El mecanismo de solución de controversias de la OMC:

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www.derechoycambiosocial.com │ ISSN: 2224-4131 │ Depósito legal: 2005-5822 421 Derecho y Cambio Social

O MECANISMO DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS DA OMC:

ASPECTOS PROCEDIMENTAIS, EFICÁCIA DE SUAS DECISÕES E BREVE ANÁLISE DE UM CASO BRASILEIRO

Vinícius Santos Simões1

Marcelo Fernando Quiroga Obregon2

Fecha de publicación: 02/01/2018

Sumário: Introdução. 1. Breve panorama do comércio internacional. 2. O acordo geral de tarifas e comércio (GATT) e a organização mundial do comércio (OMC). 3. Do sistema de solução de controvérsias da OMC. 4. Exemplo de caso brasileiro no Órgão de Solução de Controvérsias: o caso Estados Unidos-Algodão. – Considerações Finais. – Referências.

Resumo: A OMC foi instituída em 1995 e conta, dentre outros, com um órgão de solução de controvérsias (OSC) cujo objetivo está em resolver problemas advindos do descumprimento de cláusulas de acordos internacionais de comércio. Neste artigo, far-se-á uma breve exposição no tocante às peculiaridades procedimentais desse mecanismo, bem como das formas

1_{Acadêmico de Direito na Faculdade de Direito de Vitória.}

[email protected]

2_{Doutor em Direito .Direitos e Garantias Fundamentais na Faculdade de Direito de Vitória -} FDV, Mestre em Direito Internacional e Comunitário pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Especialista em Política Internacional pela Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo, Graduado em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo, Coordenador Acadêmico do curso de especialização em Direito Marítimo e Portuário da Faculdade de Direito de Vitória - FDV -, Professor de Direito Internacional e Direito Marítimo e Portuário nos cursos de graduação e pós-graduação da Faculdade de Direito de Vitória - FDV.

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www.derechoycambiosocial.com │ ISSN: 2224-4131 │ Depósito legal: 2005-5822 422 existentes de garantir a efetividade de suas decisões (ou relatórios

finais), ambas previstas no Entendimento Relativo às Normas e Procedimentos de Solução de Controvérsias, além de se analisar tais mecanismos à luz de um caso em que o Brasil foi parte, o caso Estados Unidos-algodão. Como base teórica, preferiu-se por utilizar primordialmente textos do economista Paul Krugman e do ex-Secretário do Comércio Exterior, Welber Barral. Por fim, o autor exporá seu ponto de vista sobre o tema, destacando as dificuldades e os benefícios de utilização do sistema.

Palavras-chave: OMC. OSC. Solução de Controvérsias. Procedimento.

THE WTO DISPUTE SETTLEMENT MECHANISM: PROCEDURAL ASPECTS, EFFECTIVENESS OF ITS DECISIONS AND BRIEF ANALYSIS OF A BRAZILIAN

CASE.

Summary: The WTO was established in 1995 and has, among others, a dispute settlement body (CSO) whose objective is to solve problems arising from non-compliance with clauses in international trade agreements. In this article, a brief presentation will be given on the procedural peculiarities of this mechanism, as well as on existing ways of ensuring the effectiveness of its decisions (or final reports), both of which are set out in the Understanding on Dispute Settlement Rules and Procedures, in addition to analyzing such mechanisms in the light of a case in which Brazil was envolved, the US-cotton case. As a theoretical basis, it was preferred primarily to use texts by the economist Paul Krugman and the former Secretary of Foreign Trade, Welber Barral. Finally, the author will present his point of view on the theme, highlighting the difficulties and benefits of using the system.

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INTRODUÇÃO

Pretende-se, com este artigo, analisar aspectos procedimentais do Sistema de Resolução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio, além das formas de garantia da eficácia das decisões proferidas (relatórios) pelo Órgão de Solução de Controvérsias.

A tema vem a calhar principalmente por conta dos atuais pedidos de consulta no órgão pelo Brasil, tanto envolvendo a Tailândia, relativamente à concessão de subsídios aos produtores de açúcar, quanto envolvendo a Indonésia, no que tange às restrições de importações de carne bovina brasileira.

Nessa conjuntura também entram as atuais investidas do presidente norte-americano no sentido de sobretaxar a importação de aço, às quais o governo brasileiro informou, recentemente, que levaria o caso à OMC.

Inicialmente, buscar-se-á apresentar os fundamentos do comércio internacional, bem como os motivos que levam países a adotar medidas protecionistas.

Em seguida, far-se-á um apanhado histórico do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), que precedeu a organização Mundial do Comércio, bem como da própria OMC, estabelecendo um paralelo entre suas funções e o que restou informado na parte inicial.

Abordar-se-á o tema principal, o Sistema de Solução de Controvérsias da OMC, enfatizando aspectos procedimentais e formas de conferir eficácia às suas decisões.

Por fim, entendi cabível a apresentação de um caso brasileiro no Órgão de Solução de Controvérsias, para trazer à luz a aplicabilidade dos procedimentos abordados anteriormente em casos práticos.

