UNIVERSIDAD DIEGO PORTALES
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES E HISTORIA
ESCUELA DE CIENCIA POLÍTICA
Estado y Sector Privado, complemento necesario para el desarrollo de políticas
sociales
Análisis de la Ley de Donaciones Sociales N° 19.885
Alcances y perfeccionamiento de la Ley 20.609
Felipe Javier Moreno Soto
Seminarios para optar al grado de Licenciado en Ciencia Política
Profesores Patrocinantes: Sra. María Martín y Sr. Guillermo Campero
Santiago, Chile
2013
1 CALIFICACIONES
Paper de profundización
“Estado y Sector Privado, complemento necesario para el
desarrollo de políticas sociales: Análisis de la Ley de Donaciones Sociales N°
19.885”
Profesora: María Martín Nota obtenida: (4,7)
Paper de profundización
“Alcances y perfeccionamiento de la Ley 20.609”
Profesor: Guillermo Campero Nota obtenida (5,2)
2 Tabla de contenido
Estado y Sector Privado, complemento necesario para el desarrollo de políticas sociales:
Análisis de la Ley de Donaciones Sociales N° 19.885
Resumen ... 5
Abstract ... 6
Introducción ... 7
Marco Teórico ... 9
Ley de Donaciones Sociales N°19.885 ... 24
Propuesta ... 30
Bibliografía ... 41
3 Tabla de contenido
Alcances y perfeccionamiento de la Ley 20.609
Resumen ... 46
Abstract ... 47
Introducción ... 48
Marco Teórico ... 50
Marco Metodológico ... 54
Nueva Ley Antidiscriminación ... 55
Perfeccionamiento de la Ley Antidiscriminación ... 59
Conclusión... 63
Bibliografía ... 64
4
Estado y Sector Privado, complemento necesario para el desarrollo de políticas sociales:
Análisis de la Ley de Donaciones Sociales N° 19.885
5 Resumen
El presente paper tiene como propósito analizar la necesidad de que el Estado incorpore al sector privado principalmente en las políticas públicas dirigidas al desarrollo social, dado que sin la ayuda de este sector, resulta más complejo la implementación de políticas públicas.
Desde esta perspectiva nos preguntaremos lo siguiente, ¿el rol que juegan las leyes de donaciones existentes en nuestro país, son una herramienta eficaz de alianza público-privada?, para responder, nos enfocaremos en la Ley de Donaciones Sociales, Ley N°19.885, la que tiene como beneficiarios a las personas de escasos recursos y/o personas con discapacidad. En este sentido se pretende analizar en profundidad la Ley de Donaciones Sociales, con el fin de contextualizar y revisar su funcionamiento.
Palabras Claves: Cooperación Público Privada - Ley de Donaciones Sociales - Estado.
6 Abstract
This paper aims to analyze the need for the State to incorporate the private sector into public policy primarily aimed at social development, because without the help of this sector, it is more complex to implement public policies.
From this perspective we can ask the following, is the role played by donations existing laws in our country are an effective tool of public-private partnership?, To respond, we will focus on Social Grants Act, Law No. 19,885 , which has as
beneficiaries to the poor people and / or people with disabilities. In this regard is to analyze in depth the Social Grants Act, in order to contextualise and review their functioning.
Keywords: Public Private Cooperation - Social Grants Act - State.
7 Introducción
El objeto del estudio es determinar la necesidad de porqué los Estados modernos requieren generar mecanismos de cooperación entre estos y el sector privado en el ámbito de las políticas sociales.
En especial se describirá una de las herramientas de cooperación implementada en Chile, la Ley de Donaciones Sociales la que complementa esfuerzos mancomunados del Estado, del sector privado y de las organizaciones sociales denominadas como “tercer sector”.
Dentro de los aspectos considerados, se abordarán los motivos que impulsaron a los Estados modernos a generar alianzas con el sector privado, teniendo en cuenta que la principal motivación para los privados son los beneficios tributarios.
Adicionalmente es necesario detallar los ámbitos de implementación de estas alianzas, específicamente en cómo estas alianzas pueden ayudar a alcanzar los propósitos de las políticas públicas planificadas por el Estado. Por otra parte, y en forma particular, se examinará la implementación la Ley N° 19.885.
Los principales aportes, en primer lugar, son determinar la relevancia de la intervención del sector privado en las políticas públicas establecidas por el Estado.
En segundo lugar, establecer el aporte de las alianzas entre el Estado y el sector privado, enfocándonos en el caso especial de la Ley de Donaciones Sociales, evaluando si es una herramienta efectiva que estructure adecuadamente esta colaboración.
8 Por último, se desarrollará principalmente una revisión más profunda respecto al real aporte de la alianza del Estado con el sector privado, enmarcado en el desarrollo de la “Ley Única de Donaciones” que sustituirá todas las leyes de donaciones existentes.
El Objetivo General, es analizar y determinar, si las leyes de donaciones han logrado beneficios verdaderos para los aportes que los privados realizan a las instituciones sin fines de lucro.
En cuanto a los Objetivos Específicos, es importante conocer el marco legal que regula las donaciones en Chile y que dan origen a beneficios tributarios e identificar a la Ley Nº 19.885.
La metodología del estudio se enmarca dentro de una compilación bibliográfica, donde se analiza a la luz de la teoría las distintas aplicaciones presentando las características y aspectos del objetivo de estudio.
El motivo principal de este estudio es el aporte al Estado de conocimiento del tema, que se basa en una síntesis de teoría y referencias empíricas que permitan transparentar los vacíos del tema.
9 Marco Teórico
Alianza público – privada
La cooperación público-privada en el mundo ha demostrado ser una estrategia fructífera en relación a la oferta pública en los diversos países dado que ha permitido el ingreso de actores privados que han tenido un rol determinante, operativo y propositivo en la agenda pública.
Para Besley y Ghatak (2001), ha existido un dramático cambio en los últimos años en relación a la división de la responsabilidad entre el Estado y el sector privado en la entrega de los bienes públicos y los servicios, en virtud de la creciente tendencia hacia la contratación del sector privado. La implementación de alguna de las modalidades de colaboración público-privado serviría para resolver la falta de infraestructura pública y la escasa calidad de los servicios públicos, sobre todo en los países en desarrollo.
Por esto, la colaboración entre los sectores inició a penas se facilitaron las convergencias, tras el retorno a la democracia, la convergencia de los distintos sectores políticos, organizaciones, fundaciones y sectores académicos, favorecieron de forma notoria una reaparición de la participación ciudadana en los procesos de formación de política. “Las insuficiencias del mercado para solucionar los problemas de pobreza, desigualdad, deterioro medioambiental, favorecieron el surgimiento de una legítima preocupación desde la ciudadanía hacia la regulación del modelo societal el que, en general, la apelación al Estado no fue demasiado
10 potente, significó la posibilidad de expansión de las organizaciones de la Sociedad Civil” (Iturrieta, 2008: 53).
