Los PARLAMENTOS de
ECUADOR Y VENEZUELA
¿en qué se parecen?
¿en qué se diferencian?
un análisis comparativo
Índice
Introducción 5
I ECUADOR: ¿Cómo funciona 9
LA ASAMBLEA NACIONAL? 1. Estructura y composición 9 2. Normativa fundamental y competencias 12 3. Producción legislativa y función de control político 23 4. Rendición de cuentas, transparencia y 25 participación ciudadana
II VENEZUELA: ¿Cómo funciona 29 LA ASAMBLEA NACIONAL?
1. Estructura y composición 29
2. Normativa fundamental y competencias 32 3. Producción legislativa y función de control político 39 4. Rendición de cuentas, transparencia y 42 participación ciudadana
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Introducción
Debido a la importancia para la consolidación del Estado de Derecho (limitación del poder mediante el imperio de la ley para la protección de la libertad individual) y el sistema democrático de gobierno (origen electoral del gobierno, alternancia en el poder y pluralismo político), el conocimiento y el fortale-cimiento de la institución a la que corresponde ejercer la rama Legislativa del Poder Público en una Nación, el Observatorio Económico Legislativo de CEDICE Libertad en Alianza con La Fundación Ciudadanía y Desarrollo, han desarrollado este estudio comparativo de los parlamentos de Ecuador y Venezuela con el objeto de fortalecer el significado que tiene esta institución base de la democracia y la prioridad que debe tener para quienes aspiren a vivir en una sociedad con libertad y democrática.Lo anterior adquiere mayor prioridad en estos países, en los que funciona por diseño constitucional no un sistema parlamentario sino un sistema presidencialista de gobierno, en el que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional ejercer un elevado número de competencias y decisiones que deben entonces ser controladas y limitadas por el Poder Legislativo a través de la función legislativa y la de control político.
En tal sentido, tomando en consideración (1) el sistema político y tipo de Estado que constitucionalmente se instituye en estos países11, (2) las similitudes que existen en lo político y
1 En Ecuador se proclama un Estado constitucional de derechos y justicia, social y democrático (ver Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008), mientras que en Venezuela se proclama un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia (ver Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial No. 36.680, de 30 de diciembre de 1999, reimpresa por error del ente emisor y publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5.453 del 24 de marzo de 2000, y publicada con su Enmienda No. 1 en la Gaceta Oficial Extraordinario No. 5.908, de 19 de febrero de 2009, enmienda por la cual se eliminó el límite de dos períodos consecuti
lo jurídico2, y (3) el impacto que las reformas constitucionales vigentes desde 2008 en Ecuador y 1999 en Venezuela tuvieron sobre el funcionamiento del Poder Legislativo Nacional, consideramos oportuno elaborar un informe comparativo entre los dos Poderes Legislativos, que entre otras cosas permita comprender por qué el “Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa”3, informe emitido por la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa, coloca a Ecuador en tercer lugar de la región (con 49%) y a Venezuela en el último puesto (con 21%), ambos muy lejos de la calificación de 70% considerada por el Índice como la mínima para reconocer como positiva una gestión parlamentaria, lo que muestra en ambos casos “…una importante brecha entre lo que consideramos como óptimo en un Congreso y el resultado final de la evaluación de cada uno de ellos en esta medición.”
Parte de la explicación a dicha clasificación, como comprobará el lector, deriva de los cambios constitucionales y legales hechos sobre el nombre, estructura, funcionamiento y atribuciones de la Asamblea Nacional tanto en Ecuador como en Venezuela, así como de su efectivo o inexistente grado de autonomía respecto del Poder Ejecutivo Nacional.
Para dar cuenta de esos cambios, pero en especial de sus efectos sobre la sociedad (y así contribuir a determinar en qué medida esos cambios mejoraron la actividad de este Poder y
vos máximo para ejercer el cargo de Presidente de la República y se instauró la reelección presidencial indefinida, en contra del principio democrático de alternancia en el poder reconocido por la propia Carta Magna de Venezuela).
2 En ambos países se cambió el concepto de Estado de Derecho: Venezuela define su Estado como de derecho y justicia; Ecuador lo define como de derechos y justicia; en ambos se cambió la clásica división del poder de 3 funciones a 5 funciones, así, Ecuador y Venezuela no solo tienen Funciones Ejecutiva, Legislativa y Judicial, sino también Electoral y Ciudadana o de Transparencia y Control Social.
3 Ver el documento completo del Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa 2014 en: http://www.transparencialegislativa.org
beneficiaron o no a los ciudadanos), hemos realizado el presente estudio comparativo entre los Poderes Legislativos Nacionales de la República de Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela, el cual examina, describe y evalúa los siguientes aspectos:
1. Estructura y composición: se describen organización interna de cada Asamblea y su composición en términos de cantidad y representatividad de los diputados que las integran.
2. Normativa fundamental y competencias: se describen y analizan aspectos clave de la legislación aplicable a la organización, procedimientos y competencias de cada Asamblea, así a los diputados al ejercer sus funciones en el ámbito legislativo, de control político sobre el Gobierno nacional y promoción activa de la participación ciudadana.
3. Producción legislativa y función de control político: se describe y evalúan las estadísticas y los resultados durante el período legislativo en curso en cada día respecto de los proyectos de ley discutidos, proyectos de ley sancionados, investigaciones parlamentarias realizadas, interpelaciones, votos de censura, entre otros.
4. Rendición de cuentas, transparencia y partici-pación ciudadana: se describen y evalúan los mecanismos formales de información de las actividades internas de cada Asamblea Nacional, los resultados de gestión por parlamentarios, por comisiones y por plenaria, y la facilitación de la participación ciudadana en los procedimientos tanto legislativos como de control político ante la Asamblea.
5. Conclusiones y recomendaciones: se ofrecen consideraciones finales, basadas en las secciones previas del informe, y desde la comparación entre ambas Asambleas, de los aspectos positivos y negativos institucionales de cada Poder Legislativo, y se formulan algunas recomendaciones para contribuir a mejorar el funcionamiento institucional y democrático de dicho Poder en Ecuador y Venezuela.
El informe consta de tres partes. La investigación de la primera parte dedicada a la Asamblea Nacional de Ecuador correspondió al abogado Mauricio Alarcón-Salvador, director de Fundación Ciudadanía y Desarrollo, organización que lleva adelante el Observatorio Legislativo Ecuador; y la parte dedicada a la Asamblea Nacional de Venezuela estuvo a cargo del abogado y profesor de la Universidad Central de Venezuela Luis Alfonso Herrera Orellana, investigador del Observatorio Económico-Legislativo de CEDICE. Ambos comparten autoría en la elaboración de las conclusiones y recomendaciones.
Los autores del presente informe, así como las organizaciones responsables en su realización, esperan que la difusión y revisión de este estudio comparativo sea una modesta pero útil contribución al mejor conocimiento de la Asamblea Nacional en los países examinados, que facilite el acercamiento ciudadano a sus funciones y obligaciones constitucionales, y a formas de lograr que el Poder Legislativo esté al servicio de los ciudadanos, que limite el poder del gobierno y garantice el ejercicio de las libertades, en resguardo de la democracia y del Estado de Derecho.
I ECUADOR: ¿Cómo funciona
LA ASAMBLEA NACIONAL?
