Presupuesto Plurianual

(1)

ILPES/CEPAL

–

ASAP/ASIP

Metodolog

í

a de Formulaci

ó

n del

Presupuesto Plurianual

Roberto A. Martirene

Curso Internacional Curso Internacional Buenos Aires

(2)

S

í

ntesis del Contenido

¾

Aspectos conceptuales

¾

Relaciones con otros sistemas e instrumentos

¾

Beneficios, condiciones y desaf

í

os

¾

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

¾

Formulaci

ó

n del Presupuesto Plurianual

¾

Compatibilizaci

ó

n, aprobaci

ó

n y actualizaci

ó

n

¾

(3)

El Presupuesto P

ú

blico como Instrumento de:

• Planificación

• Asignación

• Estabilización de la economía

• Redistribución del ingreso

• Administración del Estado

• Legalidad y control

Aspectos conceptuales

(4)

Aspectos conceptuales

El Presupuesto Plurianual (Multianual) es un instrumento del sistema presupuestario que contiene la distribución entre las

instituciones y programas públicos de los recursos financieros del Estado que se prevén recaudar y aplicar en un período mayor al año, para el cumplimiento de los objetivos y metas, finales e intermedios, del plan estratégico de mediano plazo del gobierno,

(5)

Aspectos conceptuales

Principales elementos componentes:

. Proyección de las principales cuentas nacionales (PIB, Consumo, Inversión, Balanza Comercial, precios, tipo de cambio, etc.)

. Proyección plurianual de ingresos y egresos públicos balanceados . Las asignaciones plurianuales de los gastos pueden tener carácter

obligatorio (Caso Uruguay) o indicativo (Caso República Dominica-na). Hay sistemas mixtos, como en el caso de Francia, en donde hay asignaciones de gasto globales de carácter limitativo y con

desagregaciones indicativas.

. Es un instrumento al servicio de la dirección superior del gobierno. Si es obligatorio sirve también para la administración del Estado. Si es indicativo, el Presupuesto Plurianual solo sirve para la alta

(6)

Aspectos conceptuales

Principales elementos componentes (continuación):

. Previsiones de metas relevantes de producto y de resultado.

. En algunos países al Presupuesto Plurianual de carácter indicativo es denominado Marco de Gastos de Mediano Plazo (MGMP) o Marco

Presupuestario de Mediano Plazo. Los organismos internacionales utilizan con más frecuencia esta denominación.

. Por lo general el Presupuesto Plurianual requiere de un acto formal de aprobación (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo).

(7)

PRESUPUESTO PLURIANUAL LIMITATIVO

PRESUPUESTO PLURIANUAL INDICATIVO

(8)

• PRESUPUESTO PLURIANUAL LIMITATIVO

• PRESUPUESTO PLURIANUAL INDICATIVO

• PRESUPUESTO PLURIANUAL

LIMITATIVO-INDICATIVO

Aspectos

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PIB Consumo

Total Inversión Exportaciones Importaciones 2009 Millones de $ corrientes 1.145.458 841.376 239.637 244.569 183.300

Variaciones reales (%) 0,9% 1,5% -10,2% -6,4% -19,0% Variaciones nominales (% ) 10,9% 14,7% -0,4% -3,2% -14,1% Variación (%) Precios implícitos 10,0% 13,0% 11,0% 3,4% 6,1%

2010 Millones de $ corrientes 1.398.909 1.027.595 308.739 311.760 254.407

Variaciones reales (%) 8,9% 8,4% 17,9% 18,2% 27,4% Variaciones nominales (% ) 22,1% 22,1% 28,8% 27,5% 38,8% Variación (%) Precios implícitos 12,2% 12,6% 9,3% 7,8% 8,9%

(10)

