LIBRO BLANCO DE LA POLÍTICA NACIONAL CONTRA LAS DROGAS AL

(1)

www.gob.pe/devida

POLÍTICA NACIONAL

CONTRA LAS DROGAS AL 2030

(2)

02

Citar como:

Devida (2021). Libro Blanco de la Política Nacional contra las Drogas al 2030. Lima, Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas – DEVIDA

Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas – DEVIDA Presidente del Consejo de Ministros

Guido Bellido Ugarte

Presidente Ejecutivo de Devida Fidel Pintado Pasapera

Director de Asuntos Técnicos de Devida Frank Casas Sulca

Responsable de Observatorio Peruano de Drogas Sandra Morales Castro

LIBRO BLANCO DE LA POLÍTICA NACIONAL CONTRA LAS DROGAS AL 2030

(3)

03 Presentación

Presentamos el Libro Blanco de la Política Nacional contra las Drogas al 2030 con la ﬁnalidad de comunicar a los decisores públicos, y a la ciudadanía en general, sobre los principales conceptos que fundamentan y orientan las acciones estatales formuladas en la primera Política Nacional contra las Drogas al 2030, la misma que fue aprobada en diciembre de 2020 mediante el Decreto Supremo Nro.

192-2020-PCM. Siguiendo esa línea, en este documento se dimensiona el fenómeno del mercado ilícito de drogas en función de sus antecedentes históricos, sus daños asociados y de la normativa que surge en respuesta al problema público. En ese sentido, el punto de partida es el impacto de la demanda internacional de cocaína sobre la dinámica de los cultivos ilícitos y la producción de cocaína, que, a su vez, generan daños en zonas estratégicas y poblaciones vulnerables.

Por otro lado, el Libro Blanco también sustenta la evolución del concepto del Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible (DAIS) en el Perú, que pasó de un enfoque de sustitución de cultivos ilícitos a otro de posterradicación. Ambos conceptos han sido superados y actualmente la Política Nacional contra las Drogas establece un enfoque DAIS que busca la transformación de la matriz socioeconómica de las zonas afectadas por los cultivos ilícitos de hoja de coca y producción ilícita de derivados cocaínicos.

Asimismo, en este Libro Blanco se explica la necesidad de un cambio en la intervención territorial del Estado hacia una intervención que atienda, en simultáneo, a todos los territorios afectados por la producción ilícita de drogas y el tráﬁco ilícito de drogas, motivo por el cual se ha establecido las Zonas Estratégicas de Intervención (ZEI) de la Política (aprobado mediante Decreto Supremo Nº 086-2021-PCM).

Finalmente, cabe resaltar que este Libro Blanco también explica el fundamento para la incorporación, por primera vez, de la agenda de modernización del sistema de comercialización tradicional e industrial de la hoja de coca. Dicho asunto es importante para el reconocimiento y protección de la demanda lícita de hoja de coca que existe en nuestro país y que no puede ser dejado de lado.

Fidel Pintado Pasapera

Presidente Ejecutivo de DEVIDA

(4)

04 Contenido

1. La cocaína como bien de consumo global: antecedentes y daños locales

de la demanda internacional 5

1.1. La demanda global de cocaína: el factor exógeno 5

1.2. La producción y comercio de cocaína en la región Andina: historia y

tendencias actuales 10

1.3. La localización de los daños generados por la producción y el comercio

global de cocaína 14

2. La política contra las drogas en el Perú como respuesta a los daños del

mercado global 17 2.1. El reconocimiento de los daños asociados a las drogas en el marco internacional

de ﬁscalización 17

2.2. El reconocimiento de los daños en la evolución del marco normativo contra las

drogas en el Perú 20

2.3. Los instrumentos de política y la ampliación del reconocimiento de los daños

asociados a las drogas 23

3. El control de la oferta de cocaína como prioridad 28 3.1. Consideraciones para la implementación de una política contra las drogas:

los daños de la producción de cocaína como problema público 28 3.2. La transformación socioeconómica como ﬁnalidad del modelo peruano de