De esta forma, durante la década de los noventa la iniciativa pública de dar cabida a las propuestas del mundo privado se despliega a áreas que estaban reservadas a la competencia del Estado. En estos años el proceso se acentúa y se comienza a cuestionar la capacidad del Estado como exclusivo interventor y articulador de la política pública. En este sentido, la participación civil, del mercado y del Estado tendrá que ser necesariamente plural: “se trata de sustituir la lógica unívoca de la estatización por una triple dinámica articulada de la socialización, la descentralización y la autonomización” (Rosanvallon, 1995b: 113-114).
Esta lógica coincide totalmente si se asocia a la finalidad actual del Estado, la que prioriza la atención hacia una población objetiva determinada por carencias sociales y económicas, como también por su estado de vulnerabilidad. Está corriente dinámica, también entendida como pluralista dada la apertura de diversos actores, “apunta a estimular el papel activo de las organizaciones civiles o sin fines de lucro” (Midaglia, 2011: 3), lo que perfecciona y flexibiliza las prestaciones sociales entregados hacia los beneficiarios, generando estrategias de cooperación público-privada.
Por esta razón, la participación de nuevos actores proveedores y promotores de bienestar social se vincularán a una reconquista del espacio público o una redemocratización en los términos de Midaglia (2011). Pero este espacio público, evidentemente se negocia, trasforma y construye bajo una estrategia de desarrollo
11 en tanto “lineamiento de acción o, simplemente, un plan para lograr determinados objetivos” (Devlin & Moguillansky, 2009: 4).
Sin embargo, ¿por qué el sector público se ha visto en la necesidad de recurrir a este tipo de mecanismos, contrataciones o servicios? Broadbent & Laughlin (2003) destacan que esta necesidad se desarrolla en vista de la creciente demanda de servicios públicos de calidad que se orienten hacia una población cada vez mejor informada. Además, consideran que la cooperación público privada es una reciente extensión de lo que ahora se conoce como la agenda de la “nueva administración pública” que contiene cambios en la forma en que los servicios públicos son provistos.
Cabe señalar que las alianzas, así como el rol que desempeñan en la formulación e implementación de las estrategias en cuestión, dependen significativamente del contexto político, histórico y cultural del país de que se trate, como de la coherencia política en el tiempo. “El proceso de construcción de una visión nacional no tiene un formato único, sino que debe adaptarse a la coyuntura de cada país y a las particularidades de los actores participantes” (Banco Mundial/Idea/CEPAL, 2005: 11).
Ahora, entendiendo que estas alianzas se han formado de forma reciente, los principales desafíos se han enfocado en generar lazos de largo alcance que se sostengan en la proactividad del Estado para buscar acuerdos y en la capacidad del sector privado para adaptarse a los escenarios y necesidades locales (Devlin &
Moguillansky, 2009). Sin duda, dentro de los desafíos principales se encuentra la
12 necesidad de fomentar la “estrategia y acción, así como el financiamiento y la capacidad organizativa por parte del sector público” (Devlin & Moguillansky, 2009:
114).
En esta estrategia de cooperación público-privada, a diferencia de cualquier contratación directa, es posible diferenciar algunas etapas las que debieran estar insertas dentro de protocolos formales para su adecuado funcionamiento. El proceso comienza con la identificación de la necesidad del servicio, para esto se requiere desarrollar una convocatoria y/o licitación en donde se revisan las propuestas y eventualmente se negocia entre los representantes del sector público y los proveedores interesados; finalmente en base a los antecedentes se fijan los deberes y responsabilidades del acuerdo el cual deberá contar con las herramientas suficientes para pueda ser cumplido en satisfacción de ambas partes.
Sin embargo, otra pregunta que surge es cómo medir el éxito o el fracaso de una cooperación público-privada o al menos cuál sería la forma aproximada de conceptualizar a una de otra.
Para Hansen (2004), dentro de las ventajas que permiten el éxito de una buena cooperación público-privada se debe considerar, en primer lugar, el que las contrataciones (externalización de servicios) son una forma mejorada del Gobierno que bajo circunstancias correctas podría significar aún mayores ahorros económicos y mejoras significativas en eficiencia de sus recursos; su segundo argumento es que la cooperación público-privada ayuda al Gobierno a responder a
13 las necesidades de un mayor gasto público en la infraestructura pública en contextos en los que la ayuda pública para estos gastos puede ser difícil de sostener.
Por su parte, Trafford y Proctor (2006) miden la calidad de la cooperación público- privada a partir de categorías (que oscilan entre 5 y 10), expresando que los resultados positivos o negativos de la cooperación se miden en la magnitud y presencia de cinco características útiles (Comunicación, Apertura, Planificación, Ethos y Dirección). En la medida en que estas características se desarrollen entre los diversos actores, la cooperación será más fluida o responderá de mejor manera a los objetivos definidos por la política.
En contraposición Tabi (2010), desde la perspectiva del sector privado, propone un método mixto de investigación en el que identifica los 10 principales factores críticos de éxito, a saber1: 1) La satisfacción del propietario con el proyecto entregado. 2) Objetivos claramente definidos en el proyecto. 3) Objetivos y definiciones de alcance. 4) La adecuación de los planes y especificaciones. 5) La falta de cargas legales. 6) Los mecanismos de financiación apropiados. 7) La adecuada planificación y control de las técnicas. 8) La experiencia del contratista/equipo de consultores en el proceso de política pública (PPP). 9) El cumplimiento del cronograma/presupuesto/calidad/seguridad/control ambiental.
10) El compromiso de jefe de proyecto para establecer el presupuesto y el calendario basado en la comunicación efectiva en todo el proyecto.
1 La descripción resumida de estos puntos evaluados por Tabi, C. (2010), pueden ser encontrados en “Public- private partnerships: Critical Success factors for procurements of Capital Projects”.
14 Finalmente, de lo anterior se observa que el éxito de la cooperación público- privada se sustenta en que ambas partes perciban que están ganando algo al respecto, y que sus lineamientos se sostengan en objetivos alcanzables y mediante mecanismos adecuados.
Una mirada comparada a las Leyes de Donaciones. El foco desde las Alianzas público-privadas en el contexto internacional:
Alianzas público-privadas y el escenario en el contexto internacional
¿Qué son las alianzas público-privadas?, ¿por qué están surgiendo como nuevas alternativas?, ¿nos referimos a lo mismo en cada país y contexto?
Entenderemos por alianzas público-privadas “a las alianzas entre los gobiernos, el sector empresarial y las organizaciones cívicas” (Fizbein & Lowden, 1999:1), con el objeto de dar soluciones a problemas públicos de carácter multidimensional o que pretenden dar cabida a más de un actor del sistema.
