TítuloInterés público e interés local

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(1)INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL Autor: Manuel J. Díaz Sánchez. Tesis de doctorado UDC / Año 2015. Director: D. Jaime Rodriguez-Arana Muñoz Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña. Departamento de Derecho Público. 1.

(2) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. INDICE. PRESENTACION. …………………………………………………………... 9. CAPITULO 1.ASPECTOS GENERALES DE LA AUTONOMÍA LOCAL Y SU MARCO JURÍDICO-POLÍTICO.1.1.. La presencia de las Entidades Locales en la Constitución Española.. 12. 1.2.. La dimensión política de la autonomía territorial…………………. 24. 1.3.. La naturaleza de la autonomía local en su dimensión jurídica…..…. 50. 1.4.. Autonomía política o autonomía administrativa…………………….. 61. 1.5.. Notas sobre la autonomía local en la jurisprudencia (constitucional y del Tribunal Supremo)………….…………………………………. 70. 1.6.. El esquema conceptual de la Ley de Bases de Régimen Local……... 91. 1.6.1. El primer marco postconstitucional………………………………….. 91. 1.6.2. Autonomía constitucional o legal…………………………………….. 97. 1.7.. Las limitaciones de la “garantía institucional” de la autonomía….. 102. CAPITULO 2.- EL INTERÉS PÚBLICO LOCAL COMO CANON O MEDIDA DE LA LEGALIDAD ADMINISTRATIVA LOCAL.-. 2.1. Lo público y el interés público local…………………………………………... 120. 2.2. La vía jurisdiccional contencioso administrativa y el control judicial de la 130 actividad de los gobiernos locales, respecto al interés público local…………………………………………………………………………..…. 2.3. Interés local, control democrático y controles sobre las entidades 137 locales…………………………………………………………………………….. 2.

(3) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. CAPITULO 3.-POTESTAD NORMATIVA LOCAL, RESERVA DE LEY Y AUTONOMÍA LOCAL.-. 3.1.. El alcance de la potestad normativa local……………………………... 158. 3.2.. Potestades administrativas y potestad normativa…………………….. 165. 3.3.. La potestad reglamentaria de las entidades locales y el interés local …………………………………………………….... 186. CAPITULO 4.-LA DIMENSIÓN POLÍTICA DEL AUTOGOBIERNO LOCAL. 4.1.. La tradición histórica del autogobierno. Mito y realidad…………….. 192. 4.2.. La potestad normativa: Fruto de autonomía política o de autonomía administrativa……………………………………………………………. 199. 4.3.. ¿Gobierno local o Administración local?................................................. 206. 4.4.. La experiencia de autogobierno de villas y ciudades………………….. 222. 4.5.. De la autonomía administrativa a la autonomía constitucional……….. 224. CAPITULO 5.-INTERÉS PÚBLICO GENERAL E INTERÉS PÚBLICO LOCAL. 5.1.. Aproximación al interés público local en el nacimiento del Derecho Administrativo y como fundamento del mismo………………..…….... 235. 5.2.. Evolución desde el Estado liberal al Estado del Bienestar…………... 262. 5.3.. La evolución de la determinación conceptual en el Estado constitucional…………………………………………………………….. 269. 5.4.. La crisis del Estado del Bienestar, del concepto de interés público y de la gestión directa de los servicios públicos…………………………... 286. 3.

(4) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. CAPITULO 6.-LA CONFIGURACIÓN POSCONSTITUCIONAL. DEL. GOBIERNO. LOCAL. 6.1. Consideración de la estructura jurídica de la pluralidad de niveles del 302 actual ordenamiento………………………..………………………….. 6.2. 6.3. 6.4.. 6.5.. Carácter bifronte del régimen local…………………………………... 309. La urdimbre de relaciones y efectos establecidos entre el interés 315 general y el estado compuesto………………………………………… El impacto de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y 350 sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL)…………………………………………………………………… Las modificaciones de la Ley 7/1985, especialmente por la Ley 397 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local……….. 6.6. El problema del rango de la LBRL frente a la legislación ordinaria 415 estatal y autonómica………………………………………………………. CAPITULO 7.-PODER CIUDADANA.7.1. 7.2.. 7.3.. LOCAL. Y. PARTICIPACIÓN. POLÍTICA. El derecho de participación política el marco constitucional………. Una manifestación privilegiada de la autonomía o su ficción: la participación del ámbito local en el urbanismo, como instrumento para realizar el orden constitucional………………………………… Poder local y Poder autonómico: un cambio de relación……………. 418 445. 459. CAPITULO 8.-EL PACTO LOCAL COMO INSTRUMENTO DE CONSOLIDACIÓN DEL PAPEL INSTITUCIONAL DE LOS ENTES LOCALES 8.1. 8.2.. Origen y evolución del pacto y dinámicas de futuro…………… Limitaciones del concepto de la garantía institucional de la autonomía de las Entidades Locales…………………………………. 479 487. 4.

(5) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. CAPITULO 9.-DEFINICIÓN DEL PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES DE CONFORMIDAD CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA CARTA EUROPEA DE LA AUTONOMÍA LOCAL Y SU INTEGRACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL. 9.1. 9.2.. Antecedentes…………………………………..………………………… La CEAL y el interés local…………………………………………….... 491 493. CAPITULO 10 INTERES LOCAL Y GOBERNANZA .PODER LOCAL Y GOBERNABILIDAD.10.1. 10.2. 10.3. 10.4. 10.5.. Gobiernos locales y gobernabilidad ……………………………..….. La dimensión política humanista de la descentralización………. Descentralización local, gobernabilidad y seguridad pública……… Mejora de la gobernanza local , buen gobierno e interés local……. Extensión democrática e interés local………………………………... CAPITULO 11.-LA EVOLUCIÓN ADMINISTRATIVA LOCAL.-. DE. LA. CULTURA. 525 531 543 554 558. POLÍTICO-. 11.1.. Cultura política y cultura administrativa local ……………………. 566. 11.2.. La participación en instituciones estatales y autonómicas y la autonomía local……………………………………………………….. 578. 11.3.. Clausula general de competencia municipal. Su posible construcción o recepción………………………………………………. 585. 11.4.. El gobierno local en el sistema intergubernamental……………….... 591. 11.5.. Las reformas institucionales del gobierno local……………………... 599. 11.6.. Participación ciudadana y democracia participativa……………….. 610. 5.

(6) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. CAPITULO 12.-EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD Y EL INTERÉS LOCAL.-. 12.1. Aproximación al concepto de subsidiariedad…………………………. 614. 12.2. El principio de subsidiariedad como elemento articulador 618 organizativo de la UE…………………………………………………... 12.3. Lugar que en la aplicación del principio de subsidiariedad se 633 atribuye a las Entidades Locales………………………………………. 12.4. Otras organizaciones de interés público y el sector local…………….. 643. 12.5. El principio de proporcionalidad y subsidiariedad en el ámbito 648 local……………………………………………………………………….. CAPITULO 13.-GLOBALIZACIÓN, INTERÉS Y PODER LOCAL.. 13.1. La democracia local en un mundo globalizado……………………….. 658. 13.2. La dimensión filosófico-política del poder local en un mundo globalizado……………………………………………………………….. 666. 13.3. La aspiración democrática y la democracia local del siglo XXI…….. 669. 13.4. Debate y decisión. El ámbito local……………………………………... 674. CAPITULO 14.-LA CONSTRUCCIÓN DE LA CIUDADANÍA LOCAL: LA NUEVA DIMENSIÓN DEL PODER LOCAL.14.1. Antecedentes……………………………………………………………... 681. 14.2. Concepto básico de ciudadanía local …………………………………... 684. 14.3. Público y privado en la dimensión activa de la ciudadanía………….. 692. 14.4. La autonomía política de los ciudadanos………………………………. 710. 14.5. El debate sobre individuo y Administración local: el paradigma 713 republicano o del humanismo cívico…………………………………... 14.6. Ciudadanía participativa o deliberativa………………………………. 741. 6.

