de las
Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la
Transferencia de Recursos Reales a los Países en Desarrollo)
DC2001-0013 20 de abril de 2001
EL DESAFÍO DE MANTENER LA ESTABILIDAD DE LA DEUDA EXTERNA A LARGO PLAZO
Se adjunta un informe de situación titulado “El desafío de mantener la estabilidad de la deuda externa a largo plazo”, preparado por el personal del Banco Mundial y el del Fondo Monetario Internacional como documento de referencia para las deliberaciones sobre los países de ingreso bajo. Este tema será tratado en una reunión conjunta del Comité para el Desarrollo y el Comité Monetario y Financiero Internacional el 29 de abril de 2001.
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ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE FOMENTO Y
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
EL DESAFÍO DE MANTENER LA ESTABILIDAD DE LA DEUDA EXTERNA A LARGO PLAZO
Preparado por el personal del Banco Mundial y el del Fondo Monetario Internacional Aprobado por Cheryl Gray y Masood Ahmed
18 de abril de 2001 Índice
Página
Resumen ... 1
I. Introducción ... 3
II. Componentes fundamentales del mantenimiento de la sostenibilidad de la deuda externa... 4
A. Impulso del crecimiento económico en forma sostenible ... 6
B. Reducción de la vulnerabilidad de las exportaciones... 8
C. Mayor disponibilidad y concesionalidad del capital extranjero... 12
Adicionalidad ... 12
Concesionalidad ... 14
Transparencia ... 16
III. Sostenibilidad de la deuda externa e Iniciativa reforzada para los PPME ... 18
A. El alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME, como base para la sostenibilidad de la deuda... 19
B. Perfiles deuda-exportaciones y su sensibilidad a las proyecciones sobre exportaciones y nuevo endeudamiento... 24
C. Planteamiento actual del alivio de la deuda ... 29
Recuadros 1. Indicadores de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME... 5
ii
2. Crecimiento e inestabilidad de las exportaciones en los PPME y en
otros países en desarrollo ... 10 3. Flujos de recurso a los 22 PPME, 1980-99 ... 13 4. Perfil del valor neto actualizado de la deuda... 20
Gráficos
1a. VNA del coeficiente deuda-exportaciones después de la Iniciativa reforzada
para los PPME... 18 1b. VNA del coeficiente deuda-ingresos después de la Iniciativa reforzada
para los PPME... 18 2. VNA de los coeficientes deuda-exportaciones previstos en 2010 para 22 PPME ... 21 3. VNA del coeficiente deuda-exportaciones de los PPME en el punto de decisión
Proyecciones y tendencias de las exportaciones en el pasado ... 25 Cuadros del texto
1. Parte del comercio de los PPME, 1970-1997... 11 2. Indicadores de la deuda en los países en desarrollo y en los PPME en 1999 ... 19 3. Condonación bilateral adicional de la deuda y su repercusión en el coeficiente
VNA de la deuda-exportaciones ... 23 4. Indicadores del servicio de la deuda para los PPME que han alcanzado
el punto de decisión en el marco de la Iniciativa reforzada, 1998-2003 ... 24 5. PPME que ha alcanzado el punto de decisión... 28 Cuadros del Anexo
1. Iniciativa para los PPME: Indicadores resumidos de vulnerabilidad...
2. Alivio de la deuda comprometido en el marco de la Iniciativa para los PPME...
3a. PPME que han alcanzado el punto de decisión en el marco reforzado:
VNA del coeficiente deuda-exportaciones...
3b. PPME que han alcanzado el punto de decisión: En el supuesto de que la
asistencia se entregue en el año de referencia ...
3c. PPME que han alcanzado el punto de decisión: En el supuesto de que la
asistencia se entregue en el año de referencia ...
4. PPME que han alcanzado el punto de decisión: Coeficiente VNA de la
deuda-ingreso ...
5. PPME que han alcanzado el punto de decisión: VNA del coeficiente deuda-PIB ...
6. PPME que ha alcanzado el punto de decisión: Coeficiente servicio de la
deuda-exportaciones...
7. PPME que han alcanzado el punto de decisión: Coeficiente servicio de la
deuda-ingreso ...
8. PPME que han alcanzado el punto de decisión: Flujos de recursos
externos oficiales...
iii
9. PPME que han alcanzado el punto de decisión: Análisis de sensibilidad
a las hipótesis sobre los nuevos empréstitos ...
Apéndices
I Incidencia de la reprogramación con respecto a los coeficientes
deuda-exportaciones... 31 II Cuestiones relacionadas con la gestión de la deuda en los PPME ... 33 III Límites de endeudamiento en los mecanismos del FMI ... 38
RESUMEN
1. En el presente documento se examina lo ocurrido con los 22 primeros países que han llegado al punto de decisión en el contexto de la Iniciativa para los países pobres muy
endeudados (PPME) y se intenta determinar hasta qué punto el alivio de la deuda en virtud de la Iniciativa ofrece una base sólida para la sostenibilidad de la deuda y de qué manera estos países pueden aprovechar esta base para mantener la sostenibilidad de la deuda a más largo plazo. Se identifican tres determinantes de la sostenibilidad: el monto pendiente de la deuda, el desarrollo de la capacidad de reembolso fiscal y externo, estrechamente vinculado al crecimiento
económico, y la disponibilidad y condicionalidad del nuevo financiamiento externo.
2. De acuerdo con las pruebas obtenidas en los detallados análisis de sostenibilidad de la deuda de los 22 primeros casos, se observa que la Iniciativa para los PPME, al ofrecer un alivio de la deuda suficiente para reducir el valor neto actualizado (VNA) del total de la deuda de un país en el punto de decisión bien al 150% de las exportaciones o bien al 250% de los ingresos públicos, constituye una buena base para que estos países no tengan que recurrir a la
reprogramación. No obstante, la sostenibilidad de la deuda a largo plazo sólo se puede conseguir si se hace frente a las causas subyacentes que provocaron inicialmente el problema de la deuda.
Por ello, el logro de la sostenibilidad de la deuda depende no sólo del nivel absoluto de ésta, sino también de la aplicación acertada de un conjunto completo de políticas que deberán incrementar el crecimiento económico y reducir la pobreza, de la garantía de acceso a flujos concesionales suficientes por parte de la comunidad internacional y de una gestión acertada de la deuda.
3. En el documento se destaca la importancia de establecer un entorno propicio al crecimiento y a la reducción de la pobreza, sobre todo en esferas como las políticas
macroeconómicas, las reformas estructurales, la gestión del sector público, el buen gobierno y la inclusión social. Dentro de ese contexto amplio, las políticas fiscales son especialmente
importantes para la sostenibilidad de la deuda a largo plazo, ya que la gestión de la deuda externa sólo se puede conseguir en un entorno fiscal integrado y bien orientado. Los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) redactados por los propios PPME, demostración de la importancia del contexto normativo, son muestra de un nuevo y mucho mayor esfuerzo por parte de los PPME y de la comunidad internacional por fortalecer el programa de reforma económica y conseguir una mayor cohesión social, lo que, en conjunto, constituye una posible
“fuente de crecimiento” desbloqueada por el proceso DELP.
4. Un entorno más propicio para la inversión de las empresas privadas es especialmente importante para fomentar un crecimiento que dependa menos del financiamiento oficial a largo plazo. Según las proyecciones correspondientes a los 22 PPME, se conseguirá un aumento significativo de la productividad de las inversiones. A su vez, ello requiere una participación mucho mayor a lo largo del tiempo del sector privado en la actividad económica interna. Por ello, es fundamental que los PPME comiencen a sentar las bases para atribuir mayor importancia al capital privado en sus economías.