Las alianzas público-privadas en el mundo, y en particular en América Latina, han enfocado sus estrategias principalmente en el área social y específicamente en pobreza dado sus niveles inaceptablemente altos en la región (Fizbein & Lowden, 1999).
De acuerdo a la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI), “El sector privado cumple un rol fundamental en el crecimiento económico de un país y es un socio indispensable para el desarrollo sustentable, la generación de empleo y la reducción de la pobreza. A la vez, para una cooperación al desarrollo efectiva se
15 requiere el conocimiento y el potencial aporte del sector privado, no solo en la incorporación de técnicas de gestión y evaluación de proyectos sino que también, como actor del sistema internacional de cooperación”2.
Sin embargo, ¿por qué están surgiendo las alianzas público-privadas como una nueva alternativa? Han sido la serie de transformaciones de carácter político y social, aplicadas en el new public managment o aplicadas tras el Consenso de Washington, las que han facilitado la creación de alianzas de este tipo en América Latina que si bien han generado problemas económicos o de políticas públicas en algunos países de la región, también han favorecido la inclusión de la empresa privada en asuntos que hasta hace unas décadas sólo competían al Estado.
Las alianzas público-privadas han sido consideradas como necesarias para enfrentar el reto de reducir la pobreza de manera eficaz y sostenible. Han sido, en otras palabras, la democratización y la descentralización del poder, sumado a una mayor participación de actores sociales y un crecimiento en el mercado, los que han brindado la oportunidad de desarrollar este tipo de estrategias (Fiszbein y Crawford, 1996) a nivel nacional, subnacional e internacional.
En América Latina si bien las reformas que favorecen al mercado han aportado una mayor estabilidad y crecimiento, los beneficios del crecimiento siguen percibiéndose como inequitativos (Fiszbein & Lowden, 1999:1). Sobre la base de lo anterior, las alianzas público-privadas han aportado nuevos recursos a las iniciativas de reducción de la pobreza, ya que las herramientas y estrategias
2 Disponible en sitio web Agencia de Cooperación Internacional de Chile.
http://www.agci.cl/index.php/alianzas-publico-privadas
16 generadas por estos vínculos han permitido superar limitaciones que existían en forma individual y otorgar mejores posibilidades para combatir con problemas sociales desde una perspectiva multidimensional (Devlin & Moguillansky, 2009).
Tanto en Chile como en la región, las leyes de donaciones o los diversos mecanismos que finalmente permiten a las alianzas estratégicas público-privado desarrollarse, se acrecentaron durante la década de los ochenta (Fiszbein &
Lowden, 1999). Previo a esto los incentivos eran reducidos, no necesariamente por una cuestión de voluntad si no que por las características de los sistemas que permitían enfrentar las problemáticas sociales de estos países.
Estas características, que podrían parecer algo ajenas a los ámbitos de colaboración y de alianzas público-privadas, se destacan pues recalcan que si la existencia de un modelo económico amparado en y por el Estado, no sólo influyó en la planificación económica, sino que también ejerció predominio en el resto de las áreas de la sociedad.
Posterior al auge del Consenso de Washington, los países han ido adoptando diversos modelos de colaboración público-privada que han explicitado sus estrategias de cooperación, difusión y participación. Esto, en principio, apoya la coordinación de las acciones del Estado y permite al menos que la sociedad civil conozca las principales ideas-fuerza y la dirección hacia la que se dirigirá el país en el futuro (Devlin & Moguillansky, 1999).
Dentro de las alianzas público-privadas los países han modificado sus estrategias con el tiempo, pero actualmente países como Barbados, Chile, Colombia, Panamá
17 y Perú las abordan desde una cooperación formal estructurada3, hasta países como México y Costa Rica, los que operan con modelos de cooperación especial4 o informal5, respectivamente. Por último, Brasil opera con una estrategia híbrida6 (Devlin & Moguillansky, 1999:125).
De esta forma, muchas de estas áreas inicialmente se ligaron a los aspectos económicos como la “Estrategia de Innovación y Escalamiento Exportador en Chile” (2007), o el “Plan Nacional de Competitividad 2005-2011”, en Perú, posteriormente, comienzan a desarrollarse estrategias que abordan perspectivas más sociales como “Visión 2030: El México que queremos”, en México o “Los acuerdos para la Concertación nacional para el desarrollo 2008-2025”, en Panamá.
Esto va conformando el hecho de que las alianzas “tienen el potencial de generar patrones de cambio que se refuerzan a sí mismos, y así traen consigo el mérito inmenso de que el todo puede ser mucho más que la suma de las partes”
(Fiszbein & Lowden, 1999:1-2). De esta forma, en los últimos 15 años se ha visualizado el aumento de las alianzas para el desarrollo de distintos sectores favoreciendo “el surgimiento de colaboraciones innovadoras entre los participantes sociales (gobierno local, regional y nacional; las ONG’s y otros tipos de
3 La definición de estrategia estructurada se debe a que los países poseen una institución o mandatario que mantiene liderazgo en el programa, además de un organismo diseñado especialmente para generar este tipo de acuerdos.
4 Se desarrolla a través de una institución actual, no se mencionan asuntos presupuestarios aunque sí tiene a la Presidencia a cargo del seguimiento del programa.
5 Se gestiona desde instituciones tradicionales actuales, pero no se genera un mayor seguimiento del programa.
6 Diseñado e implementado por varios Ministerios. Organismos e instancias especializadas, algunas de ellas especialmente creadas.
18 organizaciones cívicas y las compañías individuales, así como distintas formas de organizaciones empresariales)” (Fiszbein & Lowden, 1999:1-2).
Tal es el punto de flexibilidad en cuanto a la participación y cooperación entre el mundo privado y el público que se ha convertido en cosa prácticamente común referirse al crecimiento considerable de la sociedad civil en la región en términos de participación y acción durante la última década. De esta forma la sociedad se ha constituido como un agente esencialmente relacionado con la constitución de un punto básico para el desarrollo (Fiszbein & Lowden, 1999; Oxhorn, 1995).
Sobre la base de todos los procedimientos que permiten la interacción entre la sociedad civil, el sector empresarial y otros “diversos sectores, han dejado de tener un rol distante o antagónico respecto de quienes ostentan el control del aparato estatal; (se) tiene una identidad y una agenda (…) que pueden, y lo logran cada vez más, interactuar constructivamente con el Estado” (Oxhorn, 1995).
