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Página
RESUMEN EJECUTIVO
1.
INTRODUCCIÓN... 1
1.1
Origen del estudio... 1
1.2
Alcance del estudio... 1
1.3
Comunicación verbal de los resultados del estudio... 2
2.
RESULTADOS... 2
2.1
Uso del sistema para el Registro y Control de Bienes
de la Administración Central (SIBINET) por parte de
las instituciones de la Administración Central ... 2
2.2
Presentación de los informes por parte de las instituciones
de la Administración Central para la actualización del
inventario de bienes en el SIBINET…... 4
2.3
Ejecución de Inventarios Selectivos……..………. 4
2.4
Necesidad de presentar los bienes de las Instituciones
de la Administración Central de manera separada por
ministerios y todos los órganos adscritos ……….. 7
2.5
Inventario de bienes de las instituciones de la
Administración Central al 31 de diciembre del 2010………
8
2.6
Perfeccionamiento catastral y registral de los títulos de
propiedad de la Administración Central y valoración de
los bienes ……… 10
2.7
Algunas inconsistencias de la información contenida
en el SIBINET ………. 13
2.8
Sistema integrado para el control de bienes públicos………… 15
3.
CONCLUSIONES... 15
INFORME NRo. DFOE-SAF-IF-02-2011
RESUMEN EJECUTIVO
El estudio comprendió un análisis del Informe Anual sobre la Administración de Bienes de la Administración Central del período 2010, presentado por el Ministerio de Hacienda a esta Contraloría, según lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
Según se indica en el informe anual 2010, todas las instituciones de la Administración Central en ejercicio, o sea el 100%, presentaron a la Dirección de Administración de Bienes y Contratación Administrativa –en adelante DGABCA- el Informe de Bienes del período 2010 y todas reportaron estar utilizando el Sistema de Registro y Control de Bienes de la Administración Central, SIBINET, tal como lo establece la normativa vigente.
De acuerdo con el análisis efectuado, en el 2010 se reporta un inventario de 616.888 bienes por un valor total en libros de ¢12.652 miles de millones, lo cual evidenció un incremento por 9.76% en el número de bienes y un 3,40% de su valor, con respecto a 2009.
No obstante los avances mostrados en la conformación del inventario y su registro, aún persisten situaciones que no permiten contar con un inventario completamente actualizado para la Administración Central, por cuanto aún se está revisando la situación catastral y registral de 2847 fincas, que a la fecha están en proceso de medición y trámites registrales.
Por otra parte, se estableció que la DGABCA del Ministerio de Hacienda, ha establecido un control selectivo y periódico respecto a los bienes muebles, lo cual estima esta Contraloría, es necesario extender a los bienes inmuebles.
Adicionalmente y a pesar de los esfuerzos realizados para mejorar el registro de la información sobre bienes contenida en el Sistema de Administración de Bienes (SIBINET), se presentan aún algunas inconsistencias y errores, tales como: terrenos a los que no se les detalla el área, bienes con fecha de registro anterior a la fecha de compra, vehículos a los que no se les especifica el modelo ni el número de matrícula, entre otros, los cuales se comentan en este documento.
Se estableció también que a la fecha no se dispone de un sistema integrado que permita la actualización automática en los registros contables cada vez que se ejecuta una transacción relacionada con bienes duraderos capitalizables.
En virtud de lo anterior, se giran las disposiciones correspondientes al Ministerio de Hacienda, con el fin de corregir las situaciones señaladas en el presente informe.
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1.
INTRODUCCIÓN.
1.1.
Origen del estudio.
El estudio se efectuó en cumplimiento del Plan Anual Operativo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del año 2011.
1.2.
Alcance del estudio.
El presente informe comprende los resultados del análisis realizado al Informe Anual sobre la Administración de Bienes de la Administración Central, correspondiente al período 2010, el cual conforme lo dispone el artículo 52 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131, de fecha 18 de setiembre de 2001, debe ser remitido por el Ministerio de Hacienda al órgano contralor, a más tardar el 1 de marzo de cada año, con el fin de que sea remitido a la Asamblea Legislativa, con su respectivo dictamen.
El estudio abarcó los siguientes aspectos: uso del sistema para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central (SIBINET) por parte de las Instituciones de la Administración Central; presentación de los informes por parte de las instituciones de la Administración Central para la actualización del inventario de bienes en el SIBINET; ejecución de inventarios selectivos de bienes; necesidad de presentar los bienes de las Instituciones de la Administración Central de manera separada por ministerios y todos los órganos adscritos; inventario de bienes de las instituciones de la Administración Central al 31 de diciembre del 2010; perfeccionamiento catastral y registral de los títulos de propiedad de la Administración Central y valoración de los bienes; algunas inconsistencias en la información contenida en el SIBINET; y sistema integrado para el control de bienes públicos.
El período de estudio está comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2010, el cual se amplió en aquellos casos en que se consideró pertinente, y se realizó con base en el “Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público” promulgado por esta Contraloría General.
1.3.
Comunicación verbal de los resultados del estudio.
Los resultados del presente estudio fueron comunicados verbalmente a la Licda. Jeannette Solano García, Directora General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, en reunión celebrada en fecha 29 de abril del presente año, en la cual también participaron la Licda. Jeannette Leveridge Earle, Jefe de la Dirección de Supervisión y Control y la Licda. Erika Solís Acosta, Jefe de la Dirección de Normas.
Además, el borrador del informe se remitió a consulta de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, para que efectuara las observaciones que consideraran pertinentes sobre el mismo. Mediante el Oficio No. DGABCA-CS-426-11 de fecha 13 de mayo de 2011, la Directora General de Administración de Bienes comunicó a esta Contraloría, algunas observaciones y comentarios sobre el citado documento, lo cual se comenta en los acápites correspondientes de este informe, según proceda.