1 Estructura y composición
La Constitución de la República en vigencia desde el 20 de octubre de 2008, consagra en su artículo 118 que “la Función Legislativa se ejerce por la Asamblea Nacional, que se integrará por asambleístas elegidos para un período de cuatro años.”4 El mismo artículo determina además que “la Asamblea Nacional es unicameral y tendrá su sede en Quito. Excepcionalmente podrá reunirse en cualquier parte del territorio nacional”.5 La Constitución no establece un número específico de integrantes de la Asamblea, sino la regla general de integración. Así, consagra que ésta se integra por:
1. “Quince asambleístas elegidos en circunscripción nacional. 2. Dos asambleístas elegidos por cada provincia, y uno más por
cada doscientos mil habitantes o fracción que supere los ciento cincuenta mil, de acuerdo al último censo nacional de la población.
3. La ley determinará la elección de asambleístas de regiones, de distritos metropolitanos, y de la circunscripción del exterior.” 6
Aplicando esta regla general, desarrollada además en la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas o Código de la Democracia, para las elecciones que tuvieron lugar el 17 de febrero de 2013, la Asamblea Nacional se integra actualmente por 137 asambleístas: 15 asambleístas nacionales, 6 asambleístas por los ecuatorianos residentes en el exterior y 116 asambleístas
4 Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008. 5 Ibid.
provinciales y distritales. Por primera vez en Ecuador se establecieron distritos electorales en las 3 provincias de mayor población: Guayas, Manabí, Pichincha y el Distrito Metropolitano de Quito.
De acuerdo con la Ley Orgánica de la Función Legislativa, son varios los órganos que forman parte de la Asamblea Nacional: el Pleno, la Presidencia, el Consejo de Administración Legislativa (CAL), las Comisiones Especializadas, la Secretaría General, la Unidad de Técnica Legislativa y demás órganos que establezca el Pleno.7 Las autoridades de la Asamblea, que conforman el CAL son siete: el Presidente, el Primer Vicepresidente, el Segundo Vicepresidente y cuatro vocales, estos últimos elegidos de entre asambleístas que pertenezcan a diferentes bancadas.
En cuanto a las Comisiones Especializadas, estas son de dos tipos, permanentes y ocasionales. De acuerdo con la Ley, hay 12 Comisiones temáticas permanentes: 1. De Justicia y Estructura del Estado; 2. De los Derechos de los Trabajadores y la Seguridad Social; 3. Del Régimen Económico y Tributario y su Regulación y Control; 4. Del Desarrollo Económico, Productivo y la Microempresa; 5. De Soberanía, Integración, Relaciones Internacionales y Seguridad Integral; 6. De la Biodiversidad y Recursos Naturales; 7. De la Soberanía Alimentaria y Desarrollo del Sector Agropecuario y Pesquero; 8. De Gobiernos Autónomos, Descentralización, Competencias y Organización del Territorio; 9. De Educación, Cultura y Ciencia y Tecnología; 10. Del Derecho a la Salud; 11. De Participación Ciudadana y Control Social; y, 12. De los Derechos Colectivos Comunitarios y la Interculturalidad.8 Hay una Comisión permanente adicional denominada de Fiscalización y Control Político, integrada por
7 Ley Orgánica de la Función Legislativa. Art. 6. Registro Oficial Suplemento No. 642 de 27 de julio de 2009. Última reforma de 27 de marzo de 2012.
asambleístas que deben ser miembros de las otras Comisiones Especializadas Temáticas permanentes. Sin embargo hay una prohibición expresa de formar parte de esta Comisión para los asambleístas que forman parte del Consejo de Administración Legislativa.9 Le corresponde al CAL proponer la creación de Comisiones Especializadas Ocasionales, que deben ser aprobadas e integradas por el Pleno.10 Actualmente hay una Comisión Especializada Ocasional de Enmiendas Constitucionales, que lleva adelante el proceso de reforma de la Constitución.
No hay un número fijo de integrantes de las Comisiones. Las reglas de integración se encuentran establecidas en la Ley. Todos los asambleístas, excepto el Presidente de la Asamblea, deben pertenecer a una Comisión y le corresponde al Pleno aprobar su integración para un período de dos años con opción a reelección. Actualmente las Comisiones están integradas por un mínimo de 11 y un máximo de 13 asambleístas.
En cuanto a la representatividad en la integración de la Asamblea Nacional, 10 partidos y movimientos políticos forman parte de ella, además de un pequeño grupo de asambleístas que han renunciado al sujeto político por el que fueron electos y que participan en condición de independientes. La conformación actual de la Asamblea es la siguiente:
Sujeto Político Asambleístas
Alianza PAÍS 99
Creando Oportunidades - CREO 10
Partido Social Cristiano - PSC 7
Partido Sociedad Patriótica - PSP 5
9 Ibíd. Art. 22. 10 Ibíd. Art. 24.
Unidad Plurinacional de las Izquierdas 5
Avanza 5
Independientes 2
Partido Roldosista Ecuatoriano - PRE 1 Acción Regional por la Equidad - ARE 1 Integración Democrática de Carchi - IDC 1
Mov. Peninsular Creyendo - MPCG 1
TOTAL 137
El movimiento de gobierno con sus 99 asambleístas, por sí solo, supera la mayoría simple, absoluta y calificada necesarias para legislar, e incluso modificar la Constitución de la República. Debemos tener en cuenta además el apoyo ocasional de entre 5 y 9 asambleístas de otros partidos y movimientos políticos. Por su parte, el bloque de oposición está compuesto, por lo menos, por 29 asambleístas (CREO, PSC, PSP, UPI, PRE e independientes).
2 Normativa fundamental y
competencias
La función principal de la Asamblea Nacional de Ecuador es la legislativa, conforme lo consagrado en el artículo 118 de la Constitución de la República. Sin embargo el artículo 120 de la misma norma suprema consagra 13 atribuciones y deberes adicionales, que son las siguientes:
1. “Posesionar a la Presidenta o Presidente y a la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República proclamados electos por el Consejo Nacional Electoral. La posesión tendrá lugar el veinticuatro de mayo del año de su elección.
2. Declarar la incapacidad física o mental inhabilitante para ejercer el cargo de Presidenta o Presidente de la República y resolver el cese de sus funciones de acuerdo con lo previsto en la Constitución. 3. Elegir a la Vicepresidenta o Vicepresidente, en caso de su falta definitiva, de una terna propuesta por la Presidenta o Presidente de la República.
4. Conocer los informes anuales que debe presentar la Presidenta o Presidente de la República y pronunciarte al respecto.
5. Participar en el proceso de reforma constitucional.
6. Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio.
7. Crear, modificar o suprimir tributos mediante ley, sin menoscabo de las atribuciones conferidas a los gobiernos autónomos descentralizados.
8. Aprobar o improbar los tratados internacionales en los casos que corresponda.
9. Fiscalizar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de Transparencia y Control Social, y los otros órganos del poder público, y requerir a las servidoras y servidores públicos las informaciones que considere necesarias.
10. Autorizar con la votación de las dos terceras partes de sus integrantes, el enjuiciamiento penal de la Presidenta o Presidente o de la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, cuando la autoridad competente lo solicite fundadamente.
11. Posesionar a la máxima autoridad de la Procuraduría General del Estado, Contraloría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Superintendencias, y a los miembros del Consejo Nacional Electoral, del Consejo de la Judicatura y del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
12. Aprobar el Presupuesto General del Estado, en el que constará el límite del endeudamiento público, y vigilar su ejecución.
13. Conceder amnistías por delitos políticos e indultos por motivos humanitarios, con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes. No se concederán por delitos cometidos contra la administración pública ni por genocidio, tortura, desaparición forzada de personas, secuestro y homicidio por razones políticas o de conciencia.” 11
Estas atribuciones están desarrolladas en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, en el Capítulo IV, precisamente titulado “Atribuciones genéricas previstas en la Constitución de la República”, que comprende los artículos 32 a 51.