(7) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. CONCLUSIONES. …………………………………………….…………….. 754. BIBLIOGRAFIA. ……………………………………………………………. 758. 7.

(8) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. INDICE DE SIGLAS Art.: Artículo AFDUDC: Anuario da Facultade de Directo da Universidade da Coruña CE : Constitución Española CEMCI: Centro de Estudios Municipales y Cooperación Internacional CI : Constitución Italiana CCLL: Corporaciones Locales DA : Documentación Administrativa EAC:Estatuto de Autonomía de Cataluña EGAP: Escola Galega de Administración Publica EELL : Entidades Locales INAP : Instituto Nacional de Administración Pública. JGL: Junta de Gobierno Local LBRL : Ley 7/1985, de 3 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local LOEPSF: Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera LRHL : Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales LRJPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. LRSAL: Ley 27/2013 de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local . REALA: Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. Rec.: Recurso REDA: Revista Española de Derecho Administrativo REGAP: Revista de la Escola Galega de Administración Publica ROF : Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidade Locales,RD.2568/1986 ROM: Reglamento Orgánico Municipal S.s.: Siguientes 8.

(9) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. TC : Tribunal Constitucional TS : Tribunal Supremo TSJ: Tribunal Superior de Justicia TRLHL : Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales UE :Unión Europea. PRESENTACION: METODOLOGIA Y VISION GENERAL DEL PROBLEMA En la Declaración efectuada por el Club de Roma tras la Conferencia de Hannover de diciembre de 1993 se señalaba que "El desafío de desarrollar un marco de trabajo institucional requiere hacer planteamientos atrevidos con respecto a la gobernación. No tenemos que sentirnos atados a conceptos tradicionales" Y , en esencia , investigar , discutir, analizar la configuración de una idea del interés local dentro del interés público general solo tiene sentido último, desde la perspectiva de su contribución e instrumentación como un elemento de gobernación, de gobernabilidad, porque desde otra perspectiva sería poco más que un tema de organización administrativa. Es inevitable suscitar para ello, en primer lugar la cuestión, dicotómica de si la autonomía municipal , y local , en general tiene en nuestro sistema institucional actual una naturaleza esencialmente administrativa o política .Si la mención constitucional a los órganos de gobierno y administración elegidos democráticamente tiene un significado , o no, que va más allá de la pura naturaleza administrativa. Como consecuencia de ello se encadenan las diversas perspectivas, la existencia de poder normativo, y su alcance, la relación de los elementos esenciales de la autonomía local con la existencia de intereses locales y supralocales, el proceso de toma de decisiones, la concepción de la ciudadanía, y otros aspectos de la vinculación entre la dimensión local del interés público y la total organización política general. Y, en este ámbito, el de la autonomía política de los poderes territoriales, lo que se halla en juego son diversas concepciones de lo que es la sociedad democrática, el reparto del poder, el modo de conducir una comunidad política, de definir sus objetivos en los diferentes niveles, de la integración de los mismos y de cómo, quien y desde que ámbitos gobierne. Y en última instancia de hasta donde llegue la profundización democrática y la participación ciudadana en la configuración de las decisiones político-administrativas que configuran los intereses públicos en este nivel, en un estado compuesto En el sistema actual, declaraciones retóricas aparte, el gobierno local en España representa aun una mínima parte, un peso leve, dentro de la gobernación del conjunto del sistema, e incluso se subvalora ese papel efectivo que carece del reconocimiento institucional adecuado. Ello obedece a varios factores y se presenta desde diferentes ópticas, y responde a una comprensión incompleta del mandato constitucional y a una. 9.

(10) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. herencia cultural estatocentrica que ha configurado una posición vicaria que el Estado de las Autonomías sustancialmente puede no haber variado. No sólo porque el porcentaje del gasto público que corresponde a las Entidades Locales es porcentualmente menor que el atribuido al Estado, sino también respecto al de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta de ello es el peso político real de las Corporaciones Locales, una cuestión diferente, porque esa es otra discusión, de fondo, y en la misma coexiste un papel de convidado de piedra en las grandes decisiones con un temor creciente por parte de otros elementos del Estado a su dinamismo y a su vinculación directa con la legitimidad democrática y la ciudadanía. No coincide por lo tanto legitimidad democrática con reconocimiento institucional, y es grave tener que decirlo en estos términos, porque afecta e implica un grave fallo de la concepción del sistema en su conjunto. Que a pesar de ello los Ayuntamientos y Diputaciones efectúen una gran parte de la prestación de servicios a los ciudadanos y sean responsables finales de éstos, y que su satisfacción dependa en gran medida del poder local, es tan sólo otra luz sobre la disfuncionalidad real en este sentido, del sistema. La rutina y la pereza mental han consolidado un sistema, o mejor proyectado una dinámica de sistema progresivamente erosionante del gobierno local, que coexiste con el sistemático -y con pretensiones de irreversibilidad- desmantelamiento del sistema centralizado de origen liberal. En un tiempo en que se ha efectuado una proclamación de la autonomía local, probablemente, desde la legalidad vigente, las Entidades Locales son menos autónomas que nunca (paréntesis dictatoriales aparte, y aun en estos ámbitos políticotemporales con reservas). Se produce por lo tanto una creciente dicotomía entre la declaración retórica (el discurso) y la práctica política (el terreno de la realidad). Y en gran medida por lo tanto eso se refleja legislativamente. Las manifestaciones concretas de la reducción de la autonomía local, de que la capacidad para definir y ejecutar el interés local en actos y normas es cada vez más reducido serán abordadas, pero es en las normas jurídicas que puedan dictar esas Corporaciones Locales y en los actos y acuerdos que adopten, y en hasta dónde pueden llegar, donde reside en gran parte, la clave de bóveda del sistema de autonomía local o de algo diferente.. 10.