2007 2008 2009

I) INGRESOS CORRIENTES 127.376 138.067 147.971

II) GASTOS CORRIENTES 106.306 114.630 124.487

III) RESULT. ECONÓMICO (I - II) 21.070 23.437 23.483

IV) RECURSOS DE CAPITAL 1.098 1.159 1.203

V) GASTOS DE CAPITAL 14.997 17.011 17.047

VI) RECURSOS TOTALES (I + IV) 128.474 139.226 149.173

VII) GASTOS TOTALES (II + V) 121.303 131.641 141.535

VIII) RESULTADO FINANCIERO (VI - VII) 7.170 7.585 7.639

IX) RESULTADO PRIMARIO 21.045 22.797 24.564

X) FUENTES FINANCIERAS 65.940 68.386 77.301

- DISMINUC. DE LA INVERSION FCIERA. 4.855 2.756 2.712 - ENDEUDAM. PUB. E INCREM. DE PASIVOS 61.085 65.630 74.588

- INCREMENTO DEL PATRIMONIO 0 0 0

XI) APLICACIONES FINANCIERAS 73.111 75.971 84.939

- INVERSION FINANCIERA 16.202 14.332 13.844 - AMORT. DEUDAS Y DISMIN. DE PASIVOS 56.909 61.639 71.095

- DISMINUCION DEL PATRIMONIO 0 0 0

ADMINISTRACION NACIONAL

CUENTA AHORRO - INVERSION - FINANCIAMIENTO En millones de pesos

(11)

2007 2008 2009 mill. $ % PBI mill. $ % PBI mill. $ % PBI 1 ADMINISTRACION GUBERNAMENTAL 7.501 1,1 7.490 1,0 7.695 1,0

1.1 LEGISLATIVA 554 0,1 552 0,1 550 0,1

1.2 JUDICIAL 2.038 0,3 2.141 0,3 2.139 0,3

1.3 DIRECCION SUPERIOR EJECUTIVA 862 0,1 783 0,1 779 0,1 1.4 RELACIONES EXTERIORES 1.079 0,2 1.180 0,2 1.056 0,1 1.5 RELACIONES INTERIORES 2.524 0,4 2.443 0,3 2.709 0,3 1.6 ADMINISTRACION FISCAL 234 0,0 202 0,0 211 0,0 1.7 CONTROL DE LA GESTION PUBLICA 94 0,0 94 0,0 94 0,0 1.8 INFORMACION Y ESTADISTICA BASICAS 116 0,0 96 0,0 158 0,0

0,0 0,0 0,0

2 SCIOS. DE DEFENSA Y SEGURIDAD 7.796 1,1 7.676 1,0 7.741 1,0

2.1 DEFENSA 3.595 0,5 3.418 0,5 3.449 0,4 2.2 SEGURIDAD INTERIOR 3.195 0,5 3.153 0,4 3.164 0,4 2.3 SISTEMA PENAL 535 0,1 629 0,1 651 0,1 2.4 INTELIGENCIA 471 0,1_, 477 0,1_, 477 0,1_, FINALIDAD / FUNCIÓN ADMINISTRACIÓN NACIONAL GASTOS POR FINALIDAD Y FUNCIÓN

(12)

2007 2008 2009

mill. $ % PBI mill. $ % PBI mill. $ % PBI

3 SERVICIOS SOCIALES 77.766 11,2 85.596 11,3 93.325 11,5 3.1 SALUD 4.307 0,6 4.637 0,6 4.909 0,6 3.2 PROMOCION Y ASISTENCIA SOCIAL 8.402 1,2 9.225 1,2 9.715 1,2 3.3 SEGURIDAD SOCIAL 46.827 6,7 51.303 6,8 55.682 6,9 3.4 EDUCACION Y CULTURA 8.756 1,3 10.347 1,4 12.079 1,5 3.5 CIENCIA Y TECNICA 2.052 0,3 2.295 0,3 2.461 0,3 3.6 TRABAJO 3.004 0,4 2.928 0,4 3.032 0,4 3.7 VIVIENDA Y URBANISMO 3.607 0,5 3.795 0,5 3.868 0,5 3.8 AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO 812 0,1_, 1.065 0,1_, 1.581 0,2_, 4 SERVICIOS ECONOMICOS 14.107 2,0 15.408 2,0 15.588 1,9 4.1 ENERGIA COMBUSTIBLES Y MINERIA 5.696 0,8 5.890 0,8 6.656 0,8 4.2 COMUNICACIONES 294 0,0 324 0,0 330 0,0 4.3 TRANSPORTE 6.070 0,9 6.662 0,9 6.906 0,9 4.4 ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE 324 0,0 322 0,0 346 0,0 4.5 AGRICULTURA 722 0,1 792 0,1 780 0,1 4.6 INDUSTRIA 350 0,1 393 0,1 293 0,0 4.7 COMERCIO, TURISMO Y OTROS SCIOS 204 0,0 217 0,0 229 0,0 4.8 SEGUROS Y FINANZAS 448 0,1_, 808 0,1_, 48 0,0_, 5 DEUDA PUBLICA 14.134 2,0 15.472 2,1 17.185 2,1 5.1 SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA 14.134 2,0 15.472 2,1 17.185 2,1 TOTAL 121.303 17,5 131.641 17,4 141.535 17,5 FINALIDAD / FUNCIÓN