Esta fusión de actores, sumado a la promoción que actualmente ha ejercido el Estado en los diversos países de la región, ha fomentado el desarrollo de políticas y programas sociales que promuevan el bienestar social en esta perspectiva. La cooperación público-privada ha fomentado la creación de leyes que no sólo susciten, sino que también establezcan como política de Estado las donaciones, el financiamiento de proyectos y el trabajo mutuo en áreas ligadas al diseño de políticas contra la extrema pobreza7, entre ellas encuestas de medición8,
7 Por dar un ejemplo, se destaca el rol generado mediante trabajos conjuntos entre Ministerio de Desarrollo Social y Hogar de Cristo a través del Programa Calle.
19 incentivos hacia quienes se encuentran en dicha condición e implementación de diseños con carácter multidimensional, entre otros.
Las Leyes de Donaciones en el contexto internacional: Experiencia comparada
¿Cuál es la experiencia comparada en el mundo en relación a la cooperación público-privada?, ¿cuál es la experiencia comparada en cuanto a leyes de donaciones entre el sector público y privado?
“La experiencia comparada en materia de beneficios tributarios a las donaciones ofrece diversas aproximaciones. Sin embargo, es posible advertir que, en general, los países más desarrollados tienden a ser menos restrictivos en relación a los requisitos necesarios para efectuar donaciones deducibles de impuestos…”
(Escobar, 2012: 23).
Esto apunta a una dirección bastante clara, cuando los países generan mayores incentivos y limitan las restricciones hacia donaciones voluntarias o de carácter filantrópico por parte de la sociedad civil o empresas del tercer sector, se observa que las donaciones y las relaciones entre el Estado y estos comienzan a aumentar. Esto pues, los beneficios de realizar estas operaciones son positivos en términos económicos o rebajas tributarias. De no existir estas, se enfrentará una disminución en las trabas burocráticas para el proceso de donación.
8 Véase Convenio Ministerio de Desarrollo Social-CEPAL 2012. Observatorio Social, Ministerio de Desarrollo Social y Centro de Estudios Para América Latina y El Caribe (CEPAL) y Encuestas de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN).
http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/nuevaley/documentos/Carta%20060- 470_solicitud%20AI007W-0000101-.pdf
20 Escobar (2012) realiza un estudio comparado de cuatro países (Canadá, Estados Unidos, Alemania y Colombia) en el que destaca las características, similitudes y diferencias de cada sistema. Si se comparan estos casos con la experiencia chilena, se obtiene que uno de los principales problemas o falencias del sistema en Chile es la existencia de una legislación inorgánica, ya que “existen numerosos cuerpos legales, con beneficios y requisitos distintos, todo lo cual concluye en una legislación que es de difícil comprensión y utilización” (Escobar, 2012: 26).
Por otro lado, Escobar señala que existen problemas de sobre exigencia de proyectos; se destaca que en Chile el exceso de donaciones genera un castigo tributario que parece excesivo9, los fines a los que se puede donar son muy limitados y faltan obligaciones de transparencia y corroboración de duplicidad.
Alianza público-privada en Chile: Leyes de donaciones en Chile
Las leyes de donaciones en Chile, se han transformado en una herramienta fundamental de alianza público-privada en distintos ámbitos, tales como educación, cultura, social, etc. Pero principalmente en la tributación especial, al realizar una donación. Estas alianzas son impulsadas por el Estado a través de las distintas leyes de donaciones, que permiten que se financien diversos proyectos que son ejecutados por organizaciones del “tercer sector” y financiados por empresas y personas. Sin embargo, es el Estado el que aporta gran parte de ese
9 Ricardo Escobar, señala que se genera un doble efecto: se desincentiva a potenciales donantes que tienen incertidumbre sobre sus resultados a fin de año y desconocen si excederá o no los límites y el que incrementar el costo de la donación para las personas que sí han decidido donar un monto en exceso de los límites permitidos (Escobar, R. 2012: 26).
21 financiamiento, ya que entrega los beneficios tributarios establecidos en cada Ley, es decir, deja de percibir recursos provenientes de los impuestos.
Las leyes de donaciones están bajo un escenario actual brindando por una mirada de lo construido y por otro lado, en los desafíos pendientes de la legislación nacional.
Bases del modelo de Leyes de Donaciones en Chile
El Código Civil chileno define a la donación como “un acto por el cual una persona transfiere gratuita e irrevocablemente una parte de sus bienes a otra persona, que la acepta”10 (Latorre, 2012: 12). Existen dos clasificaciones en Chile para distinguir las donaciones “Por un lado tenemos las de tipo general, que no están sujetas a requisitos especiales y que no dan derecho a franquicias tributarias, y por otro, aquellas que se otorgan sólo a determinadas instituciones, sujetas a requisitos específicos y que dan derecho a franquicias tributarias de la Ley de la Renta al donante. Las primeras se regulan por la Ley 16.271 Sobre Impuesto a las Herencias, Asignaciones y Donaciones, y las segundas se regulan por cuerpos normativos específicos” (Latorre, 2012: 12). Estos temas específicos serán revisados más adelante, pero es conveniente tratar de clarificar inicialmente la existencia de esta regulación legal.
Pero, ¿qué entendemos por donación más allá de un artículo legal? “Las donaciones en Chile son una forma de patrocinio, entendiéndose como tal, una práctica permanente organizada, a través de la cual una organización comercial o
10 Artículo 1.386.
22 empresa destina recursos propios para el financiamiento parcial o total de un acontecimiento, una persona o una organización que actúa en el campo del deporte, la cultura, las artes, y la ecología, entre otras, esperando como contraprestación de su aporte un beneficio publicitario que contribuya a la elevación de su notoriedad e imagen” (Antoine; 2001: 57).
Es necesario considerar que en el país uno de los mayores problemas es la existencia de una multiplicidad de leyes11, con sus respectivos reglamentos, que hacen posible la rebaja de impuestos en montos proporcionales a las sumas de dinero donadas para el financiamiento de actividades culturales o sociales. Esto genera diversos problemas de regulación y transparencia como también en la flexibilidad de montos por parte de personas naturales o jurídicas que desean realizar donaciones ya sea por filantropía o por intereses tributarios.
Además, Chile ha efectuado cinco reformas al sistema nacional de donaciones.
“La Ley Valdés” (1990), fue la pionera en establecer beneficios a personas naturales o jurídicas con el propósito de estimular la donación en cultura. Este mecanismo fue consagrado en el artículo 8º de la Ley 18.985, de Reforma Tributaria, aprobada en junio de 1990 por el Parlamento y publicado a fines del mismo mes en el Diario Oficial (Latorre, 2011: 13). El objetivo principal de esta Ley fue el fomento de donaciones a Universidades e Institutos Profesionales reconocidos por el Estado, Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias que promovieran la investigación y el desarrollo y la difusión de la cultura y el arte. Los
11 Latorre, M. 2011. Véase página 12. Sobre las complejidades que genera el desarrollo de donaciones y sobre el sistema desarrollado entre el Estado y Contribuyentes dentro de un sistema con financiamiento compartido.