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1 BREVE PANORAMA DO COMÉRCIO INTERNACIONAL O comércio internacional pode ser definido como a circulação de bens e serviços entre as fronteiras dos países. Visto que o Estado, como o concebemos hoje, teve seus traços delineados no início da Idade Moderna, é lícito deduzir que o nascimento do comércio internacional corresponde ao mesmo período, inicialmente com o surgimento das práticas mercantilistas e, com mais tardar, com o desenvolvimento do ideal do livre-comércio.

A despeito da existência de inúmeras teorias que buscam fundamentar o comércio internacional, segundo entendimento perfilhado por Paul Krugman3_{, podemos dizer que os países dele participam por dois motivos: o}

primeiro diz respeito à disparidade existente entre os recursos internos, o que lhes permitem benefícios mútuos com as trocas comerciais; o segundo, decorrente do primeiro, diz respeito à especialização na produção, o que leva a economias de escala, ou seja, ao se especializarem nos fatores de produção dominantes em seu território, os países produzem em escala maior e de forma mais efetiva, o que é preferível à produção independente de todos os bens de produção (gerando lentidão e perda de qualidade).

Dito de forma mais sucinta, cada país se especializa no bem em relação ao qual tem mais vantagens comparativas4 ou, trocando em miúdos, menor custo de oportunidade5_{relativamente a outros países. Quanto maior a}

especialização, melhor e maior será a produção. Por isso que, ainda que um país produza mais em qualquer área relativamente a outro, ele se especializará somente na produção do bem que lhe traga um menor custo e importará os demais.

3_{KRUGMAN, Paul; OBSTFELD, Maurice. Economia Internacional: teoria e política. 8ª edição,} São Paulo: Pearson Prentice Hall. p. 13.2010,

4_{O princípio das vantagens comparativas fornece um modelo teórico básico para explicação dos}

fundamentos do comércio internacional. Foi inicialmente elaborado por David Ricardo, em 1817. Não se desconhece a existência de novas teorias que buscam explicar o fenômeno do comércio internacional, mas é interessante notar como os modelos modernos ainda a utilizam, inclusive a Teoria Moderna do Comércio Internacional (Modelo de Hecksher Ohlin), “o qual postula que as vantagens comparativas e, logo, a direção do comércio, estarão dadas pela escassez ou abundância relativa dos fatores de produção. ” In: VASCONCELLOS, Marco Antônio Sandoval de. Economia: micro e macro. 4. ed. São Paulo: Atlas, p. 357.2010.

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Ludwig von Mises6, em um exemplo de sua obra, resume bem a sistemática do comércio internacional:

Os habitantes do Jura suíço preferem fabricar relógios em vez de cultivar trigo. Fabricar relógios é, para eles, a maneira mais barata de adquirir trigo. Por outro lado, plantar trigo é a maneira mais barata de adquirir relógios, para um agricultor canadense. O fato de que os habitantes do Jura não plantam trigo e os canadenses não fabricam relógios merece tanto destaque quanto o fato de que os alfaiates não fazem os seus sapatos e os sapateiros não fazem suas roupas.

Mas o que faz com que um país tenha maiores vantagens comparativas que os outros? Os economistas costumam reunir três fatores determinantes: diferenças de clima, de fatores de produção e de tecnologia.

O comércio internacional é visto de forma positiva, pois diminui o preço dos bens e serviços no mercado, aumenta a quantidade de produtos ofertados (no caso das importações); e aumenta o lucro dos produtores internos (no caso das exportações).

Portanto, o comércio internacional produz benefícios mútuos aos países que dele participam7_{. Ainda assim, muitos países tendem a seguir medidas}

protecionistas, adotando tarifas e outras barreiras para limitar as importações e concedendo subsídios para aumentar as exportações.

Três argumentos comuns para sustentar políticas protecionistas são: a proteção da segurança nacional, a criação de empregos e o aumento da indústria nascente.

O primeiro deles parte do pressuposto de que, no caso de conflitos internacionais, a quantidade de bens ofertados no mercado, especialmente os importados, poderá diminuir e causar prejuízos à população. Por conta disso, adotam-se barreiras nas importações de bens considerados essenciais, como os alimentos.

Nesse sentido, por exemplo, atuam os Estados Unidos e a União Europeia, que adotam cotas de importação ao açúcar proveniente dos países de clima tropical, além de subsidiar os agricultores internos na produção de açúcar proveniente da beterraba.8

6_{MISES, Ludwig von. Ação Humana. 3. ed. São Paulo: Instituto Ludwig von Mises Brasil, p.} 460.2016.

7_{KRUGMAN, Paul. WELLS, Robin. Introdução à Economia. Rio de Janeiro: Elsevier, p.} 363.2007.

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O segundo argumento aduz que a restrição às importações enseja o aumento de empregos em âmbito nacional, já que haverá um aumento da demanda e as empresas teriam que aumentar sua produção.

O último deles, mas utilizado por países emergentes, afirma que o livre-comércio pode prejudicar a produção industrial incipiente, que requer um período de proteção temporário para se estabilizar no mercado.

Paul Krugman afirma que, na realidade, as três justificativas acima utilizadas têm pouco a ver com o efetivo motivo da proteção comercial. Para o autor, a adoção de políticas protecionistas decorre antes do lobby interno dos produtores que competem com as importações, que têm uma organização e força política muito superior ao interesse dos consumidores.9

O protecionismo tem efeitos adversos tanto sobre os consumidores internos, quanto sobre os exportadores de países estrangeiros.

