Factor territorial en programas públicos de emprendimiento : programa Yo Emprendo 2017, región del Biobío

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(1)FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES MAGISTER EN GOBIERNO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y TERRITORIO. “Factor territorial en Programas Públicos de Emprendimiento, Programa Yo Emprendo 2017 Región del Biobío” Memoria para optar al grado de Magíster en Gobierno, Políticas Públicas y Territorio. Estudiante Paola Andrea Vergara Sanhueza. Director de Trabajo de Graduación Natalia Hernández. Profesor Informante Ana Farías. Santiago, Chile, enero 2018.

(2) FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES MAGISTER EN GOBIERNO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y TERRITORIO. “Factor territorial en Programas Públicos de Emprendimiento, Programa Yo Emprendo 2017 Región del Biobío” Memoria para optar al grado de Magíster en Gobierno, Políticas Públicas y Territorio. Estudiante Paola Andrea Vergara Sanhueza. Director de Trabajo de Graduación Natalia Hernández Mary. Profesor Informante Ana Farías. Santiago, Chile, enero 2018.

(3) A mis padres, hermanos, amigas y mi amado esposo, quienes creen en mí y me apoyan incondicionalmente en cada desafío que emprendo..

(4) Prefacio o agradecimientos. Agradezco profundamente el apoyo de quienes aceptaron participar en esta investigación por medio de entrevistas, datos, contactos y comentarios que guiaron mi trabajo. Fundación Trabajo para un hermano quienes empatizaron con mi proceso de graduación, flexibilizando jornadas laborales para disponer del tiempo necesario para lograr cumplir con la entrega final de este documento. A mi profesora guía, Natalia Hernández, quien, a pesar de la distancia, siempre estuvo disponible para orientarme, enseñarme y apoyarme en momentos complejos y de confusión.. A todos ellos, gracias..

(5) Índice. Página. I.. Introducción. 1. II.. Problematización. 4. III.. Marco Teórico. 13. -. Emprendimiento y emprendedor. 16. -. Emprendimiento y política pública. 19. -. Territorio. 26. -. Política y territorio. 28. IV.. Objetivos. 38. V.. Metodología. 39. VI.. Desarrollo del tema. 46. VII.. Conclusiones. 62. VIII.. Material complementario. 66. VIII.I Anexos. IX.. 66. -. Instrumento para entrevista. 66. -. Formato consentimiento informado. 68. -. Matriz de análisis Bibliografía. 71 93.

(6) Resumen. El presente trabajo plantea como objetivo el reconocer los elementos territoriales considerados como relevantes por parte de diseñadores y ejecutores de programas públicos de emprendimiento en la región del Biobío, a la hora de construir estrategias de superación de la pobreza. Además, se desarrolla un análisis respecto a la comprensión e incorporación de estos elementos en la actual política pública productiva. Para aquello, esta tesis junto con exponer antecedentes teóricos, toma como ejemplo un programa ícono de intervención y apoyo a personas en situación de vulnerabilidad por medio del fortalecimiento de iniciativas económicas existentes, a través de financiamiento, capacitación y asesoría técnica. Nos referimos al Programa Yo Emprendo 2017, del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). Si bien es cierto, el programa se ejecuta a nivel nacional, para efectos de esta investigación, se considera específicamente su ejecución en la región del Biobío. Esto, pues, se trata de una región con altos y permanentes índices de desempleo y en la cual se han implementado políticas públicas de reformación laboral orientadas al emprendimiento, que no han obtenido los resultados esperados. Respecto al método utilizado, este corresponde a una metodología de carácter cualitativo, la cual se desarrolló por medio de la aplicación de 2 técnicas de recolección de datos, como lo son la entrevista individual semiestructurada y la revisión documental. Para el caso de las entrevistas, se definió una muestra considerando a quienes se vinculan a diario con el programa, desde el punto de vista del diseño y ejecución, no de los usuarios. Esto, pues, se esperaba generar reflexiones y posibles mejoras desde quienes tienen la responsabilidad de elaborar y ejecutar directamente la política pública..

(7) En el caso de la revisión documental, se trabajó con material oficial, como lo son las orientaciones programáticas y metodológicas de FOSIS. La información recopilada a través de ambas técnicas, fue procesada y analizada por medio del análisis categorial de contenidos, utilizando una matriz de vaciado de datos. Respecto a los principales hallazgos detectados, se puede plantear que la incorporación. de. elementos. territoriales. en. programas. públicos. de. emprendimiento, es una tarea pendiente. Si bien es cierto, FOSIS manifiesta un enfoque territorial en sus documentos oficiales, actualmente continúa siendo un desafío. Sin embargo, es oportuno mencionar que existe la intención y proyección de realizar una incorporación verdadera de las características territoriales en el diseño de los programas, ya que tanto quienes se desenvuelven en el área de diseño como en la de ejecución de estos, lo consideran relevante en función de mejorar y optimizar las intervenciones para desarrollar un mejor trabajo y realmente impactar de forma responsable en la vida de miles de personas que ven en el emprendimiento, la oportunidad de superar su situación de vulnerabilidad.. Palabras claves: territorio, emprendimiento, políticas públicas, estrategias de superación. de. pobreza.

(8) I.. Introducción. Hoy en día, el emprendimiento se reconoce no sólo como un tipo de acción económica sino también como un camino hacia la realización individual. En este contexto, González (2012) señala que “este hecho coincide en temporalidad con el impulso que ha adquirido en las últimas décadas el enfoque que concibe a las capacidades individuales como un recurso esencial para gestionar la propia vida; la consolidación de un modelo económico eminentemente liberal y desregulado; un enfoque de política pública focalizado o residual; y el auge que ha adquirido el proceso de individualización y la crisis de los referentes colectivos de acción” (González, 2012, p.12). Tales aspectos, han propiciado el posicionamiento del emprendimiento en el espacio del mercado, así como también ha alcanzado un alto grado de validación social. Si bien existe un aumento de diseño de programas de emprendimiento que promocionan proyectos de mayor inversión e innovación, como es el caso de los programas de la Corporación de Fomento (CORFO), o bien promueven la generación de mayores perspectivas de ganancia, como es el caso del programa Capital Semilla del Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC), también se observa una amplia gama de programas orientados a potenciar la generación de actividades económicas independientes que permiten estimular las capacidades emprendedoras de personas en situación de pobreza y vulnerabilidad. Estos programas promueven el emprendimiento por medio de la entrega de herramientas como capacitación, asesoría técnica y financiamiento y, de esta forma, han tendido a posicionarse como una línea estratégica constante para combatir la pobreza. En función de la conceptualización del emprendimiento como una opción potente de superación de la pobreza con carácter social, en esta tesis se buscó 1.

(9) analizar, desde la mirada de quienes son los encargados de ejecutar la política pública, la consideración de elementos territoriales en programas públicos de emprendimiento. Para esto, se tomó como ejemplo un programa que promueve el emprendimiento, como lo es el programa Yo Emprendo 2017 del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). La pregunta que guió esta investigación fue ¿Qué elementos territoriales consideran como relevantes los diseñadores y ejecutores de los programas públicos de emprendimiento en la región del Biobío a la hora de construir estrategias de superación de la pobreza?. Esta pregunta surgió tras un cuestionamiento sobre la incorporación de características territoriales y planificación descentralizada de políticas públicas. En función de esto, se indicó como objetivo general el reconocer los elementos territoriales considerados como relevantes por parte de diseñadores y ejecutores de programas públicos de emprendimiento en la región del Biobío a la hora de construir estrategias de superación de la pobreza.. Esta investigación buscó ser un aporte al conocimiento del área, ya que intentó presentar la comprensión que existe en relación a los elementos territoriales, las formas en que estos se incorporan y las acciones de resguardo de estos elementos durante la ejecución de dichos programas diseñados como estrategias para la superación de la pobreza.. Finalmente, el documento comienza por presentar la problematización que sustentó esta tesis, donde se pone en tensión elementos y su triangulación para la generación de políticas públicas en torno al emprendimiento; continúa con el desarrollo de una discusión teórica respecto al tema de estudio, considerando conceptualizaciones respecto a emprendimiento, territorio, política pública, entre otros. Luego, se describe la estrategia metodológica que se utilizó para recolectar los datos necesarios con los cuales desarrollar la investigación y, finalmente, presenta los principales hallazgos y conclusiones agrupados según 2.