Respecto de la función legislativa de la Asamblea Nacional, esta se desarrolla en nueve artículos posteriores de la Cons-titución (Art. 132 hasta Art. 140). Se determina taxativamente que siempre se requerirá de ley para “1. Regular el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. 2. Tipificar infracciones y establecer las sanciones correspondientes. 3. Crear, modificar o suprimir tributos, sin menoscabo de las atribuciones que la Constitución confiere a los gobiernos autónomos descentralizados. 4. Atribuir deberes, responsabilidades y competencias a los gobiernos autónomos descentralizados. 5. Modificar la división político-administrativa del país, excepto en lo relativo a las parroquias. 6. Otorgar a los organismos públicos de control y regulación la facultad de expedir normas de carácter general en las materias propias de su competencia, sin que puedan alterar o innovar las disposiciones legales.”12
En cuanto al procedimiento legislativo, se establece que las leyes son de dos tipos: orgánicas y ordinarias. Esta distinción se la
11 Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008. Art. 120.
hace para diferenciar el número de votos que se requiere para su expedición, reforma, derogación e interpretación. Las primeras requieren de la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional, es decir, 69 votos. Las segundas, requieren apenas de mayoría simple, es decir, la mitad más uno de los asambleístas presentes que dan quórum a una sesión, esto es un mínimo de 35 votos. Jerárquicamente, al igual que ocurre en la totalidad de los países de la región, las leyes orgánicas prevalecen por sobre las ordinarias.
Sobre el proceso de formación de la norma, hay varias fuentes de iniciativa de ley: los asambleístas con el apoyo de una bancada legislativa o al menos el 5% de los miembros de la Asamblea Nacional (7 de 137); el Presidente de la República; las funciones del Estado en los ámbitos de su competencia; la Corte Constitucional, Procuraduría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública en las materias que les corresponda de acuerdo con sus atribuciones; los ciudadanos en goce de los derechos políticos y las organizaciones sociales que cuenten con un respaldo de por lo menos el 0.25% de los inscritos en el padrón electoral nacional. La Constitución establece una exclusividad para el Presidente de la República, quien es el único que tiene iniciativa legislativa para crear, modificar o suprimir impuestos, aumentar el gasto público o modificar la división político administrativa del país.
El trámite normativo, si bien está consagrado de manera general en la Constitución, está desarrollado en la Ley Orgánica de la Función Legislativa.
Los proyectos de ley se presentan al Presidente de la Asamblea Nacional, quien ordena al Secretario General que lo distribuya a los asambleístas, difunda su contenido en la página web oficial, publique un extracto y lo remita al Consejo de Administración Legislativa (CAL).13 Este órgano es el responsable de calificar los proyectos de ley verificando que cumplan con tres requisitos: 1. Que se refiera a una sola materia, 2. Que contenga exposición de motivos y articulado, y 3. Que cumpla con los requisitos constitucionales y legales. Una vez que el proyecto es calificado, el CAL determina la prioridad y la Comisión Especializada que llevará el trámite, a la que remitirá el mismo. La Comisión tiene un plazo máximo de 45 días, prorrogable de manera justificada por 20 días más, para conocer el proyecto de ley, discutirlo y presentar al Presidente de la Asamblea sus informes, de mayoría y minoría, de ser el caso. Durante este plazo hay la posibilidad de que los ciudadanos, que tengan algún interés en el proyecto o consideren que sus derechos se pueden ver afectados por el mismo, acudan a la Comisión a exponer sus argumentos.
La Constitución manda a que todo proyecto de ley sea sometido a dos debates. La ley determina que el primer debate se desarrollará en una sola sesión, en la que los asambleístas presentarán sus observaciones por escrito hasta tres días después de concluida la sesión. Es durante este primer debate que el Pleno puede resolver el archivo del proyecto con el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros.
La Comisión analiza y recoge, de ser el caso, las observaciones que realicen los asambleístas al proyecto de ley. En un plazo no mayor a 45 días, prorrogable por el tiempo
13 Ley Orgánica de la Función Legislativa. Registro Oficial Suplemento No. 642 de 27 de julio de 2009. Última reforma de 27 de marzo de 2012. Art. 55.
que se estime necesario, debe presentar al Presidente de la Asamblea, el informe para segundo debate. Posteriormente se ordena a Secretaría la distribución del informe, para el desarrollo del segundo debate en una sola sesión. Durante este debate, el asambleísta ponente puede incorporar nuevos cambios al proyecto. La moción de aprobación del proyecto de ley puede ser por el texto íntegro de la misma o por títulos, capítulos, secciones o artículos. Se puede mocionar también el archivo del proyecto.
Finalmente, una vez que la Asamblea aprueba un proyecto de ley, debe enviarlo al Presidente de la República para que lo sancione u objete. Se abren entonces varias posibilidades:
- Si el Presidente sanciona el proyecto o no lo objeta en el plazo de 30 días, la ley se promulga y se publica en el Registro Oficial.
- Si el Presidente lo objeta totalmente, la Asamblea podrá volver a considerarlo después de un año contado a partir de la fecha de la objeción. Luego de este plazo, la Asamblea puede ratificarlo en un solo debate con el voto favorable de una mayoría calificada de sus miembros, esto es los 2/3 equivalente a 91 votos, enviándolo directamente al Registro Oficial para su publicación.
- Si el Presidente lo objeta parcialmente, debe presentar un texto alternativo que no puede incluir materias no establecidas en el proyecto. La Asamblea debe revisar la objeción en un plazo de 30 días, pudiendo en un solo debate allanarse o enmendar la objeción con el voto favorable de la mayoría de asistentes a la sesión, es decir, mayoría simple. Para ratificar el proyecto inicialmente aprobado, se requiere nuevamente la mayoría calificada de 2/3, es decir, 91 votos. En este caso la Asamblea envía la ley al Registro Oficial para su publicación. Si la Asamblea
no considera la objeción dentro del plazo de 30 días, se entiende que se ha allanado a esta, y es el Presidente quien dispone la promulgación de la ley y su publicación en el Registro Oficial.
Existe además una categoría especial de proyectos de ley. La Constitución faculta al Presidente de la República a enviar proyectos de ley calificados como de urgencia en materia económica. La Asamblea tiene un plazo máximo de 30 días para aprobarlos, modificarlos o negarlos, con base en el procedimiento ordinario, excepto en cuanto a los tiempos de trámite. En este caso la Comisión tiene un plazo de 10 días para presentar el informe que será sometido a primer debate. La Comisión recoge las observaciones y prepara, dentro de un plazo de 4 días, un nuevo informe para segundo debate, que es entregado a la Presidencia de la Asamblea que ordena su distribución inmediata. Se convoca a sesión del Pleno concluido el plazo de 48 horas desde la distribución, para aprobar, modificar o negar el proyecto. Si la Asamblea no aprueba, modifica o niega el proyecto dentro del plazo establecido, el Presidente de la República puede promulgarlo como “decreto-ley”, ordenando su publicación inmediata en el Registro Oficial.
La segunda función principal de la Asamblea Nacional, por importancia, es la fiscalización y el control político, atribución consagrada en el numeral 9 del artículo 120 de la Constitución, anteriormente citado, y en el Capítulo VII de la Ley Orgánica de la Función Legislativa.
En cuanto a la fiscalización de los funcionarios públicos, el proceso inicia cuando los asambleístas requieren información, que debe ser entregada en un plazo máximo de quince días. Si los funcionarios no lo hacen, o lo hacen de manera incompleta, el asambleísta pone en conocimiento de este hecho al Presidente de
la Asamblea para que el CAL remita la información a la Comisión Especializada respectiva.
