ständerat) son elegidos por la población de los cantones pero, una vez elegidos, gozan de libre mandato y, por ello, no puede decirse que son enviados por sus cantones. Y otro tanto cabe decir de Austria: como ya se ha dicho, los miembros del Bun- desrat austríaco son designados por los Parlamentos de los Estados Federados; ahora bien, cada uno de ellos distribuye los escaños que les corresponden proporcionalmente entre los partidos políticos presentes en el mismo. En ninguno de estos tres casos, los representantes expresan de iure la voluntad unitaria del Estado de procedencia.

9 En Austria se requiere la necesaria aprobación del Bundesrat solo en dos casos: autorización de tratados internacionales que regulen materias de competencias de los Länder (art. 50.1 de la Constitución); y para autorizar que el plazo de desarrollo de las “leyes de principios” sea inferior a los 6 meses o superior a un año (art. 15.6 de la Constitución).

10 En Alemania, las leyes que requieren la necesaria aprobación del Bundesrat representaron, justamente antes de la reforma constitucional de 2006, el 59,2% de las leyes estatales. Desde la entrada en vigor de la reforma (el 1 de septiembre de 2006) hasta el 31 de agosto de 2007 (un año después), ese porcentaje disminuyó al 44,2%. Precisamente uno de los objetivos de la reforma constitucional fue el de reducir el número de leyes federales necesitadas del asentimiento del Bundesrat. Una información más detallada en ARROYO GIL, A., La reforma constitucional del federalismo alemán. Estudio crítico de la 52ª Ley de modifi cación de la Ley Fundamental de Bonn, de 28 de agosto de 2006, Institut d´Estudis Autonòmics, Barcelona, 2009.

La excepción –que confi rma la regla– es Alemania¹¹. Allí, el Bundesrat se compone de miembros (ministros) de los Gobiernos de los Estados federados (Länder), que los designan y los cesan (art. 51.1 de la Constitución alemana). El Bundesrat no es, por tanto, una Cámara parlamentaria, sino un Consejo gubernamental. El número de votos por Land oscila entre 3 (para los Länder de hasta dos millones de habitantes) y 6 (para los de más de siete millones) (art. 51.2). Cada Land puede enviar tantos miembros como votos tenga, pero todos ellos han de votar en el mismo sentido (art. 51.3). Esto signifi ca que los miembros del Bundesrat alemán expresan en sus votaciones la voluntad unitaria del Land al que representan.

En el Bundesrat alemán se da esa cualidad que falta en el resto de segundas Cámaras de los Estados descentralizados y que permite, en rigor, denominarle Cámara de repre- sentación territorial. No obstante, no ha sido inmune a la deriva partidista. En particular, desde los años 60 del siglo pasado, cuando la mayoría de los gobiernos de los Länder han estado en manos de un partido opositor al Gobierno Federal, sustentado éste por la mayoría del Bundestag, la oposición ha sucumbido a la tentación de aprovechar su mayoría en el Bundesrat para bloquear la legislación de la mayoría del Bundestag y la acción política del Gobierno federal.

No es de extrañar que uno de los objetivos de la importante reforma de la Constitución alemana llevada a cabo en 2006 haya sido reducir el número de leyes federales necesitadas del asentimiento del Bundesrat. La pretensión declarada de la reforma ha sido disminuir la capacidad de intervención del Bundesrat en la actividad legislativa de la Federación, con la consiguiente pérdida de poder de los Gobiernos de los Länder, a cambio –eso sí– de au- mentar las facultades legislativas de sus órganos legislativos (las Dietas de cada Land). Se ha tratado de una suerte de quid pro quo: más competencias (legislativas) para los länder a cambio de menos poder de estos sobre los asuntos de la Federación. Dicho grosso modo:

más autonomía a cambio de menos peso en las decisiones federales.

II. SOBRE EL SENADO EN ESPAÑA

1. Sobre el Senado que fue: el Senado español en la historia (un apunte)

1. En la historia constitucional de España, la regla general ha sido el bicameralismo.

Nuestras Cortes han sido siempre bicamerales, con dos excepciones signifi cativas de mo- nocameralismo: las Cortes surgidas de la primera de nuestras Constituciones, la de 1812;

y las surgidas de la Constitución republicana de 1931. Durante la dictadura franquista también hubo monocameralismo, aunque las Cortes franquistas respondían a un modelo de representación orgánica (la conocida tríada familia-municipio-sindicato vertical) ajeno,

11 En particular, sobre el Bundesrat, vid. LÓPEZ CASTILLO, A., “El Consejo federal alemán”, en SOLOZÁBAL

ECHAVARRÍA, J.J. (ed.), Repensar el Senado. Estudios sobre su reforma, op. cit., pp. 287 y ss.

no ya a los principios democráticos, sino a los principios liberales que inspiraron nuestro constitucionalismo histórico.

Nuestro constitucionalismo arranca en 1812 con unas Cortes unicamerales, directamente tributarias del modelo monocameral de la Revolución francesa, plasmado en la Constitución de 1791. La idea que sustenta el monocameralismo de Cádiz es, pues, ésta: si la soberanía es única e indivisible y reside en la nación, el órgano de representación debe ser único. Los prin- cipales redactores de la Constitución gaditana rechazaron el modelo bicameral británico, por conservador y, por supuesto, nunca se plantearon seguir el modelo bicameral americano.

Desde 1834, fecha en que se introdujo el llamado Estamento de los próceres en el Es- tatuto real, hasta 1923, fecha en la que se suspende la vigencia de la Constitución de 1876, tras el golpe de estado de Primo de Rivera, nuestras Cortes fueron bicamerales. La segunda Cámara –la Cámara alta– pasó a llamarse Senado a partir de 1837. El modelo de inspiración fue el británico, aunque, en puridad, la composición y funciones del Senado variaron según que las Constituciones fueran conservadoras (1834, 1845 y 1876) o progresistas (1837 y 1869)¹². La composición del Senado de las Constituciones conservadoras respondía más fi elmente al modelo británico: estaba formado por senadores de procedencia real (1845);

o por senadores de procedencia real y hereditarios (1834); o por senadores de procedencia real, hereditarios y de elección popular (1876). Por el contrario, la composición del Senado en las Constituciones progresistas se alejaba de aquel modelo: estaba formado por senadores de elección popular indirecta (1869) o por senadores escogidos por el Rey entre una terna presentada por los electores (1837). Predomina, no obstante, el elemento aristocrático- monárquico sobre el electivo en la composición del Senado de nuestro constitucionalismo histórico. En todos los casos, el Senado decimonónico era colegislador, en igualdad de posición con el Congreso, en línea con el modelo británico originario.