5. En este documento se señala que los PPME suelen depender de una estrecha base de exportaciones, lo que les hace vulnerables a las crisis procedentes del exterior. Las proyecciones indican que la mayoría de los PPME tendrán probablemente saldos negativos de recursos durante muchos años y continuarán necesitando financiamiento en condiciones concesionarias. Por ello, en el documento se examinan temas como la sensibilidad de la sostenibilidad de la deuda a largo
plazo a las posibles situaciones de escasez de ingresos de exportación y un financiamiento en condiciones menos concesionarias que el que actualmente se supone en los análisis de
sostenibilidad de la deuda (ASD). Se llega a la conclusión de que, si bien un nivel inferior de servicio de la deuda resultante de un mayor alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME representará un margen de seguridad en el caso de escasez de ingresos de exportación para esos países, el margen para un deterioro significativo sin repercusiones en la sostenibilidad de la deuda a largo plazo y la reducción de la pobreza es limitado.
6. Por todo ello, en este documento se destacan varias intervenciones que reforzarían la sostenibilidad de la deuda a largo plazo y ayudarían a evitar una repetición de los problemas de servicio de la deuda en el futuro. En particular, las naciones deudoras deben acelerar la
aplicación de la reforma estructural y mejorar su desempeño general con respecto a la gestión macroeconómica, el buen gobierno y las políticas relativas a los sectores sociales. Tanto los acreedores como los deudores deben adoptar medidas para orientar mejor el financiamiento externo de manera que contribuya en forma eficiente y productiva al crecimiento y a la reducción de la pobreza. Las naciones acreedoras deberían velar por que la asistencia al desarrollo sea adicional al alivio de la deuda de la Iniciativa y que se suministre en condiciones suficientemente concesionarias y se destine a los países que han adoptado políticas razonables. Además, deberían hacer sus mercados internos más accesibles para que los países en desarrollo puedan aumentar sus ingresos de importación y diversificar su base de producción y de exportación. Las naciones deudoras deben acelerar la aplicación de la reforma estructural y mejorar su desempeño global con respecto a la gestión macroeconómica, el buen gobierno y las políticas sobre los sectores sociales.
7. En el documento se observa que el marco actual permite pensar en un alivio adicional de la deuda en el punto de culminación si los factores exógenos han provocado un cambio
fundamental en las circunstancias económicas de un país. Se recomienda además que las
perspectivas de sostenibilidad de la deuda a largo plazo de un país se examinen en el documento del punto de culminación, y que luego se supervisen periódicamente.
I. INTRODUCCIÓN
8. En este documento se examinan las perspectivas de sostenibilidad de la deuda a largo plazo en los países pobres muy endeudados (PPME). Se evalúa hasta qué punto la Iniciativa reforzada para los PPME constituye una base sólida para la sostenibilidad de esos países y qué medidas adicionales se necesitarán para conseguir que se mantenga la sostenibilidad de la deuda a más largo plazo. El documento está basado en detallados análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD) de los 22 países que han alcanzado su punto de decisión en el marco de la Iniciativa.
9. La asistencia otorgada por la Iniciativa para los PPME se determina aplicando una única medida fundamental —el valor neto actualizado (VNA) de la deuda pública externa— a un umbral crítico en el punto de decisión. No obstante, la reducción de la deuda a ese nivel en un momento concreto no es garantía de que en el futuro no vaya a haber de nuevo problemas de deuda. Para evaluar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo, lo que se debe tener en cuenta no es este indicador único de la deuda, sino más bien una visión completa e
integrada del proceso de desarrollo en el que las políticas, instituciones, factores exógenos y la gestión de la deuda desempeñen un papel fundamental a lo largo del tiempo.
10. En este contexto, entre los seis principios rectores que se adoptaron como base para el alivio de la deuda de la Iniciativa para los PPME1, hay tres que están especialmente relacionados con la sostenibilidad de la deuda a largo plazo: 1) atención a la sostenibilidad de la deuda global como estrategia de salida que permita acabar con el proceso de reprogramación, 2) atención al historial del país para garantizar que el alivio de la deuda ofrecido por la Iniciativa se utilice debidamente y 3) atención a la concesionalidad del nuevo financiamiento externo, incluidas las donaciones, en el caso de los países que se benefician del alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa. Si bien la asistencia otorgada por la Iniciativa reducirá considerablemente las obligaciones de servicio con relación a la deuda existente, para mantener la deuda externa en niveles sostenibles será absolutamente necesario contar con las políticas futuras y la evolución del crecimiento de los PPME así como el apoyo de la comunidad de acreedores y donantes.
11. El documento está organizado de la siguiente manera: En la sección II se analizan los elementos fundamentales de la sostenibilidad de la deuda a largo plazo, incluida la necesidad de impulsar el crecimiento económico con políticas estructurales y macroeconómicas acertadas, reducir la vulnerabilidad de las exportaciones y aumentar la disponibilidad y concesionalidad del capital externo. En la sección III se consideran las perspectivas a mediano plazo de la
sostenibilidad de la deuda y se estudian las repercusiones de la Iniciativa reforzada en los 22 PPME. En la sección última se presentan los temas para debate.
1 “Plan de acción para solucionar el problema de la deuda de los países pobres muy endeudados”, DC/96/5, 12 de abril de 1996.
II. COMPONENTES FUNDAMENTALES DEL MANTENIMIENTO DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EXTERNA
12. Puede decirse que un país ha alcanzado la sostenibilidad de la deuda externa cuando puede cumplir sus obligaciones corrientes y futuras de servicio de la deuda externa en su totalidad sin recurso a la reprogramación de la deuda ni acumulación de atrasos y sin poner en peligro el crecimiento. Esta definición, que se pretendía reflejar en los indicadores de sostenibilidad de la deuda de la Iniciativa para los PPME (véase el Recuadro 1), resulta muy estrecha cuando se adopta una perspectiva global del desarrollo. No tiene en cuenta las cuestiones de la deuda interna, que son importantes para la sostenibilidad fiscal, ni mide la suficiencia de los recursos públicos para los programas de desarrollo prioritarios una vez que se haya pagado el servicio de la deuda. No obstante, esta definición inspira el marco actual para entender mejor la dimensión externa de la sostenibilidad de la deuda y establece una metodología para determinar el alivio de la deuda, garantizando así una equidad de trato entre los países beneficiarios y un reparto equitativo de la carga entre los acreedores.
13. Analíticamente, hay tres determinantes clave de la sostenibilidad de la deuda, cualquiera que sea el indicador de sostenibilidad utilizado. Son los siguientes: i) el volumen actual de la deuda y sus condiciones de reembolso; ii) el desarrollo de la capacidad de reembolso fiscal y externo del país, es decir, el crecimiento del ingreso, las exportaciones y el ingreso fiscal y iii) el crecimiento, composición (mezcla de donaciones y préstamos) y condiciones del nuevo financiamiento externo. La vulnerabilidad de un país ante las crisis externas, aunque no
constituya de por sí un factor independiente, tiene importantes repercusiones en las perturbaciones de la capacidad de reembolso.