La Comisión requerirá al funcionario que conteste de nuevo o complete la información, para lo cual, se le convocará a comparecer en persona en un plazo máximo de 15 días. Si el funcionario no comparece, se activa una causal de enjuiciamiento político. Una vez que comparece y su respuesta es satisfactoria, la Comisión puede acoger su respuesta, archivando la petición con el voto de la mayoría absoluta de los miembros. Si su respuesta no es satisfactoria, con el voto de la mayoría de los miembros, puede solicitar al Presidente de la Asamblea iniciar el juicio político correspondiente.
Respecto al enjuiciamiento político directo, este es diferenciado para los funcionarios públicos en general y para el Presidente y Vicepresidente de la República.
En el caso de los funcionarios públicos (Arts. 78 a 85 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa), este puede tener lugar durante el ejercicio de su cargo y hasta un año después de terminado. La solicitud debe contar con el respaldo de la cuarta parte de los miembros de la Asamblea Nacional (34 asambleístas), misma que se entrega al Presidente de la Asamblea adjuntando la prueba documental de la que se disponga. El CAL, en 3 días, debe verificar el cumplimiento de requisitos y dar inicio al trámite, que inicia cuando el Presidente remite la documentación a la Comisión de Fiscalización y Control Político. La Comisión tiene 5 días para avocar conocimiento y hacer una nueva verificación, para calificar el trámite y notificar al funcionario del inicio del proceso. Éste tiene 15 días para ejercer su derecho a la defensa en forma oral o escrita, así como para presentar las pruebas de descargo. Se notifica además a los
asambleístas solicitantes para presentar sus pruebas de cargo en el mismo plazo. Una vez vencido el tiempo, la Comisión debe remitir en 5 días, prorrogable de manera justificada por 5 días más, un informe motivado de recomendación o archivo del juicio político. Si hay recomendación, el Presidente de la Asamblea, a través de Secretaría, difunde el informe. En el plazo de 7 días, debe incorporarlo al orden del día para conocimiento del Pleno. Tras las intervenciones de los interpelantes y el funcionario en la respectiva sesión, se procede al debate, luego de lo cual se debe presentar una moción de censura y destitución. De no haberla, se archiva la solicitud. La censura y destitución requiere del voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional (69 asambleístas), con excepción de los ministros de Estado, miembros de la Función Electoral y del Consejo de la Judicatura, en cuyo caso se requiere de mayoría calificada de dos tercios (91 votos).
En el caso del Presidente o Vicepresidente de la República (Arts. 86 a 95 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa), la solicitud debe formalizarse con el apoyo de al menos un tercio de los asambleístas (46 asambleístas). El Presidente de la Asamblea pone en conocimiento del CAL la solicitud de enjuiciamiento político, mismo que lo remite a la Corte Constitucional a fin de que emita un dictamen previo de admisibilidad. Si el dictamen es negativo, el CAL archiva la solicitud. Si es positivo, el Presidente de la Asamblea, a través de Secretaría, remite el proceso a la Comisión de Fiscalización y Control Político. La Comisión avoca conocimiento y notifica al Presidente o Vicepresidente de la República sobre el inicio del proceso, para que en un plazo de 5 días ejerza su derecho a la defensa en forma oral o escrita, y presente las pruebas de descargo. Se notifica además a los asambleístas solicitantes para presentar sus pruebas de cargo en el mismo plazo. Vencido este plazo, la Comisión debe remitir
al Presidente de la Asamblea, en un plazo máximo de 5 días, un informe para conocimiento del Pleno. El Presidente de la Asamblea, a través de Secretaría, difunde el informe, y en el plazo de 7 días, debe incorporarlo al orden del día para conocimiento del Pleno. Tras las intervenciones de los interpelantes y el Presidente o Vicepresidente en la respectiva sesión, se procede al debate. Concluido el debate, en un plazo de 5 días, el Presidente de la Asamblea debe convocar a sesión del Pleno para que se resuelva motivadamente, sin nuevo debate. Si no se presenta moción de censura y destitución, se archiva el proceso. Si se la presenta, se requiere de los votos favorables de al menos los dos tercios de los asambleístas (91 votos) para aprobarla. La ley determina que en caso de archivo, no se podrá proponer nuevamente el juicio político por los mismos hechos.
Una competencia singular: la figura
jurídica de la “Muerte Cruzada”
La Constitución, elaborada por una Asamblea Constituyente en 2007 y aprobada en referéndum en 2008, incorporó una figura denominada popularmente como “muerte cruzada”. El artículo 130 de la Constitución consagra:
“Art. 130.- La Asamblea Nacional podrá destituir a la Presidenta o Presidente de la República en los siguientes casos:
1. Por arrogarse funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional.
2. Por grave crisis política y conmoción interna.
3. En un plazo de setenta y dos horas, concluido el procedimiento establecido en la ley, la Asamblea Nacional resolverá motivadamente con base en las pruebas de descargo presentadas por la Presidenta o Presidente de la República.
4. Para proceder a la destitución se requerirá el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional. De prosperar la destitución, la Vicepresidenta o Vicepresidente asumirá la Presidencia de la República.
5. Esta facultad podrá ser ejercida por una sola vez durante el periodo legislativo, en los tres primeros años del mismo. En un plazo máximo de siete días después de la publicación de la resolución de destitución, el Consejo Nacional Electoral convocará para una misma fecha a elecciones legislativas y presidenciales anticipadas para el resto de los respectivos periodos. La instalación de la Asamblea Nacional y la posesión de la Presidenta o Presidente electo tendrá lugar de acuerdo con lo previsto en la Constitución, en la fecha determinada por el Consejo Nacional Electoral.” 14
Por su parte, el artículo 148 consagra:
“Art. 148.- La Presidenta o Presidente de la República podrá disolver la Asamblea Nacional cuando, a su juicio, ésta se hubiera arrogado funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional; o si de forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, o por grave crisis política y conmoción interna. Esta facultad podrá ser ejercida por una sola vez en los tres primeros años de su mandato.
En un plazo máximo de siete días después de la publicación del decreto de disolución, el Consejo Nacional Electoral convocará para una misma fecha a elecciones legislativas y presidenciales para el resto de los respectivos períodos.
Hasta la instalación de la Asamblea Nacional, la Presidenta o Presidente de la República podrá, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional, expedir decretos-leyes de urgencia económica,
que podrán ser aprobados o derogados por el órgano legislativo.” 15
3 Producción legislativa y función de
control político
Los informes de la iniciativa Observatorio Legislativo Ecuador proveen importantes cifras que evidencian la gestión de la Asamblea Nacional en el último período comprendido entre mayo de 2013 y octubre de 2015. Así:
- El 100% de los proyectos de ley presentados por el Presidente de la República fueron aprobados por el Consejo de Administración Legislativa CAL, frente a un 75% de proyectos presentados por los legisladores.
Aprobación
del Pleno Objeción Parcial Registro Oficial TOTAL Presidente de la República 1 0 25 26 Asambleístas 0 0 8 8 Función Judicial 0 0 3 3 Defensoría del Pueblo 0 0 1 1 Función de Transparencia y Control Social 0 0 1 1 TOTAL 39 - El 67% de los proyectos de ley aprobados por la Asamblea
Nacional corresponden a iniciativas presentadas por el
Presidente de la República, frente a un 21% de proyectos que corresponden a iniciativas presentadas por los legisladores.
- En cuanto a fiscalización y control político, sobre las solicitudes de información remitidas por los asambleístas a la Presidencia de la Asamblea Nacional, la página web oficial señala que la Unidad Técnica de Fiscalización entre mayo de 2013 hasta octubre de 2015 ha dado trámite a un total de 2836 solicitudes de información. De las cuales el 63% corresponde al Movimiento Alianza PAÍS, el 16% al Movimiento Político Nacional Creando Oportunidades (CREO), el 6% a la Unidad Plurinacional de las Izquierdas-Pachakutik, el 5% al Partido Político AVANZA, el 4% al Partido Sociedad Patriótica (PSP), el 2% corresponde a independientes, mientras que el 1% al Partido Social Cristiano-Madera de Guerrero (PSC), al Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) y otros partidos/movimientos.