Desarrollo Alternativo 32

3.3. El incremento de los costos de transacción de la producción y el comercio

ilícito de cocaína como objetivo de políticas 37

4. Dimensiones de la gobernanza de la política de drogas en el Perú 42 4.1. La dimensión internacional: del compromiso global a la agenda de interés común 43 4.2. La dimensión sociopolítica: el diálogo para la transformación socioeconómica 46 4.3. La dimensión multisectorial: la rectoría como elemento central 49 5. Los usos tradicionales e industriales de la hoja de coca como reto de política:

ideas generales 53

Bibliografía

(5)

05 1. La cocaína como bien de consumo global: antecedentes y daños

locales de la demanda internacional

1.1. La demanda global de cocaína: el factor exógeno

Una arista importante para comprender los problemas derivados de la producción ilícita, el comercio ilícito y el consumo de drogas pasa por abordar su configuración como un bien de consumo de alcance global. Este es el caso del tráfico ilícito de cocaína que, para algunos autores, constituye una actividad agroindustrial cuya articulación comercial tiene alcance planetario (del Olmo, 1975; Reuter, 2014). Así, el proceso de extracción del alcaloide de cocaína de su fuente vegetal -la hoja de coca- tiene como horizonte casi exclusivo el abastecimiento de los principales mercados internacionales de consumo de este estupefaciente. De acuerdo con el Informe Mundial de Drogas que elabora anualmente la Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), existe una tendencia incremental en el número de consumidores de cocaína en el mundo, con un estimado de 13.3 millones de consumidores (población de 15 a 64 años) a inicios del siglo XXI, pasando a un estimado de 19 millones de consumidores al 2018.

Gráﬁco 1. Evolución del número de consumidores de cocaína (en millones)

De acuerdo con el mencionado reporte internacional, el incremento en el número de consumidores de cocaína en el mundo tiene dos explicaciones. Por un lado, la persistencia e inclusive incremento del consumo de derivados cocaínicos tanto en los países europeos como en los Estados Unidos, en donde el consumo de drogas se reporta desde larga data. Como se observa en el Gráﬁco 2, se registra un crecimiento en la prevalencia de consumo en los principales países de Europa y en Estados Unidos. Por otro, se explica también debido a la emergencia del consumo en nuevas regiones de mundo, especialmente en los países asiáticos y en la zona del Mercosur de América del Sur. Como se observa también en la Tabla 1 (pág. 8), hay un importante incremento en el consumo de cocaína y sus derivados en Argentina y Brasil. Tal como señalan los reportes especializados, estas zonas se encuentran en un proceso de transformación de localidades de tránsito en el circuito hacia África y Europa a convertirse en plazas para el consumo de drogas cocaínicas.

13.3 13.7 14.2 15.9

18.1

17.2 17.3

16.2 17 17.5 17

18.3 17.1

18.2 18 19

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Fuente: UNODC (2004; 2005; 2007-2020). Elaboración propia.

(6)

06

Gráﬁco 2. Prevalencia de vida del consumo de cocaína en población general en principales países europeos, Estados Unidos, Asia y América del Sur

La existencia histórica de dos grandes plazas de consumo de cocaína (Europa y Estados Unidos) determina la existencia de los dos principales circuitos de este estupefaciente. En ambos casos, la región Andina es el punto cero de la cadena. Asimismo, estos circuitos se apoyan en ciertos países geográficamente estratégicos para el tránsito hacia los mercados de consumo. Así, por un lado, se encuentra el circuito que articula la región Andina con los Estados Unidos, que circula por los países de América Central para llegar a las costas del Atlántico y del Pacífico de los Estados Unidos. Y, por otro lado, se ubica el circuito que tiene como destino a los países europeos y que se apoya logísticamente en los países del Mercosur y los territorios africanos. Sin embargo, como se observa en el Gráfico 3 elaborado por UNODC, existen otros circuitos que abastecen los mercados asiáticos a través del Pacífico, así como conexiones que transitan a lo largo del Atlántico para llegar a los puertos del norte de Europa.

10.3 10.1

6.9 6.5

5.6

4.1 4.1

5.3

3.1

1

Fuente: Observatorio Europeo de Drogas (2020), Sedronar (2020), Bastos et al. (2017). Elaboración propia.