2. En ningún momento de nuestra historia constitucional llegó a cuajar el modelo ameri- cano. Hubo un intento de instaurar un Senado territorial en el proyecto de Constitución federal de 1873, en consonancia con el Estado federal que establecía. Ese Senado proyectado estaba formado por representantes designados por los Parlamentos de los Estados federados con arre- glo a un criterio estrictamente igualitario, a razón de 4 por Estado. No obstante, como apunta ALBERT͹³, más que un órgano de participación de los Estados en la legislación federal, se concibió como una especie de Tribunal Constitucional, encargado de revisar las leyes del Congreso. Como es sabido, el proyecto de 1873 no llegó siquiera a discutirse en las Cortes.

Momento propicio para que hubiera cuajado el modelo americano fue el momento constituyente de 1931. Sin embargo, a pesar de prever una descentralización territorial (un Estado integral compatible con la confi guración de regiones autónomas), la Constitución de la II República volvió a los orígenes y estableció unas Cortes unicamerales. En el proceso

12 Sobre los criterios de elección de senadores en las constituciones históricas españolas, véase VERA SANTOS, J.M., Senado territorial y presencia de notables, Senado, Madrid, 1998, pp. 107-118.

13 ALBERTÍ ROVIRA, E., “Senado y representación territorial”, op. cit., p. 863.

constituyente se discutió la opción del bicameralismo, pero en ningún caso se puso sobre el tapete la opción de un Senado plenamente territorial. Los defensores del bicameralismo pensaban más bien en una segunda Cámara de corte corporativo, de representación de intereses, entre ellos –pero solo entre ellos– los territoriales.

3. El constitucionalismo histórico nos enseña que nuestras Cortes han sido siempre bicamerales, salvo en dos momentos “revolucionarios”. También nos enseña que el modelo bicameral de inspiración ha sido el británico, y no el americano, cosa lógica si pensamos que España ha sido constitucionalmente un Estado unitario centralizado, salvo la corta ex- periencia de la II República, en la que, paradójicamente, se implantaron unas Cortes unica- merales. Por último, nos muestra que nuestro Senado ha sido tradicionalmente una Cámara de segunda lectura en el procedimiento legislativo, pero en paridad con el Congreso: en el procedimiento legislativo, nuestro bicameralismo ha sido un bicameralismo perfecto.

No cabe duda que la tradición bicameral tuvo que hacer sentir su peso en el proceso que condujo a la aprobación de la Constitución de 1978. Sin embargo, el peso decisivo lo tuvo el antecedente inmediato: la Ley para la Reforma Política (LRP), refrendada por los españoles el 15 de diciembre de 1976 y en vigor desde el 4 de enero de 1977. Esta Ley, formalmente una Ley Fundamental del franquismo (la octava), preveía la convocatoria de unas elecciones que, celebradas bajo la normativa electoral establecida por el Real Decreto- Ley de 18 de marzo de 1977, condujeron a la constitución de unas Cortes bicamerales que alumbraron el texto constitucional vigente.

Siguiendo la tradición, la LRP establecía en su Artículo Segundo. Uno, unas Cortes bicamerales, formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. De los senadores se decía que “serán elegidos en representación de las entidades territoriales” (Artículo Segundo.

Dos). A estos senadores electos se añadían los senadores de designación real: “El rey podrá designar para cada legislatura senadores en número no superior a la quinta parte de los ele- gidos” (Artículo Segundo. Tres). Las entidades territoriales presuntamente representadas por los senadores elegidos eran las provincias: en cada una de ellas se elegirían cuatro senadores y uno más por cada provincia insular, dos por Ceuta y dos por Melilla, lo que daba un total de 207 senadores (Disposición Transitoria Primera). El sistema de elección se inspiraría en criterios de escrutinio mayoritario (Disposición Transitoria Segunda).

En puridad, el Senado previsto en la LRP no era un Senado de representación territo- rial. Al igual que en el Congreso (Disposición Transitoria Segunda), la provincia era solo la circunscripción electoral, esto es, el ámbito espacial de elección: los senadores, al igual que los diputados, serían elegidos en las provincias, no por las provincias. La diferencia estribaba en el número de electos por provincia y en el sistema electoral: cuatro por pro- vincia y sistema mayoritario en el Senado; un mínimo inicial y el resto en proporción a la población y sistema proporcional (con previsión de barrera electoral¹⁴) en el Congreso. La

14 “Se aplicarán dispositivos correctores para evitar fragmentaciones inconvenientes de la cámara, a cuyo efecto se fi jarán porcentajes mínimos de sufragios para acceder al Congreso” (Disposición Transitoria Primera).

igual representación en cada provincia en el Senado, frente a la representación proporcional a la población (a partir de un mínimo inicial) en el Congreso, perseguía convertir al Senado en la Cámara de la España rural, la menos poblada, frente al Congreso, la Cámara de la España urbana, la más poblada. El Senado de la LRP fue concebido como una Cámara de

“compensación territorial” y solo en este sentido impropio podría hablarse de Cámara de representación de las entidades territoriales llamadas provincias.

Por lo demás, en lo que respecta a las competencias, el Senado, si bien carecía de la iniciativa de reforma constitucional, gozaba de una posición de paridad con el Con- greso en la aprobación de la misma: el Senado deliberaría sobre el texto aprobado en el Congreso y podría introducir modifi caciones. Las diferencias entre ambas Cámaras las dilucidaría una Comisión Mixta, compuesta por los Presidentes de las Cortes, Congreso y Senado y por cuatro diputados y senadores; en caso de que la Comisión no llegara a un acuerdo, o de que este acuerdo no fuera aprobado por ambas Cámaras, la decisión fi nal se adoptaría por mayoría absoluta de las Cortes, reunidas en sesión conjunta (Artículo Tercero).

