EL ALCANCE DE LA POTESTAD NORMATIVA LOCAL.

Una de las cuestiones de mayor importancia en la plasmación del modelo constitucional de autonomía local, y en suma en su capacidad de autorregulación, es la de cual sea, hasta donde llegue la potestad normativa local.

En este ámbito, a través de los elementos que la configuran legal, doctrinal y jurisprudencialmente se produce una evolución, en el periodo democrático, lento y plagado de contradicciones. Como en otros temas, la asunción de la concepción constitucional de un poder local autónomo, su interiorización en la conciencia de las instituciones, en sus normas y en la práctica política está todavía en gran medida por conseguir hoy.

GARCIA MORILLO141 considera que la consecuencia más relevante de la subordinación de la autonomía local a la ley y no a la Constitución Española es la "indisponibilidad por parte de los entes locales de capacidad normativa superior a la

de ejecución de la ley, lo que priva a la autonomía local de su característica etimológica más elemental”. La consecuencia relevante de esta situación no será solo

que exista una sujeción a la ley en sí misma sino también que trae consigo una importante reducción del ámbito competencial.

La cuestión, concreta, en el actual ordenamiento español es que se ha producido una extensión del ámbito cuya normación se reserva a las leyes (mayoritariamente en el ámbito autonómico) y muchas de esas materias están unidas al ejercicio de competencias tradicionalmente asignadas a las entidades locales y por lo tanto esa indisponibilidad de capacidad de regulación por parte de las entidades locales redundará forzosamente en una considerable capitisdisminución de su ámbito competencial real.

Emerge aquí por lo tanto tal vez uno de los principales problemas de los entes locales actuales que no reside ya tanto en la falta de una capacidad normativa de rango legal , extremo vedado , sino que además , sitúa el centro del problema en lo que este autor ha denominado "congelación de rango" es decir ante una situación en la que las Corporaciones Locales están situadas ante dificultades relevantes precisamente por la exigencia de que no pocos campos materiales de su actividad hayan de ser regulados , precisamente por normas con rango de ley.

Si seguimos a PAREJO ALFONSO142 no ofrecerá dificultad el fundamento de la potestad normativa local y lo que será problemático será la relación entre esa potestad local y el espacio acotado constitucionalmente en favor de la ley, a través de la técnica de la reserva y la determinación actual del significado, contenido y alcance de

141 _{GARCIA MORILLO, J.”La configuración constitucional de la autonomía} local”.op.cit.1998, pag 31.

142 _{PAREJO ALFONSO, L..”Comunicación sobre la garantía institucional “, en García} Morillo, Joaquín.La configuración constitucional de la autonomía local.Diputación de Barcelona-Marcial Pons-Universidad Carlos III.1998

la reserva de ley se erige así, en cuestión de primera importancia para precisar el alcance de la descentralización territorial administrativa.

Podrá por lo tanto concluirse lícitamente que uno de los obstáculos para un grado alto de autonomía local viene representado por la extensión que se ha efectuado de la reserva de ley que no solo tendrá como consecuencia la imposibilidad de desarrollo de políticas propias en asuntos de competencia local , dada su subordinación y dependencia sino que , por las propias características de las normas con rango de ley y su carácter general y universal impide la actuación con arreglo a las circunstancias específicas .

La alusión constitucional a los intereses propios al quedar limitado por la exigencia de regulación mediante una norma con rango de ley, quiebra el esquema "ya que la ley

defiende por definición intereses generales y no intereses propios o específicos de un determinado y circunscrito ámbito local".

GARCIA MORILLO en relación a esta delicada cuestión 143se refiere a la necesidad de efectuar una interpretación más flexible, menos rígida del concepto de reserva de ley ya que se trata en definitiva de que las exigencias ínsitas en la reserva de ley se debiliten, es decir que las normas municipales que se produzcan en ámbitos reservados a la ley pero que no se adentren plenamente en su contenido y plenamente justificadas en razón de competencias municipales y de los intereses propios de los órganos locales "no sean objeto de un escrutinio riguroso a la luz de la reserva de ley,

sino de un escrutinio debilitado a la luz de la directa representatividad democrática del órgano del que procede la norma y de su limitada aplicación territorial"

produciéndose por lo tanto una modulación del principio de reserva de ley respecto a órganos directamente representativos deliberantes.