Em virtude disso, as políticas comerciais dos países preocupam uns aos outros, levando-os a adotar acordos de comércio internacional, que são, basicamente, acordos nos quais os signatários se comprometem a adotar menos barreiras comerciais se os demais também o fizerem.

A OMC surge, nesse sentido, como importante órgão de supervisão de acordos internacionais, conforme se verá adiante.

2 O ACORDO GERAL DE TARIFAS E COMÉRCIO (GATT) E A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO (OMC)

Em meio ao caos e insegurança do período entre guerras, os países passaram a, cada vez mais, adotar medidas protecionistas e unilaterais nas políticas comerciais. Tais anos resultaram em grande instabilidade econômica e demonstraram ao mundo que “o unilateralismo é o pior dos remédios”10_{, pois}

ocasionara quase um colapso no sistema econômico mundial11.

No término da Segunda Guerra Mundial, os países sentiram a necessidade de reorganizar o comércio internacional em novas bases, de cunho liberal. Nesse sentido, foi organizada a Conferência de Bretton Woods, em 1944, que teve como objetivo primordial a reconstrução da economia mundial, resultando na fundação da Organização Internacional do Comércio (OIC), do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial.

9_{Cf. KRUGMAN, Paul. WELLS, Robin. Op. cit., p. 367.}

10_{BARRAL, Welber Oliveira. O comércio internacional. Belo Horizonte: Del Rey, p. 26, 2007.}

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Das três instituições, somente a primeira deixou de ser efetivamente criada, pois sua carta constitutiva, a “Carta de Havana”, não foi ratificada pelos Estados Unidos, apesar de ter sido submetida várias vezes ao Congresso norte-americano.

Em 1950, o presidente norte-americano, Truman, anunciou que não mais submeteria ao Congresso a aprovação da OIC. Com isso, o principal instrumento de regulação das relações comerciais internacionais ficou sendo o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), um acordo provisório negociado em uma das comissões de criação da OIC.

Para Vera Thorstensen, o GATT, apesar de inicialmente ter sido concebido como simples acordo, forneceu “a base institucional para diversas rodadas de negociações sobre comércio, coordenador e supervisor das regras do comércio até o final da Rodada Uruguai e a criação da atual OMC”.12

Foram realizadas oito rodadas de negociações comerciais na vigência do acordo, que resultaram em um conjunto de regras do comércio internacional fundadas em um comércio livre. Vera Thorstensen, ao dissertar sobre o assunto, afirma que todas as rodadas são consideradas um sucesso, quando se verifica que resultaram numa redução tarifária de 40%, em 1947, a 5%, em 1994, quando finalizada a Rodada de Uruguai.13

Paulo Estivallet de Mesquita, também enfatizando o sucesso do GATT, aduz14_:

O GATT teve um sucesso inegável, tanto em termos de liberalização comercial como de criação de um sistema efetivamente multilateral. O número de partes contratantes passou de 23 em 1947 para 50 no final da Rodada Kennedy, vinte anos mais tarde, e dobrou novamente na década seguinte. As reduções tarifárias ajudaram a manter taxas elevadas de crescimento do comércio internacional – em torno de 8%, em média, nas décadas de 1950 e 1960. O comércio internacional de manufaturas, como proporção da produção mundial, triplicou entre 1945 e 2000.

Apesar disso, por ser apenas um acordo internacional “provisório”, começou a ficar claro para os países signatários (inclusive com o surgimento de inúmeros problemas para os quais o GATT não tinha estrutura para resolver) que ele não era mais suficiente para regular as relações comerciais.

12_{THORSTENSEN, Vera Helena. OMC - Organização Mundial do Comércio: as regras do} comércio internacional e a nova rodada de negociações multilaterais. 2. ed. rev. e ampl. São Paulo: Edições Aduaneiras, p. 130, 2001.

13_{THORSTENSEN, Vera Helena. Op. cit., p. 130.}

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Assim, no término da Rodada de Uruguai, concluída em 1994, as partes contratantes do GATT assinaram o Tratado Constitutivo da OMC (Acordo de Marraquexe), criando efetivamente esse órgão internacional, cuja estrutura organizativa se localiza atualmente em Genebra, Suíça.

Atualmente composta por 164 países15_{, a Organização Mundial do Comércio}

apresenta-se como órgão multilateral organizativo do comércio internacional, cujas funções precípuas estão descritas no art. 3° do acordo que a criou, in litteris16_:

1. A OMC facilitará a aplicação administração e funcionamento do presente Acordo e dos Acordos comerciais multilaterais e promoverá a consecução de seus objetivos e constituirá também o quadro jurídico para a aplicação, administração e funcionamento dos Acordos comerciais Plurilaterais. 2. A OMC será o foro para as negociações entre seus Membros acerca de suas relações comerciais multilaterais em assuntos tratados no quadro dos acordos incluídos nos Anexos ao presente Acordo. A OMC poderá também servir de foro para ulteriores negociações entre seus Membros acerca de suas relações comercias multilaterais e de quadro Jurídico para a aplicação dos resultados dessas negociações secundo decida a Conferência Ministerial. 3. A OMC administrará o entendimento relativo às normas e procedimentos que regem a solução de controvérsias (denominado a seguir ‘Entendimento sobre Solução de controvérsias’ ou ‘ESC’) que figura no Anexo 2 do presente Acordo. 4. A OMC administrará o mecanismo de Exame das Políticas comerciais (denominado a seguir ‘TPRM’) estabelecido no anexo 3 do presente Acordo. 5. Com o objetivo de alcançar uma major coerência na formulação das políticas econômicas em escala mundial, a OMC cooperará no que couber com o Fundo Monetário Internacional e com o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento e com os órgãos a eles afiliados.