- El Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Trabajo encabezan la lista de instituciones que han recibido más solicitudes de información con el 6%; con el 5% el Instituto de Seguridad Social (IESS); con el 4% el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP) y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas; con el 3%, la Agencia Nacional de Tránsito; con el 2%, el Ministerio del Interior, la Contraloría General del Estado, Consejo de la Judicatura, Ministerio de Justicia, Ministerio de Defensa, Ministerio de Finanzas, Fiscalía General del Estado, Superintendencia de Bancos y Seguros y el Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda; con el 1% el Ministerio de Electricidad y Energía Renovable, Petroecuador, Secretaría Nacional del Agua, Consejo de Educación Superior, Secretaría de
Gestión de Riesgos, Banco Central del Ecuador, Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Inclusión Económica y Social.
- Un total de 2249 solicitudes de información han sido respondidas. El 62% corresponde al Movimiento Alianza PAÍS, el 17% al Movimiento Político Nacional Creando Oportunidades (CREO), el 6% a la Unidad Plurinacional de Izquierdas-Pachakutik y al Partido Político AVANZA, el 4% al Partido Sociedad Patriótica (PSP3), el 2% independientes, y el 1% al Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), a otros partidos/movimientos Independientes y al Partido Social Cristiano-Madera de Guerrero (PSC). - Durante el período mayo 2013 a octubre de 2015 no se ha
producido ningún enjuiciamiento político en la Asamblea Nacional.
4 Rendición de cuentas, transparencia y
participación ciudadana
La Constitución determina que la Función Legislativa forma parte del sector público, y que como parte de la administración pública debe regirse por los principios de “eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.”16 Se determina además que los asambleístas “ejercerán una función pública al servicio del país, actuarán con sentido nacional, serán responsables políticamente ante la sociedad de sus acciones u omisiones en el cumplimiento de sus deberes y atribuciones, y estarán obligados a rendir cuentas a sus mandantes.”17 Así también se consagra que todos los servidores públicos, los asambleístas lo son, sin
16 Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008. 17 Ibíd.
excepción, deben presentar “al iniciar y al finalizar su gestión y con la periodicidad que determine la ley, una declaración patrimonial jurada que incluirá activos y pasivos, así como la autorización para que, de ser necesario, se levante el sigilo de sus cuentas bancarias; quienes incumplan este deber no podrán posesionarse en sus cargos.”18
En la Ley Orgánica de la Función Legislativa, entre los deberes y atribuciones de los asambleístas, se encuentra el de “… rendir cuentas e informar a la ciudadanía sobre su trabajo de legislación y fiscalización”19 . Además se determina como una responsabilidad de los asambleístas ejercer “una función pública al servicio del país, actuarán con sentido nacional, serán responsables políticamente ante la sociedad de sus acciones u omisiones en el cumplimiento de sus deberes y atribuciones, y estarán obligados a rendir cuentas a sus mandantes.”20
Desde el 18 de mayo de 2004 se encuentra vigente en Ecuador la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública21 aplicable para la Asamblea Nacional. En esta ley, además de establecer que “la información pública pertenece a los ciudadanos y ciudadanas. El Estado y las instituciones privada depositarias de archivos públicos, son sus administradores y están obligados a garantizar el acceso a la información”22, determina principios básicos de transparencia activa. Así, en el artículo 7 de esta ley se establece 20 literales referentes a información mínima actualizada que todas las instituciones del Estado que forman parte del sector público están obligadas a difundir a través de su página web. Se señala que “la información deberá ser publicada, organizándola por temas, ítems, orden secuencial o cronológico, etc., sin agrupar o generalizar,
18 Ibíd.
19 Ley Orgánica de la Función Legislativa. Registro Oficial Suplemento No. 642 de 27 de julio de 2009. Última reforma de 27 de marzo de 2012. Art. 110.
20 Ibíd. Art. 162.
21 Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Registro Oficial Suplemento N°. 337 de 18 de mayo de 2004.
de tal manera que el ciudadano pueda ser informado correctamente y sin confusiones.”23 Como parte de la transparencia, la Ley determina además que le corresponde al Legislativo publicar y actualizar semanalmente sobre los textos completos de todos los proyectos de Ley en general, y una lista de aquellos proyectos que hubieren sido asignados a cada Comisión Especializada.
En la página web de la Asamblea Nacional de Ecuador hay toda una sección dedicada a la transparencia. En ella se encuentra información sobre:
- Rendición de cuentas de 2014 - Transparencia.
- Transparencia tributaria. - Transparencia años anteriores.
- Informes de Funciones o Instituciones del Estado. - Ley Orgánica de Comunicación.
- Documentos oficiales.
Hay otra norma que también le es aplicable a la Asamblea Nacional, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana24, que contiene disposiciones que ratifican lo antes mencionado.
23 Ibíd. Art. 7.
24 Ley Orgánica de Participación Ciudadana. Registro Oficial Suplemento N°. 175. 20 de abril de 2010. Última reforma: 11 de mayo de 2011.
II VENEZUELA: ¿Cómo funciona
LA ASAMBLEA NACIONAL?
1 Estructura y composición
En Venezuela, “…el Poder Legislativo Nacional se ejerce por la Asamblea Nacional como cuerpo unicameral (...) la Constitución de 1999 cambió así, radicalmente, la tradición bicameral (...) lo que, como se ha dicho, es contradictorio con la forma federal del Estado. En una Cámara Federal o Senado, en realidad, es que tendría sentido la disposición del artículo 159 que declara a los Estados como entidades políticas iguales (...) para participar igualitariamente en la definición de las políticas nacionales”.25
De este modo, la Asamblea Nacional Venezolana (ANV) es el órgano llamado a ejercer la función legislativa, en sentido amplio, según se dispone en el artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CR), función que comprende el legislar, ejercer control sobre el Gobierno y la Administración Pública, participar de la renovación de otros poderes, dictar votos de censura, discutir y aprobar el presupuesto nacional, darse su propio reglamento, etc.
Este órgano, se encuentra compuesto por ciento sesenta y cinco diputados electos para el período 2011-2016, sin embargo hoy en día se encuentran ciento sesenta y dos diputados en el ejercicio de sus funciones. Además, está estructurada en quince comisiones permanentes, a saber: 1. comisión de administración y servicios; 2. De ambiente, recursos naturales y cambio climático; 3. De ciencia, tecnología e innovación; 4. De contraloría; 5. De cultos y régimen penitenciario; 6. De cultura y recreación; 7. De
25 Brewer-Carías, Allan R., La Constitución de 1999 y la Enmienda Constitucional No. 1 de 2009. Caracas: 2011. p. 136.
defensa y seguridad, que cuenta además con tres subcomisiones; 8. De desarrollo social integral, que cuenta con una subcomisión; 9. De energía y petróleo, que cuenta con tres subcomisiones; 10. De finanzas y desarrollo económico, que cuenta con doce subcomisiones; 11. De familia, que cuenta con dos subcomisiones; 12. De política exterior, soberanía e integración, que cuenta con una subcomisión; 13. De política interior, que cuenta con cuatro subcomisiones; 14. De pueblos indígenas y 15. Del poder popular y medios de comunicación (ver http://bit.ly/1PtrqZy).