La representatividad democrática del pleno local, órgano al que corresponde la potestad normativa local, junto con el carácter participativo del proceso de elaboración de la normativa local ,carecen, en la actualidad , de una proyección en normas legales habilitantes de la potestad normativa local de las que pueda derivarse , en un marco de razonable seguridad jurídica, el ejercicio de la potestad normativa legal como facultad propia del autogobierno, y no solo como una mera ejecución de normas de otras administraciones o para extremos de escasa relevancia.

Esta posición tiene que acompañarse de una construcción , por lo tanto , en la que siguiendo a PAREJA Y LOZANO 144la ley en vez de ser concebida como un habilitador positivo para cada una de las actuaciones municipales se limite a constituir

143

GARCIA MORILLO,J. “La configuración constitucional de la autonomía local”.op.cit.pag 46.

144 _{PAREJA I LOZANO,C.”Autonomia y potestad normativa de las corporaciones} locales”. RAP num,138, sept-dic.1995., pag 127

un marco delimitador de la actuación así como de las condiciones fundamentales de producción del ejercicio de los derechos y libertades objeto de reserva constitucional de ley, y por lo tanto-cambiando el sentido actual-la ley no marcará ya lo que la Administración Local puede hacer sino lo que no podrá hacer, ampliando se de este modo la capacidad de autonormación y constituyendo por lo tanto algo real: la vinculación negativa de la administración municipal.

Puede considerarse siguiendo a GALAN 145que de modo simultáneo en relación a la potestad normativa local a una intensidad menor de la intervención de la ley en este ámbito y el subsiguiente retroceso del grado interventor aparece equilibrado por un avance de la normativa local.

En la línea argumental de GARCIA MORILLO 146 la debilitación de la reserva de ley (o de un concepto estricto de la misma, diremos) implica la configuración de una estructura relacional normativa que "permita deferir a la normación municipal, en

cuanto directamente inspirada por el principio democrático, la regulación detallada de cuanto no modifique abiertamente los elementos sustanciales o las condiciones de ejercicio de las obligaciones o derechos en principio reservados a su regulación por ley formal”, debiéndose no obstante para evitar la perplejidad frente a esta postura

considerar el origen de la reserva de ley que no surge como un mecanismo de distribución competencial , sino de defensa frente al ejecutivo encaminado a evitar que se subvierta por este la configuración constitucional, pero frente a esa naturaleza original "ese mecanismo de defensa opera en la práctica en las relaciones verticales

como un mecanismo de distribución competencial y carece de sentido sin embargo su pretensión defensiva, ya que, no es ocioso recordarlo una vez más, nos hallamos ante entes cuya legitimación democrática es de carácter directo"

FONT i LLOVET147considera que se está produciendo un lento avance en la renovación de la concepción hasta ahora más indiscutida de la potestad normativa local , por la acción de la doctrina y la jurisprudencia , llenando de contenido efectivo uno de los elementos fundamentales de la autonomía local; así tras señalar que la STC 233/1999 de 16 de diciembre, relativa a la Ley de Haciendas Locales en tanto que expresión de una etapa más en una línea que iría perfilando una específica posición del ordenamiento local en el ámbito de la reserva de ley, a través de una modulación o matización singular por el carácter democrático-representativo del pleno municipal, órgano que aprueba las ordenanzas reguladoras de las tasas. Por ello señala FONT i

145

GALÁN,A..”La potestad normativa autónoma local”.Atelier, Barcelona 2001. 146 _{GARCIA MORILLO, J. “La configuración constitucional de la autonomía} local”.pags 48, 49.

147 _{FONT Y LLOVET, T.”La renovación del poder local:avances en la configuración} jurídica e institucional del gobierno local”.Anuario del gobierno local.2002.Fundación Democracia y Gobierno Local.Barcelona.