(10) las 4 categorías que contempló el análisis: emprendimiento, política pública de emprendimiento, elementos territoriales y estrategia de superación de pobreza vía emprendimiento (Programa Yo Emprendo 2017).. 3.

(11) II.. Problematización. La pobreza se considera como un fenómeno multidimensional que afecta todos los ámbitos de las vidas de quienes la sufren (Palma y Urzúa, 2005). De esta forma, la superación de la pobreza es uno de los grandes desafíos a enfrentar. A pesar de la concientización de esta necesidad, el constante esfuerzo de los gobiernos para reducirla aún no ha tenido los resultados esperados, “ya que el 29% de la población de la región continúa siendo pobre y un 11,5% de personas viven en situación de pobreza extrema o indigencia” (CEPAL, 2012, p.17). Dentro de los países latinoamericanos, Chile se destaca por presentar los menores porcentajes de personas en situación de pobreza, utilizando como criterio la relación ingreso/línea de pobreza. Un ejemplo de ello, ha sido la reducción de los índices de pobreza durante el periodo 1990–2006; la tasa a nivel nacional, pasó de un 38,6% en 1990 a un 13,7% en el 2006 y la de indigencia de un 13% a un 3,2% en igual período, disminuyendo 24,9 y 9,8 puntos porcentuales, respectivamente (Toloza, “et al”, 2012, p.20). Estos resultados se deben a diversos factores, dentro de los cuales destaca la forma de desarrollar la política pública instaurada en las acciones y decisiones del Estado. Desde el restablecimiento de la democracia se observa una relación constante entre conocimiento experto vinculado a la economía y el enfoque de políticas públicas, especialmente en temas como políticas laborales, manejo macroeconómico, entre otras (Dávila y Soto, 2011).. El enfoque de la política pública se vuelca a los sectores pobres y postergados, intentando transformaciones iniciales desde una acción asistencial para luego dar paso a una de carácter promocional que privilegia transferir herramientas,. 4.

(12) expandir capacidades y ampliar las posibilidades de acción autónoma de los sectores pobres para incorporarse al proceso de desarrollo (Raczynski, 2002). Con el regreso a la democracia se construye paulatinamente una nueva mirada para trabajar temáticas sociales, procurando mantener la universalidad de las políticas públicas y la focalización de programas y políticas enfocadas en establecer la igualdad de oportunidades. Además, surgieron instituciones públicas orientadas específicamente a la lucha contra la pobreza y a la formulación e implementación de políticas sociales (Palma y Urzúa, 2005) como es el caso del Fondo de Solidaridad e Inversión Social, Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, Servicio de Cooperación Técnica, entre otros.. Como factor común de estas nuevas políticas, se encuentra la consideración del emprendimiento como un factor determinante en el desarrollo económico y social, pues contribuye a la creación de puestos de trabajo y a la generación de ingresos (Llanos-Hernández, 2010). En este sentido, tras la crisis de 1973 y la implementación del modelo de flexibilización laboral que generó un estancamiento en el modo de producción capitalista, el desarrollo acelerado de nuevas tecnologías y la progresiva tercerización de la economía y estructura del trabajo (Acuña y Pérez, 2005), muchos visualizaron la necesidad de buscar alternativas de empleo y a considerar el emprendimiento como una alternativa viable para superar la crisis. En palabras de Ortiz y Millán, “la necesidad de abrir nuevas vías en el mercado laboral, de tomar iniciativas creativas e innovadoras que posibiliten puestos de trabajo, se ha convertido en una necesidad urgente” (Ortiz y Millán, 2011, p.221). Respecto al fenómeno del emprendimiento, el cual ha tenido un crecimiento paulatino en nuestro país, si bien surgió en la década de los setenta, fue en los 80 cuando se comienza a valorar el mundo de la microempresa y comienzan a. 5.

(13) desarrollarse programas de microcrédito y capacitación para combatir la pobreza de aquel entonces (González, 2012; Henríquez y Villa, 2005). Con el renacer de la doctrina liberal en la esfera económica, que plantea la centralización del mercado, la flexibilización laboral y reducción del papel regulador del Estado, el Gobierno de Chile desarrolló una serie de políticas públicas enfocadas a incentivar el emprendimiento, a través de la promoción de la inversión e infraestructura productiva, el acceso a financiamiento, la capacitación de los recursos humanos, entre otras. Asimismo, se crearon una serie de programas de apoyo al microemprendimiento como estrategia para la generación de ingresos en sectores de bajos recursos y de oportunidades para salir de su situación de pobreza o vulnerabilidad (Flores, Landerretche y Sánchez, 2010). En tal sentido, se tiende a pensar que “para superar pobreza basta con desarrollar un trabajo individual, persona a persona, orientado a modificar actitudes, esquemas mentales y visiones de mundo, y consolidando habilidades y competencias personales en las personas pobres para moverse mejor en el mundo e integrarse” (Raczynski, 2002, p.8). Junto a lo anterior, se fue constituyendo la llamada red de fomento productivo, la cual conforma un conjunto de instituciones estatales que, bajo la supervisión del Ministerio de Economía, busca fomentar y apoyar el desarrollo y la creación de empresas en el país, poniendo énfasis en aquellas de menor tamaño.. En la actualidad, esta red se conforma por 22 instituciones públicas que ofrecen distintos servicios e instrumentos de apoyo para las diversas áreas productivas. Entre ellas destacan: Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), Ministerio de Economía, Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), Fondo de Solidaridad e Inversión social (FOSIS), entre otros (SERCOTEC y OIT, 2010).. 6.

(14) Entre estas instituciones, el FOSIS, surge a partir de los 90 como un instrumento dirigido a mitigar, en el corto y mediano plazo, el costo social de las políticas económicas y de ajuste social (Tomei, 1996). Dicha decisión surge a raíz de posiciones políticas que “proponían programas descentralizados, complementarios a la política. pública sectorial, que. respondieran a los problemas y necesidades de sectores sociales específicos, que estimularán la participación activa y directa de los beneficiarios y generara en los sectores más postergados una capacidad autónoma de solución de problemas” (Raczynski, Lehmann y Repetto, 1994, p.21).. En relación a las políticas de superación de la pobreza en Chile, una acción significativa que se inicia en 1994 durante el gobierno del Presidente Eduardo Frei, es el diseño y promoción del Plan Nacional de Superación de la Pobreza, en el que destacan 4 nuevas prioridades: i) prioridad sobre una línea de coordinación intersectorial de la institucionalidad pública; ii) fortalecimiento de procesos de descentralización y de participación activa de la comunidad para dar respuestas más adecuadas a la heterogeneidad social y territorial de la pobreza; iii) llamado a la sociedad civil para sumarse a la tarea de la superación de la pobreza; y iv) la aplicación de una modalidad de intervención que privilegia territorios, comunas o áreas menores (Raczynski, 2002).. Tales elementos, que forman parte del enfoque de la política pública chilena y que tienden a interpelar la acción individual y a responsabilizar al individuo de su propio bienestar, han repercutido en el fenómeno de la pobreza “provocando una profundización de desequilibrios territoriales, con disparidades entre regiones, en el interior de un mismo espacio regional y hasta en un mismo espacio urbano” (Madoery, 2001, p.203). En este contexto, Raczynski señala que “las situaciones de pobreza no son una cuestión únicamente individual o familiar, sino que tienen que ver con las 7.