En lo relativo a la función legislativa ordinaria, la LRP (Artículo Cuarto), que negaba también al Senado la iniciativa legislativa, le otorgaba la capacidad de deliberar y, en su caso, introducir modifi caciones al texto del Congreso. Las discrepancias se sometían a una Comisión Mixta compuesta del mismo modo que la de reforma constitucional. La diferencia con el procedimiento de reforma constitucional estribaba en que, si la Comi- sión no llegaba a ningún acuerdo, o si ese acuerdo no fuera aprobado por mayoría simple de una y otra cámara, “el Gobierno podrá pedir al Congreso de Diputados que resuelva defi nitivamente por mayoría absoluta de sus miembros”. Aquí se rompía con la tradición de bicameralismo perfecto: la última palabra, aunque por mayoría absoluta, la tendría el Congreso.

En resumidas cuentas, el Senado de la LRP, en su composición, era un Senado com- puesto en sus 4/5 partes por senadores elegidos en y no por las provincias (al igual que los diputados del Congreso) y, en lo que respecta a su peso respecto del Congreso, estaba en posición subordinada a éste en lo que respecta a la función legislativa ordinaria y en paridad de posición en lo que respecta a la reforma constitucional. El Senado de la LRP se parecía mucho al que alumbró la Constitución de 1978.

2. El Senado de la Constitución de 1978: lo que es y lo que no es A. La doble naturaleza del Senado de la Constitución

El artículo 66.1 de la Constitución de 1978 dispone: “Las Cortes Generales represen- tan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”. El

Senado es, así, una de las dos Cámaras que representan al pueblo español en su conjunto, titular de la soberanía nacional (art. 1.2). Sin embargo, la Constitución ha querido otorgar al Senado un valor añadido frente al Congreso: “El Senado es la Cámara de representación territorial” (art. 69.1). Extraña dualidad: por un lado, el Senado representa al pueblo espa- ñol (al todo), que es lo mismo que decir la nación española; por otro lado, representa a los

“territorios” (las partes), sin mayor precisión.

La difi cultad estriba en determinar a qué se refi ere la Constitución con la expresión

“Cámara de representación territorial”. Conviene aclarar que los territorios no son sujetos y, por tanto, no son susceptibles de ser representados. Sujetos solo pueden serlo las personas.

Por eso, en puridad, hablar de Cámara de representación territorial es hablar de Cámara de representación de las entidades territoriales, estas sí personas jurídicas. Esta es, justamente, la expresión que empleaba la LRP para defi nir al Senado.

En nuestra Constitución, entidades territoriales son los municipios, las provincias y las Comunidades autónomas que se constituyan: todas ellas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses (artículo 137). El artículo 141.4 CE también se refi ere a la isla como entidad local, si bien no le otorga expresamente autonomía: explícitamente es la Ley (la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local –Ley 7/1985–) la que le otorga la condición de entidad local territorial (art. 3.1) y la que le atribuye autonomía (art. 1.2).

¿Es el Senado de la Constitución de 1978 una Cámara de Representación de las enti- dades territoriales? ¿De qué entidades territoriales? Pudo serlo de las hoy Comunidades Au- tónomas, si hubiera cuajado fi nalmente lo que se decía en el Anteproyecto de Constitución:

en el artículo 60 se preveía un Senado formado básicamente por senadores elegidos por las Asambleas Legislativas de los entonces llamados “territorios autónomos” con arreglo a un sistema de representación proporcional; a cada territorio le corresponderían 10 senadores, más otro más por cada medio millón de habitantes o fracción superior a 250.000 habitantes, bien que ningún territorio podía designar un número de senadores igual o superior al doble del número de senadores de otro territorio¹⁵. Sin embargo, lo que pudo haber sido no fue:

desde el acuerdo alcanzado en la Comisión Constitucional del Congreso se irá dando un vuelco a la composición del Senado, hasta alcanzar su confi guración actual. Pesó decisiva- mente en los constituyentes la incertidumbre sobre el desarrollo del proceso autonómico.

Lo cierto es que la actual confi guración constitucional del Senado hace de éste un órgano insusceptible de ser Cámara de representación de las Comunidades Autónomas. Pero tampoco es Cámara de representación de las entidades territoriales llamadas provincias y, mucho menos, de los municipios. Así se pone de relieve en su composición y en sus funciones.

15 La creación de Comunidades Autónomas no se exigía por la Constitución: era una posibilidad abierta a las provincias, con arreglo al principio dispositivo (véase el actual artículo 143.1 CE). Por eso la Disposición Transitoria Quinta del Anteproyecto contenía una previsión sobre la representación en el Senado de las provincias que no se constituyeran en Comunidad Autónoma: dos senadores por provincia y uno más por cada 500.000 habitantes, elegidos por la totalidad de los concejales de los municipios de la provincia.

B. La composición del Senado de la Constitución de 1978

La Constitución se ocupa de la composición del Senado en el artículo 69, en sus apar- tados 2 a 5. En él se prevén dos clases de miembros: los elegidos directamente (apartados 2 a 4) y los designados por las Comunidades Autónomas (apartado 5). Estos últimos solo representan una quinta parte del total de los senadores: actualmente son 56, por los 208 de elección directa. No puede decirse, pues, que, por su composición, el Senado de la Consti- tución sea una Cámara de representación de las Comunidades Autónomas.

1. El artículo 69.5 atribuye la designación de ese exiguo número de senadores “autonó- micos” a sus Asambleas Legislativas o, en su defecto, a sus órganos colegiados superiores.