2.
RESULTADOS
2.1
Uso del Sistema de Registro y Control de Bienes de la
Administración Central (SIBINET)
Entre los objetivos del Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa está el suministrar información sobre el estado, la ubicación y el responsable de los bienes muebles e inmuebles de la Administración Central. Adicionalmente y como una de las funciones de la DGABCA como Órgano Rector, le corresponde velar porque los responsables ejerzan un control adecuado de los inventarios
de bienes muebles, inmuebles y semovientes1.
Concordante con lo señalado, la DGABCA, puso a disposición de las instituciones de la Administración Central el sistema informático denominado Sistema de Registro y Control de Bienes de la Administración Central,
(
SIBINET), en el cual esas instituciones deben consignar la información correspondiente a sus inventarios. El SIBINET contiene información relativa a la clase y descripción de los bienes, el valor y fecha de adquisición, la depreciación acumulada, el valor en libros, el estado físico, funcionarios responsables de su custodia, entre otros aspectos. La información de ese sistema es utilizada por las entidades de la Administración Central para preparar el informe relativo al inventario que deben remitir a la DGABCA.Según el Informe Anual de Bienes del período 2010, en este año la Administración Central se encuentra conformada por 71 instituciones2, de ellas 19 son ministerios y 52 son órganos adscritos a esos ministerios. De los 52 órganos adscritos a un determinado ministerio, 16 de ellos reportan su inventario de bienes a través del ministerio respectivo y los restantes 36 órganos adscritos reportan independientemente su informe de bienes. Por lo tanto, un total de 55 instituciones deben reportar su informe de bienes (19 ministerios y 36 órganos adscritos), todos los cuales utilizan el SIBINET para el registro de su inventario de bienes.
Con base en una comparación que realizó esta Contraloría entre el detalle de bienes de las instituciones de la Administración Central, contenida en el Informe de Bienes 2010 y el Clasificador Institucional del Sector Público, se pudo observar que se omiten 15 órganos desconcentrados, sobre los cuales no se hace referencia a la cantidad de bienes a su cargo, ni se especifica el valor de adquisición, la depreciación acumulada, ni el valor en libros.
Los órganos desconcentrados no contemplados en el informe de bienes 2010, son los siguientes: Casa de Cultura de Puntarenas, Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas, Comisión Nacional para la defensa del Idioma, Comisión de Ordenamiento y Manejo de la cuenca alta del Río Reventazón, Dirección de Geología y Minas, Junta Directiva del parque recreativo nacional Playas de Manuel Antonio, Parque Marino del Pacífico, Comisión de Energía Atómica de Costa Rica (CEA), Comité del Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuarios para pequeños y medianos Productores, Servicio Nacional de Salud Animal, Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), Fondo Especial del Servicio Nacional de Guardacostas, Fondo de Preinversión de MIDEPLAN, Fondo Nacional de Becas de Solidaridad Social y Patronato Nacional de Rehabilitación.
En relación a lo comentado, mediante el oficio DGABCA-CS-426-11 antes citado3, la Directora General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa comunicó a esta Contraloría, que en el año 2006 esa Dirección realizó un estudio de la situación jurídica de los órganos adscritos a cada ministerio, para establecer aquellos que deberían considerarse dentro del Informe, consultando a las Direcciones Jurídicas de cada entidad. Del análisis se determinó que el Clasificador Institucional del Sector Público, cuenta con programas identificados como instituciones, asimismo, existen instituciones que dejaron de existir o bien que nunca entraron en operación y a partir de ese momento, se han presentado situaciones que han incidido en variaciones del listado respectivo a través de los años.
2 El número de instituciones de la Administración Central se reduce en el año 2010 respecto al 2009, pasando de 74 a 71 instituciones, ya que la Ley de creación del Instituto para el Desarrollo de la Inteligencia (INADI): fue derogada. Además, el Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (CIPET) y la Escuela Centroamericana de Ganadería (ECAG), según Ley 8638 pasan a formar parte de la Universidad Técnica Nacional, la cual no es una institución de la Administración Central.
Al respecto este órgano contralor considera conveniente que en el informe de bienes del cada período, la DGABCA incluya el detalle de los órganos adscritos que comparativamente con los que detalla el Clasificador Institucional, no se consideran en ese informe, así como la indicación de las razones para ello.
2.2
Presentación de los informes por parte de las instituciones de la
Administración Central para la actualización del inventario de
bienes en el SIBINET
Conforme lo señalan el artículo 1424 del Reglamento a la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y el artículo 95 del
Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central6, es
obligación de las Unidades de Administración de Bienes de cada Institución, enviar en los primeros quince días del mes de enero de cada año, a la DGABCA, el inventario general de los bienes nacionales que se encuentran bajo su administración.
Adicionalmente y conforme a los lineamientos dados por la DGABA, todas las instituciones deben acompañar el Informe de Bienes, con una certificación en la que se haga constar la cantidad, el porcentaje y el monto de bienes registrados en el sistema SIBINET.
En el Informe Anual de Bienes para el periodo 2010, se reporta que el 100% de las instituciones de la Administración Central, presentaron a la DGABCA su Informe de Bienes del 2010, al igual que ocurrió en el año 2009.
2.3
Ejecución de Inventarios Selectivos
Con el fin de valorar la corrección de la información contenida en el SIBINET, respecto a los bienes muebles, así como con el fin de verificar selectivamente la información emitida en la certificación de bienes que presentan trimestralmente las entidades de la Administración Central, la DGABCA llevó a cabo7 durante los meses de agosto y septiembre del 2010, el levantamiento de inventarios selectivos, en las instituciones de la Administración Central.