(15) posibilidades y limitaciones del entorno, sean éstas geográficas, de recursos productivos, de dotación de servicios, culturales e identitarias, de organización social u otras” (Raczynski, 2002, p.8). Asimismo, señala que “el carácter social y no sólo individual de la pobreza, el hecho que muestre diferencias notorias en distintos contextos espaciales, señala que es conveniente adoptar una entrada territorial” (Raczynski, 2002, p.12).. Por tanto, no basta con tener un espíritu emprendedor para superar la pobreza; tal como lo señalan algunos autores, no son sólo los rasgos de personalidad del individuo los que conforman la iniciativa y el perfil emprendedor, sino también lo son el factor personal, ambiental, el apoyo institucional y social como variables estratégicas que pueden incidir en la acción emprendedora (Ortiz y Millán, 2011; Benavides, 2004).. Es por esto, que, para potenciar la acción emprendedora de la política pública, tanto en su fase de diseño como de implementación, esta debe considerar estos elementos para crear un medio ambiente que permita potenciar el emprendimiento como estrategia de superación de la pobreza y “para producir ese medio ambiente, los gobiernos juegan un rol fundamental a través de sus políticas públicas” (Larroulet y Ramírez, 2007, En Cortés, 2008, p.34).. A partir de esta consideración, se promueven temas como el desarrollo endógeno y de los territorios, “apuntando hacia una gestión social innovadora, cuyos ejes centrales serían la integralidad, la descentralización y la participación” (Raczynski, 2002, p.23). Para ello se fortalecen los mecanismos de coordinación al interior del aparato público, se privilegia la participación y se adecúan los programas e instrumentos a las especificidades de la realidad social y territorial de la pobreza (Raczynski, 2002). En Chile, el fenómeno de pobreza surge a raíz de una desigual distribución del ingreso, el cual es considerado uno de los problemas más importantes de la sociedad chilena (Arellano, 2004). Esta brecha de ingresos implica que existen 8.

(16) diferencias de bienestar de los hogares que se explican por desiguales dotaciones de capital humano o productivo.. Sin embargo, muy poca atención se ha puesto en la desigualdad geográfica o territorial como un factor adicional de desigualdad (Moguillansky, Ramírez y Furnaro, 2013). Esta toma relevancia cuando se observa que pese al crecimiento que ha experimentado la economía chilena en las últimas décadas (Infante y Sunkel, 2009), a nivel regional aparecen importantes diferencias (Brida, London y Rojas, 2012). Este heterogéneo crecimiento regional determina que una proporción considerable de la desigualdad en Chile se explica por los contrastes territoriales. De este modo, paralelo al proceso de mejora en el hacer de la política pública chilena, comienza a expandirse el concepto de territorio hasta adquirir una mayor relevancia al interior de otras disciplinas de las ciencias sociales, tal como ha acontecido en la sociología o la economía (Llanos–Hernández, 2010).. Este concepto surge con los procesos derivados de la revolución científica, la mundialización económica y las políticas neoliberales que transformaron las viejas relaciones sociales (Llanos–Hernández, 2010).. Actualmente, el territorio se ha convertido en un concepto interdisciplinario y más flexible, ya que no sólo continúa representando el soporte geopolítico de los estados nacionales, sino que constituye una manifestación más versátil del espacio social como reproductor de las acciones de los actores sociales (Llanos–Hernández, 2010; García 2007). Al respecto, territorio es un concepto que permite el estudio de las nuevas realidades del mundo social en el contexto global actual y que logra imprimir una relevancia central a la dimensión espacial de los procesos sociales que estudia (Llanos–Hernández, 2000).. 9.

(17) No obstante, si bien la política pública comienza a introducir el concepto de territorio como un enfoque estratégico para la intervención de temáticas sociales, su incorporación “se encuentra con dificultades de entorno y estructurales, que tienen relación con: un Estado centralizado, un modelo de control de gestión de las políticas públicas y del marco normativo, un modelo de ejecución de políticas de fomento productivo dividido en compartimentos y centralizado, y estrategias de desarrollo regionales genéricas” (Toloza, “et al”, 2012, p.25).. Por otra parte, el mercado se ha consolidado como el principal mecanismo de coordinación de la sociedad chilena y las trayectorias sociales tienden a individualizarse progresivamente como el resultado de un discurso institucional (González, 2012). De acuerdo a lo señalado por González “esto se explica, en gran medida, por la consolidación de un individualismo institucionalizado en el enfoque de la política pública, que asume un modelo eminentemente residual y que tiende a responsabilizar al individuo de su propio nivel de bienestar social” (González, 2012, p.25) y por tanto, “el emprendimiento se revela entonces, como una opción altamente funcional a estos principios estructurales, en tanto representa un mecanismo de gestión individual de los riesgos sociales, que se encuentra en consonancia con los imaginarios del individuo de mercado y que tiende a exacerbar la figura del esfuerzo y el mérito individual” (González, 2012, p.27). Considerando ambos aspectos, un Estado centralizado y altamente normativo junto con un enfoque institucional que tiende a individualizar las trayectorias sociales, es posible observar una política pública cuyo diseño se estructura verticalmente y cuya aplicación se efectúa de manera homogénea en todo el territorio nacional, sin hacer mayor distinción de las particularidades y especificidad de cada una de las regiones (Toloza, “et al”, 2012). Por tanto, tal como señala Raczynski “no se trata de diseñar programas que salen a buscar participantes ni de definir a priori qué programa llega a qué territorio con 10.

(18) cuántos recursos, ni hacer coincidir los recursos de varios programas en algunos territorios definidos como prioritarios, como ha sido la tendencia. Más bien, el punto de partida debe ser la realidad de un territorio, sus habitantes y organizaciones, sus recursos, sus potencialidades y restricciones, y los agentes institucionales ahí presentes” (Raczynski, 2002, p.32).. Ahora bien, considerando la apreciación política y social de los programas de emprendimiento enfocados en la superación de la pobreza, pero también considerando la valoración que se le otorga al territorio, se plantea que la presente tesis discutió planteamientos teóricos sobre la incorporación de elementos territoriales tomando un programa como ejemplo claro en esta área, como lo es el Programa Yo Emprendo 2017 (FOSIS), Región del Biobío.. Este programa centra su acción en aportar directamente al proceso de transformación de los emprendedores, a través del despliegue de sus competencias y conocimientos y el uso de sus potencialidades, con el fin de que perciban ingresos mayores y, de este modo, cuenten con una mejor calidad de vida para ellos y sus familias (FOSIS, 2014).. En este sentido, la pregunta que guio la realización de la presente investigación es: ¿Qué elementos territoriales consideran como relevantes los diseñadores y ejecutores de los programas públicos de emprendimiento en la región del Biobío a la hora de construir estrategias de superación de la pobreza? La interrogante se abordó desde la mirada de los ejecutores y actores relacionados con el programa en la región, ya que son quienes se vinculan diariamente con el territorio y pueden hacer un análisis detallado de este programa que se tomó como ejemplo para la discusión teórica de esta tesis, ya que está asociado a la temática de emprendimiento que incorpora elementos territoriales como estrategia para superar situaciones de pobreza, por cuanto éste no sólo apunta a un trabajo individualizado que promueve el desarrollo de 11.