14. Estos determinantes clave están a su vez estrechamente interrelacionados y tienen vinculaciones con las políticas internas y externas. El volumen actual de la deuda y el correspondiente servicio de la misma son consecuencia de políticas anteriores y constituyen puntos de partida para determinar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo. La deuda existente requerirá un determinado nivel de imposición futura para el servicio de la deuda. Una carga del servicio de la deuda inicial muy pesada podría desalentar la inversión y reducir los recursos disponibles para los gastos en favor del desarrollo y la reducción de la pobreza. El crecimiento del ingreso y las exportaciones y los flujos netos de financiamiento externo son también
importantes para la sostenibilidad de la deuda a largo plazo, y dependen en buena medida de las políticas actuales y futuras. Normalmente, el aumento de las exportaciones da lugar a un
crecimiento mayor del PIB, y éste último podría lograr un crecimiento todavía mayor del ingreso siempre que estén en vigor los mecanismos adecuados de recaudación. De la misma manera, las condiciones en que se contrae el nuevo financiamiento externo repercutirán indirectamente en el crecimiento futuro mediante la rentabilidad de las inversiones y el efecto en la tributación.
15. La Iniciativa para los PPME se propone hacer frente al monto actual de la deuda: la Iniciativa, al reducir el valor neto actualizado de la deuda pública externa a aproximadamente el 150% de las exportaciones del país o el 250% de sus ingresos en el punto de decisión, trata de eliminar esta barrera crítica para la sostenibilidad de la deuda a largo plazo de esos países. La consecución de la sostenibilidad de la deuda a más largo plazo requiere también una atención paralela al fortalecimiento de las políticas e instituciones internas, a la disponibilidad de flujos de
la comunidad internacional en cantidad suficiente y en condiciones concesionarias y un mayor acceso a los mercados para los PPME.
Recuadro 1: Indicadores de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME
Son muchos los indicadores que se han utilizado en el análisis de la capacidad de endeudamiento, entre ellos los conceptos relativos al monto total de la deuda y al servicio de la misma en relación con variables asociadas con la capacidad de reembolso potencial de un país. Si bien todos ellos están relacionados, esta relación no es uniforme. Algunos indicadores generales, como los coeficientes deuda- PIB y servicio de la deuda-PIB comparan la carga de la deuda con la capacidad del conjunto de la economía para generar ingresos. Los coeficientes deuda-exportaciones y el coeficiente de servicio de la deuda vinculan los niveles de deuda y de servicio a la disponibilidad de ingresos en divisas en el conjunto de la economía. Los coeficientes entre deuda y servicio de la deuda y el ingreso fiscal vinculan la carga de la deuda más estrechamente con la capacidad del sector público de generar ingresos. Los valores netos actualizados de la deuda se utilizan para reflejar la concesionalidad del total de la deuda y comparan las deudas entre acreedores con diferentes calendarios de reembolso. No obstante, no hay ningún indicador que refleje por sí solo todos los elementos de la sostenibilidad de la deuda. Por ejemplo, es posible que un país tenga un coeficiente bajo de servicio de la deuda y un VNA relativamente elevado de coeficiente deuda-exportaciones según el perfil de reembolso de la deuda del país. De la misma manera, una economía muy abierta puede tener un coeficiente bajo deuda-exportaciones y, por el contrario, una elevada carga de servicio de la deuda con relación a los ingresos públicos. Por ello, deben considerarse simultáneamente varios indicadores de la deuda pública para determinar la sostenibilidad a largo plazo.
Los umbrales de sostenibilidad de la deuda utilizados en la Iniciativa para los PPME proceden del análisis empírico, aunque dichos umbrales no constituyan una garantía en ninguna de las dos direcciones:
hay países cuya carga de la deuda es superior a esos límites pero que han conseguido evitar la
reprogramación, mientras que otros que se encuentran por debajo de esos umbrales han contraído atrasos (véase el Apéndice I)1/.
Los umbrales de sostenibilidad de la deuda en el marco de la Iniciativa original para los PPME eran un VNA del coeficiente deuda-exportaciones del orden del 200% al 250%, y un coeficiente del servicio de la deuda entre el 20% y el 25%. El marco original incluía también un indicador adicional para los países con una gran base de exportaciones en comparación con otras medidas de capacidad de servicio de la deuda, como la relación ingresos-PIB. En los casos con un coeficiente ingresos-PIB superior al 20%
y un coeficiente exportaciones-PIB por encima del 40%, el umbral de la sostenibilidad en el marco original era un VNA del coeficiente deuda-ingresos del 280%.
Estos objetivos se redujeron posteriormente en el marco reforzado para ofrecer un mayor margen de protección frente a las crisis exógenas y liberar recursos adicionales para la reducción de la pobreza.
Los umbrales revisados de sostenibilidad según la Iniciativa reforzada son un VNA del 150% de la relación deuda-exportaciones y un coeficiente del servicio de la deuda del 15% al 20%. El umbral en los casos vinculados a criterios fiscales se redujo al 250% del VNA de la relación deuda-ingresos, y los criterios de admisibilidad bajaron al 15% en el caso de la relación ingresos-PIB y al 30% en el de exportaciones-PIB.
1/ Puede verse un análisis más detallado de los indicadores de sostenibilidad utilizados en la Iniciativa para los PPME en “Analytical Aspects of the Debt Problems of Heavily Indebted Poor Countries” y “Debt Sustainability Analysis for the Heavily Indebted Poor Countries”, SecM96-94, SM/96/22, SM/96/23, 31 de enero de 1996.
A. Impulso del crecimiento económico en forma sostenible
16. Si bien la Iniciativa para los PPME reduce considerablemente el monto actual de la deuda externa de los países beneficiarios, la sostenibilidad de la deuda a largo plazo sólo se conseguirá si se corrigen las causas fundamentales que provocaron inicialmente la
acumulación de la deuda. Entre esas causas fundamentales se incluyen una débil gestión
macroeconómica, la falta de coherencia en la reforma de las políticas y el mal gobierno, así como factores externos, por ejemplo, el deterioro de las relaciones de intercambio y las políticas
proteccionistas que limitan el acceso a los mercados de importación. Además, los PPME, que suelen ser los miembros más pobres de la comunidad internacional, tienen una base estrecha de producción y de exportaciones, muy dependiente de unos pocos productos primarios, lo que les hace especialmente vulnerables a las crisis externas. En último lugar, el endeudamiento anterior en condiciones de mercado agravó la carga de la deuda de muchos de esos países.
17. Desde el comienzo, la Iniciativa para los PPME se ha inscrito en un marco general de reforma económica y social. Los países que desean acogerse a esta Iniciativa deberían aplicar políticas económicas acertadas que establezcan un entorno propicio al crecimiento y a la reducción de la pobreza. En este sentido, hay cinco aspectos que merecen especial atención:
i) políticas macroeconómicas, incluidas las monetarias, fiscales y cambiarias, que, con un ajuste oportuno en caso de crisis económicas, ofrezcan un entorno estable para la actividad económica;
ii) políticas estructurales, incluidas las relacionadas con el comercio, los impuestos y los distintos sectores, y entornos normativos que ofrezcan incentivos a la inversión y a la producción
privadas; iii) gestión del sector público, de manera que las instituciones gubernamentales
ofrezcan servicios complementarios de las iniciativas privadas, por ejemplo, los relacionados con la infraestructura y los servicios sociales; iv) sistema de gobierno e instituciones de mercado, incluido el imperio de la ley (sistema judicial y fuerzas de policía) y reducción de la corrupción, y v) inclusión social, que aspire a la plena participación de la sociedad mediante servicios sociales que lleguen a los pobres y desfavorecidos, incluidas las mujeres y las minorías.