23 beneficios tributarios permitían recuperar el 50% del monto donado a través de los impuestos de primera categoría, no obstante el crédito o devolución no podía ser superior al 2% de la renta líquida imponible (Latorre, 2011:14). Esto generó una limitación “per se” al monto a donar por parte de las personas naturales.
Algunos años después, en el año 2003, se realizó una reforma tributaria a la Ley de Donaciones, Ley N° 19.885. Esta reforma pretendió regular el buen uso de las donaciones que daban origen a beneficios tributarios y extenderlos a otros fines sociales y públicos (Latorre, 2012: 15). Además, se hicieron modificaciones en la regulación en ciertas prácticas que se estaban realizando como la prohibición de contraprestaciones entre donante y donatario, la fijación de un límite global absoluto a las donaciones y el establecimiento, por primera vez, de sanciones a quienes no cumplan los dos puntos mencionados anteriormente12 (Latorre, 2011:
16-17).
Posteriormente se realizaron nuevas modificaciones como la Ley N° 20.319, en 2009, y la Ley 20.431, en 2010. Ambas leyes dirigidas al ámbito cultural generaron cambios profundos en lo que se refiere a donatarios (Latorre, 2011), no obstante si generaron modificaciones en cuanto al aumento de sanciones por duplicación o contraprestación y en áreas como la utilización dolosa de fondos para otros fines o gastos. Sin embargo, también se generaron mejoras a las contraprestaciones, aumentando las donaciones particulares a un 10% y con un tope de 15 UTM13. A su vez, se agregaron donaciones en especies a Universidades e Institutos
12 Mayor información disponible en Latorre, M. 2011. “Análisis económico comparativo de los cambias a la Ley de Donaciones que regulan incentivos tributarios. Efectos en las donaciones con fines culturales”. 16-17.
13 Latorre, M. 2011. P.22.
24 Profesionales como también a otras organizaciones que pasaron a estar reglamentadas, aspecto que no estaba considerado. Finalmente, se permitieron créditos tributarios con “50% del monto donado, con tope 2% de la Renta Líquida Imponible (R.L.I.) o 14.000 UTM, el que sea menor. Aumenta el Límite Global Absoluto (L.G.A.) a un 5% de la R.L.I. para todas las donaciones con beneficios tributarios. Para contribuyentes del Impuesto Global Complementario el tope es del 2% de su renta imponible. Se mantiene el LGA de 20% de la Renta Bruta Global, o 320 UTM, el que fuere menor” (Latorre, 2011: 27).
Los cambios mencionados basan su concepción en los problemas de las leyes de donaciones. La principal es que no se pone énfasis en los beneficiarios finales de las donaciones y prohibiendo las interpretaciones acomodadizas y posibles malas prácticas al respecto. La reforma de las leyes de donaciones debe primordialmente rescatar el sentido ético de integrar la voluntad de privados y del mundo productivo para contribuir a resolver problemáticas sociales.
Ley de Donaciones Sociales N°19.885
Antecedentes de la Ley
Hasta el año 2002 se podían realizar donaciones con fines culturales, deportivos y educacionales, que tenían un beneficio tributario cercano al 60% de la donación, en cambio las donaciones a organizaciones sociales tenían un beneficio tributario sólo un 17% de la donación. En respuesta a esta situación, el año 2003 se aprobó una nueva ley que pretendía corregir esta inequidad.
25 La Ley de Donaciones Sociales entrega beneficios tributarios a donaciones que realizan empresas y donantes naturales a corporaciones y fundaciones sin fines de lucro que trabajan en beneficio de personas de escasos recursos y/o personas con discapacidad. La Ley se publicó el año 2003, pero comenzó a operar desde el año 2006 bajo la administración del Ministerio de Planificación (Mideplan), actualmente Ministerio de Desarrollo Social, y se rige por el Reglamento respectivo publicado el 20 de enero del 2010 (Decreto Supremo N° 77).
Ley N°19.885 (2003), “Norma el Buen Uso de Donaciones de Personas Jurídicas que dan Origen a Beneficios Tributarios y los Extiende a Otros Fines Sociales y Públicos”
La Ley de Donaciones nace bajo el gobierno del Presidente Ricardo Lagos Escobar a través del “Instructivo Presidencial sobre Participación Ciudadana”, el que tiene el objetivo de aumentar los niveles de participación ciudadana, tanto en el interior de la gestión pública como en la asociatividad con el sector civil, buscando en un principio que las políticas y programas públicos incidan en la consolidación del sistema democrático. En este sentido, la conformación del Fondo Mixto de Apoyo Social juega un papel relevante en los temas relacionados a la pobreza y discapacidad.
De esta manera se busca potenciar la participación de distintos sectores del Estado, de las empresas, de las personas como donantes y de las organizaciones de la Sociedad Civil. La siguiente ilustración refleja la complementariedad de estos sectores a través de la Ley de Donaciones Sociales
26 Ilustración N°1: Diagrama Funcionamiento Ley de Donaciones Sociales
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social
Autoridades de la Ley de Donaciones Sociales
Consejo del Fondo Mixto
La Ley es administrada por el Consejo del Fondo Mixto de Apoyo Social, el que se encuentra integrado por el Ministro de Desarrollo Social (Presidente), el Director Nacional del Servicio Nacional para la Discapacidad, el Subsecretario General de Gobierno, el Presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio y cuatro representantes de la sociedad civil elegidas por las corporaciones o fundaciones incorporadas al Registro de Instituciones Donatarias y un representante de las Organizaciones Comunitarias regidas bajo la Ley N°19.418.
27 Secretaría Técnico del Fondo Mixto de Apoyo Social
La Ley Nº 19.885, de Donaciones con Fines Sociales, entrega al Ministerio de Planificación, actualmente Ministerio de Desarrollo Social, la responsabilidad de crear la Secretaría Técnica del Fondo Mixto de Apoyo Social. En esa calidad es tarea del Ministerio: (i) proporcionar al Consejo todos los insumos técnicos que le permitan tomar las decisiones que corresponda y (ii) dar cumplimiento a los acuerdos del Consejo.
Entre sus funciones están:
Crear y mantener actualizado el Registro de Instituciones Donatarias.
Crear y mantener actualizado el Banco de Proyectos para donación directa.
Informar al Servicio de Impuestos Internos al cierre del año tributario los antecedentes de donaciones y donatarios para efectos del beneficio tributario.
Convocar a Concurso de Proyectos del Fondo Mixto y realizar todas las acciones para que el Consejo pueda adjudicar recursos a los proyectos ganadores.
Realizar seguimiento de la ejecución de los proyectos adjudicados.
Ejecutar proceso de elección de consejeros de la sociedad civil.
28 Gestionar el cronograma de sesiones del Consejo y ejecutar los acuerdos
que éste tome.