(19) actividades económicas independientes, sino también considera los elementos del entorno que permitan potenciar dichas oportunidades de negocios, promover su empleabilidad y mejorar las condiciones de vida de personas en situación de pobreza y/o vulnerabilidad.. Por su parte, respecto a la elección de la región del Biobío como territorio ejemplo, se justifica en que es una región cuya tasa de desempleo del trimestre febrero- abril 2017 fue de 6,6%, según datos de INE (2017); el cual supera el 6,4% presente a nivel nacional. Además, comprende dos de las comunas con mayores índices de desempleo como lo son Coronel (8,3%) y Lota (9,2%). Comunas que, por lo demás, son emblemáticas en casos de territorios que enfrentan una crisis de empleo y que ésta se aborda por medio de la capacitación y el fomento del emprendimiento.. Recordemos lo ocurrido tras el cierre de las minas de carbón y posterior reconversión laboral de la población. Se trató de una política pública que no tuvo los resultados deseados, ya que intentó entregar formación en oficios como peluquería y gasfitería que permitieran a los habitantes desarrollarse por cuenta propia, sin considerar el contexto laboral, cultural y territorial de las comunas. Reflejo del fracaso de la política, son las cifras de desempleo que hasta hoy en día se encuentran entre las más altas del país. La relevancia de la pregunta de investigación radica en que cada territorio presenta características distintas que pueden incidir en la ejecución de una intervención exitosa y sostenible en el tiempo, y resulta imperante conocer la realidad al respecto en las políticas públicas diseñadas en nuestro país, además de entender cómo se conciben los conceptos teóricos que sustentan la conformación de estrategias de superación de la pobreza.. 12.

(20) III.. Marco Teórico. La crisis económica de los años 70, provocó el estancamiento del modo de producción capitalista y estimuló un proceso de reestructuración del mismo, basado en una creciente y progresiva liberalización, apertura del comercio internacional y la concentración del capital transnacional (Acuña y Pérez, 2005; Alburquerque, 2004). A raíz de esto, “la gestión de las empresas, de la relación salarial y del proceso productivo, comenzó a rearticularse hacia una organización cada vez más flexible, acorde a la volatilidad de los elementos de contexto, y que permitiera seguir acrecentando las utilidades. Este es el reconocido paso de la producción en serie a la producción flexible” (González, 2012, p. 32). En consecuencia, “el Estado asumió un rol reducido a la regulación –aunque bastante limitada-, y se amplió el margen de acción de los mercados mediante la inversión privada” (González, 2012, p. 33). Se produce una intencionada retirada del Estado en el área de la política pública que se caracteriza por la notable reducción del gasto social, el aumento de los niveles de pobreza y en una concentración del ingreso en estratos socioeconómicos altos.. En el caso de Chile, este fue de los países pioneros en poner en marcha el proceso de flexibilización laboral a través de las modificaciones a la normativa laboral, que se concretan en el Plan Laboral de 1979 con el objetivo de desregularizar o liberalizar el sistema de relaciones laborales conforme con los 13.

(21) postulados del modelo económico neoliberal establecido por la Dictadura militar (Acuña y Pérez, 2005; González, 2012).. En resumen, la presencia de un Estado Benefactor hacia la década de los 70, se vuelca hacia un Estado con características neoliberales debido a las reformas políticas y económicas generadas durante la dictadura. Como consecuencia de estas transformaciones, se produce una amplia propagación de nuevas modalidades de trabajo, que tienden a alejarse de la relación salarial típica. En este sentido, de acuerdo a lo señalado por González “la externalización de funciones, la subcontratación, el autoempleo o el trabajo independiente en general, se vuelven una realidad extendida” (González, 2012, p. 33).. Entre las razones que inciden en este cambio hacia la independencia, Acuña y Pérez (2005) indican que están las personas que se ven forzadas a dichos cambios por las medidas de flexibilidad laboral externa aplicadas por las empresas y la dificultad de encontrar un nuevo empleo asalariado, y por otra, se encuentra el malestar asociado a las medidas de flexibilidad laboral interna producto de la intensificación del trabajo con efectos que resultan gravosos para la conciliación con la vida personal (Acuña y Pérez, 2005).. De esta forma, las medidas de flexibilidad laboral, se convierten en uno de los principales factores para el desarrollo de este tipo de trayectorias laborales. Con respecto a la fuerza laboral en Chile y de acuerdo a lo indicado por la OIT, uno de los cambios relevantes en el empleo durante los años 90, en Chile y en América Latina, es el paso de empleos modernos a informales, incluyendo trabajadores independientes ocupados en microempresas y trabajadores en servicios personales (Infante, Martínez y Tokman 1999, En Mac-Clure, 2001).. 14.

(22) Un ejemplo de ello es que alrededor de dos tercios de los nuevos puestos de trabajo creados en la región en los años 90 se generaron en el sector informal (CEPAL, 2004). Es por tal motivo, que “la informalidad actúa como alternativa respecto del desempleo, especialmente en lo concerniente a los trabajadores menos calificados” (CEPAL, 2004, p.301). Considerando los cambios que vive el empleo, es posible indicar que el emprendimiento surge como una respuesta a la creciente flexibilización de la fuerza laboral. De acuerdo a lo señalado por González, “desde una mirada histórica es necesario entender que el auge del emprendimiento se enmarca en un proceso mayor, que produjo transformaciones en las relaciones laborales y las formas organizativas del proceso productivo” (González, 2012, p.30), pues se muestra como una estrategia que apunta a utilizar las oportunidades que surgen cuando la producción se fragmenta y externaliza (González, 2012).. Si bien se le asocia fuertemente al sector empresarial, en su gran mayoría estas iniciativas “se desarrollan en el mundo del autoempleo y la microempresa, en donde se ven fuertemente condicionadas por las transformaciones a las que se ha hecho referencia” (González, 2012, p. 36).. En el caso de Chile, las microempresas crecieron igual o más que la ocupación en el sector formal. Respecto de la recesión que experimentó el país durante los años 80, se sostuvo que las microempresas constituyeron una alternativa frente a las agudas tasas de desempleo (Mac-Clure, 2001). Al respecto, se postula que alrededor de una quinta parte de los nuevos empleos generados en el mercado laboral urbano durante 1990-1996 fueron en microempresas, incluyendo trabajadores por cuenta propia (Martínez y Tokman 1999, En Mac-Clure, 2001).. 15.

(23) Sin embargo, la calificación de estas empresas desde la mirada de la política pública muestra cierta ambigüedad dado que, por un lado, constituyen formas apreciadas de sustento para grupos vulnerables y son un semillero de capacidad empresarial, pero por otra, configuran ámbitos de la economía en los que, muchas veces, la falta de normatividad y regulación atenta contra el bien común y la rentabilidad de empresas formales (CEPAL, 2004).. Ahora bien, antes de iniciar la discusión sobre la consideración del fenómeno del emprendimiento en la política pública, es necesario precisar respecto del concepto y los elementos que lo caracterizan.. Emprendimiento y emprendedor En la literatura académica es posible identificar diversas opiniones respecto a lo que se entiende como emprendimiento. Al respecto, “mientras algunos estudios consideran sólo la dimensión de propiedad de una empresa o negocio para definir emprendimiento, otras investigaciones señalan que, además, se debe incluir la dimensión de innovación, así como también una dimensión de riesgo o incertidumbre” (Van Praag,1999, En Flores, Landerretche y Sánchez, 2010, p.5). Otros, como “Arenius y Minniti (2005) utilizan una definición de emprendimiento naciente, que identifica a los individuos que están tratando de empezar un nuevo negocio, que durante los últimos 12 meses han realizado acciones para empezarlo, y que serán dueños de la totalidad o parte del negocio” (Flores, Landerretche y Sánchez, 2010, p.6).. Estos. alcances,. dan. muestra. de. algunas. maneras. de. observar. el. emprendimiento. No obstante, la presente investigación utilizó el concepto definido por el Global Entrepreneurship Monitor (GEM), que señala que “el emprendimiento es cualquier intento de nuevos negocios o creación de nuevas 16.