18. En este contexto amplio, las políticas fiscales revisten especial importancia. Una gestión eficaz de la deuda sólo se puede conseguir dentro de un marco fiscal integrado. En la medida en que los desequilibrios externos son resultado de desequilibrios fiscales (como ocurre con frecuencia), la consolidación fiscal, incluida la reforma tributaria para mejorar la capacidad de pagos fiscales, es un factor clave para conseguir la sostenibilidad de la deuda. Una
presupuestación y reorientación prudente de los gastos de actividades no productivas (como los gastos militares) a iniciativas que contribuyan al crecimiento en un marco a mediano plazo ayudaría también a alcanzar una posición fiscal sostenible.
19. El lento crecimiento de los PPME, sobre todo los de África, ha recibido demasiada atención2. A pesar de las complejidades que supone la explicación del crecimiento, las
enseñanzas generales de la experiencia parecen indicar que los países con políticas
2 Véase, por ejemplo, Banco Mundial, “Can Africa Claim the 21st Century”, 2000; Collier, Paul y Jan-Willem Gunning, 1999, “Explaining African Economic Performance”, Journal of Economic Literature, 37:1, páginas. 64-111; Easterly, William y Ross Levine, “Africa’s Growth Tragedy: Policies and Ethnic Divisions”, Quarterly Journal of Economics, noviembre, 1997;
Ghura, Dhaneshwar y Michael T. Hadjimichael, “Growth in Sub-Saharan Africa”, IMF Staff Papers, 1996; Huffier, Ankle, 1999,
“The Augmented Solow Model and the African Growth Debate”, Centre for the Study of African Economies, Oxford University;
Sachs, Jeffrey y Andrew M. Warner, 1997, “Sources of Slow Growth in African Economies”, Journal of African Economies, 6, páginas. 335-76.
macroeconómicas acertadas y estructuras económicas favorables al mercado pueden esperar un mayor crecimiento económico y resultados mejores en sus esfuerzos de reducción de la pobreza que los países con una gestión económica más débil. Otros factores que contribuyen al
crecimiento a largo plazo son la estabilidad política y la paz, y una inversión sostenida en las personas y en la infraestructura física. Conviene señalar que las políticas acertadas suelen proponerse, aplicarse y mantenerse únicamente cuando las instituciones normativas funcionan relativamente bien y deben dar cuenta de sus acciones. Ello subraya la importancia de introducir mejoras fundamentales en el sistema de gobierno, la responsabilidad del sector público y la transparencia.
20. Al mismo tiempo, las perspectivas de crecimiento a más largo plazo pueden verse frustradas por desastres naturales, guerras o amenazas para la salud como la epidemia del SIDA que afecta a muchos de los PPME, en concreto a varios países que han alcanzado el punto de decisión, como Malawi, Rwanda y Zambia3. En tales casos, en ausencia de un financiamiento suficiente en forma de donación, el endeudamiento externo (y el VNA del coeficiente deuda- exportaciones) quizá deba aumentar para tener en cuenta las necesidades de financiamiento de la reconstrucción y la rehabilitación.
21. Los PPME son importadores de capital a largo plazo, sobre todo en forma de financiamiento oficial en condiciones concesionarias, es decir, préstamos concesionarios y donaciones. Las transferencias privadas y la inversión extranjera directa son normalmente de pequeña magnitud. Salvo en los casos en que ninguna de las entradas de capital es creadora de deuda, los PPME continuarán acumulando deudas para financiar sus esfuerzos de desarrollo. En este contexto, los PPME con déficit de recursos persistentes deben ocuparse de distintos
indicadores relacionados con la deuda, como la tasa de crecimiento de la deuda en relación con el aumento de las exportaciones y el ingreso, el tamaño del déficit de recursos en comparación con la deuda o el ingreso, la disponibilidad de financiamiento y el carácter concesional del endeudamiento neto4. Un aspecto fundamental, pero muchas veces olvidado, al considerar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo es el requisito de que el crecimiento de la deuda y de los pagos de intereses no superen de forma continuada el crecimiento de las exportaciones y del ingreso.
22. Las tasas de rentabilidad de la inversión en los PPME han sido generalmente bajas5. Al evaluar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo de los PPME y su capacidad de endeudarse en el futuro, es imprescindible determinar si estos países están tratando de corregir los factores que determinan la baja productividad6. Un indicador importante de la eficiencia global es la
3 Véanse los correspondientes documentos del punto de decisión de los 22 países en las páginas de Internet del FMI y del Banco Mundial. El documento del punto de decisión de Malawi (IDA/R2000-234, 8 de diciembre de 2000 y EBS/00/260, 7 de diciembre de 2000) recoge estimaciones sobre los efectos del VIH/SIDA en el crecimiento económico. Según los supuestos en que se basan esos modelos, dichas estimaciones oscilan desde 0,7 a 2 puntos porcentuales de pérdida de crecimiento del PIB al año. Véase también ONUSIDA, 2000, Report on the Global HIV/AIDS Epidemic, Ginebra: Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA.
4 Véase también “Analytical Aspects of the Debt Problems of Heavily Indebted Poor Countries”, AIF SecM96-94 y SM/96/23, 31 de enero de 1996. Zubair Iqbal y Ravi Kanbur, “External Finance for Low-income Counties”, FMI, 1997.
5 Banco Mundial, “Can Africa Claim the 21st Century”, 2000; Shantayanan Devarajan, William Easterly, y Howard Pack, “Is investment in Africa Too High or Too Low? Macro and Micro Evidence”, Banco Mundial, 1999.
6 Los 22 PPME tenían una relación incremental media capital-producto de 7,5 en el decenio de 1990, lo que significa que la situación era más desfavorable que en Asia oriental, Asia meridional y América Latina donde los promedios regionales eran, respectivamente, de 4,5, 4 y 6.
fortaleza y vitalidad del sector privado, y ésta es una esfera en que los PPME se han rezagado con relación a muchos otros países en desarrollo. Por ello, es importante que los PPME comiencen a sentar las bases para aumentar la presencia del capital privado en sus economías.
23. En lo que se refiere al sector público, estudios recientes han destacado la importancia del entorno de políticas institucionales y económicas para aumentar la
rentabilidad del capital7. Estos estudios demuestran que un aumento de la ayuda, sea en forma de donaciones o de préstamos, no se traduce automáticamente en un mayor nivel de inversión, que daría lugar a tasas más elevadas de crecimiento. La Iniciativa reforzada para los PPME establece un vínculo más expreso entre alivio de la deuda y políticas macroeconómicas, estructurales y sociales adecuadas mediante los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) preparados por los PPME. El proceso DELP conseguirá una mayor
identificación de los países con los programas de reforma y ajuste económico de los PPME. Se espera que, gracias a las mejoras introducidas en la rendición de cuentas y la ejecución, se consiga una mayor eficiencia en el gasto público y en la utilización de la ayuda externa y, de esa manera, mejore el capital humano y la sostenibilidad de la deuda a más largo plazo. Como los DELP van a identificar el gasto del sector público que es importante para alcanzar los objetivos internacionales de desarrollo, deberían también ayudar a los donantes y acreedores a orientar mejor el flujo de la ayuda.
24. Así pues, los DELP representan un nivel de esfuerzo nuevo y mucho mayor por parte de los PPME y de la comunidad internacional de donantes. La meta de elevar el crecimiento anual 2 ó 3 puntos porcentuales en promedio (como se prevé en los escenarios en que se basan las evaluaciones de sostenibilidad de la deuda) a lo largo de un decenio sería viable reforzando el programa de reforma económica y forjando una mayor cohesión social que, globalmente, constituyen una posible “fuente de crecimiento” que podría ser desencadenado por el proceso DELP. Al mismo tiempo, debería quedar claro que si “todo sigue como antes” no se conseguirá que estos países emprendan el camino hacia un crecimiento del 5% al 6% y que el alivio de la deuda de la Iniciativa no bastará por sí solo para garantizar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo.