(11) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. A la hora de afrontar este trabajo, el concepto de marginalidad creadora de MATTEI y PAHRE1que es asumido en la acepción que efectúan de una palabra noble pero que se utiliza en la generalidad de los idiomas de modo despectivo, y así, marginal, se asume en su sentido primigenio del latín original margo=borde, y la palabra marginalidad por lo tanto significa situarse en las fronteras de la disciplina, o de las disciplinas afectadas, y el objeto de este estudio cabalga entre el derecho constitucional y administrativo, la ciencia política y la filosofía. Entre los muros vacilantes de las disciplinas formales y de la hibridación de la ciencia política y el derecho administrativo. Al mismo tiempo este es un asunto de relaciones políticas y constitucionales, de organización en síntesis de la distribución del poder e incluso de las dimensiones de la ciudadanía, más desde una dimensión dinámica, que desde la visión exegética de una estructura petrificada. En gran medida el régimen administrativo y la configuración institucional en que hemos sido educados los funcionarios y responsables locales sobre el interés público , es casi hoy como de un Ancien Regime, que , como el periclitado en el siglo XVIII ignoraba más o menos inconsciente y alegremente , su final. Suele atribuirse a Bertold BRECHT, pero realmente es de Antonio GRAMSCI, la afirmación de que una verdadera crisis histórica ocurre cuando hay algo que está muriendo pero no termina de morir y al mismo tiempo hay algo que está naciendo pero tampoco termina de nacer. Respecto al interés público o general, y a su configuración desde lo local, también sucede exactamente eso, hijo de la certeza o incerteza de un periodo histórico concreto. Esta investigación se aproxima, de un modo humilde y preliminar, ante una parte de esa crisis, respecto al objeto último de la Administración, y en concreto la local, lo que constituye su objeto, el interés público en su ámbito, la gran diferencia, el gap existente entre la regulación legal establecida, la teorización doctrinal exegética, y las dinámicas que la nueva sociedad, hija de los medios de comunicación masivos y de la sociedad electrónica proyectan ya sobre las administraciones públicas y los sistemas de gobierno y administración locales. Y en cuyo fondo están siempre, los ciudadanos, sujetos pasivos fiscales y sujetos democráticos activos, dueños de las Administraciones Publicas y del sistema democrático, respecto a los cuales, políticos y administradores solo somos unos meros mandatarios, extremo que nunca conviene olvidar. Castropol - A Coruña, agosto de 2015. 1. MATTEI D. y PAHRE R..”Las nuevas ciencias sociales: la marginalidad creadora”. Ed.Grijalbo, Mexico ,1993 11.

(12) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. CAPITULO 1.-ASPECTOS AUTONOMIA LOCAL Y POLITICO.-. 1.1.-LA PRESENCIA DE LAS CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.. GENERALES SU MARCO. ENTIDADES. DE LA JURIDICO. LOCALES. EN. LA. Una somera aproximación es precisa al modo, tiempo y forma, en el que las entidades locales básicas territoriales locales tienen presencia en el texto constitucional, para abordar el estudio del interés local de que son titulares. Ello reviste especial importancia porque el proceso constituyente español de 197778,con la transición , desde la legalidad a la legalidad , entre dos sistemas políticos antagónicos precisamente por ello, lo fue , también, en diversos grados en la normativa infraconstitucional , y al mismo tiempo , el principio de continuidad institucional que, inevitablemente corre parejo en multitud de ámbitos a ese proceso transitivo , puede desorientar, y lo hace frecuentemente en algún sector doctrinal, sobre la real dimensión, calado y prospectiva de la mutación constitucional devenida, que configura, en todos los ámbitos, y, radicalmente en el de la organización territorial, un sistema distinto. Y sobre el que pesan, al mismo tiempo, adherencias conceptuales que son en su fondo y forma incompatibles con el desarrollo del nuevo modelo territorial. El art.137 de la CE ,al mencionar a las entidades locales básicas del modo en que lo hace, y efectuar un reconocimiento expreso de la autonomía de las Entidades Locales (previas a su vez a la propia CE, a diferencia de las CCAA que nacen en virtud de ésta) para la gestión de sus intereses respectivos trae (debería traer consigo) como consecuencia directa , la necesidad de una articulación del sistema competencial local que se establezca , según ese mandato, en la legislación ordinaria en armonía con el presupuesto constitucional. Sin embargo, existe una primera dificultad para ello, la de que la Constitución, proclamado el principio de autonomía ,no extrae sus consecuencias, no articula su contenido ni establece, directamente sistema competencial alguno en relación a las autonomías locales que menciona, a los municipios y provincias. 12.

(13) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. No es un dato menor, sin embargo, pero escasamente apreciado, que la provincia y el municipio aparecen ya como constituidos y reconocidos, constitucionalmente inevitables por el constituyente, necesarios, imprescindibles, a diferencia de las CCAA que se constituirán – o no- en el futuro, y sin las cuales, todas o algunas, la organización territorial prevista en la Constitución, como hipótesis, estaría igualmente completa, y sería factible. Dicho en otros términos, que , con la salvedad expresa de las Comunidades Históricas que plebiscitaron en el pasado , preconstitucional , antes de la Guerra Civil, sus Estatutos de Autonomía ,y que obtienen reconocimiento constitucional explícito de este hecho histórico (que enlaza sutilmente con la legalidad republicana a la propia Constitución), podrían no haberse constituido como Comunidades Autónomas la inmensa mayoría de los territorios que hoy lo son, o incluso ahora, dejar de serlo también , en todo o en parte, recentralizando el ejercicio del poder estatal sin reformar la Constitución y manteniendo la autonomía constitucionalmente declarada de provincias y municipios, que podría abarcar en esos territorios, hipotéticamente, en ese supuesto un mayor ámbito , no solo servicial, sino competencial y formando parte de su acervo competencial, a título propio, o por delegación muchas de esas competencias que han llegado a ser autonómicas . Pero que podrían no haberlo sido, o cuya descentralización podría en cualquier momento producirse. El diseño constitucional de la autonomía local es, por tanto, tras esa declaración genérica del art.137, sin embargo, parco; se garantiza la autonomía local, pero no se precisa ni un listado concreto de competencias sobre las que se proyecta, ni tampoco se establece un sistema de garantías de la misma. Esta indefinición , la carencia de una atribución competencial en la Constitución unida a la propia existencia de las Comunidades Autónomas , posteriores como tales a la Constitución , inéditas en términos generales ,traería como consecuencia que sea desde la propia naturaleza denominada bifronte por el TC (así, entre otras la STC 214/1989, de 21 de diciembre, que parte de ese carácter bifronte de las autonomías locales y de su concepción constitucional como elemento de división y organización del territorio del Estado, reconociendo que pueden entablarse relaciones directas entre el Estado y las entidades locales. ) del régimen local del “Estado-comunidad “, que deba determinarse el contenido de esa autonomía para la gestión de los intereses de las Entidades Locales. La autonomía pretendida, es objeto de un doble tratamiento , pero la propia dinámica de la descentralización del poder estatal, tras la aprobación constitucional , implica que lo sea , para su efectividad, especialmente desde el ámbito del poder autonómico, y que se configure desde ese nivel territorial, efectivamente la autonomía local o su antítesis , la enunciación formal , con el vaciamiento material, y la dependencia cuasi jerárquica de los gobiernos locales a los autonómicos, en virtud del propio juego del ejercicio de las competencias autonómicas. La Constitución Española de 1978 dedicará a la autonomía local el capítulo 2º del Título VIII , en un capítulo que solo consta de tres artículos(140 a 142).En los 13.