4 Artículo 142—Presentación de informes. Dentro de los primeros quince días del mes de enero de cada año, el máximo jerarca de cada una de las instituciones que conforman la Administración Central, remitirá a la Dirección General de la Administración de Bienes y Contratación Administrativa, el inventario general de los bienes nacionales que se encuentren bajo su administración. Adicionalmente, presentará los informes periódicos que la Dirección General le requiera en el ejercicio de su competencia.
5Artículo 9º—Presentación de informe de inventario. Dentro de los primeros quince días del mes de enero de cada año, el Titular de cada Institución de la Administración Central, remitirá a la DGABCA y Contratación Administrativa, el inventario general de los bienes nacionales que se encuentran bajo su administración. Las Instituciones Adscritas deberán remitir copia del informe correspondiente, al respectivo Ministerio rector, sin importar la fuente de financiamiento o motivo de alta con que se adquirieron los bienes. El informe de inventario debe incluir y coincidir con la información contenida en el sistema informático de administración de bienes.
6 Emitido mediante Decreto Ejecutivo No. 30720-H, y publicado en La Gaceta 188 del 1 de octubre del 2002. 7
Con fundamento en el Articulo 99, incisos a), e), i) de la LAFRPP y Artículo 10 del Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central, Decreto Ejecutivo No. 30720-H, emitido en La Gaceta No. 188 del 1 de octubre del 2002
Para seleccionar la muestra se consideró la cantidad de bienes muebles de cada institución, se escogió al azar las unidades administrativas en las que se haría, excluyendo las unidades regionales y se seleccionó a los funcionarios a los cuales se haría la revisión del inventario de bienes muebles que, según el SIBINET tenían a su cargo. Sin embargo se determino que las muestras de bienes seleccionadas fueron bastante pequeñas respecto al número total de bienes muebles de cada entidad.
En este punto, se hace necesario indicar que la normativa de bienes es clara8 en el señalamiento de las responsabilidades de los funcionarios de las distintas instituciones de la Administración Central, de mantener el registro y control de los bienes muebles, inmuebles e intangibles, desde el momento de su recepción, con toda la información relacionada: precio inicial de los bienes, ubicación y responsable de éstos, vida útil, entre otros aspectos; así mismo, los movimientos que éstos generen por traslados, préstamos y bajas, depreciación anual y acumulada, de manera que los inventarios se encuentren actualizados hasta su baja definitiva, a fin de que se disponga de información confiable y oportuna sobre estos bienes.
Las revisiones selectivas realizadas por la DGABCA permitieron determinar algunas situaciones como las que se señalan de seguido:
“Bienes muebles que no fueron localizados en la primera toma de inventario selectivo. / - Bienes que no contaban con la placa que los identifique con su número de patrimonio. / - Bienes asignados a funcionarios que no corresponden a los responsables reales, según lo registrado en el sistema SIBINET. / - Bienes en poder de funcionarios que no son los responsables, y bienes ubicados en otras dependencias que no corresponden, según lo registrado en el sistema SIBINET.” 9
En vista de los resultados obtenidos la DGABCA, procedió a comunicar las situaciones determinadas a los jefes de las áreas de administración de bienes, con copia a los jerarcas de esas entidades, y se les solicitó realizar las verificaciones y correcciones del caso, y una vez obtenida la respuesta, efectuó las comprobaciones correspondientes, mediante una segunda revisión, tanto a nivel del SIBINET como en el sitio, en el caso de bienes que en principio no fueron localizados y que la Institución reportó posteriormente su ubicación, logrando en casi todos los casos la localización de esos bienes.
Adicionalmente, con oficio DGABCA-CS-996-10 del 12 de octubre del 2010 dirigida a todos los Directores Administrativos, dicho órgano solicitó la toma inmediata de las acciones internas, de manera que se garantice el cumplimiento de las obligaciones que le corresponden a cada institución en materia de administración de bienes y señala que esa Dirección General ha emitido en años anteriores, específicamente en el año 2007, disposiciones sobre acciones importantes que deben implementar las instituciones en su
8
Ver Artículo 141 de la LAFRPP, Artículo 138 del RLAFRPP y Artículo 9 del Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central, entre otros.
gestión de administración de bienes, con el fin de lograr una efectiva labor. Los aspectos más relevantes de esas directrices se transcriben de seguido:
“…- Remitir una directriz a lo interno de cada Institución, para que los Jefes de Programa, Subprograma, proyectos, departamentos o unidades, actualicen la información de los inventarios que están a su cargo, debiendo certificar las jefaturas respectivas, tanto la cantidad, calidad, valor y veracidad de la información de los bienes a su cargo, la cual deberán remitir al Área de Bienes de la institución lo cual servirá como insumo para la respectiva actualización en el SIBINET / - Fortalecer la organización interna de las áreas de administración de bienes, asignándole el recurso humano suficiente y calificado para la ejecución de las funciones que esta materia demanda, de manera que permita el control físico de los bienes y la actualización de la información en el SIBINET, así como establecer sistemas de control interno adecuados que coadyuven al debido uso y custodia de los bienes, para aprovechar al máximo los recursos disponibles y prevenir el desperdicio y el uso inadecuado o ilícito de los bienes del Estado. / Mantener la remisión trimestral a la DGABCA y Contratación Administrativa, de la certificación e informe que permita establecer el avance en la actualización del 100% de los bienes, la cual estará apoyada en las certificaciones de cada jefe de programa. Igualmente, esta certificación deberá aportarse como anexo del Informe Anual de Bienes al que hace referencia el Artículo 9 del Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central. / Implementar medios de divulgación de la información y capacitación a todos los niveles de la organización, con el fin de fortalecer el conocimiento y cultura de respeto y aplicación de la normativa en materia de administración de bienes públicos. / Se reitera la responsabilidad de los funcionarios de las distintas instituciones de la Administración Central, de mantener el control de los bienes muebles e inmuebles, así como su registro y actualización del 100% del inventario de su Institución en el sistema SIBINET, desde el momento de su recepción, la distribución, hasta la baja del bien, con toda la información relacionada, de manera que los inventarios se encuentren actualizados y permita contar con una fuente de información confiable y oportuna de los bienes,…..”