(24) empresas, la reorganización de un negocio o la expansión de uno existente, por un individuo, grupo de individuos o firmas ya establecidas, y su contribución al crecimiento se produce a través del dinamismo de los negocios entendido como los nacimientos, expansiones, muertes y reducciones de los mismos” (Larroulet y Ramírez, 2007, En Cortés 2008, p.19). GEM es un proyecto de investigación mundial que analiza el interés de la población de un país para participar en actividades emprendedoras y tiene por objeto medir esta actividad y sus condicionantes, buscando analizar los factores que. determinan. los. niveles. de. actividad. emprendedora. e. identificar. oportunidades que permitan la creación y aplicación de políticas eficientes de promoción del emprendimiento.. El modelo de investigación del proyecto utiliza variables como el contexto social, cultural y político, oportunidades del emprendedor y capacidad emprendedora, entre otras, a partir de las cuales se alcanza la tasa de actividad emprendedora la cual está compuesta por dos factores que motivan el emprendimiento: la oportunidad de aprovechar una realidad favorable para hacer un negocio o “la necesidad” para superar la realidad de pobreza (Cortés, 2008).. En el año 2001, el GEM puso de manifiesto que, en regiones o países en vías de desarrollo, el porcentaje de emprendedores que inician sus actividades por necesidad como explicación a la falta de oportunidades laborales, es significativamente superior a la de los países desarrollados donde la motivación principal a emprender viene dada por la búsqueda de nuevas oportunidades de negocio (Amorós y Echecopar, 2007, En Cortés, 2008). Al respecto, la Corporación Andina de Fomento señala que “alrededor de un tercio de los emprendedores de América Latina dice optar por esta actividad por falta de alternativas” (CAF, 2013, p.30).. 17.

(25) El elevado nivel de emprendimiento de algunos países puede obedecer más a la necesidad que a la búsqueda de oportunidades reales de negocio. Así, se crean negocios porque no existen otras alternativas de trabajo para la población en edad productiva (Amorós y Echecopar, 2007, p.112). En este sentido, Chile presenta una baja cantidad de iniciativas emprendedoras por oportunidad si se le compara con las economías más desarrolladas (Cortés, 2008). Esto se manifiesta en los resultados de la Encuesta de Microemprendimiento realizada en el año 2011, la cual señala que, “de acuerdo al tipo de motivación para emprender, aquellas relacionadas a la necesidad son las más relevantes, presentando entre un 38% y un 40% de los emprendimientos” (Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, 2012). Considerando lo expuesto y los propósitos del estudio, este apunta a profundizar en torno a la categoría de emprendimiento por necesidad, orientada a reducir pobreza, promover el empleo y desarrollar contención social, así como también generar ingreso de subsistencia para la familia, cuyo producto o servicio es desarrollado en sectores con bajas barreras de entrada, una elevada informalidad y con una inversión inicial baja (Echecopar, Angelelli, Galleguillos y Schorr, 2008, En Cortés, 2008). Ahora bien, luego de revisar el concepto de emprendimiento y los motivos que llevan. a. emprender,. cabe. preguntarnos:. ¿Qué. entenderemos. por. emprendedor?. El término emprendedor (entrepreneur) fue introducido a la literatura económica por primera vez en los inicios del siglo XVIII por el economista francés Richard Cantillon. Su aporte ha sido verdaderamente relevante para comenzar a comprender el concepto de emprendedor y el rol que juega el emprendimiento en la economía. Cantillon hace una definición del emprendedor como “agente que compra los. 18.

(26) medios de producción a ciertos precios y los combina en forma ordenada para obtener de allí un nuevo producto” (EAFIT, 2008, p.14).. Schumpeter hace referencia al termino emprendedor para hablar acerca de los individuos que con sus actos causan cambios e inestabilidades en los mercados. Lo expresa de la siguiente manera en su libro Capitalismo, socialismo y democracia: “La función de los emprendedores es reformar o revolucionar el patrón de producción al explotar una invención, o más comúnmente, una posibilidad técnica no probada, para producir un nuevo producto o uno viejo de una nueva manera; o proveer de una nueva fuente de insumos o un material nuevo; o reorganizar una industria, etc” (Formichella, 2004, p.12).. Por otra parte, Peter Drucker, uno de los autores más importantes en el tema, define al emprendedor como aquel individuo que es innovador y al “entrepreneurship” como el emprendimiento empresarial, y aclara la común confusión de creer que cualquier negocio pequeño y nuevo es un emprendimiento, y quien lo lleva a cabo un emprendedor. Destaca que, aunque quien abra un pequeño negocio corra riesgos, eso no quiere decir que sea innovador y represente un emprendimiento. (Formichella, 2004).. Para efectos de esta investigación, se entenderá al emprendedor bajo la definición de Richard Cantillon.. Luego de describir los conceptos de emprendimiento y emprendedor, estamos en condiciones de analizar cómo se incorporan en la política pública.. Emprendimiento y política pública. Si bien en los 80, el énfasis estuvo en la liberalización y el cambio en la función y tamaño del Estado, a inicios de los 90 se produce un cambio de paradigma 19.

(27) conceptual que tiene enormes incidencias desde el punto de vista práctico. Es así como, las nuevas orientaciones, las políticas y programas enfatizan en aquellos aspectos que se vinculan al crecimiento y en la necesidad de reajustar las economías a los desafíos de un mundo globalizado y cada vez más exigente en el plano de la competitividad (MIDEPLAN, 2007, p. 23). En los primeros años de la década de los 90, se amplió y complejizó el área de intervención de la política pública generándose ciertos acuerdos sociales y políticas que apuntaron a: la apertura económica, la liberalización de los mercados y la integración económica regional; el cumplimiento del rol regulador del Estado; la creación y el fortalecimiento de instituciones que acrecienten los procesos de modernización política-social; y la intervención activa de políticas y programas específicos, focalizados hacia grupos vulnerables y orientados al logro de los objetivos de equidad social y superación de la pobreza (MIDEPLAN, 2007).. A su vez, se comienza a generar una preocupación por el tema del emprendimiento, a raíz de que la economía nacional ha tenido un desempeño mucho menos dinámico en los últimos 10 años que en la década anterior (entre 1997 y 2006 la tasa de crecimiento promedio fue de 4% y entre 1986 y el 1996 el crecimiento anual fue de 7%), lo cual se explicaría por el menor dinamismo de la productividad en el país (Cortés, 2008).. En este contexto, el emprendimiento comienza a experimentar una difusión creciente desde el ámbito de la política pública. Al respecto, en la esfera de lo público, “esta penetración se observa en la difusión progresiva que el emprendimiento ha adquirido como una línea estratégica en el desarrollo de políticas públicas” (González, 2012, p.17), lo que se traduce en una mayor inversión estatal en fomento productivo (SERCOTEC y OIT, 2010). Asimismo, comienza a instaurarse el emprendimiento en el ámbito cultural cuyo relato supera el espacio de una figura solo económica, para establecerse en el 20.

(28) nivel de los imaginarios sociales como un fin legítimo y deseable (Fundación para la Superación de la Pobreza, 2010). Lo singular de este proceso, es que su aprobación social traspasa clases y estratos, alcanzando una legitimidad transversal en todos los grupos sociales.. Cabe mencionar que el auge del emprendimiento en Chile, no es consecuencia exclusiva de decisiones técnicas que la disponen como una línea estratégica, sino que también obedece a una fuerte legitimación ideológica y una sociabilidad construida en torno al mercado (González, 2012). En este sentido, González señala que “el emprendimiento es concebido también como una forma deseable de gestionar la vida en los grupos vulnerables, lo que generalmente se concreta en el acceso a programas que ofrecen microcréditos y capacitación en la administración de pequeños negocios” (González, 2012, p.22), tendencia que ha sido altamente avalada por las esferas política y económica. Ahora bien, considerando la línea de desarrollo asumida en el país en la década de los 90, el papel de la política pública giró en torno a tres grandes temas: la creación de condiciones y promoción de grandes inversiones; apoyo a la creación de pequeñas empresas y modernización de las existentes para que puedan competir internacionalmente; y el ámbito relacionado con la empresarialidad analizada desde la perspectiva de la informalidad, siendo un componente frecuente en las estrategias de supervivencia de los grupos más vulnerables (CEPAL, 2004). Este interés se tradujo en la creación de diversas instituciones que ofrecen oportunidad financiera para aquellos sectores que enfrentan obstáculos para optar al financiamiento tradicional y el apoyo de organismos de cooperación externa que, junto con permitir el acceso a fondos rotativos y otras fuentes de inversión y operación, han aportado con innovadores programas crediticios (CEPAL, 2004). 21.