Como hoy todas las Comunidades Autónomas tienen Asamblea Legislativa, es a ella a quie- nes compete la designación de los senadores “autonómicos”, con arreglo a lo que prevean sus Estatutos de Autonomía. El artículo 69.5 impone, no obstante, dos límites a la libertad estatutaria. El primero se refi ere al número de senadores que corresponde a cada Comunidad Autónoma: ha de ser uno por Comunidad, más otro más por cada millón de habitantes¹⁶. El segundo se refi ere al método de designación: debe asegurar la “adecuada representación proporcional”. La expresión ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional en términos fl exibles: no se exige una proporcionalidad estricta, tan solo se prohíbe la aplicación pura y simple de un criterio mayoritario o de mínima proporcionalidad; en otras palabras, esa

“adecuada representación proporcional” solo es exigible dentro de un razonable margen de fl exibilidad (por todas, STC 4/1992).

La prohibición del criterio mayoritario impide que los senadores designados por la Asamblea autonómica lo sean todos de la fuerza política mayoritaria. Esto, que sin duda favorece el pluralismo político, imposibilita, por el contrario, la presencia unitaria de cada Comunidad Autónoma en el Senado. La condición de representantes de la Comunidad Autónoma queda difuminada en benefi cio de la condición de representantes de las fuerzas políticas presentes en la Asamblea autonómica. Y esta condición se traslada al Senado: los senadores autonómicos, lejos de agruparse y de votar por afi nidad territorial, se agrupan y votan por afi nidad política¹⁷.

2. El grueso de los senadores (208) lo es de elección directa. Son elegidos, al igual que los diputados del Congreso, en circunscripciones provinciales, con algunas excepciones de circunscripciones menores (islas o agrupaciones de islas). Las diferencias estriban en el número de senadores por circunscripción y en el método electoral. En el Congreso, el número de diputados por provincia, a partir de un mínimo inicial de 2, es proporcional a la

16 El número concreto de senadores que corresponde a cada Comunidad Autónoma se determina tomando como referencia el censo de población de derecho vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones generales al Senado (art. 165.4 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General –LOREG–).

17 El Reglamento del Senado permite la creación de grupos territoriales, pero dentro de los grupos parlamentarios. Sobre esto se volverá después.

población; a Ceuta y Melilla le corresponden 1 diputado a cada una (art. 68.2 CE y 162 LO- REG). Por el contrario, el número de senadores es fi jo, con independencia de la población:

4 por provincia, 3 en cada una de las islas mayores (Gran Canaria, Mallorca y Tenerife), 2 en las poblaciones de Ceuta y Melilla y 1 en la islas o agrupaciones de Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y la Palma. En cuanto al método elec- toral, la CE exige que el del Congreso atienda a criterios de representación proporcional (art. 69.3¹⁸). Nada dice del método electoral aplicable a las elecciones al Senado: se remite a una Ley Orgánica (art. 69.2). La LOREG ha establecido un sistema mayoritario de voto limitado (art. 166.1), el mismo que previó el Real Decreto-Ley de 18 de marzo de 1977.

Como se ve, en sus 4/5 partes, la Constitución ha plasmado el modelo de la LRP.

Lo mismo que dijimos entonces respecto de ella lo decimos ahora de la Constitución: los senadores de elección directa no representan a las provincias (islas o ciudades). Al igual que en el Congreso, la provincia es solo la circunscripción electoral, la base territorial de elección: los senadores son elegidos, no por las provincias, sino en las provincias. El propio tenor literal del artículo 69.2 CE lo atestigua: en él se dice “en cada provincia se elegirán […]”, no “cada provincia elegirá […]”. La atribución de un número fi jo de senadores por provincia obedece al mismo propósito al que obedeció la LRP: potenciar la presencia en el Senado de la España menos poblada.

3. En resumen, en su composición, el Senado es una mezcla del Senado que era (el de la LRP) y del que pudo haber sido y no fue (el del Anteproyecto de Constitución). Una mezcla, en ningún caso paritaria: es mucho más (en sus 4/5 partes) el Senado de la LRP que el Senado del Anteproyecto. En esta tesitura, el Senado de la Constitución no puede ser en sentido estricto la Cámara de Representación Territorial de la que habla el artículo 69.1 CE:

de un lado, el exiguo número de senadores designados por las Comunidades Autónomas impide concebirlo como una Cámara de representación de éstas; de otro, los senadores elegidos en las provincias, aún siendo la inmensa mayoría, no representan a las provincias, representan al pueblo español en su conjunto, como los diputados del Congreso.

C. Las funciones del Senado de la Constitución de 1978

1. El Senado, que no es una Cámara de representación de las provincias, no tiene atribuidas funciones específi cas en relación con las mismas. Tampoco es una Cámara de representación de las Comunidades Autónomas o, para ser más exactos, lo es en muy exi- gua medida. No obstante, la Constitución ha atribuido al Senado algún papel específi co en relación con las Comunidades Autónomas:

 Ejerce en exclusiva una competencia muy importante: autorizar al Gobierno a adoptar medidas excepcionales contra las Comunidades que incumplan las obli-

18 En cuanto al método electoral concreto, véase el artículo 163 de la LOREG.

gaciones que la Constitución o las leyes les impongan o que atenten contra el interés general (art. 155.1 CE).

 Comparte, en régimen de paridad con el Congreso, la competencia de apreciar la necesidad de dictar leyes de armonización: corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad (art. 150.3 CE).

 Comparte, en régimen de desigualdad con el Congreso, pero con un protagonismo mayor del habitual, dos competencias: la autorización de los acuerdos de coopera- ción entre Comunidades autónomas (art. 145.2 CE) y la distribución de los fondos del Fondo de Compensación Interterritorial entre las Comunidades autónomas y provincias, en su caso (art. 158.2 CE)¹⁹. En ambos casos, la iniciativa la ejerce el Senado. Además, si no hubiera acuerdo entre el Senado y el Congreso, se prevé una fórmula de conciliación: una Comisión Mixta compuesta de igual número de diputados y senadores, que presentará un texto para ser votado por ambas Cámaras; si no se aprueba por las dos, decidirá en última instancia el Congreso por mayoría absoluta (art. 74.2 CE).