En relación con el manejo de bienes y con el fin de mantener al día los datos de los inventarios de cada Institución, es necesario el establecimiento y aplicación de procedimientos, en donde los funcionarios responsables brinden la retroalimentación de los diferentes movimientos de los activos, que se generen en la actividad diaria de la Administración, de manera que permita llevar actualizada la información y los registros institucionales y en el SIBINET.
De lo expuesto se observa que el esfuerzo realizado por la DGABCA, mediante la aplicación de inventarios selectivos respecto a los bienes muebles, evidenció diversas situaciones que reflejan que los Jefes de bienes de las unidades institucionales, así como los diversos funcionarios responsables o a cargo de las unidades administrativas
dentro de la entidad, no están cumpliendo con los lineamientos normativos, ni aplicando las directrices que ha venido emitiendo la DGABCA, ni ejecutando un control interno adecuado sobre el registro, manejo y control de esos bienes muebles, lo cual repercute en la veracidad de la información que se refleja en el SIBINET. Según la citada Dirección, esta situación se ve influenciada por aspectos externos, como la falta de personal y alta rotación del recurso humano asignado a la gestión de bienes en la Administración activa.
Por otra parte y debido a que, año a año se agregan bienes importantes al inventario y debido a que aún la DGABCA no ha realizado verificaciones selectivas ni valoraciones detalladas sobre el registro y control de bienes inmuebles de mucha relevancia, tales como carreteras, parques, puentes, escuelas, entre otros, se evidencia la necesidad de que la citada Dirección defina, aplique y ejerza un control más estructurado y periódico, sobre los bienes tanto muebles como inmuebles, de manera que pueda garantizar, con un grado razonable de confiabilidad, la corrección, veracidad, y oportunidad de la información contenida en el SIBINET, que le reportan las entidades públicas respectivas. Respecto a esta situación, la DGABCA señaló la existencia de limitaciones de personal para realizar los inventarios selectivos de bienes inmuebles.
En relación con la implementación de la verificación selectiva de bienes
inmuebles, la DGABCA comunicó3 a esta Contraloría, que considera que tales
verificaciones requieren de valoraciones técnicas de profesionales especializados, como son ingenieros, topógrafos, etc., y que la DGABCA no tiene personal técnico especializado para realizar esa labor; no obstante, para los efectos de esa disposición, solicitará a cada Administración que realice el control de bienes inmuebles y que informen de ello a la DGABCA y adicionalmente pedirá a instancias técnicas como la Dirección General de Tributación y el Programa de Regularización Catastro y Registro, la posibilidad de que colaboren con esa labor.
2.4
Necesidad de presentar los bienes de las Instituciones de la
Administración Central de manera separada por ministerios y
todos los órganos adscritos
En cuanto a la presentación de la información de los bienes de la Administración Central, la DGABCA ha presentado al órgano contralor, desde hace algunos años la información relativa a la cantidad de bienes, el valor de adquisición, la depreciación acumulada y el valor en libros, especificando por separado los bienes de los ministerios y de las adscritas que reportan directamente a la DGABCA, los activos que tienen bajo su responsabilidad. No obstante, existen entidades adscritas, cuyos bienes se encuentran incluidos en el inventario del Ministerio al que están adscritas, los cuales no se detallan separadamente, lo cual dificulta vincular los resultados del inventario de bienes, con los que se reportan en el resultado contable del Poder Ejecutivo y la Administración Central.
En relación a ese aspecto, la DGABCA indicó que hay adscritas que reportan a través del ministerio al que pertenecen, porque son órganos adscritos que no cuentan con las condiciones organizacionales para asumir la labor de registro de sus
bienes, tales como personal y plataforma tecnológica, y en otros casos son órganos que se encuentran ubicados en las instalaciones del propio ministerio y son unidades relativamente pequeñas, a pesar de contar jurídicamente con independencia administrativa. Una situación similar sucede con a los órganos adscritos que no cuentan con Proveeduría propia y por lo tanto son las Proveedurías Institucionales del ministerio respectivo, que ejecutan sus procesos de contratación.
A pesar de lo indicado y con el fin de mantener un mayor control de los bienes a cargo de cada órgano adscrito, así como para dar cumplimiento a lo que dispone el artículo 9 del Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central, esta Contraloría General considera necesario que la DGABCA requiera a todos los órganos adscritos la presentación del informe de los bienes que tienen a su cargo, independiente del ministerio al que se encuentre adscrito.
Sobre ese aspecto la DGABCA indicó3 que se coordinará con la Dirección General de Informática, para efectos de los ajustes que deban realizarse al sistema SIBINET, para la generación en forma separada, de la información de las instituciones adscritas que reportan sus bienes a través del respectivo ministerio. Asimismo, se comunicará mediante oficio a los respectivos ministerios que reportan bienes de algunas instituciones adscritas a través de su inventario, que deberán presentar la información en forma separada.
2.5
Inventario de bienes de las instituciones de la Administración
Central al 31 de diciembre del 2010
En el Informe Anual de Administración de Bienes del período 2010, se reporta un inventario de bienes, constituido por un total de 616.888 bienes, con un valor de
adquisición de ¢12.762.904.358.353,00, depreciación acumulada por ¢
110.692.780.515,50 y un valor en libros de ¢12.652.211.577.835,20
Por otra parte, se muestra de seguido las variaciones del inventario de
bienes del 2010 con respecto al 2009, reportado por la DGABCA.