(29) Por tanto, es posible indicar que “es en la década de los 90, junto con el retorno a la democracia, donde aparece por primera vez una línea de apoyo gubernamental a las actividades de emprendimiento mediante la creación del FOSIS (1989).. En. los. años. posteriores. el. emprendimiento. ya. no. aparece. ligado. exclusivamente a aspectos económicos coyunturales, y emerge como una línea estratégica del modelo de desarrollo asumido por Chile” (González, 2012, p.36).. No obstante, la evolución de esta red institucional no es el aspecto exclusivo que releva la importancia que ha adquirido el emprendimiento como eje central de la política pública. Esta tendencia se observa también en el aumento de los montos de inversión destinados a esta actividad (González, 2012).. Por tanto, son estas dos líneas las que reflejan el alto nivel de introducción que ha tenido el emprendimiento en el desarrollo de políticas públicas en Chile: la centralidad de la red de fomento productivo y el aumento de la inversión pública en este tema, las cuales giran principalmente en torno al sector de la pequeña y microempresa (SERCOTEC y OIT, 2010). Las instituciones que ocupan un rol central en esta red son SENCE, SERCOTEC, FOSIS, CORFO e INDAP, dedicadas exclusivamente a tareas de capacitación y financiamiento.. En Chile, actualmente, existe una amplia valoración del emprendimiento como estrategia de desarrollo local y como factor clave del desarrollo económico y social por su contribución en la generación de empleo y aumento de ingresos (Llanos-Hernández, 2000). Es por este motivo que el gobierno chileno ha realizado una serie de políticas públicas que, en la actualidad, se han enfocado en incentivar el emprendimiento. 22.

(30) y, por ende, el aumento en la generación de ingresos en familias en situación de pobreza. Es justamente esta contribución “la que ha despertado un creciente interés en la economía, llegando a un significativo consenso en establecer que el emprendimiento es uno de los factores que contribuye al desarrollo de los países, especialmente en una sociedad en la cual existe una cultura que favorece e incentiva a las personas a iniciar nuevas actividades económicas, sociales, culturales o personales” (Cortés, 2008, p.6).. No obstante, se requiere avanzar hacia políticas públicas de segunda generación, destinadas a mejorar la cohesión social y territorial en Chile, como un mecanismo para mejorar la distribución de la riqueza y hacer que el éxito económico llegue a todos los sectores, sobre la base de modelos de gestión del desarrollo que se hagan cargo de las especificidades propias de la sociedad (Palma & Urzúa, 2005).. En este sentido, con el avance de los procesos de democratización y descentralización, comienza a tomar relevancia la reflexión sobre las estrategias de desarrollo local como formas de ajuste productivo flexibles en el territorio, las cuales buscan estimular los recursos potenciales de carácter endógeno tratando de construir un “entorno” institucional, político y cultural de fomento de las actividades productivas y de generación de empleo en los territorios (Alburquerque, 2005).. No obstante, aunque resulta imposible hablar de emprendimiento sin hablar de desarrollo económico local, no se pretende utilizar este enfoque por cuanto el estudio no buscó efectuar un análisis de las estrategias territoriales orientadas al desarrollo endógeno de los territorios y a la diversificación de la base productiva para mejorar su competitividad, tal como lo señala Alburquerque. 23.

(31) (2005). Lo que se buscó fue analizar la incorporación del factor territorial en programas de emprendimiento, dirigidos hacia grupos vulnerables.. En este sentido, es importante destacar que, tanto en América Latina como en Chile, y en el marco de una estrategia orientada a incentivar la generación de interrelaciones entre empresas, se comenzó a incorporar un enfoque de corte territorial en las políticas de desarrollo productivo y de fomento de las pymes, a fin de estimular el desarrollo de capacidades competitivas en los sistemas productivos locales que contribuyeran a disminuir las brechas socioeconómicas regionales (CEPAL, 2004). Por tanto, se observa una creciente incorporación de variables territoriales y locales en los temas de fomento productivo, debido al convencimiento de que, territorialmente, se puede lograr mejor coordinación, efectividad y orientación estratégica y sistémica de los instrumentos y programas (CEPAL, 2004). No obstante, este proceso no ha estado exento de dificultades las cuales resultan interesantes y pertinentes de indagar.. Es imperioso que Chile transforme su dinámica emprendedora desde el autoempleo, o de empresas implicadas sólo con los mercados locales, para convertirlas en empresas de alto potencial de crecimiento, capaces de competir con estándares internacionales (Cortés, 2008). “Esta situación es relevante dado que mucha de la actividad emprendedora de Chile está basada en autoempleo y con poca perspectiva de crecimiento” (Amorós y Echecopar, 2007, p.126).. Por tanto, resulta relevante generar las condiciones para que el espíritu emprendedor se desarrolle y manifieste en proyectos reales a nivel de empresas, siendo necesarias políticas públicas adecuadas (Cortés, 2008).. Al observar la situación de Chile, queda de manifiesto que los costos para emprender no se condicen con su buen medio ambiente e inciden sobre las 24.

(32) tasas de emprendimiento por oportunidad (Cortés, 2008). La pregunta es si estas empresas son sólo el resultado de una acción innovadora, sumado a la existencia de un emprendedor altamente motivado o si requirió de algún factor adicional para su éxito.. La evidencia muestra que efectivamente hay un tercer elemento necesario para que se produzca este fenómeno. Se requiere de la existencia de un marco institucional (legal, micro y macroeconómico) que permita que este tipo de emprendimientos se desplieguen al máximo. Aquí es donde hace su entrada el tema de las políticas públicas, dejando en evidencia las grandes debilidades de nuestro país en esa materia (Cortés, 2008).. Por otra parte, en relación a la gestión pública, una de las principales limitaciones es la existencia de un estilo de gestión dominado por los procedimientos y no por los resultados, lo que ha derivado en una acumulación de controles y normas que entraban el accionar del Estado y sus instituciones, impidiéndole solucionar de manera efectiva los problemas de su competencia (Toloza, “et al”. 2012).. Se trata de un modelo de gestión donde es más importante el gasto de los recursos en el año calendario y en base a procedimientos, que el impacto generado por los recursos gastados, donde el incentivo y los reconocimientos están puestos en gastar todos los recursos y en el cómo se gastan, más que en el para qué se gastan (Toloza, “et al”. 2012).. Este modelo, opera a través de la ejecución de instrumentos, planes y programas, que se ejecutan a través de cada una de las instituciones públicas destinadas para ello. Tal como señala Toloza “et al”, “la mayoría de estos instrumentos nacen en función de una propuesta centralizada, se estructuran centralmente, su normativa se direcciona verticalmente y se aplican de la 25.