B. Reducción de la vulnerabilidad de las exportaciones
25. Los 22 PPME que han alcanzado el punto de decisión dependen de una base de producción y de exportación muy estrecha: Tres principales productos de exportación representan más de la mitad del total de éstas (véase el Cuadro 1 del Anexo). Esta dependencia no ha sufrido prácticamente cambios en los dos últimos decenios. Además, los precios
internacionales de las principales partidas de exportación en muchos de estos países, como café, algodón o cobre, han sufrido grandes fluctuaciones, lo que ha aumentado la incertidumbre.
7 Hay pruebas abundantes de ello tanto de nivel microeconómico como macroeconómico. Véase: Burnside, Craig y David Dollar, “Aid Policies and Growth” American Economic Review, septiembre 2000; Collier, Paul y David Dollar, “Aid Allocation and Poverty Reduction” Banco Mundial, revisado 2000; Isham, J y D. Kaufmann, “The Forgotten Rationale for Policy Reform:
The Productivity of Investment Project” Quarterly Journal of Economics 114; páginas. 49-84.
26. La estrecha base de exportaciones de la mayor parte de los PPME y su excepcional vulnerabilidad a las crisis externas fueron las razones fundamentales para reducir el umbral de sostenibilidad de la deuda en el marco de la Iniciativa reforzada para los PPME con el fin de establecer un margen de seguridad frente a descensos imprevistos y
prolongados de los ingresos de exportación8. Al mismo tiempo, se necesita un fuerte crecimiento de las exportaciones para aumentar la capacidad de pago externo de los PPME y ayudar a crear ingresos y recursos adicionales para el crecimiento y la reducción de la pobreza.
La diversificación de la base de exportaciones continúa siendo la mejor garantía de los PPME frente a las conmociones de las relaciones de intercambio. Si bien las fluctuaciones de las exportaciones y los altibajos de las relaciones de intercambio se citan con frecuencia como causas de la vulnerabilidad de los PPME, esas fluctuaciones repercuten también en los países en desarrollo que no son PPME (véase el Recuadro 2, donde se compara la tendencia y la
inestabilidad del crecimiento de las exportaciones de los PPME y de los otros países en desarrollo). No obstante, es posible que los PPME estén peor equipados para adaptarse a la misma inestabilidad relativa, debido a las limitaciones impuestas por el bajo nivel de ingreso.
8 Véase Modificación de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME), IDA/SecM99-475, 26 de julio de 1999 y FMI EBS99/138, 23 de julio de 1999.
Fuente: World Development Indicators, Banco Mundial.
Recuadro 2. Crecimiento e inestabilidad de las exportaciones en los PPME y en otros países en desarrollo
Exportaciones de los países de ingreso bajo y mediano (86 países), 1980-99
tendencia del crecimiento 8,7%
inestabilidad en torno a la tendencia 19%
200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600
1980 1985 1990 1995 2000
Exportaciones, miles de millones de US$.
Exportaciones de los PPME (22 países), 1980-99 tendencia del crecimiento, 2,7%
inestabilidad en torno a la tendencia, 21,2%
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
1980 1985 1990 1995 2000
Exportaciones, miles de millones de US$
Si bien la inestabilidad de los ingresos de exportación es motivo de grave preocupación, no es esta característica la que distingue al grupo de los PPME del resto de los países en desarrollo. Como se observa en el gráfico siguiente, los PPME no han tenido una mayor inestabilidad de las exportaciones que el conjunto de países de ingreso bajo y mediano durante los dos últimos decenios. La diferencia fundamental ha sido más bien en el crecimiento de las exportaciones: la
tendencia de crecimiento de los PPME, en dólares EE.UU., ha sido menos del 3% en los dos últimos decenios, mientras que la de los países de ingreso bajo y mediano, en su conjunto, ha sido de casi el 9%. Así pues, los países en desarrollo han multiplicado por cuatro sus exportaciones mientras que los PPME sólo las han multiplicado por 1,5 desde 1980. Por ello, el aumento decidido de la capacidad de exportación es uno de los desafíos fundamentales que se plantean a los PPME durante los próximos decenios. Mientras tanto, es importante señalar que la misma inestabilidad relativa de las exportaciones redundará, probablemente, en detrimento de países como los PPME con bajos niveles de exportación y de ingreso.
27. Para que los PPME tengan mayor acceso a los mercados es preciso revisar las prioridades de sus asociados en el desarrollo. Las políticas comerciales son una esfera que debería merecer gran atención de los interlocutores comerciales. La parte de los PPME en el comercio internacional está disminuyendo desde el decenio de 1970, habiendo pasado del 2,2%
de las exportaciones mundiales a sólo el 0,7% en 1997 (véase el Cuadro 1). Incluso en
proporción de las exportaciones de los países en desarrollo, la parte de los PPME ha bajado del 9% al 2% durante el mismo período. El resultado relativamente mejor de las exportaciones de otros países en desarrollo (no PPME) se explica, entre otras razones, por una acertada
diversificación que ha permitido exportar nuevos productos y, en algunos casos, por el aumento de los ingresos derivados del petróleo. En parte ello es consecuencia de una perturbación de las exportaciones de los PPME debido a situaciones de conflicto. Es importante que los PPME recuperen el terreno perdido aumentando sus exportaciones a los mercados de países desarrollados. Ello supondría entre otras cosas multiplicar el potencial de crecimiento de la integración regional. El Banco y el Fondo promueven desde hace tiempo un mayor acceso a los mercados de la OCDE, y las recientes declaraciones en las reuniones anuales de Praga
demuestran la importancia constante que se atribuye a este objetivo9. La reducción del
proteccionismo en los mercados fundamentales para las exportaciones de los PPME ayudará en particular a atraer inversión privada al sector de las exportaciones de los PPME.
Cuadro 1. Parte del comercio de los PPME, 1970- 97 (en porcentaje)
1970 1980 1990 1997
Exportaciones de 41 PPME
en proporción de las exportaciones mundiales 2,2 1,2 0,8 0,7 en proporción de las exportaciones de los países en
desarrollo
8,4 3,4 2,7 2,2
22 PPME que han alcanzado el punto de decisión
en proporción de las exportaciones mundiales 1,0 0,4 0,3 0,2 en proporción de las exportaciones de los países en
desarrollo
3,7 1,3 1,0 0,7
Fuente: FMI, Estadísticas Financieras Internacionales, Anuario 2000.
9 Véase “Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP), A Joint Memorandum from the Managing Director of the IMF and the President of the World Bank and Reports on Progress in Implementation, Comité para el Desarrollo DC/2000-18, 8 de septiembre de 2000.
C. Mayor disponibilidad y concesionalidad del capital extranjero
28. La disponibilidad y uso eficiente del capital extranjero es decisiva para las perspectivas de desarrollo de estos países y, junto con las condiciones en que se obtiene el financiamiento externo, para su capacidad de mantener una situación de deuda sostenible una vez llegado al punto de culminación de la Iniciativa para los PPME. En el futuro previsible, los PPME continuarán necesitando entradas considerables de financiamiento externo oficial para alcanzar los niveles de inversión requeridos para estimular el crecimiento económico y reducir la pobreza. Se ha estimado que los PPME africanos tendrían que aumentar notablemente sus
niveles de inversión para alcanzar los objetivos internacionales de desarrollo en los próximos 10- 15 años10.