Detalle Cantidad Valor de
Aquisición Depreciación Acumulada Valor en libros 2010 616.888 12.763,00 110,7 12.652,20 2009 562.019 12.330,80 94,20 12.236,70 Variación Absoluta 54.869 432,20 16,50 415,50 Variación Porcentual 9,76% 3,50% 17,55% 3,40%
Fuente: Informes de bienes 2009 y 2010
Variaciones de bienes reportados por instituciones de la Administración Central
Período 2009 y 2010 Miles de millones de colones
Según el Informe de bienes del 2010, de la cantidad total de bienes de la Administración Central, 8.427 son bienes inmuebles, lo que porcentualmente representa un 1,37% del total de bienes, con un valor en libros de por ¢12.506,60 miles de millones y 608.461 corresponden a bienes muebles, (98,63% de la cantidad total de bienes), con un valor en libros por la suma de ¢145,60 mil millones.
De lo comentado en el párrafo anterior es importante hacer referencia a la relación inversa que existe en la cantidad y valor de adquisición de los bienes muebles y bienes inmuebles, por cuanto el valor de adquisición que tienen los bienes inmuebles, es muy superior en comparación con el de los bienes muebles, no obstante que estos últimos superan en mucho la cantidad de bienes.
Según el Informe de bienes el incremento en la cantidad de bienes del período 2010 respecto al 2009, corresponden básicamente a las adquisiciones realizadas mediante compras de bienes muebles durante el periodo 2010.
En cuanto a la variación en el valor en libros para el periodo 2010, el informe de bienes señala que recae fundamentalmente en el rubro “Terrenos”, el cual muestra un incremento de ¢ 405.448.012.775,73. Las dos instituciones que generaron el mayor porcentaje de variación son el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con una variación de ¢ 357.922.167.116,24, la cual corresponde a varias fincas del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, las cuales fueron registradas en el SIBINET en el año 2010. Adicionalmente el Ministerio de Obras Públicas y Transportes presentó un incrementó en el valor en libros de sus terrenos por ¢ 78.973.818.354,20, bienes identificados por el Departamento de Terrenos y Adquisiciones de Bienes Inmuebles correspondientes a diferentes años presupuestarios, registrados hasta el año 2010 en el SIBINET. Finalmente, se eliminó lo correspondiente a los activos de la Escuela Centroamericana de Ganadería, por un total de ¢ 49.519.030.723,00, debido a que ese órgano pasó a formar parte de la Universidad Técnica Nacional, por lo que ya no forma parte de la Administración Central.
Es necesario indicar que la suma de ¢12.652.211,5 millones, correspondiente a los bienes de la Administración Central (ministerios y entes adscritos) reportado en el informe de bienes, mostró una diferencia de más por la suma de ¢3.228.320,9 millones, al compararla con la cifra por el mismo concepto, mostrada en el Balance General Consolidado de la Administración Central. En cuanto a la citada
diferencia, la DGABCA señaló 3 que conoce el origen de los montos incorporados al
Informe de Bienes, mas no conoce la composición de las cifras del Balance realizado por la Contabilidad Nacional, por lo que no pueden determinar la razón de esa diferencia, además de que en su momento no se les comunicó por parte de la Contabilidad Nacional la existencia de esa diferencia.
2.6
Perfeccionamiento catastral y registral de los títulos de
propiedad de la Administración Central y valoración de los
bienes
El marco normativo señala que a la DGABCA, como órgano rector del Sistema de Bienes, le corresponde 10 promover el perfeccionamiento catastral y registral de los títulos de propiedad de la Administración Central y requerir del organismo técnico competente11, las acciones necesarias para preservar el patrimonio inmobiliario de la Administración Central.
Debido a ello, la DGABCA ha venido trabajado en coordinación con el Catastro Nacional desde el año 2002, con el fin de obtener el detalle de los planos de los bienes inmuebles que corresponden a las entidades de la Administración Central, ya que en muchos casos el registro se ha hecho en forma general a nombre del Estado, lo que ha dificultado la identificación de los bienes inmuebles tanto de los Ministerios, como de sus dependencias12.
En el mes de setiembre del 2008 el Programa de Regularización del Catastro y Registro (PRCR), remitió a la DGABCA el Informe Final, en el que se reportaron 9.856 en el Registro Público de la Propiedad.
En el informe de bienes del 2010, la DGABCA aclara que a pesar de que en informes de bienes de períodos anteriores se ha hecho referencia a un total de 9856 fincas inscritas a nombre del “El Estado”, el número correcto es de 9871 fincas, que representa un incremento de 15 propiedades respecto al dato dado inicialmente, lo cual se debe a un error en el total de fincas sin institución administradora identificada, el cual en su momento se consignó como 2023, cuando lo correcto es 2038 fincas.
En cuanto al total de fincas reportadas por el PRCR, en el cuadro siguiente se muestra, en número y porcentaje, la cantidad de fincas que fue posible relacionar con las instituciones de la Administración Central y con varios órganos descentralizados. También se detalla, la cantidad de fincas, que no fue posible identificarles la institución que las administra.
