INTRODUCCION AL DERECHO ADMINISTRATIVO.
El Derecho Administrativo, tiene sus orígenes más remotos en Francia, pues nace como una nueva rama jurídica, resultante de la Revolución Francesa; mas sin embargo el fenómeno estatal y sus Instituciones, han quedado sujetas a una regulación específica conformada por reglas y disposiciones referentes al no abuso de poder y a la Delimitación de sus funciones, por lo cuál pudiese ser que el Derecho Administrativo haya surgido desde las primeras sociedades políticas, desde las primeras necesidades de la existencia de un Ente que provea de los servicios necesarios a su población, pero sin exceder a sus funciones de Administrador, como lo es el Estado.
Por lo tanto me atreveré a decir que el nacimiento del constitucionalismo, derivado de la Revolución Francesa y de la Declaración de los Derechos del Hombre, que operó a fines del siglo XVIII, generó un cambio político que afectó las relaciones entre el Estado y los gobernados, estos dejaron de ser
“objetos de poder”, para convertirse en “ sujetos de derecho”, y la emisión de normas que protegen los derechos de los particulares y regulan el accionar de la autoridad, cuyo estudio dio Origen al Derecho Administrativo.
Al referirnos al estudio del Derecho Administrativo, cuyo contenido y objeto es dinámico y cambiante, podemos decir que su evolución ha ido en conjunto con el crecimiento de las estructuras del poder ejecutivo y al incremento de su actividad; mismo que ha acompañado al Poder Público en su tránsito desde el Estado de Policía al Estado Social de Derecho y en el resurgimiento del liberalismo, con matices diversos en cuanto al actuar social.
La Ciencia del Derecho Administrativo tiene por objeto el estudio de las reglas jurídicas que conciernen a la Acción Administrativa del estado; (de ahí la importancia de esta investigación y la razón de ser de la materia) la relación normativa de los entes del poder Ejecutivo y sus relaciones.
El objeto de estudio del Derecho Administrativo es conocer las leyes, reglamentos, actos, contratos, resoluciones, etc. Relacionados con la estructura y actividad del Poder Ejecutivo en todos sus ámbitos: Federal, Local y Municipal.
Ahora es cuando más debemos enfocarnos al Derecho Administrativo, ante un mundo en constante transformación, que ha obligado al poder público a una intensa labor legislativa en materia administrativa.
1.1 LOS ORÍGENES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
APARICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
La gestación del Derecho administrativo se ubica en Francia, la Francia Revolucionaria durante la época de la Asamblea Constituyente, como producto de la sistematización de principios racionales que fundan la acción administrativa, las atribuciones del Poder Público, los caracteres esenciales de las Instituciones Administrativas, así como los intereses y derechos del hombre.
Las ideas expresadas en los principios de Legalidad y de la División de Poderes influyeron en los revolucionarios franceses de 1789. La fracción de los girondinos recogió la División de Poderes, en tanto que los jacobinos se vieron influenciados por el principio de legalidad. Aunque ambas tesis son incompatibles, en tanto que la Supremacía de la ley rompe el equilibrio entre los poderes del Estado, porque ello implica que el Legislativo se encuentre en un grado de supremacía respecto del Ejecutivo y del Judicial, las primeras Asambleas Constituyentes crearon mecanismos complementarios para corregir las inconsecuencias y las faltas derivadas de la forzada convivencia de tales principios.
Así, los Constituyentes franceses estipularon en la Constitución de 1791 que en Francia no existe autoridad superior a la de la ley que el legislativo y el judicial constituyen organizaciones diferentes. Por otro lado, dichos constituyentes establecieron que la subordinación del Ejecutivo a la legalidad fuera efectiva y real, y buscaron el medio idóneo para destruir los actos del Ejecutivo que fueran contrarios a la Legalidad.
Para ello, algunos consideraron que esta misión correspondía al Poder Judicial, ya que por naturaleza ejerce la función de juzgar. Sin embargo, tal postura fue rechazada por dos razones: la Primera porque decían que era contraria al principio de la División de Poderes, en tanto que conforme a ella el Poder Judicial sólo se encarga de resolver los conflictos entre particulares y no entre la administración y los gobernados.