Cada comisión debe conformarse por un número impar inferior a 25 diputados, según lo dispone el artículo 40 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional (RIDAN), disposición que es incumplida por diferentes comisiones que se encuentran conformadas por un número par de diputados (8, 10, 12 etc.). Además, de los diferentes diputados que integran una comisión, dos ejercerán los cargos de Presidente y Vicepresidente; en este sentido, cabe señalar que, en las quince comisiones, tanto los Presidentes como Vicepresidentes son diputados del PSUV, excepto la comisión de política exterior que se encuentra presidida por un diputado del Partido Comunista de Venezuela; lo que trasgrede nuevamente el artículo 40 del RIDAN que dispone que las comisiones serán presididas con base en la importancia numérica de las organizaciones políticas; es decir, cada partido político debería estar representado proporcionalmente en la directiva las comisiones.
Los diputados, según el artículo 186 constitucional, están llamados a representar, en su conjunto, a los ciudadanos venezolanos según una base proporcional del uno coma uno por ciento de la población total del país; lo que hace que el número sea variable según la circunscripción de la que se trate, pero, se establece también un número fijo de tres diputados por cada estado de
los que conforman el territorio venezolano. En la página web de la ANV podemos encontrar los postulados que sirven de lineamientos al ejercicio de su función, así tenemos que su misión, visión y objetivo, están dirigidos a legislar en pro del bienestar general y la seguridad social, de “consolidar valores” como el bien común y la integridad territorial y de adecuar el ordenamiento a la Constitución (ver http://bit.ly/1RI7Esz).
En Venezuela, actualmente, hacen vida más de treinta (30) partidos políticos, de los cuales sólo catorce (14) se encuentran representados en la ANV, con al menos un diputado por partido. En este sentido, en el siguiente gráfico observaremos la cantidad de diputados con que cuenta cada partido:
Partido Político Diputados
PSUV 96 PVC 3 INDEPENDIENTE 8 PJ 11 Un Nuevo Tiempo 14 COPEI 6
Acción Democrática (AD) 13
Proyecto Venezuela (PV) 3
La Causa R (LCR) 2
Gente Emergente (GE) 1
Alianza Bravo Pueblo (ABP) 1
Convergencia 1
Movimiento Progresista de Venezuela 2
APC 1
Como se observa el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), partido que representó al gobierno de Hugo Chávez y que asimismo representa al actual gobierno de Nicolás Maduro, cuenta con 96 diputados, sin embargo a este número favorable al oficialismo debe sumarse el Partido Comunista de Venezuela (PCV) que emite siempre su voto en favor de las propuestas del PSUV y debe sumarse además el Partido Alianza para el Cambio (APC), representado por el diputado Ricardo Sánchez quien ejerce sus funciones en la ANV por haber suplido a María Corina Machado, una de las figuras más importantes de la oposición venezolana, pero que en mayo de 2015 Sánchez manifestó su simpatía por representantes del partido de gobierno y en agosto de este mismo año, formalizó la integración de su partido al Gran Polo Patriótico, donde confluyen la mayoría de los partidos que apoyan al gobierno, en este sentido son cien los diputados que apoyan al gobierno lo que conlleva el sesenta y dos por ciento (62%) de representatividad en la ANV.
Por su parte, de los once partidos restantes (sin contar al PSUV, PCV y APC) diez integran la Mesa de la Unidad Democrática (MUD) donde se reúnen los partidos políticos que hacen oposición al gobierno y que cuenta actualmente con un total de cincuenta y cuatro diputados alcanzando el treinta y tres por ciento (33%) de representatividad en la ANV y finalmente el Partido Independiente cuenta con ocho diputados alcanzando el cinco por ciento (5%) de representatividad en la ANV.
2 Normativa fundamental y
competencias
Tal y como se ha explicado en publicaciones sobre el tema de CEDICE26, la primera función de la ANV es la función
legislativa, que se ejerce con base en el artículo 187 de la CR, y siguiendo el procedimiento de formación de la ley. La ANV puede aprobar y sancionar normas de organización y normas generales y abstractas en todas las “materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional”. Dentro de las leyes que puede dictar, existen diferentes tipos establecidos en el artículo 203 constitucional: las leyes ordinarias, las leyes orgánicas, las leyes de base, las leyes de desarrollo y las leyes habilitantes. Lo que define a cada una de estas leyes, según el mencionado artículo, son, de un lado, las materias que cada una regula y los fines que persiguen, y de otro, la mayoría de votos de diputados a favor que se requieren para su sanción (aprobación) en la Plenaria (reunión en asamblea de todos los diputados) de la ANV.
Vale considerar, sobre las leyes habilitantes que hoy en día en Venezuela existe una delegación legislativa atípica, que no encuentra fundamento alguno en la tradición constitucional venezolana, en el sentido de justificar la posibilidad de otorgar, mediante un tipo legal llamado “ley habilitante”, amplias facultades al Presidente de la República para dictar normas sobre diversas materias de reserva legal, que son propias de la Asamblea Nacional. La actual ANV ha otorgado dos Leyes Habilitantes, estando la última aun vigente, que han dado como resultado hasta la fecha la cantidad de 58 Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley; lo que lamentablemente debilita el sistema de pesos y contrapesos, resulta contrario al sistema democrático y termina facultando al Presidente de la República a adecuar el ordenamiento jurídico a su proyecto político (sobre la anti-democrática disparidad de números entre los Decretos-Ley dictados por el Ejecutivo
CEDICE, 2014, disponible en: http://goo.gl/ydmI1Z , y Graterol Stefanelli, Giuseppe, La función parlamentaria de control en democracia y en un Estado de Derecho. Caracas: CEDICE, 2013, disponible en: http://goo.gl/drFJxz
y las leyes dictadas por la ANV en número muy inferior, véase el informe Es legal pero es injusto de Transparencia Venezuela, consultado en: http://goo.gl/UyvMRw).
El procedimiento de formación de leyes puede activarse por iniciativa de 1) el Poder Ejecutivo Nacional, 2) la Comisión Delegada y las Comisiones Permanentes de la propia Asamblea Nacional, 3) los integrantes (diputados) de la Asamblea Nacional, en número no menor de tres; 4) Tribunal Supremo de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales, 5) Poder Ciudadano, cuando se trate de leyes relativas a los órganos que lo integran, 6) al Poder Electoral, cuando se trate de leyes relativas a la materia electoral, 7) los electores (ciudadanos) en un número no menor del cero coma uno por ciento de los inscritos en el registro civil y electoral, y 8) Consejo Legislativo, cuando se trate de leyes relativas a los Estados (dice la Constitución, que cuando se vaya a discutir un proyecto de ley que afecte a los Estados, es obligatorio consultar la opinión de los Consejos Legislativos en tanto Poder Legislativo de los Estados). Para que se apruebe un proyecto de ley, este debe someterse a dos discusiones en la plenaria, una de carácter general y otra en que se debate el proyecto y aprueba artículo por artículo; entre una y otra discusión, en el seno de la comisión permanente a la que corresponda el análisis de las propuestas de los diputados, se debe realizar un proceso de consulta que incluya la opinión de otros órganos del Estado con competencia en la materia a regular, de los ciudadanos interesados y de la sociedad organizada (artículo 211 constitucional). La mayoría necesaria para la aprobación variará según el tipo de ley que se esté discutiendo, pudiendo ser mayoría simple, absoluta o calificada (2/3 partes, 3/5 partes, etc.).