(14) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. mismos, en síntesis , se establece a la Administración Local como parte integrante de la organización territorial del Estado, garantizando la autonomía municipal y provincial , y su naturaleza democrática, que su gobierno y administración se encomiendan a Corporaciones elegidas en el caso de los municipios ,por sufragio universal, libre igual, directo y secreto , y en el caso de las provincias, su gobierno y administración autónomas se encomiendan a Diputaciones u otras corporaciones representativas. Al mismo tiempo se dispone, también, que las haciendas locales dispondrán de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la legislación les atribuya y que se nutrirán, fundamentalmente de una triple financiación: tributos propios, participación en los tributos estatales y en los de las Comunidades Autónomas. Con ser importante el esquema conceptual de los arts.140 a 142 , desde diversas ópticas ,se coincide en que puede hacerse una primera crítica al mismo ;la de que, aunque no haya respondido a una intención particular ,el capítulo segundo del Tit.VIII se titula o denomina "De la Administración Local" y el capítulo tercero "De las Comunidades Autónomas"; y ha sido manifestado de modo reiterado, que tal vez hubiese sido más adecuado y ejemplificador,( y psicológicamente tranquilizante) que el capítulo segundo se denominase "Del gobierno y administración locales "u otra fórmula análoga , que consagrase de un modo explícito en el frontispicio lo que desarrolla en el articulado, es decir ambos conceptos. La herencia conceptual del régimen anterior puede subyacer, porque realmente la voluntad política del constituyente de denominarlo, a sensu contrario, por ejemplo, “De las Administraciones Autonómicas”, en vez de la utilizada, con el mismo contenido del capítulo tercero sería indiferente, también, pero podría por ese legado del pasado facilitar una interpretación también reducida y obsoleta. MEILAN GIL 2 con el conocimiento directo que da la participación de un modo relevante en la génesis constitucional, unida a su condición de administrativista de especial cualificación, señalará que respecto a esa Constitución las EELL son una realidad que el Estado no puede desconocer, como evidencia el principio de autonomía local antes mencionado. Es cierto, nos manifiesta, que si bien no existe una permanente y meta legislativa autonomía municipal pero que también lo es que el municipio no es una mera creación de la Constitución, que reconoce su existencia, avalada por una larga historia Este autor se refiere a un aspecto de especial relevancia, el de que, en la evolución del régimen local en España pueden perdurar una misma concepción, a pesar de cambios políticos de signos diferentes, e incluso opuestos, o que una misma palabra tenga diferente significado según los regímenes políticos como ha ocurrido con el concepto de autonomía, y así considera que no es suficiente para el estudio del régimen local desde un punto de vista estrictamente formal a partir de las leyes pero en no pocas ocasiones-y la historia española lo confirma-las normas van por un lado y la realidad por otro, que no responde siempre a esquemas teóricos y doctrinales.. 2. MEILAN GIL,J.L. en VVAA : “Reformar la Administración Territorial”.”Municipio y estructuras politicas”Netbiblo S.L , España.2009., pag 22. 14.

(15) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. Durante mucho tiempo la doctrina española sostuvo el esquema de un régimen local centralizado implantado por las Cortes de Cádiz, por influencia de los revolucionarios franceses y que durará, con atenuaciones y vicisitudes hasta la Constitución de 1978.La teoría del pouvoir municipal sería exportada a España, sin embargo, puede considerarse también, contra esa extendida corriente, que no está, exactamente en el origen del régimen local español. Pero, por lo tanto, sin embargo (en lo que es común, además con otros países europeos) existe un profundo sustrato en este ámbito, el de los poderes locales, que se perpetúa en el tiempo y que con diversas modificaciones acompaña el devenir de la nación española, del conjunto de sus pueblos, desde los tiempos medievales hasta los nuestros. Este autor señalará respecto a esas raíces fundante que realmente lo que persiste, bajo regímenes jurídicos diversas, es un poder local que gestiona unos intereses que una comunidad de personas siente como propios. Y que esta dimensión básica, es lo que no debe olvidarse y lo que habrá que asegurar en un Estado democrático. Así se refiere a una corriente doctrinal previa, que se mantiene, y que ha influido en la ley de bases de 1985 y en la doctrina del TC, pero de la que discrepa, y sobre la que sostiene analizando precisamente la raíz histórica de la institución, sin ambages que entiende que no se corresponde ni con el primer constitucionalismo español de Cádiz, ni con la Constitución de 1978. Es importante esta apreciación, porque no es inocua, y en alguna medida, tal corriente influyente en el legislador de 1985 y en la jurisprudencia constitucional y habrá lastrado la concepción del régimen local, haciéndola incompleta, y de la misma han de derivarse, críticamente, las consecuencias jurídicas y de organización política, procedentes. En la propia Constitución de Cádiz, siendo cuestión distinta cual será el grado de autonomía para ejercerlas, lo importante es que, en la normativa, comienzan a aparecer de modo expreso algo parecido a intereses locales que, serán fundamentales para la configuración futura de la autonomía local.. GARCIA ROJAS 3 considera que el régimen del constitucionalismo gaditano establecía como ejes esenciales del régimen local los principios de representación democrática de los ciudadanos, división de poderes, racionalidad y máxima eficacia administrativa, en una Constitución que es la que ha dedicado mayor espacio en su articulado al Régimen local de todas las españolas vigentes, y que tras un análisis histórico de la evolución del régimen local bajo diferentes regímenes por los siglos XIX y XX , se concluye por este autor que en la Constitución de 1978 tampoco fue abordada la oportunidad de cubrir el vacío histórico con la amplitud necesaria , y que, una vez más, como tantas veces a lo largo de la azarosa historia del constitucionalismo 3. GARCIA ROJAS A., . “ La administración local en el constitucionalismo histórico español”. Anales de la Facultad de Derecho, 19;Universidad de La Laguna , diciembre 2002, pp. 23-40. 15.

(16) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. español, resultará que otros temas, como el de la descentralización política del Estado y la construcción del Estado de las Autonomías, relegarán al Régimen local a un lugar secundario Por MEILAN GIL4, se reitera que la Constitución de 1978 obliga “a un replanteamiento de una concepción administrativizadora de las entidades locales, en lo que he denominado un auténtico “salto de escala”. No se trata de avanzar un punto más en cuanto a la descentralización del régimen local , sino de plantearlo bajo nuevos supuestos , entre los que figura recuperar el carácter político de las instituciones locales “, y , por lo tanto, si se efectúa, una lectura autentica de la Constitución lleva a una conclusión de modificación cualitativa, y así esta obliga a un replanteamiento de la concepción administrativizadora frente a la doctrina y poso histórico depositado en la interpretación de la configuración institucional del poder local La percepción, de primera mano, desde el proceso constituyente, del auténtico significado que debe darse, a esa impronta tampoco debe ser desdeñada. Siguiendo la misma línea argumental de este autor, se precisa partir de una plena conciencia de la auténtica dimensión del poder local, de su carácter de elemento estructural del Estado que se corrobora por la ubicación en el título VII de la CE, y que “los constituyentes fuimos conscientes-al menos algunos-de esa ubicación diferente de la que corresponde a la Administración, que, junto con el Gobierno, son el contenido del título IV. Es cierto que algunos de sus artículos son de aplicación a los entes locales, en cuanto desarrollan una actividad administrativa, como los relativos al procedimiento de actuación o al control de ésta. Pero los entes locales son más que una Administración Publica. Sucede que la inercia doctrinal ha quedado reflejada en la CE en algunos aspectos ya que los artículos 103,105 y 106 relativos a la Administración en general tienen alguna relación con precedentes próximos en un Estado centralizado y el capítulo segundo del título VIII se titula “De la Administración Local”.5 Por lo tanto , las claves de lo que sea la autonomía local son indisolubles de ese carácter y naturaleza de las entidades locales como elemento estructural, conformador de un tipo de Estado, y será por lo tanto , profundizando en la naturaleza política constitucional donde situemos el precepto clave de bóveda en este ámbito , que se encuentra, por lo tanto, no en la ubicación aparente, sino en otro lugar ,que es el art.137 CE, dentro de los principios generales de la organización territorial del Estado. Y de conformidad con lo señalado, será en este precepto donde se efectúa la organización territorial del Estado, de su totalidad, que como eje fundante e inspirador, como principio articulador, esta auténtica nervadura constitutiva del Estado se establece en los siguientes términos: "El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. 4. MEILAN GIL J.L. , “Los municipios como elementos estructurales del Estado:principios y consecuencias”.AFDUDC, 12,2008,pags.629-644.A Coruña 2008.Pag.632 5 MEILAN GIL, J.L.“Los municipios como elementos estructurales del Estado:principios y consecuencias” op.cit.,.Pag.632 16.