10 Artículo 99 inciso n) de la LAFRPP.
11 La Ley No. 6545 de fecha 25 de marzo de 1981, Ley de creación del Catastro Nacional, señala en su artículo 13 que “La ejecución y mantenimiento del Catastro, es función del Estado y su realización es potestad exclusiva del Catastro Nacional”. 12
Con el fin de brindar seguridad jurídica a esas propiedades inmuebles inscritas en forma general a nombre del Estado y hasta tanto se pueda determinar el nombre de la institución administradora y se realicen las modificaciones respectivas en su inscripción, la DGABCA gestionó ante el Director del Registro Nacional (Oficio DGABCA-CS-0077-09 del 27 de enero de 2009), la inclusión de alguna restricción a los bienes inmuebles para los cuales no fue posible determinar la institución administradora responsable, de manera que no sea posible realizar ningún movimiento, por ninguna persona física o jurídica hasta tanto sea identificada como la propietaria de dichos inmuebles, gestión que fue atendida y respondida por el Director del Registro Nacional (Oficio DGRN-0179-2009 del 13 de febrero de 2009).
No. de fincas %
Administración Central 7524 76
Instituciones Descentralizadas 309 3
Fincas sin Institución Administradora Identificada 2038 21
Total 9871- 100
Fuente: Informe de bienes período 2010
Detalle de bienes de la Administración Central según informe del Programa de Regularización y Catastro del 2008
En cuanto a las 7524 propiedades de la Administración Central, y conforme la situación inicial determinada por el PRCR, se muestra de seguido el número de fincas a cargo de cada institución, así como el número de fincas registradas y no registradas en el SIBINET. Total de fincas Fincas en SIBINET Fincas NO registradas en SIBINET 1. CONAVI 1 1
2. Dirección General de Aviación Civil 2 2
3. Dirección General de Servicio Civil 1 1
4. Imprenta Nacional 3 3
5. Ministerio de Agricultura y Ganadería 116 41 75
6.
Ministerio de Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones 814 384 430
7. Ministerio de Comercio Exterior 1 1
8. Ministerio de Cultura y Juventud 18 2 16
9. Ministerio de Economía, Industria y Comercio 8 8
10. Ministerio de Educación Pública 242 13 229
11. Ministerio de Gobernación y Policía 60 2 58
12. Ministerio de Justicia y Gracia 28 2 26
13. Ministerio de Hacienda 3 1 2
14. Ministerio de la Presidencia 3 2 1
15. Ministerio de Obras Públicas y Transportes 5966 2795 3171
16. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 3 2 1
17. Ministerio de Salud 230 34 196
18. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 1 1
19. Ministerio de Seguridad Pública 23 2 21
20. Procuraduría General de la República 1 1
Totales 7524 3280 4244
INSTITUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL CON FINCAS A NOMBRE DEL ESTADO REGISTRADAS Y NO REGISTRADAS EN EL SIBINET
Fuente: Informe de bienes período 2010 Institución
En el informe de bienes del 2010 se indica que como parte las acciones realizadas por la DGABCA durante el año 2008, se envió a los jerarcas de las instituciones de la Administración Central y de los entes descentralizados, la información obtenida de la labor realizada por el PRCR, para que iniciaran las labores de revisión e identificación, labor que se continuó durante el año 2009. Adicionalmente, se les remitió el archivo con los datos de las fincas a las que no se logró identificar la institución administradora, esto con el fin de que esas entidades procedieran a verificar y confrontar con sus archivos o expedientes, e identificaran si alguna de esas fincas pertenece a su institución.
Durante el año 2010 y con el fin de cumplir con lo dispuesto por la
Contraloría General de la República13, la DGABCA continúa el seguimiento a las
instituciones de la Administración Central y se les requirió nuevamente un oficio solicitando informar sobre los avances.
Al respecto, las instituciones respectivas indicaron que aún se encuentran realizado gestiones, tales como:
“Verificación física y jurídica de las propiedades, / Medición de terrenos y realización de avalúos respectivos, / Proceso de unificación de fincas, / Coordinación interna y externa para actualización de datos, / Investigación de las áreas jurídicas de la institución, / Creación de comisiones varias, / Trámites ante la DGABCA Inmuebles del Registro Nacional, / Trámites por decretos de donación y acuerdos de junta, / Eliminación de restricciones para modificar datos ante el Registro de la Propiedad. “
En relación con lo anterior, la DGABCA aclara que si bien las instituciones han avanzado en los procesos de identificación de propiedades y en algunos casos en las gestiones ante el Registro Nacional; el tiempo que se requiere para alcanzar ese objetivo es amplio, ya que en algunos casos se presentan situaciones donde las entidades requieren contratar topógrafos, ingenieros, peritos, entre otros, lo que hace necesario también contar con contenido presupuestario suficiente de manera que permita concluir con los trámites correspondientes14.
Posteriormente, en respuesta a la consulta del borrador del informe, la
DGABCA comunicóa esta Contraloría que en la actualidad y después de toda la labor de
coordinación y seguimiento que se ha realizado con las instituciones desde el 2009 a la fecha, -mayo 2011-, se han logrado avances con respecto a los datos iniciales quedando en trámite y pendientes de incluir en el SIBINET 2847 fincas.
13 En Informe DFOE-SAF-IF-03-2010, de fecha 30 de abril del 2010, punto 4. c). “continuar con las gestiones que ha venido realizando con los jerarcas de las entidades de la Administración Central, con el fin de que éstas últimas concluyan las investigaciones sobre la pertenencia de bienes inmuebles registrados a nombre del Estado, los cuales fueron identificados por el Programa de Regularización Catastro y Registro, de manera que también se efectúe y concluya, el tramite de inscripción en el Registro Público, así como el registro de esos inmuebles en el SIBINET...”
14 En el informe anual de bienes del 2010 no se incluye un detalle numérico del avance en el número de fincas que han completado el proceso de identificación, actualización en el Registro de la Propiedad e inclusión en el SIBINET al 31 de diciembre de 2010.