La Segunda, por el temor de que el Poder Judicial limitara la actuación del Ejecutivo, en tanto que los revolucionarios triunfantes fueron los que ocuparon primordialmente los órganos ejecutivos del Estado y no querían que se obstaculizara su actuación.
Así se decidió que fuera el propio Ejecutivo el que se auto juzgara y revisara sus actos impugnados. Esta facultad le fue otorgada al “Consejo de Estado”, quien inicialmente sólo era un tribunal de justicia retenida, ya que dictaminaba sobre la legalidad o ilegalidad de los actos del Ejecutivo, a quien proponía su anulación o confirmación. Dado que el Consejo de Estado cumplió su función con ecuanimidad y rigor jurídico, más tarde fue elevado a un tribunal autónomo,
con la facultad para decidir la legalidad o ilegalidad de los actos impugnados, sin subordinación a órgano administrativo alguno.
podemos concluir que el nacimiento del constitucionalismo, derivado de la Revolución Francesa y de la Declaración de los Derechos del Hombre, generó un cambio político que afectó considerablemente las relaciones entre el Estado y los gobernados, en cuanto estos dejaron de ser “objetos de poder”, para transformarse en “ sujetos de derecho”, así como la emisión de normas para proteger los derechos de los particulares y regular la actuación de la autoridad, cuyo estudio y sistematización dio Origen al Derecho Administrativo.
Por ello, Agustín A. Gordillo1 señala: “En este momento se da el germen del moderno derecho administrativo pues al tomarse conciencia de que existen derechos de los individuos frente al estado, y que el primero es un sujeto que está frente a él, no un sujeto que éste pueda simplemente mandar, surge automáticamente la necesidad de analizar el contenido de esa relación entre sujetos, y de construir los principios con los cuáles ella se rige”
Por lo anterior se ha dicho que el Derecho Administrativo es la única rama del Derecho que cuenta con Acta de Nacimiento, que es la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
1Agustín A. Gordillo. (Tratado de Derecho Administrativo. Pág. 11).5ª ed. Astrea.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Desde fines del siglo XVIII el Derecho Público y luego el Derecho Administrativo inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transformaciones sociales, recogen y transforman en principios jurídicos lo que forma el sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos*.
(*Este tipo de opiniones en diferentes autores me hacen pensar que el derecho administrativo surgió a raíz de las necesidades de la colectividad.)
A partir de esos momentos el vuelo del derecho público es brillante, derecho que tiene por misión la protección del interés general, a la organización de los servicios públicos y al desarrollo institucional.
Este derecho principalmente se origina en los complejos fenómenos de la sociedad y del estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras necesidades sociales. No es un derecho estancado o de difícil evolución, porque su aplicación cotidiana lo obliga a una actualización y desarrollo constantes.
Por esto podemos decir que el derecho Administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones liberales de los siglos XVIII y XIX, en el siglo XIX cuando el Estado toma forma de nación, cuando el Estado se consolida, a fines de la Revolución Francesa.
El paso del Antiguo Régimen al Estado Liberal supone el tránsito de un sistema de normas que se encontraban a disposición del Monarca a un sistema caracterizado por:
1. La existencia de unas normas jurídicas, aprobadas por asambleas representativas, con carácter abstracto, general y permanente que regulan como debe relacionarse el Estado con los ciudadanos.
2. La existencia de un entramado institucional de controles, independiente del monarca.
3. La aparición de una afirmación con carácter constitutivo y vinculante de los derechos individuales, tales como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
Tras este proceso y sobre todo a partir de la revolución francesa surge lo que se conoce como Estado Liberal. Antes de la Revolución ya existían Estados pero tras ella se proclama la igualdad de todos los hombres que dejan de ser súbditos para pasar a ser ciudadanos, con derechos y obligaciones iguales para todos ellos.
Con posterioridad a la instalación del régimen administrativo, surge en Francia la pregunta de quién debe juzgar a la administración. Se cuestiona si, por una parte, debían ser los jueces ordinarios quienes juzgaran a la administración, o si, por otra parte, debía ser la propia Administración quien ejerciera esa función.
La raíz del problema se encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del Antiguo Régimen, nobles que quedarían dotados de poder de anular las decisiones del Nuevo Régimen.