(17) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. Doble consecuencia, estructura permanente de organización territorial y bajo régimen de autonomía de gestión de tres niveles. Con el art.137 la CE abre, subsiguientemente, el capítulo dedicado a lo que serán los principios generales de organización territorial estatal, y por lo tanto con un valor peculiar de principio básico, piedra fundacional, imagen a desarrollar, de la nueva forma organizativa, del entramado territorial, de naturaleza deliberadamente política, cuyas consecuencias, por lo tanto, puede plantearse si han sido o no totalmente extraídas... No puede dejar de mencionarse porque lastrará en gran medida la situación actual del concepto de la autonomía e intereses locales y del ámbito competencial que, por las peculiaridades del proceso de la transición española, al no producirse ningún tipo de cambio revolucionario, sino desde la transformación del régimen autoritario franquista6, según LINZ, régimen que por sus características sería un subtipo dentro de los de: “Sistemas políticos con pluralismo político limitado, no responsable, carentes de una ideología elaborada y directora, pero con mentalidades características, carentes de movilización política extensa e intensa, excepto en algunos momentos de su desarrollo, y en 1os que un líder o a veces un pequeño grupo ejerce el poder dentro de límites formalmente mal definidos pero en realidad predecibles.” Ello contrasta vivamente con elementos básicos de un sistema democrático ya que: “Algunos regímenes llegan incluso a institucionalizar la participación política del reducido número de grupos o instituciones independientes, e incluso fomentan su aparición sin que quede, no obstante, ninguna duda acerca de que, en última instancia, son los gobernantes quienes deciden qué grupos pueden existir y bajo qué condiciones. Además, el poder político no es responsable legalmente y/o de facto a través de dichos grupos ante los ciudadanos, aun pudiendo a veces ser muy sensible hacia ellos. Esto contrasta con los gobiernos democráticos, en 1os que las fuerzas políticas son formalmente dependientes del apoyo de 1os distritos electorales” De ese sistema autoritario se devino en un sistema democrático , sin ruptura jurídicopolítica , a través de sus propias Leyes Fundamentales y gozando el régimen anterior, por su dilatada vida, de un grado elevado de institucionalización jurídico-política , sin democracia , pero tampoco con las características de alegalidad y arbitrariedad propias de las dictaduras ,e incluso con un elevado nivel técnico normativo en algunos aspectos (como demuestra, como botón de ejemplo, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, aún vigente y no sustituido, más de cincuenta años después , y con principios que aún mantienen su frescura y vigencia)con lo que se trasegó al nuevo sistema democrático el conjunto de la legislación y también , en ello tal vez radica una de las limitaciones, las del marco conceptual último, la cultura 6. LINZ, J. : “An Authoritarian Regime: The Case of Spain “,, In Cleavages, Ideologies and Party Systems : Contributions to Comparative Political Sociology, edited by Erik Allardt and Yrjö Littunen, 291-341.Transactions of the Westermark Society, vol. 10. Helsinki : The Academic Bookstore. 1964 y ”Una interpretación de los regímenes autoritarios, el caso de España”. En Papers Revista de Sociología 1978, pags 11 a 26.. 17.

(18) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. política sobre lo que se denominaba Administración Local , en el sentido que suponía que se traslada con todas sus consecuencias al nuevo régimen , no sin disfunciones, pero con un notable peso de las herencias conceptuales recibidas , como será específicamente la concepción , en una parte de la doctrina y en parte de la concepción político-administrativa subsiguiente, vicaria y de simple autonomía administrativa de los gobiernos locales, que se manifiesta en el ámbito de esta investigación como aun latente. Todo ello sucedió, también, en multitud de aspectos de otro tipo, en la totalidad de los ámbitos del Estado, pero tal vez, la democracia local, con sus consecuencias, radicalmente diferentes, no fue asumida en su auténtica dimensión por el nuevo sistema democrático, postergada, y se instaló en una posición insuficientemente desarrollada, condicionada por esa óptica anterior, sin la cabal comprensión del carácter cualitativo del cambio producido. LUCAS VERDU7señalará en relación a la dimensión y contenido del art.137 CE que la descentralización territorial del poder implica el establecimiento dentro del ordenamiento general del Estado , de una pluralidad de entes parciales, dotados de propia personalidad y provistos de competencias y potestades constitucionalmente garantizadas, ejercidas por instituciones específicas en un ámbito territorial determinado, sin controles jerárquicos ni dependencias de los órganos centrales , y que además actúan con arreglo a la orientación política emanada democráticamente de su respectivo cuerpo electoral, tales entes parciales que por la posición que ocupan reciben el calificativo de autónomos y la esfera de poder que se les reconoce configura su autonomía. Ese elemento de la emanación democrática, de la que se deriva la orientación política de los gobiernos locales contribuye a situar su ámbito, por lo tanto en la autonomía política, con el contenido que a esta se otorgue. Lo que se encuentra en discusión, por consiguiente, ya no es esa naturaleza, es el grado o nivel en que la orientación política, de emanación democrática, de un ámbito de gobierno autónomo, pueda efectivamente plasmarse y con que alcance. Y que técnicas jurídicas posibiliten su expresión, y su interacción entre ese interés local, político y administrativo y los intereses supralocales, políticos y administrativos. Una cuestión importante para todo ello es determinar, en el contexto constitucional, una aproximación respecto del significado del término Estado. Siguiendo al autor ante citado “Estado” puede significar de un modo doble, tanto la totalidad de la organización jurídico-política de la nación española, incluyendo las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones que la integran y la de otros entes territoriales dotados de un grande inferior de autonomía o bien , tener otra consideración , la de sólo el conjunto de las instituciones generales o centrales y sus órganos periféricos, contraponiendo estas instituciones a las propias de las CCAA y otros entes territoriales autónomos, concepto éste que será reflejado en el FJ 5 de la STC 32/1981 de 28 de julio y en el FJ 1 de la STC 119/1992 de 18 de septiembre. Según cual sea por lo tanto la perspectiva adoptada las Comunidades Autónomas, las 7. LUCAS VERDU P., La Organización territorial del Estado.En VVAA.Comentarios a la Constitución Española de 1978. Dir.Oscar Alzaga Villamil.Vol X.Cortes GeneralesEdersa.Madrid 1998 .Pags.431- 460 18.