Também é bastante notório o fato de a OMC estar pautada em alguns princípios-guias em sua atuação. O sítio eletrônico do Ministério de Relações Exteriores elenca cinco deles17_:

1.Não-discriminação: É o princípio básico da OMC. Está contido no Art. I e no Art. III do GATT 1994 no que diz respeito a bens e no Art. II e Art. XVII

15_{WTO. Members and Observers. Disponível em: <}

https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm >. Acesso em: 19 de março de 2018.

16_{BRASIL. Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços. Acordo Constitutivo da} organização Mundial do Comércio. Disponível em:

< http://www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1196451535.doc. >. Acesso em: 14 de março de 2018.

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www.derechoycambiosocial.com │ ISSN: 2224-4131 │ Depósito legal: 2005-5822 429 do Acordo de Serviços. Estes Artigos estabelecem os princípios da nação mais favorecida (Art. I) e o princípio do tratamento nacional (Art.III). Pelo princípio da nação mais favorecida, um país é obrigado é estender aos demais Membros qualquer vantagem ou privilégio concedido a um dos Membros; já o princípio do tratamento nacional impede o tratamento diferenciado de produtos nacionais e importados, quando o objetivo for discriminar o produto importado desfavorecendo a competição com o produto nacional. 2. Previsibilidade: Os operadores do comércio exterior precisam de previsibilidade de normas e do acesso aos mercados tanto na exportação quanto na importação para poderem desenvolver suas atividades. Para garantir essa previsibilidade, o pilar básico é a consolidação dos compromissos tarifários para bens e das listas de ofertas em serviços, além das disciplinas em outras áreas da OMC, como TRIPS, TRIMS, Barreiras Técnicas e SPS que visam impedir o uso abusivo dos países para restringir o comércio. 3. Concorrência leal: A OMC tenta garantir não só um comércio mais aberto mas também um comércio justo, coibindo práticas comerciais desleais como o dumping e os subsídios, que distorcem as condições de comércio entre os países. O GATT já tratava destes princípios nos Art. VI e XVI, porém estes mecanismos só puderam ser realmente implementados após os Acordos de Antidumping e Acordo de Subsídios terem definido as práticas de dumping e de subsídios e previsto as medidas cabíveis para combater o dano advindo destas práticas. 4. Proibição de restrições quantitativas: O Art. XI do GATT 1994 impede o uso de restrições quantitativas (proibições e quotas) como meio de proteção. O único meio de proteção admitido é a tarifa, por ser o mais transparente. As quotas tarifárias são uma situação especial e podem ser utilizadas desde que estejam previstas nas listas de compromissos dos países. 5. Tratamento especial e diferenciado para países em desenvolvimento: Este princípio está contido no Art. XXVIII bis e na Parte IV do GATT 1994. Pelo Art. XXVIII bis do GATT 1994, os países desenvolvidos abrem mão da reciprocidade nas negociações tarifárias (reciprocidade menos que total). Já a Parte IV do GATT 1994 lista uma série de medidas mais favoráveis aos países em desenvolvimento que os países desenvolvidos deveriam implementar. Além disso, os Acordos da OMC em geral listam medidas de tratamento mais favorável para países em desenvolvimento.

Os arts. 4° e 6° do sobredito acordo dispõem sobre a estrutura organizativa da OMC, que dentre outros órgãos, é composto pelo Conselho Geral, Conselho Para o Comércio de Bens, Conselho Para o Comércio de Serviços, Órgão de Exame de Políticas Comerciais e, de não menos importância, o Órgão de Solução de Controvérsias.

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3 DO SISTEMA DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS DA OMC O sistema de solução de controvérsias da OMC foi criado durante a Rodada de Uruguai, constituindo-se como um modelo mais claro de resolução de controvérsias do que o utilizado pelo GATT. Aliás, o sistema utilizado pelo GATT era um de seus pontos fracos, cujos mecanismos obstaculizavam a efetividade de suas decisões.

A nova forma de solução de controvérsias restou regulada pelo Anexo 2 do acordo constitutivo da OMC, intitulado Entendimento Relativo às Normas e Procedimentos sobre Solução de Controvérsias (ESC).

O Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) é composto por todos os Membros da OMC, que se reúnem mensalmente para tomada de decisões.

Como a finalidade da OMC está em se prezar pelo fortalecimento multilateral do comércio, atuando no sentido de garantir regras mínimas que permitem a manutenção do livre-comércio, pode-se dizer que, indiretamente, o Órgão de Solução de Controvérsias constitui um de seus elementos-chave, provendo a solução de disputas que têm como origem a adoção de políticas comerciais violadoras das regras da OMC.