Componentes de la Ley de Donaciones Sociales:
Registro de Instituciones Donatarias: Registro de carácter público de corporaciones y fundaciones constituidas de acuerdo al artículo XXXIII del Libro I del Código Civil que provean servicios directos a personas de escasos recursos y/o personas con discapacidad, las cuales deben ser consideradas por el Consejo del Fondo Mixto de Apoyo Social como susceptibles de donaciones sociales. Las instituciones deben tener como requisito un año de antigüedad. Asimismo, pueden ser parte de este Registro establecimientos educacionales que presenten proyectos de prevención y rehabilitación de alcohol y/o drogas.
Banco de Proyectos: Registro de carácter público de proyectos y programas que tienen como objetivo el trabajo de personas de escasos recursos, personas con discapacidad y prevención de rehabilitación de alcohol y/o drogas. Estos tienen que ser aprobados por el Consejo del Fondo Mixto de Apoyo Social y deben ser presentados por instituciones que pertenecen al Registro de Instituciones Donatarias.
Concurso Fondo Mixto de Apoyo Social: Concurso público destinado a financiar proyectos que tienen como objetivo la ayuda a personas de escasos recursos y/o con discapacidad, los que son financiados con recursos del Fondo Mixto de Apoyo Social. En este concurso pueden participar todas las instituciones pertenecientes al Registro y las organizaciones comunitarias regidas bajo la Ley N°19.418.
29 Fondo Mixto: Fondo constituido con los aportes de los donantes entregados directamente o a través de las donaciones efectuadas a las iniciativas del Banco de Proyectos; el fondo debe ser destinado exclusivamente al Concurso Público que financia proyectos para personas de escasos recursos y/o discapacidad.
Donaciones Sociales: Donaciones en dinero que efectúan donantes (personas jurídicas o naturales) a instituciones que pertenecen al Registro y que tengan iniciativas aprobadas en el Banco de Proyectos, como también donaciones que se realizan de forma directa al Fondo Mixto de Apoyo Social.
Secretaría Técnica Fondo Mixto de Apoyo Social: Organismo que funciona al interior del Ministerio de Desarrollo Social encargado de proporcionar al Consejo todos los insumos técnicos que le permitan a éste tomar las decisiones que corresponda.
Ilustración N° 2: Estructura Ley de Donaciones Sociales.
Fuente: Elaboración propia basada en información proporcionada por el Ministerio de Desarrollo Social.
Consejo
Secretaría Técnica Fondo
Mixto
Registro de Instituciones
Donatarias
Banco de Proyectos
Fondo Mixto de Apoto
Social
30 La existencia de la Ley de Donaciones Sociales permite una descentralización de la acción social, aportando mayor eficiencia en el uso y entrega de los recursos, dado que muchas veces los donantes conocen con mayor profundidad las carencias sociales. Asimismo, el mejor ejemplo, quedo en evidencia después del terremoto del 2010, cuando los privados exhibieron una mejor capacidad de gestión en la ejecución de proyectos específicos de reconstrucción.
En esa lógica hace encauzar el espíritu solidario de las personas, sin intentar dar un monopolio al Estado para la solución de problemas sociales.
Propuesta
Desde hace varios años se discute en el congreso y en la sociedad civil, sobre la propuesta de una Ley Única de Donaciones que abarque todas las leyes de donaciones existentes en nuestro país. Actualmente se encuentran vigentes distintas leyes, algunas de ellas son confusas, están desactualizadas e inequitativas.
Para poder solucionar estas problemáticas, el 9 de julio de 2012, se efectuó un seminario denominado “Hacia un Chile Integrado–Fomentando el Emprendimiento Social en Chile”, que se llevó a cabo en la Sala de Sesiones del ex Congreso Nacional y en el que se debatió sobre el rol social y solidario del sector privado. Al finalizar el seminario, se firmó una propuesta elaborada por parlamentarios de distintos partidos políticos, “Bases de un acuerdo para un Nuevo Régimen de
31 Donaciones con Fines de Interés Público”, el que según los entendidos del tema posibilitó establecer las bases de una futura “Ley Única de Donaciones”14.
Los acuerdos firmados en el documento “Bases de un acuerdo para un Nuevo Régimen de Donaciones con Fines de Interés Público”, son los siguientes:
Crear un solo régimen para las OSFL (organizaciones sin fines de lucro) que regule su organización, funcionamiento, financiamiento, tributación, contabilidad, auditoría y fiscalización.
Darle a dicho régimen un carácter uniforme y no discriminatorio.
Otorgarle a la ciudadanía y al Estado las herramientas necesarias a fin de que puedan velar en forma adecuada por el interés público de sus aportes y el buen uso de los beneficios tributarios.
Clarificar y simplificar la normativa de las (OSFL) de tal modo que no genere dudas y pueda ser utilizada tanto por pequeñas como por grandes organizaciones.
Establecer un equilibrio adecuado entre incentivo y control.
14 El acuerdo fue firmado por los siguientes parlamentarios, Carlos Montes (PS), Felipe Harboe (PPD), Carlos Jarpa (PR), el vicepresidente del Senado, Alejandro Navarro (MAS), los senadores Soledad Alvear (DC), Jaime Orpis (UDI), Ernesto Silva (UDI), Francisco Chahuán (RN), Ricardo Lagos Weber (PPD), José Antonio Gómez (PR) y Marco Enríquez-Ominami (PRO) [sic]. Asimismo, la firmaron representantes de tres redes de organizaciones de la sociedad civil: Comunidad de Organizaciones Solidarias, Red de Voluntarios y la Asociación de Organizaciones No
Gubernamentales (ASONG).
32 Sobre la base de la experiencia comparada, establecer tipos de beneficios, montos y límites que efectivamente permitan el ejercicio de la responsabilidad social de personas y empresas en una medida razonable.
Asignarle su debido valor al aporte de las OSFL en resolver necesidades sociales, lo que alivia la carga del Estado y atraer recursos adicionales para los fines de interés público que a éste le interese promover.
De esta forma, la finalidad de la creación de una nueva Ley es incentivar y facilitar las donaciones, lo que generaría un aumento en las donaciones a las instituciones de la sociedad civil. Según el director de la Fundación América Solidaria, don Benito Baranda, una Ley Única de Donaciones “Es como un paso indispensable para fortalecer la participación y la responsabilidad ciudadana en diversos ámbitos de la sociedad”. 15 Como también lo señala una de las artífices del tema, Jeannette Von Wolfersdorff, “Hace ya muchos años que la sociedad civil y el mundo empresarial estamos pidiendo simplificar y unificar las leyes que regulan la labor social porque para el sector sin fines de lucro, cuesta mucho obtener recursos privados y cuesta que las empresas asuman más activamente su rol social en la sociedad”16.