(7)

07

Uno de los indicadores utilizados para evaluar la dinámica del tráfico internacional de cocaína es la incautación de este estupefaciente. Si bien, objetivamente, las cifras de incautación dan cuenta sobre la capacidad de las fuerzas del orden de capturar los cargamentos de cocaína, también permiten una lectura sobre el incremento o decremento de la dinámica del tráfico de este estupefaciente. De acuerdo con los reportes de UNODC, y como se observa en el Gráfico 4, durante los últimos años se han registrado importantes incrementos en el volumen de cocaína incautada tanto en las zonas catalogadas como tradicionales como en las que se consideran emergentes. Así, las incautaciones de cocaína en América del Norte (de las cuales Estados Unidos abarca el 94%) muestran un incremento superior al 50% durante el periodo de 2013-2017, pasando de 94 a 238 toneladas métricas (UNODC, 2020, p. 20).

Así también, para el caso de Australia (donde se concentra el 98% de las incautaciones de Oceanía), las incautaciones del estupefaciente se han cuadriplicado durante el periodo 2013-2017, pasando de 1 tonelada a 4 toneladas métricas (UNODC, 2020, p.25). Sumado a ello, se identiﬁca que al 2017 las incautaciones de cocaína a nivel global alcanzaron un récord histórico de 1,725 toneladas métricas, lo que se condice con el incremento de la producción potencial de cocaína en 50% desde inicios del decenio de 2010, con el subsecuente incremento en la intensidad del tráﬁco de cocaína (UNODC, 2020, p. 18).

Gráﬁco 3. Rutas internacionales de la Cocaína

Fuente y elaboración: UNODC (2019)

*De acuerdo con el citado informe, para el caso de los países de tránsito y destino, las sombras más oscuras reﬁeren a una mayor cantidad de cocaína decomisada (UNODC, 2019, p. 24).

(8)

08

Como se observa, las evidencias dan cuenta de la intensidad del mercado internacional de la cocaína, animado principalmente por el incremento de la demanda tanto en las zonas consideradas tradicionales como en las plazas emergentes. Asimismo, los dos principales circuitos de abastecimiento recorren parte importante del globo, transitando por países que, si bien no son principalmente consumidores, sirven de soporte logístico para el tránsito hacia las plazas internacionales de consumo. En ese recorrido, un aspecto que pone en clara evidencia la racionalidad económica de esta actividad es la variación de los precios en cada una de estas zonas, que se resume en la Tabla 1.

Así, en base a cifras oficiales sistematizadas por UNODC (2020), se observa que los precios registrados en países productores –los cuales, al 2018, oscilan entre 1,654 y 2,500 USD/kg– pueden incrementar su valor original hasta en 25 veces, cuando el estupefaciente es movilizado a través de países de tránsito hacia Europa Central y Occidental (caso Alemania), o hasta en 73 veces, cuando la cocaína es traficada a través de Sudáfrica. En países de tránsito hacia Estados Unidos, el precio puede llegar a cuadriplicarse en América Central (caso Costa Rica) y a sextuplicarse en su tránsito por México. Por su parte, en países europeos catalogados como de tránsito y consumo, los precios pueden ascender a 23 veces los valores originales (caso Italia), mientras que en mercados finales los precios pueden incrementar en más de 23 veces (casos Reino Unido o Países Bajos) o en 73 veces cuando el estupefaciente ingresa a Australia. En la principal plaza de consumo, Estados Unidos, los precios tienden a incrementarse en 12 veces respecto a sus valores originales.

Gráﬁco 4. Evolución del volumen de cocaína incautada en países europeos, Estados Unidos, Asia y América del Sur (en toneladas)

Fuente: UNODC (2020). Elaboración propia.

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

2015 2016 2017 2018

España Países Bajos Estados Unidos Colombia

Ecuador Brasil China

(9)

09

Tabla 1. Variación de los precios de 1kg de cocaína según zona del circuito global de la cocaína

Fuente: UNODC (2019; 2020). Elaboración propia.