Paulo Eduardo Lilla e Sérgio Gusmão Suchodovski afirmam, nesse sentido, que:

não é exagero afirmar que o ESC é o acordo multilateral mais importante dentre os acordos abrangidos pela OMC, tendo em vista ser esse acordo o responsável pela preservação dos direitos e obrigações dos países membros da organização multilateral.18

Assim como os demais acordos multilaterais internos, o ESC não exige manifestação de vontade secundária para sua atuação: todos os países membros da OMC, pelo só fato de sê-lo, podem fazer parte do órgão. Não há, porém, legitimidade dos países membros ou de agentes não-governamentais.

3.1 ASPECTOS PROCEDIMENTAIS

Existe previsão para mais de um procedimento para solução de controvérsias. Como não visa estimular a litigiosidade, há os procedimentos alternativos, que privilegiam soluções mutuamente consentidas pelas partes, tais quais o good office, a conciliação e a mediação, que inclusive podem ser propostos ex officio pelo Diretor Geral da OMC.

18_{LILLA, Paulo Eduardo. SUCHODOLSKI, Sérgio Gusmão. Conflitos de Jurisdição entre a} OMC e os Acordos Regionais de Comércio. Solução de Controvérsias: o Brasil e o

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Os procedimentos alternativos podem ser utilizados a qualquer tempo pelas partes, que têm voluntariedade na sua escolha.19_{Não há regulamentação a}

respeito de como exatamente funcionariam tais procedimentos, ficando a critério das partes resolver como procederão. Eles também podem ser utilizados de forma concomitante com a atuação do Grupo Especial, ou Painel, que constitui a fase já contenciosa do procedimento principal.

Além dos métodos alternativos supracitados, também consta como tal a arbitragem, que, neste caso, poderá ser utilizado tanto como método alternativo, quanto como procedimento obrigatório.

A arbitragem pode ser utilizada sempre que as disputas “tenham por objeto questões claramente definidas por ambas as partes”20_{. Caso resolvido o}

imbróglio pela arbitragem, será feito um laudo arbitral, que deve ser acatado pelas partes e notificado ao OSC e ao Comitê de acordos, hipótese na qual qualquer membro da OMC poderá levantar questão a ele relacionada.

Por fim, há também acordos multilaterais com regras especiais de resolução de controvérsias, que estão listados no apêndice do ESC, tais quais os acordos sobre têxteis e vestuários, medidas sanitárias, barreiras etc.

Duas situações podem ensejar uma reclamação perante o OSC: o caso de

nullification (prejuízo de algum benefício decorrente de acordos) ou

impairment (quando um país impede que se atinja um objetivo do acordo).21

As disputas podem decorrer da violação de acordos abrangidos pela OMC, pela não-violação e por outras situações. A primeira é a mais utilizada, visto que gera presunção de prejuízo, ou seja, o Membro reclamante não precisa comprová-lo, pelo menos a priori, bastando que comprove a violação de alguma cláusula abordada.22

São etapas do procedimento comum de solução de controvérsias, que serão melhor analisados a seguir: consultas bilaterais, painel, ocasionalmente, órgão de apelação e a implementação.

3.1.1 Consultas

19_{Art. 5.3 do ESC. Disponível em: BRASIL. Ministério da Indústria, Comércio Exterior e} Serviços. Entendimento Relativo às Normas e Procedimentos de Solução de Controvérsias. Disponível em: < http://www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1196686225.doc. >. Acesso em: 14 de março de 2018.

20_{Art. 25.1 do ESC.}

21_{MELLO, Alessandra Ramos de. O Órgão de Solução de Controvérsias da Organização} Mundial do Comércio: Aspectos gerais sobre o procedimento quase judicial que regula o comércio internacional. Monografia (Especialização em Direito Internacional) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, p. 25. 2009.

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O art. 3.7 do ESC prioriza “a solução mutuamente aceitável para as partes em controvérsia”, desde que esteja em conformidade com os demais acordos

do órgão.

O procedimento se inicia por iniciativa da parte reclamante, que deverá formalizar pedido escrito de consultas indicando as razões, as medidas violadoras e os fundamentos legais da controvérsia. A parte contrária terá prazo de 10 (dez) dias para resposta, salvo se acordado de forma contrária.23

Nesta fase, as partes devem analisar com compreensão os argumentos trazidos pela outra parte24_{, relativamente às medidas violadoras de acordos}

internacionais. É fase de cunho obrigatório e confidencial; a suscitação de questões nessa fase é necessária para que as mesmas questões sejam debatidas nas fases subsequentes.

Dentro de trinta dias, contados do recebimento da solicitação, as partes iniciam as consultas obrigatórias e devem negociar para tentar chegar a um acordo. Esse acordo poderá ser realizado dentro do prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contado da data do recebimento da solicitação25_{. Havendo}

acordo, o conflito se encerra e as partes comunicam os seus termos ao OSC. Em tese, a comunicação se deve ao fato de os demais membros do OSC puderem ter interesse em não saírem prejudicados por acordos bilaterais, mas nem sempre os termos são comunicados ou comunicados integralmente.26

No caso da ausência de acordo, a parte reclamante poderá requerer o painel na forma do art. 6.2 do ESC, que deverá ser estabelecido na reunião seguinte, exceto se decidido o contrário por consenso reverso (ou negativo).27_Os

demais membros da OMC poderão participar como terceiros interessados.