Fuera de estos casos, la Constitución no otorga una posición especial al Senado en relación con las Comunidades Autónomas. Este escaso protagonismo (en términos cuanti- tativos) se corresponde con el exiguo número de senadores autonómicos. Por lo demás, no deja de ser incongruente que una Cámara formada en sus 4/5 partes por senadores de igual reclutamiento que los diputados asuma en exclusiva la importante decisión de autorizar al Gobierno a adoptar medidas de coerción contra las Comunidades Autónomas. La interven- ción del Senado, dada la procedencia de 4/5 partes de sus miembros, no constituye garantía alguna de la autonomía de las Comunidades.

2. En realidad, lo que caracteriza al Senado, desde el punto de vista funcional, es, pri- mero, la duplicidad funcional con el Congreso y, segundo, la posición secundaria respecto de éste. Ambas Cámaras comparten las mismas funciones genéricas (legislativa, presupuestaria y de control político del Gobierno –art. 66 CE–), pero en ellas el Senado es una Cámara secundaria, cuando no subordinada al Congreso.

En lo que respecta a la función legislativa, la iniciativa la puede ejercer el Senado (art. 87.1 CE), pero, en todo caso, el procedimiento se pone en marcha en el Congreso: el Senado es siempre Cámara de segunda lectura. En caso de discrepancia entre Congreso y Senado, bien porque éste vete el texto del Congreso, bien porque introduzca enmiendas, no hay previsto un instrumento de conciliación –una Comisión Mixta– para salvar las dife- rencias, como sí sucedía en el modelo de la LRP. Decide el Congreso sin más, que acepta o rechaza libremente las enmiendas del Senado por mayoría simple; y puede levantar el veto por mayoría absoluta en primera instancia, o por mayoría simple dos meses después (art.

19 He aquí un atisbo de función territorial en relación con las provincias.

90 CE)²⁰. En ambos casos, el Congreso decide sin que siquiera una delegación del Senado pueda defender sus enmiendas o su veto. El esquema es el mismo en relación con la función presupuestaria, con la única particularidad de que el Senado no puede ejercer la iniciativa presupuestaria, como tampoco el Congreso, porque la ejerce en exclusiva el Gobierno (art.

134.1 CE). Esta patente subordinación en el procedimiento legislativo (y presupuestario) no ha sido paliada por la Constitución ni siquiera en relación con leyes relevantes para las Comunidades Autónomas (Estatutos de Autonomía, leyes del art. 150 CE, leyes de fi nan- ciación o leyes básicas).

En lo que respecta a la función de control político del Gobierno, el Congreso se reserva para sí el llamado control extraordinario, esto es, la exigencia de responsabilidad política al Gobierno. Éste responde solidariamente de su gestión política solo ante el Congreso (art.

108 CE), porque solo el Congreso elige –inviste– al Presidente de Gobierno (art. 99 CE) y le permite formar su Gobierno. En consecuencia, solo ante el Congreso plantea el Pre- sidente del Gobierno la cuestión de confi anza (art. 112) y solo el Congreso puede aprobar una moción de censura (art. 113). No obstante, el Senado dispone, en igualdad con el Con- greso, de los instrumentos específi cos de información y de control ordinario del Gobierno:

la petición de información (art. 109 CE), las comparecencias (art. 110 CE), las preguntas e interpelaciones (art. 111 CE) o las Comisiones de Investigación (art. 76 CE).

En lo que respecta a otras funciones (distintas de la legislativa, presupuestaria y de control), el monopolio del Congreso se extiende a la convalidación de los decretos-leyes (art. 86.2 CE), la autorización para la convocatoria de referéndum (art. 92 CE) o la interven- ción en los estados de alarma, excepción o sitio (art. 116 CE). No monopoliza, en cambio, la autorización para celebrar determinados tratados internacionales (art. 94.1 CE): estos requieren también la autorización del Senado. En caso de discrepancia entre Congreso y Senado, una Comisión Mixta presentará un texto a ambas Cámaras; si no se aprueba por cualquiera de ellas, decide el Congreso por mayoría absoluta (art. 74.2 CE). Este modesto protagonismo del Senado cede en relación con los tratados comunitarios: su autorización, en tanto debe hacerse mediante ley orgánica (art. 93 CE), sigue el procedimiento previsto para las leyes orgánicas, lo que se traduce en la subordinación al Congreso²¹.

No obstante, en algunas materias relevantes la Constitución equipara al Senado con el Congreso: el nombramiento de magistrados del Tribunal Constitucional –cada uno de ellos elige a cuatro (art. 159.1 CE)– y vocales del Consejo General de Poder Judicial –cada uno de ellos elige a 10 (art. 122 CE y arts. 112 y 113 LOPJ)–; la legitimación para interponer

20 Tratándose de leyes orgánicas, que exigen mayoría absoluta en el Congreso (art. 81.2 CE) existen especialidades procedimentales: el Congreso solo puede levantar el veto por mayoría absoluta (sin que pueda levantarlo dos meses después por mayoría simple). En cuanto a las enmiendas, las acepta o rechaza una a una por mayoría simple; el texto fi nal, modifi cado, se somete a una votación fi nal de conjunto para la que se exige mayoría absoluta; de no obtenerse esta mayoría, se entiende ratifi cado el texto inicial aprobado por el Congreso (art. 132 del Reglamento del Congreso).

21 Véase la nota anterior.

el recurso de inconstitucionalidad –50 diputados o 50 senadores pueden interponerlo [art.

162.1.a)] o para requerir al Tribunal Constitucional que se pronuncie sobre la constituciona- lidad de un tratado, antes de su ratifi cación (art. 95.2 CE)–; o el ejercicio de las competencias no legislativas que el título II atribuye a las Cortes Generales –que han de ejercer en sesión conjunta (art. 74.1 CE)–. También en la competencia más relevante que pueden acometer las Cortes Generales: la intervención en la reforma constitucional. Aquí la equiparación es absoluta en el procedimiento agravado (art. 168 CE) y casi absoluta en el procedimiento ordinario (art. 167 CE).