1/ Precios promedios anuales registrados al 2018: Colombia, Perú, Bolivia, Sudáfrica, Alemania, Bélgica, Reino Unido, España, Francia, Estados Unidos, Australia y Senegal. Al 2017: Ecuador, Panamá y México. Al 2016: Nigeria y Ghana. Al 2014: Costa Rica. Al 2011: Brasil. Al 2010: Países Bajos y Benín. Al 2006:

Venezuela. Al 2004: Argentina.

Zona Circuito Países Precios promedios¹

Producción

Colombia 1,654

Perú 2,000

Bolivia 2,500

Tránsito

Hacia Europa

Venezuela 4,190

Sudáfrica 14,7940

Nigeria 41,465

Ghana 19,500

Alemania 50,989

Bélgica 31,609

Hacia Estados Unidos

Ecuador 1,800

Panamá 4500

Costa Rica 7,300

México 12,500

Tránsito y consumo Hacia Europa

Argen�na 4,800

Brasil 8,936

Senegal 36,014

Benín 25,274

Consumo

Europa

Reino Unido 46,729

España 40,150

Francia 36,600

Italia 45,667

Países Bajos 41,596

Norteamérica Estados Unidos 24,500

Oceanía Australia 147,941

(10)

10

En síntesis, una de las principales constataciones y premisas a considerar al momento de analizar la política de drogas está relacionada con el alcance global de su racionalidad económica (Allen, 2005).

Así, además de los no menos importantes asuntos de salud pública que se derivan del consumo, debe tenerse en consideración los ﬁnes materiales que persiguen los actores involucrados en este mercado internacional. Esta lectura reviste particular importancia en la región Andina y en países como el Perú, en los que la prevalencia del consumo de drogas –sin dejar de ser un tema relevante– no ocupa un severo problema en términos comparativos con otras latitudes. Así, a nivel global, mientras que la prevalencia de vida del consumo de cocaína en población general se mantiene alta y/o media en los casos de los países de Europa, América del Norte y del Mercosur, en países como Perú o Bolivia el consumo de cocaína se ubica entre los rangos inferiores. En estos países, la mirada hacia el tráﬁco ilícito de drogas se dirige principalmente a sus dinámicas de producción, que buscan a abastecer los mercados globales.

En ese sentido, el efecto que tiene la economía global de drogas como la cocaína deben mirarse desde la región Andina a partir de la presión que ejerce este factor exógeno en las dinámicas locales. Así, en el análisis de las políticas contra las drogas en países productores como el Perú, debe considerarse que la génesis del problema no se limita a su territorio, sino que existe un importante factor exógeno: la demanda global. Esta alimenta circuitos internacionales que presionan la producción del estupefaciente, tanto en términos de expansión de cultivos ilícitos de coca como de movilización de recursos orientados al aumento de la productividad de los cultivos y de la eﬁciencia en la extracción del alcaloide de cocaína, generando daños severos en las localidades en las que esta producción se realiza.

En línea con lo anterior, en este contexto de alta rentabilidad del mercado ilegal, sostenido en el continuo crecimiento de la demanda internacional del estupefaciente, los actores en las actividades productivas y de comercialización ilícita percibirán a las medidas de control estatal –tales como la erradicación de los cultivos o el decomiso de la droga– como parte de sus costes de transacción en el mercado ilegal.

1.2. La producción y comercio de cocaína en la región Andina: historia y tendencias actuales Si bien la hoja de coca tiene arraigo ancestral en los países Andinos, la producción de cocaína data de mediados del proceso de Industrialización. En efecto, las revisiones históricas sobre la hoja de coca dan cuenta de su carácter religioso para las culturas prehispánicas, y en general sostienen haberse mantenido reservada para un consumo elitista y ceremonial (Rostworowski, 1973; Santoni y Torres, 2010). La historia también aborda las tensiones generadas en torno a la hoja de coca en las primeras etapas de la Colonia debido a su distribución entre los indios que trabajaban en la explotación de las minas de plata (Orche, 2008; Saignes, 1988). Para la Iglesia Católica, esta situación signiﬁcaba una barrera para el quehacer evangelizador pues mantenía activa una serie de prácticas paganas. A pesar de las resistencias iniciales de la Iglesia para aceptar la distribución de hoja de coca entre los indios como regalo y/o forma de pago, la literatura señala que tales prácticas se mantuvieron debido a que era una forma de asegurar la productividad de las minas, así como de evitar conﬂictos con la población indígena (Gootenberg, 2006, p. 323).