Os painelistas são três ou, excepcionalmente, cinco indivíduos qualificados, geralmente diplomatas, juristas, acadêmicos ou especialistas em Direito Internacional, eleitos dentre representantes de governos ou não, cuja eleição deve contar com a anuência dos “disputantes” dentro de 20 dias, caso

23_{Art. 4.3 do ESC.}

24_{Art. 4.2 do ESC.}

25_{Art. 4.7 do ESC. No caso de urgência, entretanto, as consultas são iniciadas em prazo não} superior a 10 (dez) dias contados da data do recebimento de solicitação, sendo que o pedido de abertura de painel poderá ser formulado em prazo não superior a 20 (vinte) dias, do

recebimento da solicitação.

26_{Art. 3.6 do ESC.}

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contrário poderão ser eleitos pelo próprio diretor Geral, após indicação pelo Secretariado.28

Os painelistas não podem participar de casos em que seu país de origem esteja envolvido e devem apresentar relatório sobre a controvérsia e uma análise jurídica quanto aos fundamentos da reclamação, conforme se verá abaixo.

3.1.2 Painéis

O painel será estabelecido, portanto, nas seguintes hipóteses: ausência de resposta do reclamado no prazo de 10 dias; no prazo de 30 dias a partir do recebimento da solicitação, caso o país demandado não a responda; 60 dias após o início das consultas, caso não haja acordo após as tentativas, ou ainda, por consenso entre as partes.

A competência do painel está em se “examinar a questão submetida e estabelecer conclusões que auxiliem o OSC a fazer recomendações ou emitir decisões”29_{, sendo que em nada poderá estender-se para além desses limites.}

Bem por isso é que se veda aos painelistas o aumento ou diminuição dos direitos e obrigações contidos nos acordos internacionais.30_{Seria no mínimo}

estranho se fosse o contrário, já que se submeteria ao arbítrio de alguns indivíduos o destino da economia mundial.

Os membros do painel se reúnem com as partes para determinar os prazos do procedimento e os termos de referência do painel. O prazo para conclusão do painel, entretanto, é fixo, sendo de seis meses ou, no caso de urgência, três meses, não podendo exceder nove meses, em qualquer caso31_{. Os termos}

de referência, por outro lado, constituem os limites dentro dos quais será discutida a controvérsia (seria algo como a fixação dos pontos controvertidos da demanda) e são distribuídos a todos os membros do OSC.

Há a apresentação de pedido inicial, resposta e possibilidade de manifestação de terceiros. O painel tem amplos poderes investigativos para buscar informações e recomendações técnicas, devendo os membros participantes contribuir para tal32_{. A ausência de especificação ou sanções para o caso de}

um país não contribuir faz com que estes acabem por omitir informações relevantes. Por exemplo, no caso Canadá-Aeronaves, o governo canadense

28_{Arts. 8.6 e 8.7 do ESC.}

29_{Arts. 7.1 e 11 do ESC.}

30_{Art. 3.2 do ESC.}

31_{Arts. 12.8 e 12.9 do ESC.}

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se recusou a entregar documentação solicitada, alegando estar abarcada por confidencialidade.

Quanto ao ônus da prova, na ausência de regras específicas, utiliza-se o princípio geral do direito processual que aduz que pertence a quem alega.

Antes de produzir um relatório definitivo, o painel ainda submete um esboço preliminar às partes (o interim report), contendo a exposição dos fatos e argumentos; estas têm a prerrogativa de requerer uma reunião com os painelistas para discutir os assuntos abordados, dentro de um prazo. Após esse prazo, ainda é realizado um relatório provisório com as conclusões e determinações do Painel, que é novamente submetido às partes para que se manifestem, oportunidade em que poderão pedir a revisão do relatório.33

O relatório definitivo (que poderá ser o provisório, caso este não seja questionado) é publicado a todos os membros da OMC, que poderão se manifestar quanto ao seu conteúdo, além de ser disponibilizado no sítio eletrônico.

Por fim, o relatório definitivo é submetido ao OSC para que seja aprovado, exceto no caso de consenso reverso ou da apresentação de recurso por alguma parte. Neste último caso, as partes devem notificar o OSC antes da decisão quanto à aprovação.

3.1.3 Órgão Permanente de Apelação

O Órgão de Apelação tem caráter permanente e é composto por sete membros para um mandato de quatro anos, sendo que três atuam nos casos apresentados. A competência do órgão se restringe à análise de questões de direito e interpretações adotadas pelos painelistas, não sendo analisadas questões de fato previamente debatidas, embora, de fato, seja muito difícil definir a diferença entre matéria fática e de direito.

Além disso, ao contrário do que ocorre com os membros do Painel, o Órgão de Apelação deverá levar em conta todos os argumentos suscitados pelas partes. Isso advém do fato de que o órgão tem responsabilidade não só de solucionar conflitos, mas também de estabelecer interpretações gerais dos acordos abrangidos pela OMC.