La segunda función de la ANV, según el artículo 187 constitucional, es la función de control político, con base en
la cual ejerce “control sobre el Gobierno y la Administración Pública Nacional, en los términos consagrados en esta Constitución y en la ley”. Dicho control, según el artículo 222 constitucional, lo ejerce mediante: 1) interpelaciones, 2) investigaciones, 3) votos de censura, 4) preguntas, 5) autorizaciones, y 6) aprobaciones; también al declarar la responsabilidad política de funcionarios y exigir su responsabilidad jurídica ante el Poder Ciudadano; y al realizar investigaciones en las materias de su competencia, de acuerdo con lo previsto en el Reglamento Interior y de Debates. Por su parte, en el artículo 223 se indica que la Asamblea o sus Comisiones podrán realizar las investigaciones que juzguen convenientes en las materias de su competencia.
Cabe señalar, que los mecanismos de control que dispone la CR se encuentran recogidos en el RIDAN (artículos 113 a 126) con excepción del voto de censura, el cual, a diferencia de los otros mecanismos no cuenta con el desarrollo legal (que ordena la CR), que permita descifrar el procedimiento a seguir para su aplicación. Además, es importante destacar que los mecanismos de control se activan en el seno de cada comisión permanente, que según lo dispone el artículo 46 del RIDAN, puede discutir asuntos con solo la tercera parte de sus integrantes y tomar decisiones con la mitad más uno de sus asistentes; siendo así, si tomamos en cuenta que la comisión que más miembros tiene cuenta con 15 diputados, se entiende que con 5 diputados se puede iniciar la discusión de cualquier asunto y bastarían solo 4 diputados para activar o impedir la activación del mecanismo de control. Lo que sucede actualmente en la ANV, por ser la mayoría de sus integrantes diputados afectos al gobierno, es que en el seno de las comisiones se impide el ejercicio del control a funcionarios del gobierno porque los diputados oficialistas nunca otorgan el voto favorable para ello y menos aún se ejerce el control sobre los denominados “altos funcionarios” cuyo control
corresponde directamente a la directiva de la ANV, conformada toda por el PSUV.
Además de los mencionados, son manifestaciones de la función de control político, esenciales para la Democracia y el Estado de Derecho, las siguientes: 1) el discutir y aprobar el presupuesto nacional y todo proyecto de ley concerniente al régimen tributario y al crédito público; 2) autorizar los créditos adicionales al presupuesto, sobre este punto cabe destacar que la ANV no ejerce el control previo y posterior que debería ejercer una vez que ha otorgado los créditos adicionales, es decir, no verifica el origen de los fondos y no supervisa que los fondos transferidos se inviertan realmente en lo que se ha presupuestado. Tan ineficiente resulta la labor de control, en este sentido, por parte de la AN que la diputada Vestalia Sampedro ha denunciado que al menos tres créditos adicionales se han destinado a proyectos ya ejecutados, según lo ha documentado la periodista Maru Morales en informe titulado “La Asamblea Nacional 2011-2015” (que será publicado próximamente en la página web de CEDICE en la sección del observatorio legislativo http://bit.ly/1W3c5yw); 3) Aprobar las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la Nación, que serán presentadas por el Ejecutivo Nacional en el transcurso del tercer trimestre del primer año de cada período constitucional, 4) autorizar al Ejecutivo Nacional para celebrar contratos de interés nacional, en los casos establecidos en la ley. Autorizar los contratos de interés público municipal, estadal o nacional con Estados o entidades oficiales extranjeros o con sociedades no domiciliadas en Venezuela, 5) dar voto de censura al Vicepresidente Ejecutivo y a los Ministros (el voto de censura implica la destitución del Vicepresidente Ejecutivo o del Ministro), 6) autorizar el empleo de misiones militares venezolanas en el exterior o extranjeras en el país, 7) autorizar al Ejecutivo Nacional para enajenar bienes
inmuebles del dominio privado de la Nación, con las excepciones que establezca la ley, entre otras indicadas a lo largo del texto constitucional.
La ANV también tiene asignadas otras funciones como: 1) autorizar el nombramiento del Procurador o Procuradora General de la República y de los Jefes o Jefas de Misiones Diplomáticas Permanentes, 2) velar por los intereses y autonomía de los Estados, 3) autorizar la salida del Presidente de la República del territorio nacional cuando su ausencia se prolongue por un lapso superior a cinco días consecutivos, 4) aprobar por ley los tratados o convenios internacionales que celebre el Ejecutivo Nacional, salvo las excepciones previstas en la misma Constitución, 5) designar, previa participación de los ciudadanos, a los máximos integrantes del Consejo Nacional Electoral (Poder Electoral), Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), Contralor General de la República, Defensor del Pueblo y Fiscal General de la República (estos últimos tres conforman el Poder Ciudadano), según los procedimientos y mayorías exigidas por la CR, 6) Decretar amnistías, y 7) autorizar a los funcionarios públicos o funcionarias públicas para aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros.
Como se observa, a la ANV también le corresponde participar en la renovación del Poder Electoral, Poder Ciudadano y TSJ, para lo cual debe seguir el procedimiento establecido tanto constitucional como legalmente. Cabe destacar, que el pasado año 2014, correspondía a la actual ANV llevar a cabo la renovación de los mencionados Poderes, lo que sucedió con una serie de irregularidades y trasgresión de la normativa vigente. Por ejemplo, para el caso del Poder Ciudadano la ANV obvió la mayoría calificada de las dos terceras partes de los diputados, requerida por la CR, y procedió a designar al Contralor, Fiscal
y Defensor con la mayoría simple de diputados apoyados en una sentencia dictada por la Sala Constitucional (ver http://bit. ly/1NgV5lB) que decía que en la CR no se establece la mayoría para tal designación, lo que es falso en tanto que el artículo 279 es claro al exigir la mayoría calificada.
Por su parte, en el caso de designación de los Magistrados del TSJ, también se violó la mayoría calificada de las dos terceras partes para su designación, se violaron los lapsos del procedimiento, se negaron las impugnaciones realizadas por distintos actores de la sociedad y se designaron a personas que claramente incumplen con el requisito de imparcialidad (por haber manifestado su apoyo al gobierno) e incluso con el requisito de “conocida honorabilidad” exigido por la CR, en tanto que, se designaron ciudadanos con antecedentes penales y denunciados por corrupción.
Para el caso del Poder Electoral, la mayoría que se exige también es la mayoría calificada de las dos terceras partes, que no pudo lograrse en el seno de la ANV, en tanto que representantes de la oposición denunciaban irregularidades en cuanto a las postulaciones, ya que, los elegibles que quedaron de la depuración de las listas eran todos propuestos por el PSUV; ante lo cual, al no tener la mayoría calificada, el Presidente de la ANV decidió interponer el recurso de omisión legislativa para dejar en manos del TSJ la designación del Poder Electoral, lo que resulta a todas luces inconstitucional, en tanto que, esta y las designaciones de los otros Poderes ya mencionados, corresponden a la AN en su condición de garante de la pluralidad y representación de –todos– los ciudadanos venezolanos.
Por último, para cerrar este tercer punto dedicado a plantear lo relativo a las competencias y funcionamiento de la
ANV, podemos destacar el énfasis que ponen tanto la CR como el RIDAN en la “participación ciudadana”, disponiendo que se debe procurar que los ciudadanos participen en todos los asuntos de relevancia y sobre todo en los procedimientos de formación de leyes; sin embargo, en los últimos años, para “cumplir” con dicha participación lo que se ha exacerbado es lo que el mismo RIDAN denomina “parlamentarismo de calle”, que en la práctica se ha transformado en el método de consulta popular y sustitución de la participación ciudadana, pero que resulta discriminatorio y poco efectivo en tanto que estimula de manera exclusiva la participación de Consejos Comunales y asociaciones que se identifican con el gobierno, dejando relegada la participación de los ciudadanos que hacen oposición o simplemente no se identifican con el oficialismo.