Las primeras evidencias de la transformación de la hoja de coca en derivados artesanales y posteriormente industriales datan de inicios de S. XIX, cuando en Europa se hizo popular la elaboración de vino de coca (Gootenberg, 2006, p. 325). Su posterior transformación en pomadas y otros productos farmacéuticos aceleró el interés por su desarrollo industrial. El principal reto al que se enfrentaron, fue la logística que requería la industrialización del producto dada la necesidad de

llevar hoja de coca en buen estado desde las Indias hacia Europa, para su transformación en derivados (Gootenberg, 2006, p. 323). Ante esto se plantearon dos soluciones: por un lado, el cultivo de hoja en otras zonas europeas, entre lo que destacan los ensayos en las colonias holandesas en las islas de Java (Gootenberg, 2006, p. 333) y, por otro lado, los experimentos de los laboratorios alemanes para extraer el alcaloide de cocaína de la hoja de coca (Gootenberg, 2006, p. 324).

Hacia ﬁnales del S. XIX se consigue formular un proceso químico que permitía extraer el alcaloide de cocaína de su fuente vegetal (Gootenberg, 2006, p. 324). Seguidamente, el descubrimiento de sus propiedades anestésicas impulsó la producción industrial de clorhidrato de cocaína en Alemania, la cual dependía de la importación de hoja de coca seca de Perú y Bolivia (Gootenberg, 2006, p. 324). Para responder a la creciente demanda global de cocaína, la industria farmacéutica alemana reestructuró su cadena de suministro y motivó a los productores peruanos de hoja de coca a optar por la producción de pasta de coca (Gootenberg, 2006, p. 325), sustancia que contiene una extracción en bruto de los alcaloides de la coca junto con otras sustancias químicas utilizadas en fases iniciales de procesamiento, como el ácido sulfúrico (UNODC, 2018, p. 26). De esta manera, la importación de pasta de coca permitía superar los problemas logísticos de transporte y almacenamiento que presentaba la importación de la hoja de coca seca (Gootenberg, 2006, p.327). En contraste, a inicios del siglo XX, la industria farmacéutica estadounidense favoreció la producción local de cocaína a partir de la libre importación de hoja de coca que llegaba desde los Andes, de la dinamización y el abaratamiento de costos de transporte y del control arancelario a la importación de cocaína (Gootenberg, 2006, p. 330).

La cocaína generó gran interés internacional por sus potentes usos analgésicos para la industria farmacéutica, pero también por sus efectos energizantes que resultaban propicios para una industria y urbanización en explosiva expansión en las principales capitales de mundo (Gootenberg, 2006, p.

324). Hasta inicios del S. XX, la cocaína aparecía para el Perú como una prometedora industria nacional, que encontraba en la selva de Huánuco y en la sierra de La Libertad sus principales zonas de desarrollo. La compra de hoja de coca por la Stephan Company para elaboración de la Coca Cola y la pugna entre cientíﬁcos europeos y estadounidenses para encontrar mejores métodos, ofrecían un horizonte prometedor para su industrialización en el Perú y en Bolivia.

A inicios del S. XX surgieron los primeros problemas que asociaban a la cocaína con la violencia urbana: al ser distribuida masivamente entre los obreros en los Estados Unidos, fue vinculada con actos criminales protagonizados principalmente por afroamericanos (Gootenberg, 2003, p. 128). A la par, en la comunidad médica se emitían los primeros artículos críticos ante los efectos negativos del consumo intensivo de la cocaína y su tendencia a generar adicción. Esta corriente crítica encontró un hito con la promulgación de la Harrison Act de 1914, con la que por vez primera en Estados Unidos se gravaba y ﬁscalizaba la producción, comercio y consumo de derivados de coca (junto con los opiáceos).

Esta corriente se proyectó a la comunidad internacional, plasmándose en una serie de tratados orientados a controlar la producción y comercialización de estupefacientes de origen vegetal como el opio, el cannabis y la hoja de coca. Este marco internacional signiﬁcó el inicio del declive de las prometedoras pretensiones industrializadoras de la hoja de coca y de la cocaína en el Perú.