Otro aspecto que señala la DGABCA que hace lento el proceso, es que el PRCR por razones de logística y en relación al proceso de conformación del mapa catastral, definió que los reportes de investigaciones adicionales de fincas inscritas a nombre de “El Estado”, se realizarían por cantón y no por distrito, debido a que el proceso de conclusión de Exposición Pública, es simultáneo a todos los distritos y para hacer la revisión es necesario que se haya concluido con ese proceso. La DGABCA indica que durante el año 2010, solamente se recibió la información correspondiente a Santa Bárbara de Heredia, aunque se les informa que también trabajaron los cantones de Flores, Belén, Santo Domingo de Heredia y La Unión de Cartago.
Según lo señalado en este punto y no obstante los esfuerzos que se han realizado para completar el perfeccionamiento catastral y registral de los bienes cuyo
propietario es “El Estado” y de terminar el proceso de identificación y trámites registrales
de las propiedades asociadas a las instituciones de la Administración Central, aún no se cuenta con un inventario de bienes de la Administración Central completamente actualizado.
2.7
Algunas inconsistencias en la información contenida en el
SIBINET
Con base en un análisis realizado por esta Contraloría sobre la base de datos y los registros del SIBINET15 al 31 de diciembre de 2010, la Contraloría General determinó lo siguiente:
• Registro de bienes de períodos anteriores. Se determinó que en
el período comprendido entre el 16 de enero 2010 y el 15 de enero 2011, se registraron en el SIBINET un total de 10.204 bienes con un valor de adquisición por ¢310.038.785.823,60, cuyas fechas de adquisición de los bienes son anteriores al 31 de diciembre de 2009. Además se determinó que de ese total, 1011 bienes con fechas de adquisición entre los años 1993 y 2009, fueron registrados en el SIBINET, durante los primeros 15 días del mes de enero del año 2011, situaciones que evidencian la necesidad de un registro oportuno de los bienes en el SIBINET, tal y como lo requieren las normas de control interno y las disposiciones normativas que rigen el sistema de bienes.
Sobre este aspecto, la DGABCA manifestó a esta Contraloría 3 que
el registro de bienes correspondiente a años anteriores es la forma que se tiene de actualizar el inventario con bienes determinados en el período, que no estaban incorporados en el SIBINET.
• Bienes en desuso. Existen 13.615 bienes con valor de adquisición
por ¢ 2.128.022.430,37 que se reportan en desuso. De esos bienes 287 se reportan en excelente estado, 4.939 en buen estado, 542 en regular estado y 7.847 en mal estado.
Respecto de este tema, la DGABCA indicó que próximamente se adoptarán algunas medidas, con el fin de dar un tratamiento más eficiente a los bienes en desuso.
• Bienes en mal estado. Existen 8.503 bienes que se reportan en mal
estado. De esos bienes 647 se reportan en uso, 7847 en desuso, 3 bienes prestados y 6 bienes en reparación, estos con valor de adquisición por ¢ 1.391.643.632,35.
• Terrenos a los que no se les detalla el área, número de finca o el número de folio real: Se identificaron 234 terrenos con un valor de adquisición por
¢222.185.754.113,55, a los que no se les detalla el folio real, 167 terrenos con valor de adquisición por ¢ 2.239.138.817,39, que no se les especifica el número de finca y 159 terrenos con valor de adquisición por ¢2.129.772.562,73, a los que no se especificó su área.
• Bienes con fecha de registro anterior a la fecha de compra. Se
determinaron 28 bienes con un valor de adquisición por ¢ 4.731.078,45, registrados en el SIBINET, en fecha anterior a su fecha de compra.
• Vehículos a los que no se especifica el modelo ni el número de matrícula: Se determinaron 2029 vehículos con valor de adquisición por
¢8.560.459.819,97, a los cuales no se les indicó el modelo y 4586 vehículos con valor de adquisición por ¢ 32.646.716.383,99, que no especifican el número de placa.
• Edificaciones a las que no se les detalla el año en que fueron construidos. Existen 1198 edificaciones con un valor de adquisición por
¢102.900.442.940,83, a los cuales no se les detalla el año en que fueron construidos. Además, de esas edificaciones en 934 casos no se indica el área de construcción.
• Piezas y obras de colección a las que no se les detalla el nombre de la obra. Se determinaron 71 obras de arte y colección con un valor de
adquisición por ¢ 5.593.368,00, a las que no se les detalla el nombre de la obra, por lo que carecen de uno de los elementos de identificación.
• Bienes a los que no se les detalla el funcionario responsable. Se
determinaron 2974 bienes con un valor de adquisición por ¢ 93.010.250,68, a los cuales no se identificó el número de cédula del funcionario responsable de su custodia.
A pesar que se realizaron esfuerzos por parte de la DGABCA, que permitió mostrar un mejor registro de los bienes en cuanto a su valor de compra, depreciación acumulada y valor en libros, aún persisten ciertas situaciones e inconsistencias como los señaladas, que deben ser revisadas, con el fin de que se adopten las acciones que permitan su corrección y ajustes correspondientes.
2.8
Sistema integrado para el control de bienes públicos
A la fecha el Ministerio de Hacienda no dispone de un sistema integrado que permita la actualización automática, en los registros contables cada vez que se ejecuta una transacción relacionada con bienes duraderos capitalizables. Lo anterior se debe a que el SIBINET se desarrolló como un sistema de registro y control patrimonial antes de la entrada en vigencia de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y no como un sistema contable, de allí que no reúne las características necesarias y de forma inmediata para satisfacer los requerimientos de la Contabilidad Nacional.
Es por esa razón es que desde el año 2009 y de manera conjunta entre la Contabilidad Nacional y la DGABCA se han buscado mecanismos de solución entre ellas, la generación de una interfase entre el SIBINET y el SIGAF o la activación del sistema de activos fijos del SIGAF.