GASTOS POR FINALIDAD Y FUNCIÓN

(13)

ADMINISTRACIÓN NACIONAL GASTOS POR JURISDICCIÓN

En millones de pesos

JURISDICCIÓN 2007 2008 2009 Poder Legislativo Nacional 698 694 693 Poder Judicial de la Nación 1.565 1.547 1.545 Ministerio Público 383 387 386 Presidencia de la Nación 996 985 996 Jefatura de Gabinete de Ministros 625 554 575 Ministerio del Interior 5.421 5.261 5.439 Min. Relac. Ext, Ccio. Internac. y Culto 1.055 1.106 1.132 Min. de Justicia y Derechos Humanos 813 892 919 Ministerio de Defensa 6.488 6.308 6.328 Ministerio de Economía y Producción 1.953 2.090 2.060 Min. Planif. Fed., Inv. Púb. y Scios. 15.010 15.908 16.910 Min. de Educación, Ccia. y Tecnología 8.041 9.574 10.820 Min. de Trabajo, Empleo y Seg. Social 45.389 49.280 53.233 Ministerio de Salud 2.471 2.715 2.866 Ministerio de Desarrollo Social 5.457 6.287 6.890 Servicio de la Deuda Pública 13.977 15.318 17.035 Obligaciones a Cargo del Tesoro 10.962 12.735 13.709 TOTAL 121.303 131.640 141.534

(14)

Relaciones con otros sistemas e instrumentos

PRESUPUESTO PLURIANUAL PRESUPUESTO ANUAL PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES PÚBLICAS MARCO MACROFISCAL DE MEDIANO PLAZO

PLAN ESTRATÉGICO DEL GOBIERNO

PLANES ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES

(15)

Relaciones con otros sistemas e instrumentos

Presupuesto Anual

• Cuando existe una Ley de Presupuesto Anual el Presupuesto Plurianual es por lo general INDICATIVO.

• Las asignaciones financieras y metas físicas del Presupuesto Anual del año t coinciden con las que figuran en el mismo año del Presupuesto Plurianual, aunque en éste se presentan en un formato más sintético y ejecutivo. En tal caso, el Presupuesto Plurianual del año t, sirve de guía en la formulación del Presupuesto Anual del año t+1 y de la actualización del nuevo Presupuesto Plurianual.

• La incidencia futura de los contratos plurianuales aprobados en el Presupuesto anual deben estar incluidos, cuando corresponda, en la distribución anual de los gastos del Presupuesto Plurianual.

• El seguimiento y la evaluación física y financiera de la ejecución se realiza sobre el Presupuesto Anual y es lo que permite analizar los efectos que la misma tendrá en las previsiones futuras del Presupuesto Plurianual.

(16)

ESQUEMA PRESUPUESTO ANUAL Y PRESUPUESTO

PLURIANUAL

PRESUPUESTO TRIANUAL

PRESUPUESTO ANUAL

Año t Año t+1 Año t+2

Niveles de apertura de gastos Primer nivel (vg.Institución) Segundo nivel (vg.Programa)

Tercer nivel (vg.Fuente) Otros niveles inferiores (Objeto)

(17)

Relaciones con otros sistemas e instrumentos

Plan Plurianual de Inversiones P

ú

blicas

• Una vez terminado y compatibilizado el proceso de formulación presupuestaria, el Plan Plurianual de Inversiones Públicas es la discriminación por proyectos de inversión y adquisiciones de bienes de capital de la Inversión Real Directa que figura en cada año del Presupuesto Plurianual.