As deliberações dos juízes são confidenciais e o relatório final aprovado poderá ratificar, revogar ou modificar o relatório do Painel. Não é permitida manifestação das partes quanto ao seu conteúdo, sendo ele submetido ao OSC, que deverá se manifestar quanto a sua adoção em trinta dias. Poderá haver, também neste caso, sua rejeição por consenso reverso (ou negativo).

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O relatório final indicará se a medida adotada pelo país demandado contraria os acordos por ele adotado, devendo recomendar a adoção da medida adequada. Além disso, poderá haver sugestão de como a medida recomendada deverá se implementar.

3.1.4 Implementação

Uma vez aprovado pelo OSC, inicia-se a fase de implementação da decisão, que tem por objetivo tornar a legislação interna do país compatível com as obrigações assumidas em âmbito internacional.

A OMC é bastante característica relativamente a outras organizações internacionais por prever determinados tipos de sanção pelo descumprimento de suas decisões. Apesar de não se referir às medidas adotadas para cumprimento coercitivo pelo demandante como sanções, o termo tem sido utilizado para descrever o contido no art. 22 do ESC.

Em que pese isso, não há autorização para uso da força ou para exclusão do país membro dos quadros da OMC, em virtude da própria proteção à soberania do país. Vê-se, na verdade, que as denominadas “sanções” nada mais são do que o que um país normalmente faria para proteção da economia nacional, caso não levasse a questão para discussão no âmbito da OMC: estabeleceria compensações ou retaliações (ou suspensão de concessões).

Após a obtenção da decisão, o membro reclamado deverá informar ao OSC suas intenções de cumpri-la ou não. O órgão concederá lapso temporal razoável para que o país modifique a legislação interna, que geralmente é de 03 a15 meses.

Não implementada a recomendação, o demandante poderá solicitar novas consultas, buscando estabelecer uma compensação aceitável.

Mello define a compensação como sendo “concessões adicionais, acordadas pela parte vencida normalmente em relação às áreas econômicas envolvidas na disputa, em substituição para manter as barreiras de comércio discutidas”.34

Caso não se obtenha acordo também nessa fase, o Estado demandante poderá solicitar ao OSC autorização para “suspender concessões”, ou seja, retirar do país demandado qualquer tipo de vantagem negociada no âmbito da OMC, como vantagens tarifárias, etc. A suspensão de concessões, ou retaliação, deverá ocorrer, preferencialmente, na mesma área comercial em que se

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verificou a violação dos acordos, sendo excepcionalmente admitida a retaliação cruzada (em outro setor da economia).

O reclamado poderá se manifestar contra o montante das vantagens suspensas, hipótese em que a discussão será levada à arbitragem para avaliação do valor devido.

A retaliação é o principal mecanismo da OMC utilizado para efetivar suas decisões, ainda que seja a ultima ratio do sistema35:

De fato, a sanção econômico-comercial, materializada na forma de retaliações e suspensão de benefícios, faz que (i) a demanda pelo Órgão de Solução de Controvérsias seja muito maior que o recurso a outros ‘tribunais internacionais’, demanda inclusive mais volumosa que a própria Corte Internacional de Justiça; e (ii) o índice de cumprimento das decisões do OSC seja bastante significativo. Ambos são indícios da importância e da efetividade do mecanismo criado pela OMC.36

Por outro lado, a efetividade das retaliações depende muito do poder econômico do país demandante. Muitas vezes a falta de poder econômico faz com que as medidas adotadas pelo reclamante não surtam qualquer efeito econômico sério ao país demandado.

As medidas retaliatórias devem ser temporárias, perdurando tão-somente enquanto durar a política comercial do país demandado que seja incompatível com a ordem internacional.

4 EXEMPLO DE CASO BRASILEIRO NO ÓRGÃO DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS: O CASO ESTADOS

UNIDOS-ALGODÃO

O Brasil já atuou em 29 casos como demandante, 19 como demandado e 103 como terceiro interessado no Sistema de Solução de Controvérsias, sendo um dos países de maior atividade no sistema, atrás dos Estados Unidos, União Europeia, Canadá, China e Índia.37

35_{O art. 3.7 do ESC é bastante claro quanto à utilização de retaliações somente como última} medida na resolução do problema havido entre as partes, vinda posteriormente à tentativa de negociação, recomendação para supressão da medida violadora, e compensações.

36_{BARRAL, Weber. PRAZERES, Tatiana. Solução de Controvérsias. In: O Brasil e a OMC. 2ª} Ed. Org.: Weber Barral. Curitiba: Juruá, p. 28.2002,

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Em um dos casos mais emblemáticos do qual fez parte, o Brasil questionou os subsídios concedidos pelos Estados Unidos à produção interna e exportação de algodão, entre o período de 1999 e 2002, que totalizavam US$ 19,9 bilhões de dólares. Em 2001, os subsídios chegaram a ser equivalentes a 130% da safra.

Por conta disso, em 27 de setembro de 2002, o país solicitou a abertura de uma consulta relativamente aos subsídios concedidos.