LLOVET que "la relación ley-reglamento gubernamental no puede trasladarse sin

más cuando se produce una situación de pluralismo territorial con autonomía garantizada al municipio, cuya composición del órgano decisorio, como se dice, responde al principio democrático-representativo"

En otra STC, la 132/2001 el intérprete constitucional, poniendo en consideración las reserva de ley con la capacidad innovadora de las ordenanzas locales en lo relativo a la posibilidad de tipificación de infracciones por la norma local y afectando por lo tanto al principio de legalidad sancionadora se utilizan criterios en gran medida análogos a los de la STC 233/1999, a los que se remite expresamente, y precisa que:

"también la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser

flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el pleno del ayuntamiento".

Para esta sentencia la idea de la flexibilidad de la reserva de ley llega al extremo de que no será exigible una definición explicita legal de cada tipo de ilícito y sanción, pero tampoco cabe que se inhiba el legislador de establecer, al menos, los mínimos criterios de antijuridicidad y deberán ser estos de los que se derive la orientación y condiciones para que el municipio pueda fijar sus tipos de infracción, lo que en síntesis para FONT i LLOVET 148significa que "no se requiere ni tan sólo que la ley

establezca tipos genéricos de infracciones que el municipio podría, solamente, completar. Desde luego esta posición resulta, en principio favorable al campo de la autonomía municipal y, además, lleva implícita la consideración de que no es aplicable a la relación ley-ordenanza municipal el art.129.3 de la Ley 30/92 que, como se recordará regula la relación entre la tipificación de las infracciones administrativas por una Ley y el dato de que "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente “siempre que no constituyan nuevas infracciones o sanciones".

La importancia de esta cuestión radicará en que si el TC da por lo tanto, por sobreentendido que las ordenanzas municipales no son reglamentos de desarrollo de una ley y no se amparan en el presupuesto del art.129.3 se fundamenta la concepción de las ordenanzas locales como la expresión de la potestad normativa autónoma; el criterio seguido respecto a la fijación de los tipos infractores también se proyectará en términos análogos para determinar las sanciones y la ley debe contener por lo tanto una simple relación de las sanciones posibles que pueden utilizar las ordenanzas municipales según la gravedad de las infracciones que hayan tipificado las mismas y

148 _{FONT Y LLOVET, T..”La renovación del poder local:avances en la configuración} jurídica e institucional del gobierno local”.Anuario del gobierno local.2002.Fundación Democracia y Gobierno Local. Barcelona

sin la necesidad del establecimiento en la ley del tipo específico de sanciones que correspondería a cada grupo de ilícitos.

Se subraya también que una cuestión distinta, aunque no es secundaria , siguiendo esa línea argumental será la de las dificultades reales para que esa doctrina del TC devenga efectiva , ya que debe traer consigo una operación que debe realizar el legislador , tanto estatal como autonómico , previa , en la regulación de infracciones y sanciones en materias de ejercicio de las competencias sancionadoras correspondientes a varias administraciones(disciplina urbanística, control ambiental, establecimientos públicos, servicios públicos etc.) y deberá por lo tanto, la ley tipificar de un modo detallado las infracciones y sanciones de aplicación por la Administración autonómica en desarrollo reglamentario de esa tipificación en los términos del art.129.3 de la Ley 30/92 y deberá por otro lado el establecimiento de unos criterios mínimos de antijuridicidad y una relación simple de posibles sanciones , para que en los casos de competencia municipal intervengan las ordenanzas municipales.

MEILAN GIL ya había señalado que la correcta calificación de las relaciones entre reglamentos locales y normas estatales se efectuaba desde la perspectiva del pluralismo ordinamental 149 y que “los principios de jerarquía y de competencia como

criterios para la ordenación de las normas, han de entenderse en función de aquella articulación exigida por la pluralidad de ordenamientos que se asientan sobre los principios de soberanía estatal, autonomía política de las Comunidades Autónomas y autonomía administrativa garantizada constitucionalmente, de los entes locales”, y

esos principios no podrán jugar linealmente, como en un Estado descentralizado. La tutela permitía esa ordenación lineal de normas que ahora no es posible por el “policentrismo” de las fuentes del Derecho derivada del doble reconocimiento del carácter de “Estado compuesto “y la garantía constitucional de las autonomías territoriales.