Por tal razón, se desconfiaba sumamente. En Francia se resolvió el problema con la creación del Consejo de Estado, que será el órgano encargado de juzgar a los entes administrativos, al mismo tiempo que será dependiente del Jefe de Gobierno2.
2Andrés Serra Rojas “Derecho Administrativo”, 10ª edición, México, Porrúa, 1978, tomo I.
LOS ORÍGENES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN MÉXICO
Teodosio Lares, jurista aguascalentense, publicó en 1852 su obra denominada “Lecciones de Derecho Administrativo”, en las cuáles definía a esta disciplina como:
“…La ciencia de la acción y de la competencia del Poder Ejecutivo, de sus agentes y de sus tribunales administrativos, en relación con los derechos e intereses de los ciudadanos, y con el interés general del Estado”.
Ésta obra de Teodosio es la primera obra publicada en México acerca de ésta nueva disciplina jurídica. Lares no sólo limitó su aportación a promover la Ciencia del Derecho Administrativo, sino que contribuyó a la configuración de ésta rama del Derecho a nuestro Sistema Legislativo, como norma, mediante la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo, del 25 de Mayo de 1853, mejor conocida como Ley Lares, en su honor.
Años más tarde, el jurista Oaxaqueño, José María del Castillo Velasco, publicó en 1874, su “Ensayo sobre el Derecho Administrativo Mexicano”, más sin embargo la bibliografía mexicana de Derecho Administrativo estaba reducida a éstas 2 obras, lo cuál evidencia la falta de interés por esta disciplina jurídica, lo cuál se reflejaba en un marco jurídico rudimentario y deficiente de la Administración Pública y de su relación con los gobernados, producto del desconocimiento generalizado de los principios, fines y avances del Derecho Administrativo como ciencia3.
Afortunadamente, dicha situación se corrigió con la publicación de grandes obras como la de Gabino Fraga de 1934 denominada “Derecho Administrativo” y la de Andrés Serra Rojas de 1959. Dichas obras marcaron la pauta para dar auge a las obras posteriores que han enriquecido nuestros conocimientos de Derecho Administrativo.
3 Derecho Administrativo del Estado de Hidalgo. Jorge Fernández Ruiz, Miguel A. López Olvera. Ed. Porrúa México-UNAM. 2007 págs.
47 y 48.
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO4
INTRODUCCIÓN
El estudio de toda ciencia, requiere delimitar sus alcances, ya que depende mucho del Jurista y de su nacionalidad porque sus puntos de vista personales amplían o reducen el campo a tratar.
Cada tratadista de la materia aporta su concepto o definición del Derecho Administrativo, por lo que haremos referencia a éstas concepciones a manera de un Derecho Administrativo “Comparado”.
Desde sus orígenes se han expuesto diversas definiciones, las cuales se han ido transformando y adaptando a la realidad que han tratado de definir, la actividad del Estado; y la Administración Pública en particular, se ha transformado paralelamente a su desarrollo.
Hay muchísimos conceptos y definiciones de Derecho Administrativo, por lo que nos dimos a la tarea de mencionar sólo los que nos parecieron sumamente relevantes y de los que podemos objetar y comentar posteriormente.
TEORÍAS PARA DEFINIR AL DERECHO ADMINISTRATIVO TEORÍA LEGALISTA
Al hablar de Derecho Administrativo, podemos referirnos: al conjunto de normas o a la rama de la ciencia jurídica que estudia esa normatividad, es así como nos encontramos con una disciplina científica que crea reglas, principios y teorías a partir del estudio de esa normatividad.
Esta es nuestra materia: El Derecho Administrativo como disciplina científica, por lo que no es posible aceptar a nuestra materia solamente como un “conjunto de normas jurídicas”.
Sin embargo existen concepciones que se refieren al Derecho Administrativo como: el conjunto de leyes que tienen por objeto la organización y la materia propia de la administración.
Este enfoque, conocido como Legalista, DEBE SER DESECHADO pues confunde al Derecho Administrativo, como disciplina científica, con su propio objeto: la legislación en materia administrativa (Derecho Objetivo).
TEORÍA DE LOS SERVICIOS
Nos encontramos con la concepción del Derecho Administrativo referido a: la rama del derecho que tiene como fin el estudio de la regulación de los servicios públicos, conocida como Teoría de los Servicios, la cual también es rechazada en virtud de que, la concepción del término Administración se identifica con la de servicio.