No obstante y por el tiempo que requería el desarrollo e implementación de cualquiera de los dos mecanismos sugeridos, durante el período 2010, al igual que en el 2009, se trabajó mediante la elaboración de reportes por parte de la DGABCA, conforme a los requerimientos definidos por la Contabilidad Nacional, con base en los cuales la Contabilidad Nacional realiza las conciliaciones y efectúa al final de año, los ajustes de forma manual en los registros contables, procedimiento que lleva riesgos.
Sin embargo, en el informe de bienes del 2010 se indica16 que la
Contabilidad Nacional y la DGABCA en forma conjunta valoraron la alternativa que les permitiera contar con un sistema que satisfaga las necesidades tanto contables como de administración de bienes y se tomó la decisión de utilizar el módulo de activos fijos disponible en el Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF), ya que ese sistema integra todo el proceso presupuestario, de contratación y contable, lo que permitirá la ejecución de actualizaciones automáticas.
El contrato para la activación del módulo de activos fijos está siendo considerado en el contrato de mantenimiento y mejoras del SIGAF, que actualmente se
encuentra en proceso de refrendo por parte de esta Contraloría General17.
16 Ver detalle en Anexo 8 del informe de bienes del 2010. 17
Ver mayor detalle sobre la implementación del módulo de activos fijos, en el Informe de Memoria Anual 2010, Resultado Contable y Estados Financieros consolidados, punto 3.2, incisos c) y g) , páginas. 169 a 174.
3.
CONCLUSIONES
Para el período 2010, el Informe de Bienes reporta un inventario de 616.888 bienes, con un valor en libros de ¢12.652 miles de millones, lo cual evidenció un incremento del 9,76% en el número de bienes y un 3,40 % de su valor, con respecto al año 2009.
No obstante los avances mostrados en la conformación del inventario y su registro en este período 2010, se pudo observar que aun persisten algunas situaciones, las cuales no dependen de la DGABCA, que no permiten contar con un inventario completamente actualizado para la Administración Central, debido a que aún se está revisando la situación catastral y registral, de un número importante de bienes inmuebles identificados por el Programa de Regularización, Catastro y Registro, los cuales a la fecha, están en proceso de medición y trámites registrales, entre otros y por lo tanto, pendientes de incluir en el SIBINET.
Por otra parte y a pesar que la DGABCA ha establecido un control selectivo y periódico respecto a los bienes muebles, esta Contraloría estima necesario extender ese control selectivo a los bienes inmuebles, dada su materialidad e importancia, y con el fin de fortalecer la confiabilidad y veracidad de la información relativa a esos activos que es reportada por las entidades de la Administración Central.
Adicionalmente y a pesar de los esfuerzos realizados por la DGABCA, para mejorar el registro de la información sobre bienes contenida en el Sistema de Administración de Bienes (SIBINET), se presentan aún algunas inconsistencias y errores, que deben ser corregidos.
4.
DISPOSICIONES
Con el propósito de subsanar las situaciones comentadas en este informe, y de conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.
Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.
Al Ministro de Hacienda
a) Girar las instrucciones correspondientes a la Dirección General de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa, para que se realicen pruebas selectivas sobre el registro de los bienes inmuebles en el SIBINET, con el fin de verificar la calidad, la razonabilidad y la oportunidad de la información sobre dichos activos que le
reportan las entidades de la Administración Central y que registran en ese sistema, y se adopten las acciones que eventualmente correspondan, según los resultados de dichas pruebas. Esa Dirección deberá comunicar a ese Despacho, en un plazo máximo de seis meses, los resultados de las acciones efectuadas sobre el particular. Ver punto 2.3 de este informe.
b) Instruir a la DGABCA, para que en el caso de inventarios de bienes
relevantes de órganos adscritos, se efectúen, pruebas selectivas, con el fin de verificar la conformidad de la propiedad de los bienes y la confiabilidad de los inventarios reportados por tales entidades, en relación con la inscripción registral de tales bienes en el Registro Público, y se adopten las acciones que eventualmente correspondan, según los resultados de dichas pruebas. Esa Dirección deberá comunicar a ese Despacho, en un plazo máximo de seis meses, los resultados de las acciones efectuadas sobre el particular. Ver punto 2.3 de este informe.
c) Instruir a la DGABCA a continuar con las gestiones que ha venido realizando
con los jerarcas de las entidades de la Administración Central, con el fin de que éstas últimas concluyan las investigaciones sobre la pertenencia de bienes inmuebles registrados a nombre del Estado, los cuales fueron identificados por el Programa de Regularización Catastro y Registro, de manera que también se efectúe y concluyan los tramites de medición e inscripción en el Registro Público, así como el registro de esos inmuebles en el SIBINET. Ver punto 2.6 de este informe
d) Solicitar a la DGABCA que efectúe las gestiones y coordinación
correspondientes ante los jerarcas de las entidades respectivas, con el fin de que se corrijan las inconsistencias señaladas en el punto 2.7 de este informe.
Las anteriores disposiciones deberán ser cumplidas en un plazo máximo de seis meses a partir del recibo de este informe.
Comunicar a esta Contraloría General, en un plazo de quince días hábiles a partir del recibo del presente informe, el acuerdo adoptado para el cumplimiento de las precitadas disposiciones, las cuales deberán ser cumplidas en el plazo indicado, a partir del recibo del presente documento. Asimismo, se le solicita designar el funcionario de ese Ministerio que servirá de enlace con esta Contraloría, para efectos del cumplimiento de las disposiciones, lo cual debe ser comunicado junto con dicho acuerdo.
Se solicita comunicar a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General, en un plazo de quince días hábiles a partir del recibo del presente documento, el acuerdo adoptado para el cumplimiento de las precitadas disposiciones.