(19) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. Provincias y los Municipios formaran parte o no, del Estado, y este autor considera importante señalarlo para despejar la confusión que pudiese originar el olvido de esa doble virtualidad de la terminología del constituyente. Se refiere a la tendencia existente a contemplar los entes autónomos territoriales en la dialéctica que mantienen habitualmente con los órganos centrales o comunes y que oscurece la otra dimensión que les caracteriza. Sin embargo esa segunda vertiente será tan relevante como la primera ya que apuntará al momento unitario, a la capacidad integradora de un ordenamiento complejo y a la vinculación de las autonomías territoriales a los valores, principios y objetivos determinados por las normas fundamentales para el conjunto del ordenamiento, y desde este punto de vista cabrá afirmar que Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales forman parte del Estado, como entes territoriales del mismo , que solo tienen sentido dentro del Estado y su autonomía reconocida y garantizada solo podría concebirse dentro de ese marco general. La descentralización únicamente tendrá sentido si irradia desde un centro de referencia y opera en el ámbito de una estructura que la comprende. En su otra acepción, el término Estado sería equivalente a lo que la CE de 1931 llamaba "poder central". Pero, en todo caso, no serán la misma cosa, en su contenido y consecuencias, el art.2 de la CE y la autonomía del art.137 CE, en el que se alude a la medida concreta del autogobierno, es decir a las competencias y potestades que han de poseer Comunidades, provincias y municipios y a la manera de ejercerlos y defenderlos, para la gestión de sus respectivos intereses. La cuestión se convierte en otra, por lo tanto, superado este primer umbral de ambigüedad, la de definir el sentido del término autonomía del art.137, el sentido último del mandato constitucional. El concepto de autonomía es multívoco y que además, en este artículo, el 137 CE se predica de tres entes territoriales diferentes. No obstante hay rasgos comunes que unifican el concepto, y la palabra autonomía expresa la capacidad de darse normas a sí mismo de los entes autónomos y cuando se afirma la autonomía de una organización de base territorial hay que relacionar esa aptitud para la autonormación con la naturaleza representativa de ese tipo de entidades. Ese planteamiento, que no agota, sin embargo, la cuestión, responde a un hecho esencial: que un ente territorial expresa, representa, a la colectividad de personas asentadas en su seno y que, en un contexto democrático, esta expresión y representación responde a una decisión mayoritaria de los componentes de su colectividad. En esas coordenadas el concepto de autonomía por lo tanto, hará referencia a la potestad que tiene ese ente territorial, y a través de él el grupo de personas que lo compone, la comunidad ciudadana que lo sostiene, de establecer su propia conducta. 19.

(20) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. Y en términos de poder político será esa potestad que tienen los entes territoriales de trazar por sí mismos la forma de ejercer sus poderes. Autonomía, vinculada al interés propio, será por tanto, la capacidad de dirección política que el ordenamiento atribuye al propio ente territorial y que éste ejerce libremente-dentro del respeto a la CE y al resto de ese ordenamiento-a través de sus instituciones y con los poderes que tiene reconocidos. Significa por lo tanto la inexistencia de dependencias ni controles jerárquicos de los órganos centrales estatales, ni, añadiremos, autonómicos. SANCHEZ MORON8 considera que el significado del art.137 de la Constitución radica en: “la atribución de la autonomía y en lo esencial de un mismo tipo de autonomía, para las diversas entidades territoriales, que consiste en el reconocimiento de que todos ellos gestionan sus intereses propios y no, como en el esquema centralizado de origen napoleónico o en la teorización ítalo-germana de la autarquía, de intereses que, aun siendo propios de dichos entes, forman parte de un único y diferenciado interés general, cuyo titular y responsable último es, en todo caso, el Estado. Correlato de aquella titularidad formal de los intereses a proteger por los entes locales y regionales, que no son otros que la generalidad de los intereses de las respectivas comunidades territoriales, de las que aquellos son entes exponenciales, es el carácter representativo de sus órganos superiores, imprescindible en virtud del principio democrático del artículo 1.” Tal autonomía política, del mismo tipo para las diversas entidades territoriales, trae una consecuencia, también en ese propio ámbito, político, la de que impide que la orientación política del ente autónomo pueda venir impuesta del exterior puesto que la orientación política proviene de la propia decisión democrática de las personas que lo componen, con mayorías hipotéticamente distintas de las de las Cortes Generales o Parlamentos Autónomos, con diferentes criterios o sensibilidades, con capacidad para determinar respecto de la generalidad de sus intereses. Esa autonomía, de naturaleza política, lleva a un cambio cualitativo. Como se ha señalado en diversos trabajos , el Prof.MEILAN GIL se ha referido de un modo preciso, sintético y ejemplificador, de alta conceptualidad, a que precisamente con la Constitución Española se ha producido lo que viene denominando un "salto de escala “para las autonomías territoriales, debido al reconocimiento , explícito, del principio de la autonomía y como consecuencia de ello, a partir de esta nueva concepción habrán de entenderse los entes locales como la Constitución los establece, entidades dotadas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. La Administración Local por lo tanto, dando a los términos una precisa significación, no ha de ser, por tanto, solo como una manifestación del fenómeno de descentralización administrativa, que también podrá serlo, sino la de una parte del Estado con capacidad para determinar una parte del propio interés general del Estadocomunidad.. 8. SANCHEZ MORON A.,”.Función Administrativa y Constitución”, en VVAA:”La CE de 1978, Estudio sistemático” dirigido por Profes. Alberto Predieri y E. García de Enterría.Editorial Civitas.Madrid 1980 (pags 642-643) 20.

(21) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. Esa precisión de los términos puede significar, por lo tanto, que la definición de la Administración Local no es solo posible como una concepción de la descentralización hacia otra administración en el seno de una organización estatal, o autonómica, sino que tiene otra caracterización. En lo que se refiere a la específica ubicación constitucional ya se mencionó que, se habla de la Administración Local en el capítulo II del título VII y el legislador estatal lo ha entendido como Administración Pública en el 149.1. CE pero siendo esto cierto, no lo es menos que las Entidades Locales aparecerán , junto con las Comunidades Autónomas en el título VIII de la organización territorial del Estado, y no en el Título IV dedicado al Gobierno y Administración , en el que figuran los arts.103 a 106 referidos a la Administración Pública singular. Sobre el particular GARCIA MORILLO 9 sostendrá, que "la parquedad de la regulación constitucional de los entes locales (...) les proporciona unos perfiles constitucionalmente muy difusos, de tal suerte que el legislador dispone, en este terreno, de una gran disponibilidad. La dependencia que los entes locales sufren respecto de la actuación legislativa capitidisminuye, sin duda, su relevancia constitucional, especialmente en contraste con otras instituciones cuya regulación constitucional es mucho más compleja y precisa" El propio significado constitucional de la autonomía necesariamente se vincula, por lo tanto, también, con el significado polisémico o polivalente del concepto de autonomía, y así en la Constitución Española al lado de la autonomía de nacionalidades y regiones, se dan también otros usos conceptuales, para universidades, entidades locales, o la mención de la autonomía presupuestaria a que se refiere el art. 72.1, o el concepto de autonomía financiera de las CCAA. La aproximación gramatical al concepto , de la Real Academia Española , facilita también el ámbito de su comprensión (2001): "Potestad que dentro del Estado tienen municipios , provincias ,regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios “y como segunda acepción más general "Condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie".. Para PAREJO ALFONSO10 la Constitución se limita a efectuar un "reconocimiento cualitativo" toda vez que las entidades locales son instituciones que no surgen a la vida político jurídica solo con la determinación constitucional que las crea y configura como poderes públicos sino que deben su existencia a la propia realidad social pero existe una "obsolescencia de la concepción tradicional de la autonomía 9. GARCIA MORILLO, J.”La configuración constitucional de la autonomía local”.Diputación de Barcelona.Marcial Pons .Universidad Carlos III.Madrid,1998., pag.18 10 PAREJO ALFONSO, L.”El régimen jurídico de la Administración Local hoy”.En VVAA.”El sistema político local, un nuevo escenario de gobierno “.Universidad Carlos III de Madrid-BOE 1997.Pags,350-372.. 21.