El objeto de estudio de nuestra disciplina rebasa esa concepción, ya que, la actividad Administrativa del Estado, además de proporcionar servicios públicos, se manifiesta en materia de policía, fomento y gestión económica; por lo que restringir el estudio del Derecho Administrativo sólo a los servicios que prestan los órganos del Estado, es darle un enfoque demasiado reducido.
TEORIA FORMALISTA
Ésta Teoría considera que la materia del Derecho Administrativo se refiere al estudio de la organización, funcionamiento y procedimientos del poder ejecutivo, por lo que se le conoce como formalista u orgánica.
Este enfoque también carece de parcialidad, ya que, la Administración Pública no sólo es estructura, sino también actividad, lo que nos lleva a desecharla por su parcialidad.
TEORIA OBJETIVISTA
La Teoría Objetivista considera que la materia del Derecho Administrativo está constituida por el estudio de la función administrativa, pero olvida la estructura e interrelación de los órganos que la realizan.
Esta corriente, denominada objetivista, es parcial en su enfoque, y no puede ser aceptada, puesto que es incompleta.
No podemos dejar a un lado la Importancia de los órganos e instituciones que hacen posible la administración del Estado.
OPINIÓN DE LOS AUTORES LUIS ALBERTO DELGADILLO GUTIÉRREZ Y MANUEL LUCIO ESPINOSA4
Si consideramos que el Derecho Administrativo, como disciplina científica, es una rama de la Ciencia del Derecho, encontraremos que su objeto de estudio es el aspecto jurídico de la Administración Pública.
Hasta aquí tenemos que el Derecho Administrativo es una rama de la ciencia del derecho que estudia los principios y normas relativos a la Administración Pública, pero como hemos visto, ésta tiene un aspecto subjetivo u orgánico y otro objetivo o de manifestación, por lo que el estudio de la administración pública debe ser realizado en su doble aspecto: como órgano y como función.
Como estudio relativo al órgano, el Derecho Administrativo comprende los principios y normatividad de la estructura de la organización que realiza la actividad administrativa, pero la Administración Pública, además de realizar la función administrativa, realiza actividades legislativas y judiciales, con el fin de mantener el equilibrio de poderes (Sistema de pesos y contrapesos, para evitar los abusos) y ayudar al mantenimiento de su independencia, como la emisión de reglamentos para una mejor ejecución de la ley, y el juzgamiento de su actuación, para un mejor control de la legalidad de sus actos.
Como estudio a la actividad de la Administración Pública, ésta debe circunscribirse a la que realiza el poder ejecutivo, sin olvidar que la actividad administrativa, además de ser realizada fundamentalmente por el poder ejecutivo también lleva a cabo los órganos de los poderes legislativo y judicial, puesto que aquella originaria División de Poderes, a fin de alcanzar el equilibrio necesario para el buen funcionamiento del poder del estado.
Con base en lo anterior podemos definir al Derecho Administrativo como la rama de la ciencia del derecho que estudia los principios y las normas que regulan la organización y la actividad de la administración pública, los medios para realizarla y las relaciones que generan. También nos permite ver cómo es que el Derecho Administrativo y la Administración se vinculan muy estrechamente y me atrevo a pensar que el Derecho Administrativo no podría existir sin la Administración, puesto que ambas disciplinas se complementan mutuamente.
Nos permitimos señalar los aspectos más importantes de éstas definiciones:
1.- La estructura de la administración Pública, a fin de conocer sus formas de organización: centralizada, descentralizada, desconcentrada, naturaleza jurídica, competencia, jerarquía.
2.- La actividad de la Administración Pública, manifestada en procedimientos, actos administrativos, contratos administrativos, concesiones, servicios públicos.
3.- Los medios con que cuenta, como atribuciones, facultades regladas y discrecionales, poderes de policía, ejecutoriedad de sus actos; bienes del dominio público y del dominio privado de la Nación.
4.- Relaciones que genera con los servidores a su servicio y con los gobernados: recursos administrativos, controles y responsabilidades.
4Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, Manuel Lucio Espinosa--- Compendio De Derecho Administrativo Primer Curso, Editorial Porrúa.
págs. 6,7,49,50,51,52, 53,54,55,56,57,58. Año 2008 octava edición.