La entrada en vigor de la Convención Única de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas en 1961 y de los siguientes instrumentos internacionales en 1971 y 1988 que dan el marco al sistema internacional de ﬁscalización de drogas, encuadran la regulación de actual de la hoja de coca en los países Andinos.

A diferencia de Colombia, Bolivia y Perú suscribieron la Convención de 1961 con reservas, argumentando el arraigo histórico de la hoja de coca en sus territorios. Estas reservas permiten a ambos Estados tomar previsiones distintas a las que toma Colombia sobre la hoja de coca, de forma que se pueda garantizar un margen de su cultivo y producción destinado a abastecer el consumo tradicional

y los usos industriales. En contraste, la normativa colombiana tiene proscrito el cultivo y la comercialización de esta planta. Aun con las reservas con las que Bolivia y Perú suscribieron estos instrumentos, los tres países andinos cuentan con medidas semejantes para el control de los cultivos ilícitos. Así, aunque en diferente medida, los tres países ejecutan acciones de erradicación de cultivos ilícitos e implementan proyectos de desarrollo en las zonas afectadas por la producción ilícita de drogas (bajo la denominación de Desarrollo Alternativo). La diferencia principal radica en la posibilidad de cultivo, comercialización y transformación lícita de la hoja de coca que prevén Bolivia y Perú.

Aun con este marco regulatorio, los cultivos de hoja de coca han tenido una importante presencia en los tres países Andinos durante los últimos años, y de manera muy particular en Colombia en la última década. Como se observa en el Gráfico 5, la sumatoria de la superficie cultivada se ha mantenido relativamente estable en la región Andina hasta su crecimiento explosivo en el año 2015. Uno de los factores que explica esta relativa estabilidad es el denominado efecto globo: cuando un Gobierno ejerce presión en algún territorio (intensifica las acciones de erradicación, por ejemplo), los cultivos tienden a desplazarse y crecer en zonas con menor presión y control.

Gráﬁco 5. Evolución de la superﬁcie cultivada con arbusto de hoja de coca en Bolivia, Colombia y Perú, 1992-2019 (en hectáreas)

(11)

11

(12)

12

Para la literatura especializada, el desplazamiento territorial de las actividades de zonas controladas a zonas con un control más laxo no solo ocurre con los cultivos ilícitos. También se evidencia en los demás eslabones de la cadena de suministro de cocaína (la producción y el comercio mayorista y minorista). El sustento de este traslado es la búsqueda de territorios que ofrezcan ventajas competitivas: menores costos de transacción derivados del control y la competencia, mayor accesibilidad a los recursos (hoja de coca, insumos químicos), lo que genera mayor rentabilidad para el desarrollo de la actividad correspondiente a la cadena ilícita (Thoumi, 2003). Así, la cadena de suministro de cocaína no es estática. Muy por el contrario, de acuerdo con la literatura, uno de los principales aprendizajes de las redes involucradas en el tráﬁco ilícito de drogas es procurar ser ﬂexible para adecuarse y conseguir su principal objetivo: abastecer la demanda internacional (Kenney, 2007).

En síntesis, la revisión histórica de la hoja de coca y de los procesos de extracción del alcaloide de cocaína, así como las tendencias actuales en la producción y dinámica de la cadena de suministro de este estupefaciente, permiten reforzar dos ideas: en primer lugar, la racionalidad económica que

subyace a esta actividad. Incluso desde las primeras tensiones durante la colonia, la persistencia y expansión del consumo de hoja de coca ha respondido a un interés material. En su momento, este interés estuvo asociado a la explotación minera de la empresa colonizadora, pero transitó posteriormente a la industrialización del alcaloide por sus potencialidades médicas y sus ﬁnes lúdicos.

Actualmente, este ﬁn material reside en los ingentes recursos económicos que moviliza esta actividad ilícita.