(22) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. local y , consecuentemente la inconstitucionalidad de las soluciones que(...)se vienen imponiendo de hecho sobre la base de la fuerza inercial de aquella". STEWART11 considerará por su parte, que si bien la palabra autonomía no implica etimológicamente auto normarse, trae consigo la exigencia de capacidad de decisión en las materias respecto de las cuales se ostenta competencia, y la autonomía implicará la capacidad de determinar las propias opciones políticas, prioridades, lo que equivale a la capacidad de gobernar de modo diferente, al gobierno de las diferencias, con criterios u orientaciones políticas distintas e incluso contrapuestas. LEGUINA VILLA, 12siguiendo la misma línea, ya advertía de que “España ha desconocido, salvo tímidos y fugaces intentos, la existencia de un gobierno municipal y de un régimen local en sentido propio. Entre nosotros los municipios y los demás entes locales no han sido apenas otra cosa que puros apéndices marginales de la estructura del poder central, últimos e insignificantes eslabones de la cadena del poder alumbrado por el moderantismo y el conservadurismo decimonónico, unidades terminales, en definitiva, de un poder central omnipresente y omnicomprensivo” Por ello, resulta que la autonomía en cuanto que concepto y categoría jurídicopolítica, es una señal de renovación o cambio profundo de las estructuras del Estado, no tanto para la complacencia de intereses particularistas, sino para la reconstrucción institucional en las dimensiones necesarias para que el funcionamiento corresponda a la doble dimensión de las instancias políticas y a las necesidades de servicios de la sociedad. En este marco la autonomía de los entes territoriales, como integradores del Estado, buscará el reencuentro de un nuevo equilibrio entre instituciones y sociedad haciendo compatible el máximo de eficacia de los servicios con el de principio de descentralización institucional. Este autor señala también, profundizando en esta cuestión, que la superación de la crisis de las instituciones y de los aparatos de poder público en nuestro horizonte jurídico y cultural solo puede efectuarse a través de un salto cualitativo en la concepción global del Estado y las autonomías , con un modelo de estructura y de relación con la sociedad en que se asuma realmente la primacía de la política , su centralidad institucional, su articulación en las asambleas electivas como un elemento esencial de síntesis y mediación y como un espejo real y no deformante de los procesos y conflictividad sociales. El papel que en esa dimensión puedan desempeñar los gobiernos locales, y su principio de autogobierno no es un elemento menor en la superación de esa crisis 11. STEWART J.D.”Local Government: The conditions of Local Choice”.Allen &. Unvin.London, 1993 pag 83. 12. LEGUINA VILLA, J. “Gobierno municipal y Estado Autonómico.Revista de Administración Pública.Num.100-102.Centro de Estudios Constitucionales.Madrid 1983.pag.2187 y ss.. 22.

(23) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. institucional a través de las fórmulas de gobierno y administración de mayor proximidad a la ciudadanía y con esa mencionada función de síntesis y mediación que difícilmente manteniendo el carácter electivo podrán desarrollar otras fórmulas de organización administrativa que no sean los gobiernos locales. La propuesta de que, en la reforma constitucional en ciernes, se reforme el artículo 2º de la Constitución para despejar el problema de la autonomía política de las entidades locales como propone RODRIGUEZ ARANA13 no puede ser más oportuna , partiendo de que el Estado compuesto español lo es por Comunidades Autónomas y Entes locales, ambos siendo de naturaleza estatal y dotados de autonomía política para la gestión de sus intereses respectivos, aunque hoy dispongan las Comunidades Autónomas de una autonomía política que permite el ejercicio de la potestad legislativa “circunstancia que hoy por hoy no acompaña a los Poderes locales, y que para muchos, quizás en un exceso de formalismo y afán diferenciador, lleva a olvidar la incidencia de estos Entes Territoriales en la vida de muchos millones de habitantes. En este sentido, ha habido quien se ha atrevido a plantear, no sin razones de peso, por cierto, que dentro de la fiebre reformista del momento se incluyera a los Entes locales también, además de en el artículo 137 constitucional, en el artículo 2 de la Carta Magna.”. Como señala este autor existe una dimensión de cumplimiento de la voluntad constitucional: es preciso que los entes territoriales dispongan de una dimensión operativa e institucional adecuada, tanto en funciones como en competencias a fin de que el resultado de la gestión pública que se les encomienda este presidida por los parámetros y criterios constitucionales distintivos de la actuación administrativa: eficacia, servicio, eficiencia, objetividad y legalidad, lo que se vincula con las tres dimensiones de gobierno - administración de ese estado compuesto en que el interés público ofrece aspectos nacionales, autonómicos y locales, que deben ser armónicamente resueltos.. 13. RODRIGUEZ ARANA-MUÑOZ, J. . Dictamen sobre reforma del Estado Autonómico, A Coruña ,2012 23.

(24) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. 1.2.-LA NATURALEZA POLITICA DE LA AUTONOMIA TERRITORIAL Abordando este aspecto, el de la naturaleza “política” aun discutido durante bastante tiempo por algunos sectores doctrinales, que vinieron considerando la autonomía local como puramente administrativa, y estableciendo los elementos de diferenciación entre la autonomía local y otras, , según LUCAS VERDU14 se apunta, que se ha solido señalar que la diferencia entre la descentralización efectuada a través de entidades como las CCAA, regiones, cantones, etc. , y la plasmada mediante los entes locales territoriales , estaría en la naturaleza política de la primera y el carácter administrativo de la segunda; y que ese entendimiento entre nosotros llegó, en efecto, en gran medida incluso hasta la jurisprudencia del tribunal constitucional (SSTC 4/1981 de 2 de febrero y 25/1985 de 14 de julio FJ 3) pero tal planteamiento, si bien es acertado en lo que hace a las Comunidades , respecto al reconocimiento de su naturaleza política , no puede llegar a la exclusión del carácter político de la autonomía local. Es una vieja posición, la subyacente, que reduce finalmente la autonomía local a autonomía administrativa pero que ignora la auténtica naturaleza del régimen local. En efecto , en principio , parece ser determinante en la concepción de la anterior distinción, en la doctrina más tradicional, el hecho de que los gobiernos central y autonómico dispusieran de potestades legislativas y gubernamentales mientras que carecen de ellas municipios y provincias, pero, sin embargo, "lo decisivo no es tanto la naturaleza de los poderes con los que se cuenta, sino la existencia, jurídicamente garantizada, de una capacidad de establecer una orientación política propia"(STC 35/1982 de 14 de junio, FJ 2º)y en este ámbito conceptual "(..)Así entendida la autonomía territorial es siempre cualquiera que sea la esfera de competencias o la cualidad de las potestades de las que se goce" teniendo presente, en síntesis, que la autonomía territorial "tiene un carácter esencialmente político, tanto la comunitaria cuanto la estrictamente local. Ahora bien, esa especial naturaleza es mucho más acusada en las CCAA “. En la tan veces citada Sentencia 4/1981 donde el TC precisará que “autonomía no es soberanía... “ en lo que supone, precisamente una confirmación tanto del carácter político de la autonomía como de su necesaria inserción en una comprensión general. 14. LUCAS VERDU, P.: La Organización territorial del Estado.EnVVAA.”Comentarios a la Constitución Española de 1978”,op.cit pags 436,437. 24.