3. El Senado de la Constitución, tal como ha sido confi gurado por ésta, no es una Cá- mara de representación territorial en sentido propio. La “territorialidad” hay que entenderla en sentido impropio, al modo en que lo era también el Senado de la LRP: una Cámara de compensación rural frente al Congreso. Tampoco tiene funciones territoriales que permitan confi gurarlo como una Cámara especializada en las entidades territoriales. La previsión de algunas competencias en relación con las Comunidades Autónomas es la excepción que confi rma la regla. La disposición del artículo 69.1 CE (“el Senado es la Cámara de repre- sentación territorial”) mira fundamentalmente al pasado, a la LRP, y solo amaga con lo que pudiera ser en el futuro, una Cámara de representación de las Comunidades Autónomas (una quinta parte de los senadores serán designados por las Asambleas u órganos colegiados superiores de éstas –art. 69.5 CE–). El legislador constituyente bien podría haberse ahorrado esa desafortunada disposición.

El Senado de la Constitución es fundamentalmente lo que dice el artículo 66 CE: un órgano de representación del pueblo español, como el Congreso, que ejerce las mismas funciones genéricas que éste, bien que, en el ejercicio de esas funciones, tiene una posición secundaria. El diseño constitucional responde a lo que la mayoría constituyente quiso hacer del Senado: una Cámara de segunda lectura, más débil que el Congreso, de representación territorial en el sentido impropio en que lo era el Senado de la LRP. No se quiso fi nalmente que el Senado fuera una Cámara de las Comunidades Autónomas: el diseño constitucional no alcanza para ello.

III. SOBRE LA REFORMA DEL SENADO

1. Introducción

La confi guración constitucional del Senado ha merecido desde el principio las críticas de la doctrina. Debemos ser conscientes, no obstante, de algo elemental: que el Senado no sea una Cámara de las Comunidades Autónomas no es un defecto de origen de la Consti- tución. Como ya se ha dicho, el legislador constituyente no quiso fi nalmente convertir al Senado en Cámara de las Autonomías.

El defecto de la Constitución es un defecto sobrevenido. Andando el tiempo, se ha desarrollado un robusto Estado descentralizado políticamente que la Constitución no im- ponía, sino que habilitaba. Y, desde hace tiempo, buena parte de la doctrina y de la clase política convienen en que hace falta un órgano que integre a las Comunidades Autónomas en el Estado y facilite la cohesión territorial, por decirlo en términos sintéticos. Lo que se busca es un nuevo Senado, distinto del confi gurado originariamente en la Constitución. Se quiere, pues, otra cosa.

2. Reformas e intentos de reforma A. La reforma del Reglamento del Senado

En un primer momento, la vía que se consideró conveniente para potenciar al Senado como Cámara de las Comunidades Autónomas fue la modifi cación su reglamento. Obvia- mente, la reforma del reglamento no podía ir muy lejos: no podía alterar ni la composición ni las funciones del Senado previstas en la Constitución. Sí podía actuar sobre el funciona- miento interno de la Cámara.

1. Un primer atisbo de territorialidad lo encontramos desde el principio: el Reglamento del Senado (RS) prevé desde su origen la posibilidad de crear grupos territoriales, integra- dos por senadores “provinciales” y “autonómicos” de la misma Comunidad (artículo 32 del Reglamento del Senado –RS–). Posibilidad limitada: solo se pueden constituir grupos

“territoriales” dentro de los grupos parlamentarios, no caben grupos territoriales inter-par- tidistas. Esto impide, de entrada, que los grupos territoriales expresen la voz unitaria de las Comunidades Autónomas de procedencia de los senadores. Además, solo cabe constituirlos dentro de los grupos parlamentarios que tengan senadores (provinciales o autonómicos) de más de una Comunidad Autónoma; y el número mínimo de senadores requerido para constituir grupo territorial es tres. Esta doble condición reduce en la práctica la posibilidad de crear grupos territoriales en su seno a los dos grandes partidos (PP y PSOE).

Limitadas son también las posibilidades de intervención de estos grupos, solo factibles en el interior de los grupos parlamentarios. Se reducen a dos: la asistencia de sus represen- tantes a las reuniones de la Junta de Portavoces (arts. 32.3 y 43.2 RS) y la participación en los debates plenarios que afecten de modo especial a las Comunidades Autónomas de las que son originarios (arts. 32.3 y 85.1 RS). En la práctica, los grupos territoriales no han hecho prácticamente uso de estas modestísimas previsiones autonómicas. Ni siquiera han participado en el debate plenario sobre el estado de las autonomías, previsto en el artículo 56 bis.8 RS.

2. El 11 de enero de 1994 se aprobó una reforma del Reglamento del Senado con el fi n de potenciar la dimensión territorial de la institución en el ejercicio de sus funciones. A

tal efecto se creó la Comisión General de las Comunidades Autónomas (arts. 55 a 56 bis 9 RS). Esta Comisión tiene el doble de miembros que una Comisión ordinaria (art. 51.3 RS).

En cuanto a sus funciones, debe repararse en la limitación que supone el que una Comisión no puede suplantar al Pleno en su capacidad decisoria. En esta tesitura, el extenso elenco de competencias que el artículo 56 le atribuye se puede resumir diciendo que es el órgano encargado de informar y ser informado de los asuntos autonómicos: es como una especie de central informativa de cuanto acontece en materia autonómica. En particular, en lo que respecta al procedimiento legislativo, la Comisión tiene la facultad de ejercer la iniciativa legislativa mediante proposiciones de ley [art. 56.s)], facultad de la que todavía no ha hecho uso; y la facultad de informar acerca de los textos legislativos de incidencia autonómica que han de pasar por el Senado, algo de lo que ha hecho uso muy esporádicamente.