29. La inversión extranjera directa es una fuente importante de financiamiento adicional, especialmente sensible al entorno normativo e institucional. A pesar de la gran necesidad de entradas del sector privado, son muy pocos los PPME que han conseguido atraer inversionistas extranjeros en el pasado, salvo para la extracción de mineral. Es importante invertir esta tendencia para que los PPME consigan un crecimiento elevado y sostenido y una reducción constante del nivel de pobreza así como la sostenibilidad de la deuda a largo plazo. El desafío que se presenta a los PPME es establecer un clima favorable para la inversión privada, con financiamiento tanto interno como externo. La reducción de la carga actual de la deuda es un paso en esa dirección. La reforma de las políticas para desarrollar el sector financiero, con apoyo de donantes y acreedores, ayudaría también a crear condiciones de igualdad y facilitaría la intervención del sector privado. En la medida en que la inversión extranjera directa puede sustituir al sector público en actividades como las relacionadas con los servicios públicos y los productos básicos, las necesidades de endeudamiento externo del gobierno disminuirán y mejorarán las perspectivas de sostenibilidad de la deuda externa.
30. No obstante, incluso con un fuerte crecimiento del sector privado, una parte muy considerable de los gastos de desarrollo de los PPME continuará estando financiada en el exterior por el sector público. Para conseguir el financiamiento necesario para el desarrollo y la reducción de la pobreza —en los PPME y, más en general, en los países en desarrollo— se necesitarán esfuerzos concertados de los acreedores y donantes así como de los deudores y receptores. Estos esfuerzos deberían tratar de abordar las cuestiones que son fundamentales para la sostenibilidad de la deuda a largo plazo y para un desarrollo eficaz, a saber, la adicionalidad, la concesionalidad y la transparencia.
Adicionalidad
31. Un principio fundamental de la Iniciativa para los PPME desde su mismo comienzo es que las nuevas medidas de financiamiento para el desarrollo y las transferencias de recursos sean adicionales y complementarias del alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa. Los acreedores y los organismos donantes tienen claramente la responsabilidad primaria de conseguir que sus órganos de gobierno cumplan sus compromisos anteriores en ese sentido. No obstante, el principio de la adicionalidad sólo puede justificarse si los mismos PPME adoptan políticas económicas y sociales acertadas. Un vigoroso programa de reforma estructural y normativo es también necesario para que las economías internas de los PPME puedan atraer recursos adicionales para enjugar el déficit de financiamiento que habrá incluso después de la asistencia oficial para el desarrollo.
10 Ese aumento se ha estimado en el 30% del PIB en el estudio “Can África Reclaim the 21st Century”, Banco Mundial, 2000.
Recuadro 3: Flujos de recursos a los 22 PPME, 1980-99
Durante el decenio de 1980 los desembolsos brutos de préstamos y donaciones con destino a los 22 PPME sumaron unos US$7.000 millones anuales, y ascendieron aproximadamente a US$10.000 millones anuales en el decenio de 1990. En términos relativos, ello representa un crecimiento aproximado desde el 13,5% del PIB en el decenio de 1980 hasta el 15,8% en el de 1990. Mientras tanto, las transferencias netas (es decir, las
transferencias de deuda netas más las donaciones) al mismo grupo de países alcanzaron una media de US$4.500 millones, es decir, el 9% del PIB, al año en el decenio de 1980, y en el siguiente ascendieron a US$6.500 millones, es decir, el 10,5% del PIB.
Dentro de esta evolución general cabe distinguir algunos cambios importantes:
• Los acreedores comerciales han abandonado casi por completo el financiamiento a los PPME, y la parte de la deuda comercial en el total de los nuevos desembolsos bajó de un tercio en 1980 a menos del 10% en 1990, y a menos del 1% en 1999.
• La mayor parte de los acreedores bilaterales sustituyeron gradualmente el financiamiento mediante préstamos por financiamiento en forma de donaciones en el caso de los PPME durante el decenio de 1990, por lo que su parte en los desembolsos de préstamos bajó de un tercio del total de los desembolsos al comienzo del decenio de 1990 a aproximadamente el 10% en 1999. Como consecuencia de ello, la parte media de las donaciones subió de cerca del 30% de las transferencias brutas (desembolsos brutos más donaciones) en el decenio de 1980 al 55% en el de 1990.
Debido a ello, los bancos multilaterales de desarrollo se han convertido en los prestamistas dominantes, y sus
desembolsos representaron entre el 85% y el 90% del total de los desembolsos en la segunda mitad del decenio de 1990, frente al 55% en 1990 y un tercio en 1980.
Fuente: Global Development Finance, 2000, Banco Mundial
Nota: Las cifras sobre donaciones que aparecen en la base de datos del Global Development Finance están basadas en las informaciones sobre los donantes presentadas por el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) y difieren de los datos presentados en el Cuadro 8 del Anexo, que está basado en estadísticas de la balanza de pagos. El considerable aumento de los desembolsos en 1995 corresponde a un nuevo préstamo otorgado por el FMI al final del Programa de Acumulación de Derechos (PAD) en Zambia.
Flujos de recursos a 22 PPME, 1980-99 (en porcentaje del PIB de los receptores)
0.0 5.0 10.0 15.0
198 0
198 2
198 4
198 6
198 8
199 0
199 2
199 4
199 6
199 8
Porcentaje del PIB)
Transferencias totales Transferencias netas
de deuda Donaciones
Origen de los nuevos desembolsos en préstamos para los 22 PPME,, 1980-99 (en porcentaje del PIB de los receptores GDP)
0 2 4 6 8 10 12 14
198 0
198 2
198 4
198 6
198 8
199 0
199 2
199 4
199 6
199 8 (p
er ce nt of G D
Multilateral Bilateral Comercial
Concesionalidad
32. Para mantener la sostenibilidad de la deuda externa y salvaguardar los beneficios del alivio ofrecido por la Iniciativa para los PPME, uno de los principios rectores de ésta exige que el financiamiento para los países afectados se otorgue en condiciones debidamente
concesionarias. El Comité para el Desarrollo, en su comunicado de abril de 1999, confirmó que el nuevo financiamiento para los PPME debería ser en forma de donaciones o en condiciones muy concesionarias. Posteriormente, al examinar los documentos de la Iniciativa, varios Directores Ejecutivos se manifestaron en contra del endeudamiento no concesionario de los PPME11.
33. Responsabilidades de los acreedores. La responsabilidad de los organismos acreedores es garantizar que la combinación de mecanismos de financiamiento disponibles esté en
consonancia con las capacidades de servicio de la deuda de los países deudores. Los acreedores deben tener también suficiente flexibilidad para atender las condiciones de financiamiento adicional cuando lo justifiquen las circunstancias, por ejemplo, crisis externas y desastres
naturales. Ello ayudaría a los PPME a adaptarse al deterioro de las relaciones de intercambio y su efecto en la capacidad de servicio de la deuda, ya que de lo contrario aumentaría el riesgo para la sostenibilidad a largo plazo de estos países y quedarían en peligro los gastos destinados a la reducción de la pobreza. Varias de estas medidas flexibles se han empleado para hacer frente a estos tipos de crisis en el pasado, en particular el nuevo financiamiento, el financiamiento adicional mediante donaciones o una moratoria temporal al servicio de la deuda con respecto a acreedores bilaterales. Si hay un deterioro a más largo plazo, la comunidad internacional debería incrementar su apoyo al país deudor para que continúe los esfuerzos de reforma establecidos en su DELP para resolver los problemas estructurales.