(25) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. del Estado, de la total organización estructural del mismo, siendo este como final personificación de la nación, el único titular, por ello, de la soberanía. Apelaciones como la contenida en la STC de 5 de julio de 2001 al “principio de unidad nacional” dentro del cual cobra sentido el derecho de la comunidad local a la participación se vinculan, precisamente, a la total soberanía que reside, como tal, únicamente en la nación, y a la que se reconducen sus partes en el actual sistema constitucional. En relación a las autonomías locales y sus intereses señalara también LUCAS VERDU15(precisando respecto al reconocimiento del art.137 de la CE) que cuando reconoce a las entidades locales "autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, si bien se defiere a la ley, tanto su conformación estructural, cuanto su régimen de funcionamiento y competencias.” Igualmente, por lo tanto, en la actual regulación por la ley ordinaria habrá que deducir cuales son esos intereses para cuya administración se reconoce la autonomía y habrá de estarse a las competencias que les sean atribuidas por el legislador si bien tampoco este puede dar cualquier contenido a esa autonomía. Por lo que se refiere a la relación entre ambas modalidades de autonomía LUCAS VERDU16señala , poniendo de manifiesto el sustrato histórico sobre el que se produce el “salto de escala” a que se refirió MEILAN GIL , es decir el cambio radical de concepción, desde casi la concepción como escalones dependientes del poder central, hasta hoy, que la CE "ha dado una nueva sustancia a entidades que, hasta 1978 habían sido, principalmente, demarcaciones para la prestación de servicios para la Administración del Estado, jerárquicamente sometidos a las decisiones que adoptara la Administración Central Ahora son ante todo Entes autónomos, si bien las provincias no han perdido su condición de división territorial para el cumplimiento de las actividades estatales" Las CCAA disfrutan, como es comúnmente conocido, a diferencia de las EELL de una posición peculiar, pues disponen no solo de poder legislativo, sino entre sus competencias, de diversos instrumentos de regulación e intervención en el régimen local, el cual sin embargo en sus aspectos básicos es establecido por el Estado. Así, a título de ejemplo, tal y como establece la STC 7/2013, de 17 de enero de 2013 con el concepto de actividad concurrente (BOE núm. 37, de 12 de febrero de 2013), frente a otra interpretación del régimen bifronte sostenida por la Abogacía del Estado en el pleito, se establecerá que: ” La tesis que se viene de exponer ha sido descartada de manera rotunda por nuestra jurisprudencia (entre otras, SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 3; y 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7), para la que el carácter bifronte del régimen local es el resultado de la actividad concurrente del Estado y de 15. LUCAS VERDU,P.,: La Organización territorial del Estado.En VVAA.Comentarios a la Constitución Española de 1978,op.cit pag.451 16 LUCAS VERDU P., : La Organización territorial del Estado.En VVAA.Comentarios a la Constitución Española de 1978.op.cit,pag.453 25.

(26) INTERES PUBLICO E INTERES LOCAL. las Comunidades Autónomas, de modo que, junto a una relación directa Estadocorporaciones locales, existe también una relación entre éstas y las propias Comunidades Autónomas. La tan citada naturaleza bifronte del régimen local permite, pues, a las entidades locales abrir y mantener una relación directa tanto con el Estado como con las Comunidades Autónomas, tal y como, de otro lado, dan buena cuenta los arts. 96 y 98 de la Ley reguladora de las bases de régimen local; pero dicha naturaleza no autoriza al Estado a prescindir o marginar, en el ejercicio de sus competencias, de las que pudieran corresponder constitucional y estatutariamente a las Comunidades Autónomas.” Esa intervención legislativa de las CCAA sobre los Entes locales de su territorio, podía haber sido seguida de un recurso , por su parte, a los Municipios y Provincias a través de la transferencia o delegación de funciones , de tal modo que una buena parte de la función ejecutiva de las CCAA, la que más incide en la vida de los ciudadanos , se ejercería por las autoridades más próximas y elegidas por los mismos, en vez de por un aparato burocrático prácticamente similar en su organización y funcionamiento conceptuales al de los servicios periféricos de la anterior administración central. Sin embargo, con más que dudoso seguimiento del mandato constitucional, entendido en este aspecto , como de descentralización y de potenciación de la participación configurador de un modelo de Estado , la mayoría de la organización autonómica se ha efectuado sin llevar a cabo la descentralización intraautonómica hacia las entidades locales, y levantando, por el contrario, organizaciones burocráticas típicamente centralizadas, análogas en su organización funcionamiento y concepción a las que hubiese mantenido el Estado central periclitado, casi como estructuras cuasiestatales, en las que con frecuencia , tiende a repetirse, una pretensión de modelo de relación con las entidades locales de control y subordinación de estas. Para GARCIA ROCA17 todavía existe un anclaje del régimen local en la tradición preconstitucional de un derecho administrativo elaborado sin bases constitucionales y en la existencia de una manifiesta falta de sensibilidad hacia lo que realmente debe ser una autonomía política de los poderes locales. En lo organizativo resulta que las CCAA han optado por la construcción de una estructura administrativa robusta en su territorio, en vez de propiciar otra más ligera y que se dedicase a la planificación, orientación y coordinación en lugar de la asunción de la totalidad de las funciones ejecutivas. En este mismo sentido debe tenerse en cuenta que han existido posiciones normativas y doctrinales que pretendieron enderezar el rumbo (tales como la LPA de 1983, Tít. II, art, 5 y ss.) y el Informe de la Comisión de expertos sobre el proceso autonómico18. 17. GARCIA ROCA,J., “El concepto actual de autonomia según el bloque de constitucionalidad”.REALA.num.282, . enero-abril de 2000.INAP Madrid . 18. VVAA. Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías .Centro de Estudios Constitucionales ,Mayo de 1981.Servicio Central de Publicaciones de Presidencia del Gobierno .Madrid, 1981.En el punto 4, página 10 , el estudio de la organización de las Comunidades Autónomas se inicia manifestando : ”Instauradas las Comunidades Autónomas en todo el territorio del Estado resultaría gravemente inconveniente para la salud del sistema que aquellas decidieran reproducir en su propio espacio los esquemas organizativos de la Administración del Estado” 26.