Ejemplo:

Presupuesto Plurianual Ministerio de Educación - Inversión Real Directa:

134.000.000 USD

Plan Plurianual de Inversiones Públicas Ministerio de Educación -Proyecto 1: 34.000.000 USD -Proyecto 2: 50.000.000 USD -Proyecto 3: 50.000.000 USD 134.000.000 USD

(18)

Relaciones con otros sistemas e instrumentos

Plan Plurianual de Inversiones P

ú

blicas

En el proceso de formulación existe una interacción entre demanda plurianual de inversión pública y la preparación del Presupuesto Plurianual, en donde éste opera como una restricción presupuestaria tentativa de aquél.

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Relaciones con otros sistemas e instrumentos

Marco Macrofiscal de Mediano Plazo

• Una vez finalizado el proceso de programación, tanto global como institucional, el Marco Macrofiscal de Mediano Plazo es el que fija las metas financieras del Sector Público (Vg. Resultado Financiero, Resultado Primario, Variación de Deuda Pública) al que deberá ajustarse el Presupuesto Plurianual.

• En el proceso de formulación debería haber una interacción entre ambos instrumentos.

• El horizonte temporal puede coincidir o no. Si no coincide el Marco Macrofiscal debería ser el que abarque más años.

(20)

Marco Macrofiscal de Mediano Plazo del Sector P

ú

blico

Ejemplo

Ejemplo -- En % PIBEn % PIB Concepto

Concepto 20102010 20112011 20122012 20132013 I. Ingresos corrientes

I. Ingresos corrientes 24,5724,57 25,1225,12 25,0325,03 25,0525,05 II. Gastos corrientes

II. Gastos corrientes 21,4721,47 21,7721,77 21,6621,66 21,6921,69 III (I

III (I--II) Resultado EconII) Resultado Econóómicomico 3,103,10 3,353,35 3,373,37 3,363,36 IV. Recursos de capital

IV. Recursos de capital 0,050,05 0,080,08 0,070,07 0,070,07 V. Gastos de Capital

V. Gastos de Capital 3,093,09 3,313,31 3,313,31 3,343,34 VI. (III+IV

VI. (III+IV--V) Resultado FiscalV) Resultado Fiscal 0,070,07 0,130,13 0,130,13 0,090,09 VIII. Fuentes Financieras

VIII. Fuentes Financieras 14,0314,03 11,8311,83 11,3911,39 10,8610,86 IX. Aplicaciones Financieras

IX. Aplicaciones Financieras 14,1014,10 11,9611,96 11,5211,52 10,9510,95 X. Resultado Primario

X. Resultado Primario 2,172,17 2,462,46 2,482,48 2,622,62

(21)

Relaciones con otros sistemas e instrumentos

Plan Estrat

é

gico del Gobierno

Planes estrat

é

gicos institucionales

• Una vez finalizado, el Plan Estratégico del Gobierno constituye el elemento rector del sistema de planeamiento y presupuesto del sector público y, en particular, el Presupuesto Plurianual debe estar alineado a él.

• Anualmente, dicho Plan Estratégico puede ser objeto de reformulación en función de las nuevas circunstancias, lo cual puede repercutir en el Presupuesto Plurianual.

• Los planes estratégicos de las instituciones pueden servir de insumo en la formulación y actualización del Plan Estratégico del Gobierno.