FONT Y LLOVET150 insiste en la trascendencia de la facultad normativa en la configuración constitucional de la autonomía local, y en el camino progresivamente trazado, por ejemplo por la STC 233/1999 relativa a la Ley de Haciendas Locales, en la línea de perfilar una posición propia del ordenamiento local en el cual el principio de reserva de ley (en ese caso en materia tributaria)tendría una matización o modulación singular como fruto del carácter democrático-representativo del pleno municipal como órgano que aprueba las ordenanzas.

Este autor, al hilo de ello, señala que “la relación ley-reglamento gubernamental no

puede trasladarse sin más cuando se produce una situación de pluralismo territorial con autonomía garantizada al municipio, cuya composición del órgano decisorio, como se dice, responde al principio democrático-representativo”.

149 _{MEILAN GIL, J.L. “La articulación de los ordenamientos local y} autonómico”op.cit.pag.674

150 _{FONT Y LLOVET, T.”La renovación del poder local avances en la configuración} jurídica e institucional del gobierno local.2008,Anuario del Gobierno Local.Barcelona. Gobierno local y estado autonomico.Fundación Democracia y Gobierno Local. pags 99 a 122.

Advierte, no obstante este autor que la jurisprudencia constitucional acoge este tipo de planteamientos con cautela y con una desigual proyección doctrinal, que no es inequívoca ni contundente. Así en la STC 132/2001, el TC parte del mismo principio de la sentencia de 1999 anteriormente mencionada:

“En forma similar a como acabamos de recordar en relación con la reserva de ley en

materia tributaria, también la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el pleno del ayuntamiento”.

La Sentencia, respecto a la flexibilidad que alcanza al principio de reserva de ley, señala que llega al punto de no ser exigible la definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero tampoco cabe la inhibición del legislador, y al menos deberá establecer los criterios mínimos de antijuridicidad, que orienten y condicionen la valoración municipal a la hora de que por cada municipio se fijen los tipos de infracción. Respecto a ello este autor considera que es una posición, la sostenida por esta sentencia del TC favorable a la autonomía municipal, y con el valor de la consideración de que no cabe la aplicación del art.129.3 de la Ley 30/1992 a la relación Ley-ordenanza. Se partiría por el TC del sobreentendido de que las ordenanzas municipales no serían reglamentos de desarrollo de la ley, sino que se concebirían las mismas como el fruto de una potestad normativa autónoma.

En el caso concreto del procedimiento sancionador prosigue señalando Font y Llovet que :

”lo que se aplica a la fijación de los tipos infractores se proyecta en términos

similares para la determinación de las sanciones, debiendo la ley contener una simple relación de las posibles sanciones que las ordenanzas municipales pueden utilizar en función de la gravedad de las infracciones que ellas mismas hayan tipificado, sin necesidad de que la ley establezca que clase especifica de sanciones corresponderá a cada grupo de ilícitos”

Por ello el Tribunal Constitucional está prácticamente, según se señala, elaborando una nueva concepción de la reserva de ley en materia sancionadora, y por lo tanto efectuando una interpretación del denominado principio de legalidad sancionadora, del art.25.1 CE, en función del dato de la afectación a una materia de interés local ,poniéndose a tenor de ello, bien de manifiesto la fuerza transformadora de la autonomía local “en funcionamiento”, es decir cuando el concepto de autonomía local entra en relación con las instituciones jurídicas más arraigadas, en este caso la reserva de ley, incluso cuando se entra en contacto con derechos fundamentales constitucionales.

Advierte el autor, sin embargo, también , de las dificultades reales que pueden derivarse en la puesta en práctica de la doctrina sentada por el TC, ya que en multitud de materias en que ejercen competencias sancionadoras la administración estatal o autonómica, la ley deberá por un lado efectuar la tipificación detallada de las infracciones y sanciones cuya aplicación corresponda a esa administración, con la posibilidad de desarrollo reglamentario por la misma de conformidad con el art.129.3 de la Ley 30/1992, y por otro lado deberá establecer la ley unos criterios mínimos de

antijuridicidad y una relación simple de posibles sanciones para dejar espacio para la intervención de las ordenanzas municipales, para los casos de competencia municipal. La conclusión de este autor solo puede ser compartida, se trata de un avance lento, ciertamente para la renovación de una concepción de la potestad normativa municipal dando contenido efectivo a uno de los elementos fundamentales de la autonomía local.