Desde la perspectiva de los empresarios, don José Luis del Río, destacado empresario del país, socio de Falabella y Dersa, expone que es indispensable tener una Ley que aglomere las totalidades de leyes donaciones existentes.
Señala que es necesario “Establecer este régimen, es decir, una Ley Única de
15 Declaración Benito Baranda, Diario La Segunda, 21 de Junio del 2013.
16 Declaración Jeannette Von Wolfersdorff, Diario La Segunda, 16 de Noviembre del 2012.
33 Donaciones, creo ayudaría a desarrollar muchas iniciativas privadas educacionales y sociales que contribuirían a superar la pobreza y avanzar hacia una sociedad más integrada y menos segmentada” 17. Asimismo, es necesario incorporar en esta nueva Ley nuevos requisitos que entreguen mayor transparencia y fiscalización en relación a las donaciones. “La base del trabajo con organizaciones sociales es la confianza, por lo que pienso que es muy importante acompañar una Ley Única de Donaciones con mayor transparencia, para promover buenas prácticas y permitir que todo ciudadano pueda fiscalizar el buen uso de los recursos que aporta. Los aportes a las organizaciones sociales que tienen beneficios tributarios deberían contar con un mínimo de transparencia”18.
Desde la perspectiva institucional, el senador PS Pedro Muñoz, quien ha apoyado la iniciativa, indica, que “resulta urgente impulsar una nueva ley que establezca un régimen único de donaciones de interés público. La noble e importante labor que desarrollan las organizaciones no gubernamentales, entidades solidarias y voluntarios en el país amerita un estatuto que facilite los aportes y haga más expeditos los procedimientos. Hemos sido capaces de disponer de un proyecto para establecer empresas con gran celeridad, con mayor razón tenemos que generar de un mecanismo sencillo y ágil, pero al mismo tiempo transparente, seguro y riguroso para alentar el compromiso y la responsabilidad social de
17 Declaración José Luis del Río, Diario La Segunda, el 21 de Junio del 2013.
18 Declaración José Luis del Río, Diario La Segunda, 21 de Junio del 2013.
34 muchas personas y empresas. El desarrollo de un país se mide también en la forma en que promueve la cooperación y la solidaridad”19.
Según lo expresado por Roberto Peralta, actual Consejero de la Sociedad Civil del Consejo del Fondo Mixto de Apoyo Social, en representación de la Fundación Jesús Niño, las principales razones para crear una nueva normativa son las siguientes: “1) La tremenda incertidumbre y complejidad de tener la “suerte” de encontrar y entender 90 cuerpos normativos distintos e inconsistentes para saber cómo y qué hacer. 2) La inequidad e inconstitucionalidad de tener regímenes diversos, en algunos casos excluyentes, que crean grupos privilegiados en contravención flagrante al artículo 19 Nº 2 de nuestra Constitución (igualdad ante la Ley ) y que nos hace retroceder a un estatus pre- Revolución Francesa. 3) La confianza y transparencia en el buen uso de recursos que el fisco deja de recaudar, ya que la institucionalidad actual es absolutamente frágil e ineficaz en esta materia”20.
Posteriormente, en una propuesta de la Ley Única de Donaciones entregada por Roberto Peralta a la Comunidad de Organizaciones Solidarias, agrega dos argumentos más, uno de ellos es que quedan fuera muchas materias (Ej.: medio ambiente, salud), organizaciones (Ej.: organizaciones comunitarias, iglesias) y donantes (Ej.: personas naturales, sociedades de inversión) y que el límite global anual del 5% de la renta imponible para donar es muy bajo, si se compara con
19 Declaración Senador Pedro Muñoz, Diario la Segunda, 06 de Agosto de 2012.
20 Declaración Roberto Peralta, Diario La Segunda, 31 de mayo del 2013.
35 cualquier otro país, y adolece de los mismos problemas del sistema general en cuanto a si aplica o no a toda donación con incentivo tributario.
En relación a los beneficios tributarios de la propuesta de la Ley Única de Donaciones, se diferencia en dos grandes grupos, el primero es del 100%
deducible de la base imponible, para las donaciones a una Organización de Interés Público (OIP) y que se utilice para fines de interés público calificados por la Ley y su reglamento. En segunda lugar, un beneficio tributario del 50% a crédito y el restante 50% deducible de la base imponible, para donaciones a proyectos de OIPs aprobados por el respectivo comité evaluador de la temática con montos determinados.
Los donantes según la propuesta pueden ser los contribuyentes de Primera Categoría, de Segunda Categoría, Global Complementario, Adicional y de Herencias. Las donaciones podrán ser en dinero y en especies.
Según lo establecido, la normativa que requiere ser reformada en la nueva Ley Única de Donaciones son diversos artículos y leyes21.
21Arts. 545 y siguientes del Código Civil sobre fundaciones, asociaciones y
corporaciones. Art. 1401 del Código Civil sobre insinuación de las donaciones. Arts. 889 y 890 del Código de Procedimiento Civil sobre el procedimiento de insinuación de las donaciones. Art. 97 del Código Tributario sobre sanciones.Art. 25 Ley N° 6.640 sobre donaciones a la CORFO. Art. 7 Ley N° 16.282 sobre catástrofes.
Art. 18 Ley N° 16.271 sobre impuesto a las herencias y donaciones. DL N° 45 sobre reconstrucción nacional.
Art. 5 del DL N° 359 sobre donaciones para fines benéficos.
Arts. 31 N° 7 y 40 N° 4 de la Ley de Impuesto a la Renta (Art. 1° del DL N° 824). DL N° 1.183 sobre el control de ingresos y recursos de instituciones sin fines de lucro. DL Nº 2.757 sobre asociaciones gremiales. Art. 46 del DL N° 3.063 (Ley de Rentas Municipales) sobre donaciones para cultura, ciencia, pobreza, educación, salud, infancia y ancianidad. Art. 69 de la Ley N° 18.681 sobre donaciones a universidades e institutos profesionales. Art. 8 de la Ley N° 18.985 (Ley Valdés) sobre donaciones culturales. Art. 3 de la Ley N° 19.247 sobre donaciones para educación pre-básica, básica y media gratuita y subvencionada. Arts. 36 y siguientes de la Ley Nº 19.253 sobre asociaciones indígenas. Ley 19.418 sobre organizaciones comunitarias. Art. 1 de la Ley N° 19.862 sobre registro de receptores de fondos públicos. Arts. 32 y siguientes de la Ley N° 19.712
36 Actualmente la Ley Única de Donaciones es una propuesta, que se encuentra en revisión en el Ministerio de Hacienda.
Conclusiones y Recomendaciones
A través del presente trabajo se concluye, en primer lugar, que el Estado necesita del sector privado para poder satisfacer las demandas de la sociedad, por lo que importante la complementariedad entre el sector privado y el Estado. El sector privado juega un papel fundamental en el impacto de las políticas públicas y es quién debe apoyar al Estado, ya que éste no tiene la capacidad para tratar todas las necesidades sociales, ni para realizar una detección detallada de esas necesidades, como si lo pueden hacer las organizaciones de las sociedad civil que se encuentran más cercanas a la ciudadanía, estas son las que ejecutan los proyectos sociales, gracias a las donaciones recibidas por privados y con la ayuda del Estado que brinda tributación especial a las donaciones de ese tipo. De igual forma, el Estado tiene recursos limitados para realizar actividades directas de bienestar social, ya que tiene una rigidez estructural a nivel de presupuestario para este tipo de transferencias.