• Anualmente los planes estratégicos de las instituciones también interactúan en la formulación y actualización del Presupuesto Plurianual

(22)

Relación Plan-Presupuesto

Relaci

ó

n Plan

-

Presupuesto

PLAN ESTRATEGICO - GENERAL - DE INSTITUCIONES PLAN ESTRATEGICO - GENERAL - DE INSTITUCIONES MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO PRESUPUESTO ANUAL PRESUPUESTO PLURIANUAL PRESUPUESTO PLURIANUAL

PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES PÚBLICAS BRECHAS DE DESARROLLO BRECHAS DE DESARROLLO

(23)

Beneficios, condiciones y desaf

í

os

Beneficios

• Le permite al Gobierno conocer la situación y dinámica de las cuentas públicas más allá de la coyuntura, dándole la oportunidad de hacer correcciones preventivas. (Funciones pedagógica, preventiva y correctiva)

• Puede operar como un freno para la toma de decisiones pro gasto. Postulado básico: los programas, proyectos, contratos o medidas con impacto en los presupuestos futuros deberían estar dentro del Presupuesto Plurianual. (Función limitativa)

• Da señales a los inversores internos y externos sobre la solvencia fiscal de mediano plazo. Reduce la incertidumbre. (Función preventiva)

• Le da mayor sustento a las proyecciones fiscales utilizadas en las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional. (Función justificativa)

(24)

Beneficios, condiciones y desaf

í

os

Beneficios

• Facilita el sostenimiento en el Presupuesto de los objetivos y resultados de los programas y proyectos de maduración plurianual. (Función asignativa y preventiva)

• Se adecua mejor que el Presupuesto anual a la gestión presupuestaria basada en resultados. El cumplimiento de los “resultados” (vg. control de una endemia, reducción de la tasa de mortalidad infantil de acuerdo con las metas del milenio, etc.). (Función asignativa y preventiva)

• Incentiva la práctica del planeamiento estratégico en las instituciones públicas.

(25)

Beneficios, condiciones y desaf

í

os

Beneficios

• El Presupuesto Plurianual atenúa la rigidez de la estructura de gastos, permitiendo la aplicación de los ahorros producidos por la finalización de programas y proyectos a las prioridades del gobierno. (Función asignativa)

(26)

Beneficios, condiciones y desaf

í

os

Problemas y soluciones

• El Presupuesto Plurianual genera mayor carga administrativa.

Desafío: Optimizar el uso de los sistemas operativos existentes. Las salidas de información deben ser sintéticas y gerenciales. La actualización del Presupuesto Plurianual, durante el ejercicio, solo debe realizarse en función de cambios sustantivos.

• Las previsiones de mediano plazo se desactualizan rápidamente, en un contexto de mucha volatilidad económica o inestabilidad institucional.

Desafío: Utilizar principalmente al presupuesto plurianual como un factor de estabilización.

(27)

Beneficios, condiciones y desaf

í

os

Problemas y soluciones

• Las cifras contenidas en el Presupuesto Plurianual, expresadas a precios corrientes, se desactualizan rápidamente en un contexto inflacionario.

Desafío: Manteniendo las cifras en valores corrientes y no constantes, se pueden utilizar métodos de actualización de las cifras, pero se debe evitar que generen derechos adquiridos. Otra opción es considerar las cifras en términos del PIB.

(28)

Beneficios, condiciones y desaf

í

os

Problemas y soluciones

• El Presupuesto Plurianual pierde valor si no es utilizado por la conducción superior del gobierno y la alta gerencia del Estado.

Desafío: Presupuesto Plurianual debe estar concebido desde la alta gerencia. Debe ser comunicado a las instituciones y transparentado.

(29)

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

• Programación Plurianual: Dos enfoques

• Programación Plurianual: Un enfoque intermedio

• Programación Plurianual Institucional: El modelo de la cadena de resultados.

(30)

1 2 3 n

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

Programaci

ó

n Plurianual:

Dos enfoques

Presupuesto plurianual integrado

al Plan Proyecta de forma estratégica los impactos en el presupuesto

presente de cambios proyectados en el futuro

años

Proyecta de forma inercial los impactos a futuro de decisiones presupuestarias en el presente

1 2 3 n

años

Presupuesto plurianual sin plan

(31)

Insumos Productos Resultados Objetivos

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

“

Cadena de Valor

”