En segundo lugar, desde que la hoja de coca empezó a procesarse para extraer el alcaloide de cocaína, esta racionalidad económica ha estado marcada por una proyección internacional (ver Tabla 2). En ese sentido, la presencia de un factor exógeno que incide en la producción de hoja de coca y de cocaína en los países Andinos no emerge en periodos recientes. Como sugiere la evidencia, sus antecedentes se remontan a la aparición de las primeras empresas industrializadoras de la cocaína. Es con estas que surge un interés por los circuitos logísticos que mantengan abastecida la demanda internacional de lo que en un momento fuera un producto lícito y ahora se encuentra incluso proscrito en casi la totalidad de las legislaciones nacionales en el globo.

Tabla 2. Estimación de la oferta y la demanda de cocaína en el Perú

Fuente: UNODC Colombia (2020), UNODC Bolivia (2020), DEVIDA (2020). Elaboración propia.

221,300

120,800

234,200

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Bolivia Peru Colombia

(13)

13

Es relevante observar el comportamiento económico del mercado ilegal durante el contexto de la crisis sanitaria por el Covid-19. Durante el cierre de los circuitos de comercialización de los mercados internacionales, las actividades de producción ilícita de cocaína se vieron afectadas. Ello implicó que, en algunas zonas cocaleras de Perú, se dé una importante migración de la mano de obra en búsqueda de otras fuentes de ingreso. Como consecuencia de ello, los precios de la hoja de coca y de los derivados cocaínicos se desplomaron. Es decir, los actores respondieron racionalmente al contexto del mercado internacional. Con la apertura de los mercados internacionales, dichos precios en el mercado ilegal vuelven a estabilizarse. Ello deja en evidencia, una vez más, la relevancia de la racionalidad económica que sostiene a las actividades de la producción ilícita de cocaína.

Gráﬁco 6. Evolución de precios promedios nacionales (S/ por kg) de hoja de coca, pasta básica de cocaína y clorhidrato de cocaína – 2020

Para la literatura especializada, el desplazamiento territorial de las actividades de zonas controladas a zonas con un control más laxo no solo ocurre con los cultivos ilícitos. También se evidencia en los demás eslabones de la cadena de suministro de cocaína (la producción y el comercio mayorista y minorista). El sustento de este traslado es la búsqueda de territorios que ofrezcan ventajas competitivas: menores costos de transacción derivados del control y la competencia, mayor accesibilidad a los recursos (hoja de coca, insumos químicos), lo que genera mayor rentabilidad para el desarrollo de la actividad correspondiente a la cadena ilícita (Thoumi, 2003). Así, la cadena de suministro de cocaína no es estática. Muy por el contrario, de acuerdo con la literatura, uno de los principales aprendizajes de las redes involucradas en el tráﬁco ilícito de drogas es procurar ser ﬂexible para adecuarse y conseguir su principal objetivo: abastecer la demanda internacional (Kenney, 2007).

En síntesis, la revisión histórica de la hoja de coca y de los procesos de extracción del alcaloide de cocaína, así como las tendencias actuales en la producción y dinámica de la cadena de suministro de este estupefaciente, permiten reforzar dos ideas: en primer lugar, la racionalidad económica que

subyace a esta actividad. Incluso desde las primeras tensiones durante la colonia, la persistencia y expansión del consumo de hoja de coca ha respondido a un interés material. En su momento, este interés estuvo asociado a la explotación minera de la empresa colonizadora, pero transitó posteriormente a la industrialización del alcaloide por sus potencialidades médicas y sus ﬁnes lúdicos.

Actualmente, este ﬁn material reside en los ingentes recursos económicos que moviliza esta actividad ilícita.

En segundo lugar, desde que la hoja de coca empezó a procesarse para extraer el alcaloide de cocaína, esta racionalidad económica ha estado marcada por una proyección internacional (ver Tabla 2). En ese sentido, la presencia de un factor exógeno que incide en la producción de hoja de coca y de cocaína en los países Andinos no emerge en periodos recientes. Como sugiere la evidencia, sus antecedentes se remontan a la aparición de las primeras empresas industrializadoras de la cocaína. Es con estas que surge un interés por los circuitos logísticos que mantengan abastecida la demanda internacional de lo que en un momento fuera un producto lícito y ahora se encuentra incluso proscrito en casi la totalidad de las legislaciones nacionales en el globo.