En este sentido Carlos Romero, abogado experto en asuntos municipales informa “He asistido, (…) en calidad de observador a algunas actividades de Parlamentarismo de Calle y la experiencia refiere que ‘en realidad se trata de una sesión de trabajo, con una asistencia variable de entre 15 y 20 personas. La gente que está allí, no está para debatir. Son seguidores de una corriente política y están para informar y hablar sobre la ley en cuestión, pero no para analizar y debatir’ (tomado del portal de Veneconomia: “Parlamentarismo de Calle: ¿Participación ciudadana o consulta a ciegas?” disponible en http:// bit.ly/1ZXUCfE).
3 Producción legislativa y función de
control político
En el informe de la periodista Maru Morales antes mencionado, podemos encontrar datos numéricos acerca de la gestión de la actual ANV para el año 2014, en este sentido tenemos que:
• Para el año 2014 la ANV, así como ahora, se encontraba presidida tanto en la plenaria como en sus comisiones permanentes, por representantes del PSUV.
• Para la gestión de ese año, la ANV contó con un presupuesto de 2,4 millardos de bolívares. No organizó una agenda legislativa. Aprobó 347 créditos adicionales, a diferentes organismos públicos, los que alcanzaron la cantidad de 595,1 millardos de bolívares, cifra que superó lo presupuestado para ese año.
• Los representantes de la MUD, propusieron que se adelantaran 16 debates o investigaciones, de los cuales ninguno se llevó a cabo por estar dicha decisión en manos del PSUV. En especial hubo denuncias o solicitud de investigación y/o debates por: escasez de papel para medios impresos; liberación de estudiantes presos por protestar contra el gobierno; interpelación a Jorge Giordani por admitir uso de fondos públicos para la campaña presidencial de 2012; torturas a detenidos en manifestaciones; ocultamiento de indicadores económicos; caída de los precios del petróleo; el uso de aviones oficiales por personas ajenas a la Administración Pública, lo que habría costado 400.000 dólares, sin darse investigación alguna.
• En 2014, sólo 46 diputados presentaron informes de gestión, de los cuales 34 eran oficialistas y 12 opositores (contando aquí a los 8 diputados del Partido Independiente); es decir solo el 28% del total de diputados de la ANV cumplió con su obligación de presentar informes. Sin embargo, en la página web de la ANV, se puede observar que un total de 76 diputados presentaron su informe de gestión del año 2014, pero en fechas tan tardías como en el mes de octubre de 2015, cuando ya se acerca la oportunidad de presentar
el informe de este año (ver http://bit.ly/1QUyoFv). • En este mismo año se destituyó en forma directa a María
Corina Machado, acusada de aceptar cargos públicos fuera de Venezuela, sin procedimiento y sin derecho a la defensa; se allanó la inmunidad a dos representantes de oposición, se negaron los permisos temporales solicitados por diputados de oposición y se acordaron permisos temporales a diputados del PSUV para que ejercieran otros cargos públicos (Ministros, Superintendentes, etc.), en absoluta contravención de lo dispuesto en los artículos 191 y 197 de la CR.
• En cuanto a las designaciones del Poder Electoral, Poder Ciudadano y TSJ que se llevaron a cabo –de manera irregular– en 2014, es de señalar que la oposición salvo su voto por estar en manifiesto de desacuerdo con las designaciones (las críticas a las designaciones en: http:// goo.gl/elHbew)
Ahora bien, al revisar la web de la ANV, podemos encontrar un documento llamado “Balance Legislativo 2014” (disponible en http://bit.ly/1LMqhe3), en el que se informa que fueron sancionadas 32 leyes, de las cuales 15 fueron aprobatorias; las comisiones hicieron 265 reuniones y 263 consultas públicas; se realizaron un total de 53 sesiones (entre la de instalación, las ordinarias, las extraordinarias, las especiales, las solemnes y las de comisión delegada) y además se expone que hubo 455 actos de control político a saber: 63 acuerdos, 5 comisiones especiales y 1 mixta, 347 créditos adicionales, 3 autorizaciones de designación de funcionarios, 26 nombramientos de Embajadores y Jefes Diplomáticos y finalmente 10 informes para ejercer el control político sobre el Gobierno y la Administración Pública; sin embargo como fue expuesto anteriormente todas las
investigaciones propuestas por la oposición fueron rechazadas, por lo tanto podría inferirse que solo procedieron investigaciones propuestas por el PSUV, aunque todo esto es incierto en tanto que en el mencionado Balance solo hay números y ninguna referencia concreta a los mecanismos de control al Gobierno, en cuanto a qué se denunció o motivó el procedimiento de control político, quiénes participaron en él, cuál fue el asunto a decidir, qué se decidió y qué consecuencias o efecto tuvo la decisión.
Tal y como lo afirma el Transparencia Venezuela en su más reciente informe sobre el funcionamiento de la AN en el período 2011-2015: “la mayoría oficialista nunca permitió que se citara a un ministro en funciones para rendir cuentas de alguna actuación en particular, ni tampoco sancionó a ningún funcionario del Poder Ejecutivo”27.
Valga indicar que en casos, la mayoría oficialista de la ANV utilizó mecanismos de control político con abuso y desviación de poder, al investigar organizaciones no gubernamentales para pedir sanciones en su contra por el origen externo de sus fondos (cooperación internacional) y a Gobernadores de Estados (Poder Público Estadal) y Alcaldes (Poder Público Municipal), cuando sólo tiene competencia para investigar al Gobierno Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) y en ningún caso a particulares u organizaciones privadas que no reciben fondos públicos.
4 Rendición de cuentas, transparencia y
participación ciudadana
En los numerales 2 y 3 del artículo 13 del RIDAN se establece la obligación de “vinculación permanente de los Diputados
27 Transparencia Venezuela, Asamblea Nacional Período 2011-2015. El Poder Legislativo al servicio del PSUV. Caracas, 2015, p. 44 (disponible en: http://goo.gl/NiWhJ9).
con los electores” y la obligación de “informar sobre su gestión y de rendir cuentas”; asimismo, los numerales 3, 4 y 10 del artículo 26 del mismo instrumento legal, establecen la obligación de la Junta Directiva de la Asamblea de “…dar respuesta a los ciudadanos que soliciten participar en las sesiones y rendir cuenta pública”; igualmente, el numeral 17 del artículo 27 del Reglamento impone al Presidente de la ANV la obligación de “rendir cuenta pública” y el artículo 49 dispone que las Comisiones Permanentes están obligadas a “rendir cuenta pública de su gestión”.
Respecto de la participación ciudadana, el artículo 38 dispone que las Comisiones permanentes organizarán y “promoverán la participación ciudadana”; el artículo 127 dispone que la ANV “estimulará la participación ciudadana”; los numerales 9, 10 y 11 del artículo 33 imponen a la Secretaría de la ANV la obligación “…de publicar en el sistema automatizado de acceso público el orden del día, el libro de actas y el libro de conocimiento”, mientras que el artículo 135 establece la obligación de “publicación de un Diario de debates”; el artículo 101 impone a la ANV la obligación “…de consulta ciudadana en los procedimientos de formación, discusión y aprobación de proyectos de ley”, y por último, según el artículo 103 “…todo proyecto de ley debe estar disponible en el sistema automatizado”.
Como se observa, son variados los mecanismos que se establecen en el RIDAN para hacer efectiva la rendición de cuentas, el acceso a la información y la participación ciudadana en asuntos parlamentarios. Sin embargo, tales mecanismos, debido a la forma limitada y en casos contraria a la CR en que se han previsto en el RIDAN, han resultado en la práctica ineficientes, pues la información que se conoce de la gestión parlamentaria no es precisa, no está actualizada y no permite conocer los resultados al día de la gestión de la ANV en general, y de los diputados en particular.