(33) misma manera en todo el territorio nacional, sin hacer mayor distinción de las particularidades y especificidad de cada una de las regiones de Chile” (Toloza, “et al”, 2012, p.28).. Esta es justamente la inquietud que genera esta investigación, ya que se considera relevante reflexionar sobre aquellas particularidades de cada territorio a la hora de desarrollar y ejecutar intervenciones que apunten a mejorar la calidad de vida de las personas que allí habitan. Ahora bien, ¿qué entendemos por territorio?. Territorio. Este concepto ha ido evolucionando en el tiempo a medida que ha crecido su aprobación y valor.. Si bien en sus inicios se describió como el lugar o espacio geográfico en el que se habita, posteriormente fue adquiriendo valoración por cuanto sus elementos aportan a la identidad, conducta y organización de las actividades humanas (Boisier, 2006). En este sentido, el espacio “es visto más que como una extensión física de terreno, en su base material natural y construida, como una confluencia de expresiones sociales y económicas donde se generan estructuras sociales que se interrelacionan entre sí, donde se desarrollan actividades económicas y productivas” (Echeverri, 2013, p.74 – 75), que comprende además instituciones, valores y códigos.. 26.

(34) Por su parte, Herrero se refiere al territorio como una porción de la superficie terrestre sujeta a unos usos por parte de grupos sociales determinados y a unas valoraciones que explican la apropiación del espacio por dichos grupos. Territorio es, pues, una construcción social basada en las relaciones, en los usos del espacio y en las ideas construidas sobre estos usos, estando sujeto a transformaciones (Herrero, 2009).. Asimismo, Arenas señala que cuando se habla de territorio, se está hablando de una infinidad de cosas, desde la forma de organización de los asentamientos en un determinado espacio, el grado de urbanización, pasando por sus limitaciones según sus tipos de recursos naturales y el tipo de actividades que se desarrollan, las características geoeconómicas de los mercados presentes, el grado de transformación del medio físico y el tipo de cadenas estructurantes del punto de vista productivo, entre otras (Arenas, 2001).. Para Herrero, el territorio es limitado. No obstante, las interpretaciones que de él se realizan y los intereses que en él se proyectan son diversos y a menudo opuestos. En este sentido, el autor establece una concepción material y simbólica del territorio: la primera, referida a los usos y a las funciones, a los modos de ocupación y a los modelos de producción; y la segunda, la dimensión simbólica, que hace referencia a los valores, los significados, las ideas, la cultura y a los elementos identitarios que los grupos sociales atribuyen a los territorios. Por tanto, territorio es la síntesis de los modelos de uso y ocupación (modelos productivos), por una parte, y de las ideas, la cultura, los símbolos y las identidades que se proyectan en él, por otra (Herrero, 2009).. Considerando estos usos, funciones y atribuciones que se le asigna a un territorio, aparece un nuevo concepto asociado a lo institucional y es que “un territorio es tal, con ser reconocido en la dimensión institucional como una unidad de gestión política, identidad que lo distingue y diferencie, y por la interacción con los diferentes niveles institucionales” (Echeverri, 2013, p. 75). 27.

(35) Por tanto, un territorio puede ser un tipo de espacio construido o con características particulares, en las cuales se genera una estructura política para su gestión, su capacidad para ejercer poder, tomar decisiones, gestionar y administrar las acciones que conduzcan al interés público (Echeverri, 2013).. Así, el territorio se observa como un producto final, construido por el hombre, donde intervienen numerosos factores, que facilitan o condicionan los procesos de desarrollo, por lo que cada territorio debe tener su propio proyecto, diseñado e impulsado por distintos actores locales (García, 2007).. En esta dirección, el territorio se entiende como una construcción social que posee un carácter histórico y que se refleja en una cultura que se expresa en el espacio como identidad territorial y es “sobre este espacio que se define la idea de territorio, cuando se incorpora su dimensión política” (Echeverri, 2013, p.75).. La presente investigación consideró territorio desde la definición propuesta por Herrero donde se distingue una concepción material y simbólica del concepto.. Política y territorio. En términos históricos, resulta relevante vincular el territorio con el cambio del modelo de desarrollo, debido a que sus consecuencias se plasmaron no sólo en la dinámica económica, sino también en la evolución de la población y en su ocupación tradicional, trayendo consigo un incremento de los desequilibrios territoriales (García, 2007). Dicha situación “ha provocado la progresiva concentración de las principales actividades productivas del nuevo modelo en unos pocos lugares, perdiendo importancia económica las restantes” (García, 2007, p.109). Este hecho junto con el aumento del desempleo ha traído una creciente preocupación en Chile por la temática territorial a escala local. 28.

(36) Desde, aproximadamente el año 2000 “en Chile se comenzaron a diseñar e implementar experiencias de desarrollo con características territoriales, como una forma de buscar alternativas de gestión que impulsaran procesos de distribución, descentralización y rompieran las rigideces de la política pública, haciendo más eficiente la gestión del desarrollo e incorporando a los actores locales en dichas dinámicas” (Toloza, “et al”, 2012, p.29).. En este contexto, las primeras experiencias territoriales se llevaron a cabo a nivel subnacional, donde uno de los primeros programas con enfoque territorial importante fue el programa PRORURAL, “coordinado por la Sub Secretaría de Agricultura, y que tenía por objetivo realizar una intervención conjunta de servicios públicos en territorios con altos índices de pobreza” (Toloza, “et al”, 2012, p.59).. Posteriormente surge el programa Emprende Chile, cuyo objetivo fue coordinar servicios de fomento productivo como el Instituto de Desarrollo Agropecuario INDAP; Servicio de Cooperación Técnica SERCOTEC, Servicio Nacional de Capacitación y Empleo SENCE, Fondo de Solidaridad e Inversión Social FOSIS, Servicio Nacional de Turismo SERNATUR, en función de un territorio (Toloza, “et al”, 2012). De este modo, “el territorio deja de ser concebido como un mero soporte físico de intervenciones desarticuladas y se transforma en un recurso que posibilita el desarrollo” (Chile Emprende, 2005, En Toloza, “et al”, 2012, p.60).. Este programa, así como otros que surgieron posteriormente, definieron una estrategia de desarrollo la cual se focalizó en los siguientes ámbitos de acción: en las personas de los territorios, mediante el incremento de sus ingresos, aumento y mejoramiento de la calidad del empleo; en la micro y pequeña empresa (Mype), a través del incremento de las ventas, agregación de valor a la producción, cambios en la estructura productiva y consolidación de la 29.

(37) propiedad; y en el desarrollo territorial, facilitando el acceso de la Mype a nuevos mercados, participación en redes de cooperación, acondicionamiento territorial para la competitividad y desarrollo de agentes territoriales (Toloza, “et al”, 2012).. Los resultados exitosos de estos programas en algunos territorios, gestaron una visión distinta en materia de gestión gubernamental, así como de replicar estas experiencias a nivel regional, dando paso a una revisión del modelo en fomento productivo, de la complejidad de los territorios, así como la necesidad de implantar un nuevo enfoque de gestión con énfasis en los territorios (Toloza, “et al”, 2012).. Considerando este marco, aparece en primer lugar el concepto de desarrollo territorial, respetado como un proceso que procura fortalecer las capacidades locales, aprovechar los recursos propios y externos y los tipos de capital de una comunidad, para consolidar el entramado socio institucional y el sistema económico-productivo local con el fin de mejorar su calidad de vida (INTA, 2007).. Posterior a esta concepción de desarrollo territorial aparece el concepto de enfoque territorial, que de acuerdo a lo señalado por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) “consiste en definir una estrategia de desarrollo a partir de las realidades, puntos fuertes y débiles de un territorio” (INTA, 2007, p.4).. No obstante, la definición propuesta por el INTA es importante complementarla con el enfoque propuesto por Alburquerque quién considera tanto la importancia de la gente, como de los territorios y su gobernanza: satisfacción de las necesidades básicas de la población (promoción de emprendimientos productivos para atención de necesidades básicas); mejora del empleo y de las relaciones laborales (políticas activas de empleo); acceso a los activos 30.