Tabla 2. Estimación de la oferta y la demanda de cocaína en el Perú

Droga Oferta Demanda

Producción es�mada Comercio Consumo es�mado^3/

Cocaína 411 Tm 384 Tm Interno 1.7 Tm

Externo 382.3 Tm

Fuente: DEVIDA (2020)

12.67

6.88 6.18 6.50 7.86 8.32 9.33 9.56 9.97

2,664

2,056 2,112 1,935 2,274 2,514 2,531 2,689 2,913

5,280

3,972 4,321 4,130 4,338 4,606 4,705 4,780 4,911

Enero Abril Mayo Junio Julio Agosto Setiembre Octubre Noviembre

1. Hoja de Coca 2. PBC 3. Clorhidrato de cocaína Fuente: DEVIDA (2020)

(14)

14

1.3. La localización de los daños generados por la producción y el comercio global de cocaína Como se deriva de las secciones precedentes, el tráﬁco ilícito de cocaína se encuentra marcado por la proyección internacional de este estupefaciente como bien de consumo global. Si bien esta proyección ha cobrado mayor claridad en el mundo contemporáneo, las evidencias históricas señalan se remonta a los intereses que ya se despertaba durante la Industrialización. Sin embargo, si bien en ese momento la preocupación giraba en torno a cómo garantizar los circuitos logísticos que aseguren el abastecimiento de las plazas de consumo, el problema actual radica en los daños que genera cada uno de los eslabones de este circuito en las zonas donde se emplazan.

Para abordar los daños es preciso partir de dos factores que explican la dinámica de emplazamiento de la cadena de suministro global de cocaína. El primer factor es la compartimentalización, que señala que cada eslabón de la cadena constituye un compartimento con actividades, recursos y objetivos especíﬁcos. Así, la lógica operativa del cultivo de hoja de coca, aun cuando se encuentre articulado a la extracción del alcaloide, sigue lógicas particulares: la primera es una actividad agrícola que demanda extensiones importantes de terreno y mediano nivel de especialización, mientras que la segunda es una fase de transformación que requiere clandestinidad, pero alta especialización en el desarrollo de procesos químicos.

El segundo factor es la descentralización de estos compartimentos, pues requieren un contexto territorial propicio para el acceso a los recursos que les permita cumplir con sus objetivos. En este factor opera la búsqueda de ventajas comparativas señaladas en la sección precedente. Así, los compartimentos de la cadena pueden emplazarse en diferentes locaciones y la intensidad de sus operaciones puede variar de acuerdo con cuestiones como la disponibilidad de recursos, posibilidades logísticas, control y competencia con otros actores, etc. La descentralización de los eslabones compartimentalizados de esta cadena es lo que le permite operar de manera ﬂexible para asegurar el abastecimiento global de cocaína.

Un ejercicio de descripción detallada de esta cadena de suministro en el Perú permite identificar ocho actividades agrupadas en cuatro eslabones de (1) abastecimiento de materias primas, (2) producción de derivados cocaínicos, (3) comercio mayorista, (4) comercio al menudeo de derivados cocaínicos y (5) el consumo de cocaína (Zevallos, 2017, p. 14). Como se observa en el Gráfico 7, el eslabón de abastecimiento de materias está compuesto por dos actividades con los que la cadena de suministro accede a la hoja de coca y a los insumos químicos necesarios para la extracción de alcaloide. El eslabón de transformación ocupa dos actividades destinadas a la producción de pasta básica de cocaína y a su posterior refinamiento en clorhidrato de cocaína. Cabe precisar que ambos productos son susceptibles de las actividades comprendidas en el eslabón de comercio mayorista, ya sea para su movilización dentro del territorio nacional hacia los puntos de exportación, como precisamente para ser exportados a través de medios fluviales, aéreos, marítimos o terrestres. Finalmente, una porción pequeña de lo que no se exporta es comerciada al menudeo mediante diferentes canales de acopio y distribución y las principales ciudades del país. De acuerdo con la prevalencia de consumo de cocaína en el Perú, se estima que menos del 1% de lo que se produce en el país se consume en el territorio nacional, por lo que el resto se destina a abastecer el mercado internacional (DEVIDA, 2020).