De los Objetivos a los Gastos de una Instituci

ó

n P

ú

blica

Para programar desde cero es necesario primero tener claro el objetivo final, luego si existe un indicador apropiado medir el objetivo definiendo el resultado final esperado. La etapa siguiente consiste en definir la estrategia de intervención pública determinando los productos que va a ofrecer el Estado, directa o indirectamente, para pasar luego a la definición de la tecnología de producción más eficiente, lo que va a determinar los insumos (incluye la dotación de factores productivos) en cantidad y calidad, y en función de los precios de estos insumos el gasto a realizar. Tecnología de Producción Gastos INSTITUCION PÚBLICA

(32)

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

“

Cadena de valor

”

De los Gastos a los Objetivos de una Instituci

ó

n P

ú

blica

Si los gastos programados superan al financiamiento disponible y no resulta posible conseguir fondos adicionales, es necesario hacer el camino inverso al de la programación presupuestaria en base a objetivos: menos gastos equivale a menos insumos, lo cual afecta la producción, obligando a reformular los resultados y los objetivos. Tecnología de Producción Gastos INSTITUCIÓN PÚBLICA

(33)

Á

Ámbitos de influencia de las Instituciones mbitos de influencia de las Instituciones en la Cadena de Resultados en la Cadena de Resultados Tecnología de Producción Gastos

(34)

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

Dificultades y limitaciones de la Cadena de Resultados

• ¿La producción pública es igual a la producción privada? El uso de indicadores:

- de producto (output) - de resultado (autcome)

• ¿Partir desde cero con instituciones públicas en marcha?

• Programación Presupuesto Anual vs. Programación Presupuesto Plurianual. ¿Cuál se define primero?

• Es necesario distribuir en el tiempo la Cadena de Valor: por ejemplo anualmente.

(35)

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

¿ Cuál es la técnica a utilizar para realizar la programación presupuestaria plurianual ?

(36)

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

La t

é

cnica de programaci

ó

n: El Presupuesto por Programas

Actividad Central

Actividad Común

(37)

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

La t

é

cnica de programaci

ó

n: El Presupuesto por Programas

Categorías del Presupuesto por Programas:

• Programas • Subprogramas • Actividades Centrales • Actividades Comunes • Actividades Específicas • Proyecto • Obra

(38)

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

Ejemplo de estructura program

á

tica de un Hospital

PROGRAMA: Internación Cirugía Internación Pediatría Odontología Clínica Médica INSUMOS INSUMOS INSUMOS SUBPROG RAMAS ACTI VIDADES ADMINISTRACIÓN ESTADÍSTICAS INSUMOS PRODUCTO (CONSULTA EXTERNA) DIRECCIÓN

PROGRAMA:: Atención Ambulatoria

PRODUCTO (PACIENTE ATENDIDO) R E S U L T A D O S

(39)

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

La t

é

cnica de programaci

ó

n: El Presupuesto por Programas

Programa, Subprograma, Proyecto Producción_{Terminal de la}

Institución

Actividades y Obras Producción _{Intermedia de} la Institución CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS

(40)

C

A

Estructura Orgánica _{Estructura de Procesos}

Estructura de Programas Programa 2 Programa 1 Insumos Actividad Central 1 Actividad Central 2

(Auxiliar) (Sustantiva) (Sustantiva)

Productos Finales B TRES ESTRUCTURAS Productos Finales

Modelo B

á

sico de Programaci

ó

n Presupuestaria

Estructuras de una instituci

(41)

Ejemplos de estructuras program

á

ticas

Programa Programa 1 1 Actividad C Actividad A ActividadB CASO 1

CASO 1 ProgramaPrograma

1 1 Act G Act E ActF CASO 2 CASO 2 Act D Act C Act B Act A Subprog Subprog C C Subprog Subprog B B Subprog Subprog A A Programa Programa 1 1 CASO 4 CASO 4 Obra Obra A A Proyecto Proyecto 2 2 Proyecto Proyecto 1 1 Obra Obra B

B ObraObraCC ObraObraDD

Programa Programa 1 1 CASO 3 CASO 3 Obra Obra A A Proyecto Proyecto 2 2 Proyecto Proyecto 1 1 Obra Obra B

B ObraObraCC ObraObraDD

Act C Act B Act A