No obstante, esto no significa que el Estado se convierta en un Estado pasivo, al contrario, debe asumir un papel activo, para dirigir las políticas públicas con sus respectivas prioridades y lineamientos, es decir, el Estado debe entregar las sobre organizaciones deportivas. Arts. 62 y siguientes de la Ley N° 19.712 sobre donaciones para fines deportivos. Ley N° 19.885 sobre donaciones para fines sociales, de discapacidad y políticos. Art 5 de la Ley N° 20.241 sobre aportes a ciencia y tecnología. Ley N° 20.444 sobre donaciones para reconstrucción. Ley Nº 20.500 sobre participación ciudadana.
37 directrices generales y el privado prestar servicios y entregar sus aportes a la sociedad.
Es de esperar que se generen nuevas estrategias de regulación y coordinación de los servicios prestados para que no se originen cuestionamientos y rechazos respecto a la participación de privados en sectores que históricamente han sido materia exclusiva del Estado, como los programas sociales de diversa índole, respecto de los que existe un consenso “vox populis” sobre la carencia de un marco legal y reglamentario que genere los incentivos correctos y legítimos para su operación.
En segundo lugar, es relevante mencionar el rol que juegan en el país las organizaciones sin fines de lucro en las políticas sociales, principalmente fundaciones y corporaciones, que tienen una un rol social realizando funciones que son muy difícil de satisfacer por el Estado, como por ejemplo la administración de los hogares de menores, hogares de adultos mayores, residencias para jóvenes con problemas de drogadicción, etc. En estos ámbitos nadie quiere intervenir, pero es indispensable que alguien se haga cargo. Y para esto, es necesario un mayor beneficio o facilidades para realizar donaciones a estas organizaciones.
En tercer lugar, podemos mencionar la necesidad de la existencia de una Ley que regulen las donaciones en el país, además, la importancia que tiene para el funcionamiento del Estado, ya que es la herramienta de financiamiento de muchas
38 organizaciones sin fines de lucro que aportan al país y prestan servicios tan necesarios.
Actualmente el sistema de donaciones está conformado por distintas leyes de donaciones que actúan cada una por separado, dependiendo del ámbito con el que trabajan. Cada una tiene sus propios requisitos y características, lo que genera una confusión en los usuarios, y desconfianza para los donantes. Por un lado, los beneficios tributarios son muy distintos, y las exigencias para la utilización de las leyes pueden ser muy altas o muy bajas. Es importante destacar que una fortaleza de tener distintas leyes de donaciones, es que en donante tiene la opción de realizar una donación donde le convenga más, sea por los beneficios tributarios o por el tema de preferencia.
El sistema de donaciones de nuestro país tiene aún muchos desafíos en torno a la legislación del tema de donaciones en áreas como la representatividad del interés público, la responsabilidad y transparencia de donantes e instituciones de beneficencia, una mayor flexibilidad, consistencia en cuanto a donaciones y solicitudes y, por último, un equilibrio entre el emprendimiento social privado y las necesidades de financiamiento del Estado (Escobar, 2012).
Si pudiéramos abordar sólo algunas áreas, como la representatividad del interés público, es menester generar consensos y regulaciones en lo referente al desarrollo de “Un sistema en el cual los objetivos fundamentales, que son el fomento al desarrollo de donaciones, con efecto en reducciones tributarias, aseguren la representatividad del interés general. Esto asegura que las
39 prioridades del gasto sean intereses socialmente representativos y no sólo el interés de una persona” (Escobar, 2012: 27).
Se requiere con urgencia realizar un análisis de todas las leyes existentes en el país, adecuarlas al contexto actual, para que los donantes tengan confianza en lo que se gastarán sus recursos las instituciones beneficiarias e incrementen sus donaciones para que se implemente un sistema se autofinanciamiento de las instituciones sin fines de lucro. Tal como lo realizan las universidades con la Ley Valdés o Ley N° 18.985. Las que según cifras entregadas por el Mineduc22, entre 2000 y 2011, las universidades chilenas recibieron $261 mil millones de pesos gracias a la Ley de Donaciones. Por lo cual, son fácilmente autosustentables.
Un problema que se suscita por la existencia de tantos cuerpos normativos que regulan las donaciones con beneficios tributarios, es que muchas veces hacen complejo su entendimiento, dificultando que estos aportes se concreten.
De esta forma se hace relevante trabajar en la Ley Única de Donaciones, la que abarcaría todas las leyes de donaciones actuales creando un solo procedimiento general y simplificado para todas las donaciones, con un beneficio tributario estándar.
Esta Ley debe regular las donaciones y entregar la atribución tanto al donante como al Estado de fiscalizar la inversión de los recursos de forma de generar mayor transparencia en el proceso no sólo para los potenciales donantes, si no
22 Véase “Evolución de la Inversión y de la Gestión Pública en Educación Superior 1990-2011” editado y publicado por el Mineduc en Septiembre de 2012.
40 que para el mismo Estado y evitar que los beneficios se destinen al bien particular en contraposición al bien público.
Además, como se señalaba previamente, la reducción de impuestos o tributos a personas naturales o jurídicas, son a fin de cuentas recursos que el Estado confía en privados, por tanto, a mayor transparencia de donantes y beneficiarios (y de sus proyectos sociales), será mayor la auto regulación que puedan ejercer los ejecutantes y, de paso, mayor legitimidad del sistema ante toda la comunidad. Con todo, estos beneficios tributarios deben ser acotados debido a que en nuestro país el Estado devuelve al donante, en la mayoría de las leyes de donaciones, un 60%
de la donación, lo que es excesivo, ya que en países más desarrollados el Estado devuelve un porcentaje menor y es el donante el que financia principalmente los proyectos.
Finalmente, podemos establecer que una prioridad modificar el sistema de donaciones existente actualmente, con un sistema simple y menos burocrático, para aumentar las donaciones de las empresas, como también la implementación del certificado electrónico de donación para poder incluir a todos los donantes naturales que quieran aportar a este tipo de iniciativas.
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