Não obtido acordo, foi aberto também o painel, no qual os Estados Unidos saíram vencidos pela prática de concessão de “subsídios acionáveis”, aumentando indevidamente a participação dos EUA no mercado internacional, o que gerava graves prejuízos ao mercado interno brasileiro.

Os EUA apelaram, mas ainda assim saíram vencidos na disputa. Decorrido o prazo para que adotassem espontaneamente as recomendações, os EUA nada fizeram.

O Brasil, então, solicitou ao OSC para que pudesse adotar medidas retaliatórias e obteve o direito, tanto em bens quanto em direitos de propriedade, no montante de US$ 829 milhões de dólares no ano de 2009, sendo que US$ 200 milhões poderiam ser objeto de retaliação cruzada.

Apesar disso, a comemoração havida pela notícia de autorização da retaliação cedeu lugar à incerteza e apreensão. Dos diversos casos que já haviam passado pela OMC, somente dois obtiveram autorização para retaliação cruzada e em ambos os casos, os países demandantes não fizeram uso de sua prerrogativa, principalmente devido às disparidades econômicas que havia entre eles e os demandados.

O Brasil se colocaria, então, como o primeiro país que poderia fazer uso efetivo da retaliação cruzada. Em 2010, os países fizeram um acordo para que os Estados Unidos pagassem ao Instituto Brasileiro do Algodão o valor anual de US$ 147, 3 milhões, deixando o país de fazer uso da punição a que tinha ganhado o direito.

Entretanto, em outubro de 2013, os Estados Unidos interromperam o pagamento aduzindo a inexistência de orçamento. Além disso, não houve previsão de corte de subsídios nas leis agrícolas internas.

Contrariando o bom senso, o Brasil novamente solicitou a abertura de um painel, em decisão bastante criticada. Preferiu privilegiar as relações diplomáticas com a potência norte-americana, quando poderia fazer valer seu interesse através do uso das retaliações.

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no comércio internacional; segundo por afirmar, em última instância, que as decisões do OSC em nada foram úteis. Caminhou-se para a ausência de soluções e o país deixou de tomar um lugar à mesa.

Ainda assim, em 1º de outubro de 2014, os países chegaram a um acordo para o impasse, que dentre suas cláusulas previa, por exemplo, o pagamento final de US$ 300 milhões dos EUA ao Instituto Brasileiro do Algodão, acordo este que ainda está vigendo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Buscou-se neste artigo explorar as etapas procedimentais do mecanismo de resolução de controvérsias da OMC, além de discorrer brevemente quanto aos instrumentos utilizados pelo Órgão de Solução de Controvérsias para conferir efetividade às suas decisões.

Viu-se que a homeostase do comércio internacional é aperfeiçoada através do ideal do livre-comércio, uma vez que as posturas em sentido contrário, conjugadas no gênero comumente denominado protecionismo, são prejudiciais às economias internas, a exemplo do que ocorreu no período entre guerras.

Com a finalidade de ordenar a economia a nível internacional, fiscalizando o cumprimento de acordos multilaterais e prezando pelo desenvolvimento de um comércio internacional livre, foi criada a OMC, que em sua estrutura, conta com um mecanismo de solução de controvérsias decorrentes de descumprimentos de acordos multilaterais pelos países signatários.

A OMC foi precedida, historicamente, pelo Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), que em seu bojo também contava com um sistema de resolução de controvérsias. Ficou claro, entretanto, considerando a complexidade dos problemas advindos com a globalização econômica, que um mero acordo não poderia dar conta da regulação comercial internacional, o que levou os países a se reunirem com a finalidade de criar um efetivo órgão internacional que o substituísse.

Aliás, a resolução de controvérsias era regulada, pelo GATT, somente em dois artigos, enquanto que o atual sistema adotado pela OMC conta com um anexo ao acordo princípio de criação do organismo, no qual constam vinte e sete artigos, sem contar os anexos que regulam procedimentos especiais.

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ESC, que aparentemente tem natureza meramente recomendatória, como o próprio caso apresentado neste artigo.

Evidentemente, deve-se buscar uma adequação dos prazos previstos no procedimento à complexidade das causas que são levadas, até por conta dos inúmeros interesses materiais que permeiam os dissídios.

Entretanto, algumas etapas do procedimento parecem desnecessárias, como a reabertura das consultas após o relatório final, caso o país demandado não queira cumprir as recomendações do OSC, a fim de discutir possíveis compensações econômicas.

Por fim, como órgão internacional, a OMC carece de força cogente para fazer valer suas decisões, face ao princípio da soberania nacional dos países. Os instrumentos utilizados para efetivar as decisões, como visto, seriam aqueles que os países já utilizariam caso não optassem por ser mais diplomáticos nas relações exteriores, como as compensações e as retaliações. A OMC apenas autoriza a sua utilização.

Pode-se dizer, ainda, que tais instrumentos constituem–se como meras ameaças ineficazes caso os Estados que os utilizem não tenham poder econômico ou participação de peso no cenário internacional, para fazer valer seus interesses frente a países mais desenvolvidos.

Apesar das críticas, é inegável o papel da OMC e, principalmente, do seu mecanismo de solução de controvérsias na manutenção da ordem econômica mundial, evitando com que o descumprimento de acordos multilaterais do comércio desemboque na derrocada da economia mundial.

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