34. Los países acreedores deben también garantizar que los organismos multilaterales sean capaces de suministrar financiamiento para el desarrollo en condiciones debidamente
concesionarias. Como consecuencia de la retirada de los flujos de financiamiento privado y de un desplazamiento en los flujos bilaterales en detrimento de los préstamos y en favor de las
donaciones, las instituciones multilaterales se han convertido en la fuente más importante, con gran diferencia, de financiamiento mediante préstamos (véase el Recuadro 3). Su solidez y agilidad financiera es, por lo tanto, fundamental para que los PPME (así como otros países en desarrollo) aumenten la inversión y el crecimiento y de esa manera ayuden a mantener una situación de deuda sostenible a largo plazo. Además, muchos de los acreedores multilaterales quizás necesiten también apoyo adicional para poder aumentar el volumen de su financiamiento en condiciones concesionarias y mediante donaciones.
35. Importancia de la gestión de la deuda. Un factor importante que contribuyó a la acumulación de niveles insostenibles de deuda externa fue la mala gestión de la deuda y las prácticas imprudentes de endeudamiento de los países deudores. El endeudamiento externo del
11 Por otro lado, las medidas legislativas adoptadas en octubre de 2000 por el Congreso de los Estados Unidos en las que se establecía el financiamiento para la contribución de los Estados Unidos al Fondo Fiduciario para los PPME se dispone, entre otras cosas, que los países que se beneficien de la aportación de los Estados Unidos deben comprometerse a no aceptar, al menos durante dos años, préstamos en condiciones no concesionarias del BMD correspondiente que se beneficie de la contribución de los Estados Unidos. H.R. 5526 del 106o Congreso. Los BMD afectados por esta disposición son el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Africano de Desarrollo, el Fondo Africano de Desarrollo y el Banco Centroafricano de Integración Económica.
sector público no se gestionó debidamente, ni en lo que respecta al monto total ni a sus
condiciones. Los recursos obtenidos en préstamo se utilizaban muchas veces sin tener en cuenta la rentabilidad económica ni las obligaciones de servicio de la deuda en el futuro. Además, una falta de ajuste de las políticas macroeconómicas frente a las crisis dio lugar a un endeudamiento excesivo para el consumo y agravó enormemente los problemas de la deuda. Por ello, para mantener la sostenibilidad de la deuda externa se requerirá un significativo fortalecimiento de la capacidad de gestión de la deuda de los PPME, y la aplicación de políticas prudentes sobre el endeudamiento concesionario y no concesionario.
36. Una estrategia eficaz de la deuda debería garantizar i) la coordinación con las políticas monetarias y fiscales, en particular cuando se producen crisis económicas y se necesita un ajuste oportuno de las políticas internas para agilizar la recuperación; ii) transparencia, incluida la divulgación pública de la información, y rendición de cuentas; iii) capacidad de seguimiento, análisis y negociación12.
37. A las naciones deudoras les corresponde el importante papel de garantizar que la concesionalidad general de la deuda pública sea acorde con sus necesidades. En los DELP se establece un vehículo adecuado para comunicar claramente a la comunidad internacional las necesidades de financiamiento para la estrategia nacional de crecimiento y reducción de la pobreza.
38. Endeudamiento en condiciones no concesionarias. En general, los programas macroeconómicos apoyados por el Fondo y el Banco Mundial en los PPME han tratado de limitar el endeudamiento no concesionario por parte del Estado o del sector público. En virtud de los mecanismos actuales y recientes del servicio para el crecimiento y la lucha para la pobreza (SCLP), se permite un endeudamiento externo muy limitado en condiciones no concesionarias únicamente para cinco países: Bolivia, Côte d’Ivoire, Senegal, Yemen y Malí13 (Apéndice III). Si bien limitan estrictamente o prohíben el endeudamiento en condiciones no concesionarias, en los actuales dispositivos del SCLP para los 22 países no se establecía ningún límite cuantitativo al endeudamiento en condiciones concesionarias. La única restricción (aplicable a Malí y Senegal) es que el Ministerio de Hacienda responsable de la gestión de la deuda apruebe todos los
préstamos contraídos o garantizados por el gobierno.
39. La capacidad de reembolso de la deuda de los PPME aumentará sólo de manera gradual, según las previsiones, incluso después del alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME. Por esta razón, tanto los PPME como los donantes y acreedores han respaldado la norma estricta relativa al endeudamiento en condiciones no concesionarias. En términos generales, la norma de limitar rigurosamente el endeudamiento concesionario debería continuar aplicándose con rigor después del punto de culminación. Esta misma prudencia en los nuevos empréstitos
12 Las cuestiones relativas a la gestión de la deuda de los países concretos, tal como se describe en los documentos del punto de decisión, se resumen en el Apéndice II.
13 A estos efectos, se considera que un préstamo es en condiciones concesionarias si el elemento de donación representa al menos el 35%, calculado utilizando una tasa de actualización basada en la tasa de interés comercial de referencia de la OCDE (TICR).
debería aplicarse al sector público en general —incluida las empresas públicas— y al gobierno central14.
40. El tema del endeudamiento en condiciones no concesionarias presenta especial interés para las empresas públicas, sobre todo las que pueden endeudarse sin aprobación del gobierno central. Mientras las empresas sigan siendo de propiedad mayoritaria estatal, las deudas que puedan contraer serán deuda pública aun cuando no tengan una garantía expresa del gobierno.
Incluso en los casos en que el gobierno pueda ser propietario minoritario, no se puede ignorar una responsabilidad contingente implícita del gobierno que correspondería a su participación en el capital social. No obstante, algunas empresas públicas, sobre todo aquéllas cuya gestión se confía mediante contrata al sector privado, son eficientes y rentables. En tales circunstancias, las ventajas del endeudamiento no concesionario se han considerado caso por caso. Debería haber un alto grado de transparencia en cuanto a las razones que justifican cualquier excepción a los límites del endeudamiento no concesionario. La privatización de las empresas públicas podría permitir a las empresas viables tener acceso al crédito sin perjuicio de la sostenibilidad de la deuda externa del sector público.
41. Endeudamiento en condiciones concesionarias. Aunque el endeudamiento no
concesionario tenga menor repercusión en el VNA de la deuda que una cantidad equivalente de endeudamiento no concesionario, debido a su componente de donación, un gran volumen de nuevo endeudamiento en un breve período de tiempo, incluso en condiciones concesionarias, podría elevar rápidamente el VNA del coeficiente deuda-exportaciones. En algunos casos, cuando se prevé que la capacidad de reembolso de la deuda externa va a continuar siendo comparativamente débil incluso después del punto de culminación, se ha introducido la
condicionalidad para permitir el endeudamiento únicamente en condiciones muy concesionarias, por ejemplo, en el caso de Guinea-Bissau y Santo Tomé y Príncipe, con un factor de donación de al menos el 50%15. No obstante, ello podría presentar problemas, ya que las condiciones de financiamiento de algunos acreedores multilaterales no tienen actualmente este nivel de condicionalidad. En otros países, la parte de las donaciones en el financiamiento general quizá deba aumentar. Por ejemplo, en Rwanda, se supone que las donaciones constituyan en torno al 75% del nuevo financiamiento externo para el gobierno durante los cinco próximos años. Por consiguiente, las limitaciones del endeudamiento concesionario deberán adaptarse a las circunstancias de cada país, en el contexto de su capacidad de servicio de la deuda, posibles prestamistas y donantes y obligaciones actuales y previstas de servicio de la deuda.