(38) productivos (tierra, crédito, formación, información, etc.); mejora de la distribución. del. ingreso;. sustentabilidad. ambiental. y calidad. de. vida. (Alburquerque, 2005). Así, la característica básica del enfoque territorial es “su sentido de integralidad y el reconocimiento de la multidimensionalidad incluyendo en los modelos de desarrollo las diferentes esferas de la vida social” (Echeverri, 2013, p.76).. Por su parte, otros autores señalan que más allá de considerar un tipo de enfoque para el desarrollo, lo que se espera relevar es una dimensión territorial del desarrollo que “en lugar de enfatizar ventajas u obstáculos geográficos de localización, apunte a la conformación de instituciones que permitan desarrollar acciones cooperativas y potenciar el capital social de las organizaciones sociales que permitan aumentar la eficiencia de la sociedad” (Toloza, “et al”, 2012, p.42).. En este sentido, es relevante destacar a Boisier, quién profundiza y establece que la dimensión territorial se expresa a través de diferentes enfoques, tal como el ordenamiento territorial, desarrollo local, desarrollo económico local, desarrollo municipal, los cuales comparten los siguientes elementos: la atención prioritaria al territorio local, donde se instauren procesos de desarrollo sostenible; y la finalidad de fomentar la capacidad de los gobiernos descentralizados y de la sociedad civil para poner en marcha esos procesos dentro de su territorio (Boisier, 1996). La dimensión territorial, a diferencia del enfoque territorial, abarca un espectro más amplio donde es posible visualizar diversos enfoques y en donde además se puede “identificar elementos económicos – productivos, socioculturales, ambientales y políticos – institucionales que actúan en el territorio, delineando las características de esa realidad socio espacial” (INTA, 2007, p.7).. 31.

(39) A esto se suma lo señalado por la SEREMI de Economía 2003, quién alude a la multidimensionalidad del desarrollo territorial y que se refiere no sólo al desarrollo económico sino a todas sus expresiones, social, democrático, sustentable, humano y cultural (SEREMI de Economía, 2003, En Toloza, “et al”, 2012).. Por tanto, considerando la pregunta de investigación de esta tesis, resulta relevante considerar la dimensión territorial por cuanto más allá de establecer significados, funciones y atribuciones, lo que destacan son los elementos territoriales que deben ser valorados al momento de desarrollar acciones sobre el espacio, enmarcados dentro de un contexto institucional. Según Barragán “las políticas públicas pueden contribuir a la construcción del desarrollo sostenible en la medida que promuevan tales capacidades de construcción y movilización de los recursos territoriales. Las políticas públicas juegan un papel muy importante en la transformación de las capacidades en ventajas, no solamente mediante el desarrollo de marcos jurídicos, sino mediante el establecimiento de una institucionalidad que favorezca la construcción de consensos” (Barragán, En Calvo, 2005, p.5).. En este sentido, algunas de las implicancias de la dimensión territorial en las políticas. públicas. son:. la. transición. de. una. visión. sectorial. a. una. multidimensional de las políticas públicas; diferenciación de las políticas; participación ciudadana; provisión de bienes públicos; política económica; construcción de la democracia y; construcción de la institucionalidad (Calvo, 2005). Según. Echeverri. (2004),. es. necesario. diferenciar. las. regiones. más. desarrolladas, quienes propician el uso ahorrativo y cuidadoso del territorio, de las regiones menos desarrolladas, en las cuales se debe atender el sentido de la reducción o compensación de los desequilibrios del desarrollo económico.. 32.

(40) Al respecto, Echeverri se refiere a la multidimensionalidad de los enfoques territoriales la cual está dada por la existencia de una dimensión ambiental que da cabida a una dimensión social.. A su vez, esta se manifiesta en una subdimensión socio-demográfica (localización), una organización socio-económica y una organización sociopolítica (institucional). A partir de la interacción de estas dimensiones a través del tiempo, se determina una dimensión cultural. Todas estas dimensiones, forman un sistema complejo en continuo cambio que dan la multidimensionalidad del territorio (Echeverri, 2004, en MIDEPLAN, 2006).. Por su parte, para Raczynski, hay dos claves centrales y un factor facilitador: “las claves son la participación social y el papel del intermediario local y el factor facilitador a la conveniencia de una entrada territorial el tema” (Raczynski, 2002, p.10). Asimismo, señala que para avanzar en la superación de la pobreza es necesario comprender lo que implica superar pobrezas, la cual debe “estar presente y ser reflexionada en los distintos niveles de las políticas públicas y la sociedad: los formuladores y decisores de la política, los que diseñan programas, los que la ejecutan y los que la evalúan; y esto tanto en el nivel central como el regional y local. Esta concepción más compleja de la pobreza tiene implicancias directas sobre las estrategias de intervención que se promueven para superar situaciones de pobrezas” (Raczynski, 2002, p.10).. En este sentido, considerando la discusión expuesta y los elementos conceptuales abordados por los diversos autores, este estudio de caso releva los siguientes elementos territoriales como marco que estructuran la investigación:. Elementos territoriales. Variables 33.

(41) Participación social. Para. la. cooperación. y. corresponsabilidad Multidimensionalidad. Económico-productiva; socio cultural; ambiental; político-institucional. Multisectorialidad. Económica,. cultural,. social. e. identitaria. Descentralización. Economía del territorio. Gobernabilidad. Conciencia institucional. Capitalización humana, social Relaciones y natural. que. facilitan. la. gobernabilidad y base de recursos naturales. De acuerdo a lo señalado por Echeverri (2013), el reconocimiento de estas múltiples dimensiones o elementos que determinan el desarrollo de los territorios, ha contribuido a la introducción de estrategias que buscan la coordinación, articulación y concurrencia de las acciones, programas e inversiones públicas, en dos sentidos: el sectorial (políticas) y el territorial (niveles). A su vez, esta mirada o visión “asume que la descentralización y el poder local son la esencia del desarrollo territorial” (Echeverri, 2013, p.78) y muchos de estos elementos que atribuyen la importancia de lo territorial se basan en el reconocimiento de lo local y lo regional.. Ahora bien, ¿cómo debemos actuar y qué elementos debemos considerar al momento de diseñar instrumentos y establecer acciones para combatir la pobreza? En esta reflexión, cobra relevancia el conocimiento sobre las políticas públicas cuya orientación es fundamentalmente práctica, siendo el conocimiento una guía para la acción (Pérez, 2005). 34.

(42) Para Pérez “parte de las respuestas a la pregunta sobre ¿por qué fallan las políticas públicas?, estarían vinculadas al papel desempeñado por la administración pública en todo el proceso” (Pérez, 2005, p.81), a quien se le atribuye una gran influencia en la implementación de las políticas públicas por cuanto poseen una mayor capacidad para conocer cuál es la población objetivo, sus necesidades reales y la mejor forma de satisfacerlas.. Muchas veces la consecuencia radica en el distanciamiento del diseño inicial, al deber ir adaptándose desde el plan original hasta el que finalmente se pone en marcha de acuerdo a las condiciones locales e intereses de los participantes.. Es fundamental destacar a Pérez (2005), quién señala que las políticas no sólo constituyen una acción sobre el mundo, sino que también son reflejo de una forma de ver el mundo, moldeando la percepción que los actores tienen del entorno. Por tanto, las políticas públicas “son, ante todo, construcciones sociales que implican una interpretación por parte de los actores involucrados” (Pérez, 2005, p.96).. No obstante, este proceso de análisis también presenta restricciones, entre las cuales se encuentran el peligro que supone el estatus de modelo de tipo ideal y el peligro de degenerar este esquema en una supuesta camisa de fuerza, lo cual puede conducir a la imposición de hechos futuros a través de una explicación equivocada o inapropiada para el presente (Pérez, 2005).. Por otra parte, algunos autores indican que la respuesta al desafío propuesto debe considerar las herramientas de planificación y gestión estratégica por cuanto ofrecen una visión y acción global, comprensiva y prospectiva de la dinámica competitiva del sistema productivo–territorial-local, permitiendo. 35.