Lo más sobresaliente son las novedades relativas al funcionamiento. Por un lado, los senadores “autonómicos” tienen un trato privilegiado: todos ellos (aunque no sean miembros de la Comisión) son advertidos de la convocatoria de la misma, pueden asistir a sus sesiones y tomar la palabra en ellas (art. 56 bis.1 RS). Por otro lado –y esto es lo más relevante– cualquiera de los Gobiernos autonómicos puede solicitar la convocatoria de la Comisión (art. 56 bis.3 RS); y, en sus sesiones, pueden intervenir los Gobiernos autonómi- cos, representados por su Presidente o el miembro del mismo que designen (art. 56 bis 2.2 RS). Estas especialidades permiten a las Comunidades Autónomas hacerse oír en el Senado, directamente y a iniciativa propia. Además, sus intervenciones podrán hacerlas, en su caso, en la lengua coofi cial de su Comunidad (art. 56 bis 9).

De entre las sesiones de la Comisión, destaca una en especial: una vez al año, y precep- tivamente antes de la conclusión del primer período de sesiones, la Comisión debe celebrar una sesión monográfi ca dedicada a efectuar un balance sobre el Estado de las Autonomías;

tras el correspondiente debate, cabe la presentación de mociones (art. 56 bis 7 RS). Sin perjuicio de ello, el Senado debe celebrar anualmente, ya sin la presencia de los Gobiernos autonómicos, una sesión plenaria dedicada también al Estado de las Autonomías (art. 56 bis 8 RS)²².

La Comisión General de las Comunidades Autónomas era –y es– un primer paso en una reforma de mayor calado (esta vez constitucional). Nació consciente de sus limitacio- nes. No obstante, debería haber servido, cuanto menos, de cauce para que las Comunidades Autónomas, a través de sus Gobiernos, se hicieran oír en un Cámara que, en verdad, todavía no les representa. Para ello se requiere una voluntad política que las reformas no pueden suplir. El hecho de que, entre 1998 y 2004, no se celebrara el debate monográfi co sobre el estado de las autonomías es todo un síntoma de falta de voluntad política; y, cuando se ha celebrado, se ha utilizado más como un foro para la contienda partidista que como un lugar de encuentro y cooperación entre el Gobierno de la nación y los Gobiernos autonómicos.

22 A este solapamiento de sesiones monográfi cas se ha sumado la Conferencia de Presidentes, que celebra sus sesiones en la sede del Senado. Sobre la Conferencia de Presidentes se volverá después.

También es un síntoma el que, desde 1994 hasta ahora, la Comisión no haya ejercido la iniciativa legislativa ni una sola vez. De nada de esto es responsable el Derecho.

3. Debe darse cuenta de otras dos reformas reglamentarias dirigidas a dar un relieve territorial al Senado. La primera –simbólica– es la potenciación del uso en el Senado de las lenguas ofi ciales distintas del castellano. Las sucesivas reformas reglamentarias (de 1994, 2005 y 2010) han conducido a permitir el uso de esas otras lenguas: en la primera interven- ción del Presidente del Senado ante el Pleno de la Cámara, en su sesión constitutiva (artículo 11 bis RS); en las intervenciones que se produzcan en todas las sesiones de la Comisión General de las Comunidades Autónomas (art. 57 bis.9 RS); en las intervenciones que ten- gan lugar en el Pleno del Senado con ocasión del debate de mociones (art. 84.5 RS); en la publicación de iniciativas cuando sean presentadas, además de en castellano, en cualquiera de las otras lenguas ofi ciales (art. 191.2 RS); en la presentación de escritos en el Registro de la Cámara por parte de los senadores (art. 20.3 RS); y en los escritos que los ciudadanos y las instituciones dirijan al Senado (Disposición Adicional Cuarta).

La segunda reforma –nada simbólica– se refi ere a la participación de las Comunida- des Autónomas en la elección de los cuatro magistrados del Tribunal Constitucional que corresponde al Senado (art. 159.1 CE). Bajo la presión del Estatuto catalán²³, se modifi có el artículo 16.1 de la LOTC (LO 6/2007), aprovechando la tramitación del proyecto de ley de reforma de la citada Ley. El precepto dispone que esos cuatro magistrados propuestos al Rey por el Senado “serán elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que determine el Reglamen- to de la Cámara”. A tal efecto, se modifi có el Reglamento del Senado (reforma de 22 de noviembre de 2007) para introducir un nuevo apartado 7 al artículo 184. El precepto abre un plazo para que los Parlamentos autonómicos presenten hasta dos candidatos, que serán examinados en la Comisión de Nombramientos del Senado. En el caso –poco probable–, de que no se hubieran presentado en plazo candidaturas sufi cientes, la propuesta que la Comisión eleve al Pleno podrá incluir otros candidatos (de entre los presentados por los grupos parlamentarios).

A simple vista, tanto la LOTC como el Reglamento del Senado condicionan la libertad del Senado para elegir a sus magistrados: los senadores solo pueden elegir 4 magistrados de entre los candidatos presentados por los Parlamentos autonómicos. Los candidatos, ló- gicamente, han de ser idóneos para el cargo, en los términos exigidos por la Constitución:

han de ser juristas de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profesional

23 El artículo 180 del Estatuto catalán dispone: “La Generalitat participa en los procesos de designación de magistrados del Tribunal Constitucional y de miembros del Consejo General del Poder Judicial, en los términos que dispongan las leyes, o, en su caso, el ordenamiento parlamentario”. Este precepto ha sido objeto de interpretación conforme por el Tribunal Constitucional, que la ha llevado al fallo (STC 31/2010, fj 113).

Otras reformas estatutarias se limitan, sin citar al Tribunal Constitucional, a prever una participación en los procesos de designación de órganos constitucionales [art. 224 del Estatuto andaluz] o de las instituciones del Estado [art. 89.4 del Estatuto aragonés; o 58.2.d) del Estatuto castellano-leonés].

(art. 159.2 CE). A tal efecto, la Comisión de Nombramientos del Senado elabora un informe sobre la idoneidad de los candidatos (art. 185.6 RS). Pero, salvo la idoneidad de los candi- datos (constitucionalmente tasada en sus criterios de apreciación), ninguna otra constricción impone la Constitución al Senado al elegir a sus cuatro magistrados. Las previsiones de la LOTC y del RS parecen alterar la voluntad del constituyente.