Transparencia
42. Los PPME deben incrementar la transparencia y la responsabilidad de la gestión de la deuda pública mediante una mayor difusión de la información y supervisión pública. Una mayor familiaridad y comprensión de la opinión pública, muchas veces a través del Parlamento y mediante la publicación periódica de estadísticas de la deuda, podría ayudar a reducir las
posibilidades de corrupción y aumentar la eficacia de la gestión de la deuda. La capacitación del
14 En cuatro casos recientes (Chad, Camerún, Mauritania y Senegal) se ha permitido el endeudamiento en condiciones no concesionarias en consideración de las condiciones de cada caso.
15 No se incluye aquí el financiamiento del FMI en virtud del SCLP, que contiene un elemento de donación de aproximadamente el 35% (debido a su importancia como catalizador para obtener más financiamiento).
personal y las reformas institucionales para mejorar el seguimiento y análisis de la deuda serían fundamentales para establecer y aplicar estrategias coherentes de gestión de la deuda.
43. Las naciones acreedoras deben contribuir también de manera notable a fomentar la transparencia y la rendición de cuentas. En el pasado, muchas veces ha habido dificultades para obtener información de los acreedores sobre el número, volumen y condiciones de sus
préstamos. En el mejor de los casos, esta información sólo se ha distribuido con notables retrasos y, con frecuencia, es incompleta. En muchas ocasiones, la primera cuenta pública de los
préstamos otorgados por los distintos acreedores aparece únicamente en los documentos preparados con destino a la Iniciativa para los PPME. El objetivo debería ser la publicación periódica de los préstamos de los acreedores en todos los casos y no sólo cuando se producen dificultades en el servicio de la deuda. La divulgación puntual, periódica y completa de todos los préstamos, incluidos los que están en fase de tramitación, constituiría un importante paso hacia adelante.
III. SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EXTERNA E INICIATIVA REFORZADA PARA LOS PPME
44. El año pasado, 22 países alcanzaron el punto de decisión en el marco de la Iniciativa para los PPME, con el objetivo de reducir el nivel de la deuda pública externa a niveles
sostenibles. El total de la asistencia comprometida asciende casi a la mitad de la deuda externa de esos países antes de recibir asistencia de la Iniciativa. Si a ella se suma la reducción de la deuda con mecanismos tradicionales y adicionales, estos países podrían conseguir reducir su endeudamiento externo a una tercera parte del actual. Todos ellos han comenzado a recibir alivio de la deuda en efectivo, lo que les permite aumentar el gasto en programas de desarrollo y de reducción de la pobreza.
45. En las deliberaciones del Directorio sobre los documentos del punto de decisión de los 22 PPME durante el año 2000 se destacaron varias cuestiones relacionadas con la
sostenibilidad de la deuda a largo plazo, en particular las tendencias previstas de la deuda y las nuevas necesidades de endeudamiento, el realismo de las proyecciones sobre las exportaciones e ingresos y, por ello, la confianza con que se podría suponer que estos países conseguirían
liberarse en forma duradera del proceso de reprogramación de la deuda después del punto de culminación. En el Cuadro 2 del Anexo se resumen los progresos alcanzados hasta ahora en los 22 PPME.
46. De acuerdo con el marco reforzado de la Iniciativa, el volumen del alivio de la deuda para cada uno de los PPME se estableció de manera que se consiguiera reducir el VNA de la deuda en el punto de decisión al 150% de las exportaciones o, en los casos basados en criterios fiscales, al 250% de los ingresos públicos. En promedio, los indicadores de la deuda
continuarán bajando, de acuerdo con las proyecciones utilizadas en el análisis de sostenibilidad de la deuda (véanse los Gráficos 1a y 1b).
2/ Promedio ponderado, basado en una prestación incondicional de alivio en el marco de la Iniciativa para los PPME en el punto de decisión para los cuatro países que reúnen los criterios relativos a la apertura fiscal.criteria.
Fuente: Documento sobre el punto de decisión de la Iniciativa para los PPME.
1/ Promedio ponderado, basado en un promedio retrospectivo de tres años de las exportaciones, y una prestación incondicional de alivio en el marco de la Iniciativa para los PPME en el punto de decisión para los 18 países que reúnen los criterios relativos a las exportaciones.criteria.
Gráfico 1a. VNA del coeficiente deuda-exportaciones después de la Iniciativa reforzada para los PPME1/1/
0 50 100 150 200 250 300 350
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 14
20 16 Sobre la base de la deuda total Sobre la base de la deuda pendiente
Gráfico 1b. VNA del coeficiente deuda-ingresos después de la Iniciativa reforzada para los PPME2/2/
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 14
20 16 Sobre la base de la deuda total Sobre la base de la deuda pendiente
A. El alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME, como base para la sostenibilidad de la deuda
47. Los 22 PPME que han alcanzado hasta ahora el punto de decisión constituyen una muestra bastante sólida para evaluar los efectos de la Iniciativa en las perspectivas de la
sostenibilidad a largo plazo. En este contexto, conviene comparar los indicadores de la deuda de los PPME antes y después del alivio ofrecido por la Iniciativa con la de otros países en desarrollo. En el grupo más amplio de países en desarrollo, el VNA medio del coeficiente deuda-exportaciones en 1999 fue del 133%. La Iniciativa reforzada reduciría el VNA del coeficiente deuda-exportaciones de los 22 PPME que han alcanzado el punto de decisión del 260% en 1999 al 126% en 2003 (véase el Cuadro 2), por debajo del promedio (128%) de todos los países en desarrollo no PPME y muy por debajo del umbral empírico del 200% que
desencadenó un fuerte aumento de la incidencia de reprogramación de la deuda en el pasado (véase el Apéndice I). Aunque el VNA previsto de la deuda con relación a las exportaciones es semejante al de otros países en desarrollo, las condiciones medias de esa deuda en los PPME serán más favorables y, por consiguiente, en los próximos años los PPME que puedan acogerse a la Iniciativa habrán reducido su coeficiente de servicio de la deuda a menos de la mitad que el de los países en desarrollo en general.
Cuadro 2. Indicadores de la deuda en los países en desarrollo y en los PPME en 1999 1/
(en porcentaje)
Partidas de memorando:
22 PPME en el punto de decisión Promedio de los
países en desarrollo
Países en desarrollo no
PPME 39 PPME
antes del alivio de la Iniciativa 2/
después del alivio de la Iniciativa VNA del coeficiente deuda-
exportaciones 133 128 249 260 126 3/
VNA del coeficiente deuda-
PIB 38 36 84 59 29 3/
Servicio de la deuda-
exportaciones 20 21 14 17 4/ 8 5/
Fuentes: Global Development Finance, Banco Mundial, y documentos del punto de decisión para 22 PPME.
1/ Con exclusión de Liberia y Somalia, debido a la falta de datos; todas las cifras están basadas en promedios ponderados.
2/ Total de la deuda después de aplicados los mecanismos tradicionales.
3/ Se refiere a 2003.
4/ Promedio de 1998-99.
5/ Promedio de 2001-03.
48. Cuatro países —Guyana, Honduras, Mauritania y Senegal— reunían los criterios fiscales previstos. Según las proyecciones, el VNA de la deuda de estos cuatro países continúa siendo inferior al 250% de los ingresos y muy inferior al 150% de las exportaciones durante todo el período incluido en las previsiones (véanse los Cuadros 3a, 3b y 4 del Anexo).