No lo ha entendido así el Tribunal Constitucional, ante el que se recurrió tanto la mo- difi cación de la LOTC (resuelta en la STC 49/2008) como la modifi cación reglamentaria (resuelta en la STC 101/2008). En lo que aquí interesa: lo que el RS parece decir –según su tenor literal– es que si las Asambleas autonómicas no han presentan candidatos sufi cientes –en cantidad–, esto es, menos de 4, la Comisión de Nombramientos podrá proponer otros de entre los que presenten los grupos parlamentarios del Senado. Sin embargo, para el TC, “candidaturas sufi cientes” signifi ca también “candidaturas idóneas”, y la idoneidad la puede valorar la Comisión discrecionalmente. Así las cosas, si la Comisión considera, en su libertad institucional, que (alguno, algunos o todos) los candidatos propuestos por las Asambleas autonómicas no son idóneos, podrá proponer al Pleno otros candidatos de entre los que presenten los grupos parlamentarios del Senado, sea o no superior a 4 el número de los candidatos propuestos. La lectura que se extrae de la interpretación del TC es esta: las propuestas de las Asambleas autonómicas no vinculan a la Comisión de Nombramientos, que puede rechazarlas por inidóneas, inidoneidad que juzga discrecionalmente. En defi ni- tiva: el Tribunal trata de salvar la constitucionalidad del precepto reglamentario a base de hacerle decir lo que en rigor no dice.

B. Los intentos de reforma constitucional: el Informe del Consejo de Estado

1. La reforma reglamentaria no podía hacer milagros: el Senado no se podía “territo- rializar” más que en su funcionamiento interno y ello con limitaciones. Afectar a su com- posición y funciones era afectar a la Constitución. El propio Senado era consciente de ello:

el mismo año de entrada en vigor de la reforma del Reglamento del Senado, tras el primer debate sobre el Estado de las Autonomías en la recién creada Comisión General de las Co- munidades Autónomas (celebrado el 28 de septiembre de 2004), el Pleno aprobó una moción mediante la que acordó constituir una ponencia “que estudie las modifi caciones necesarias para integrar más adecuadamente la Cámara territorial en el desarrollo del Estado de las Autonomías, defi nido por la Constitución española, reformándola para ello en lo referido a la composición y atribuciones del Senado, recabando la colaboración del Gobierno y las Comunidades Autónomas, así como el asesoramiento de expertos en la materia”.

La ponencia, constituida en el seno de una Comisión Conjunta del Senado (suma de la Comisión General de las Comunidades Autónomas y la Comisión Constitucional), comenzó inmediatamente sus trabajos, pero no se alcanzó ningún acuerdo. En la legislatura 1996-2000 (con gobierno en minoría del PP) se constituyó una Comisión especial para el estudio de la

reforma del Senado (6 de noviembre de 1996). La ponencia constituida en su seno alcanzó algún acuerdo en lo que respecta a las funciones del Senado, pero encalló en la composición y en la plasmación constitucional de los “hechos diferenciales” (en particular, en la posibi- lidad de que las Comunidades Autónomas con “hechos diferenciales” pudieran interponer un veto temporal a las iniciativas legislativas relacionadas con sus “hechos diferenciales”).

Dos ponencias, ningún resultado. Dos ponencias, curiosamente, constituidas en legislaturas con gobiernos en minoría (del PSOE la primera, del PP la segunda), necesitados del apoyo parlamentario de partidos nacionalistas. En fi n: dos ponencias, ningún modelo compartido sobre el Senado, ni siquiera entre las dos grandes fuerzas políticas nacionales.

En la legislatura 2000-2004 (ya con gobierno del PP con mayoría absoluta) se cons- tituyó otra ponencia, en el seno de la Comisión General de las Comunidades Autónomas, pero no directamente encaminada a reformar la Constitución, sino –más genéricamente– a

“reformar aquellos aspectos de la Cámara que mejoren su efi cacia en el ejercicio de las funciones que, como foro de representación territorial, le otorga la Constitución y como Cámara que ha de expresar la realidad plural del país”. Nada que reseñar, porque a nada se llegó.

2. El intento más serio de reforma constitucional es el que tiene su origen en la sesión de investidura de José Luis Rodríguez Zapatero, en abril de 2004. En dicha sesión, el candi- dato anunció su intención de proponer una reforma de la Constitución en 4 direcciones, una de ellas, transformar el Senado en una verdadera Cámara de representación territorial. Las otras tres: mencionar en el texto constitucional el nombre de las Comunidades Autónomas, hacer referencia expresa a la Constitución Europea y suprimir la preferencia del varón sobre la mujer en el orden sucesorio de la Corona.

Una vez más, bajo un gobierno en minoría y apoyado por fuerzas nacionalistas, se pone en marcha otro intento de reforma constitucional del Senado. La novedad respecto de los dos intentos anteriores radicó en el método elegido: no la constitución de una ponencia dentro del Senado, sino una consulta al Consejo de Estado. Por acuerdo de 4 de marzo de 2005, el Gobierno solicitó un dictamen sobre la eventual reforma de la Constitución en esos 4 puntos.

Además, lo que se solicitó del Consejo no fue un dictamen sobre un texto elaborado por el Gobierno, sino un conjunto de ideas desde las que forjar una opinión. Esto es, el Gobierno no tenía una opinión formada, pedía al Consejo de Estado que diese su opinión a través de un Informe. Esa opinión sería la base desde la que articular la reforma.

Sí tenía el Gobierno una idea genérica sobre la dirección que había que seguir: hacer del Senado “lo que la propia Constitución defi ne y proyecta para la misma, el espacio insti- tucional para la defensa de la identidad, autogobierno y participación de las Comunidades Autónomas, reforzando la cohesión y colaboración en una tarea común”. Para el Gobier- no, es preciso “superar el desfase entre la actual confi guración del Senado y la realidad jurídico-política del Estado de las Autonomías”; en fi n, es preciso “en todo Estado político descentralizado […] un órgano a través del cual se posibilite la participación de los entes