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Programas sociales: la institucionalización de los sistemas de gestión

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Programas sociales: la institucionalización de los sistemas de

gestión

Julio Echeverría

FUNDACIÓN DIAGONAL

Versión preliminar. Se agradecen comentarios.

Copyright © Grupo FARO, ISBN.

El Proyecto “Ciudadanizando la Política” es una iniciativa de Grupo FARO con el apoyo de Alianza Equidad, Infodesarrollo, CIESPAL y Participación Ciudadana” con el apoyo de NED, IDRC y UNICEF. Grupo FARO no comparte necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicación, que son responsabilidad exclusiva de su autor (a).

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PRESENTACIÓN DOCUMENTOS DE POLITICAS PÚBLICAS

El presente documento es parte del proyecto “Ciudadanizando la Política: Aportes de Políticas Públicas para el Debate Nacional Ecuador 2006”. Esta es una iniciativa de Grupo FARO, en alianza con otras instituciones, para contribuir con el enriquecimiento del debate electoral proponiendo políticas públicas desde la sociedad civil. En el marco de esta iniciativa, Grupo FARO ha promovido la elaboración de propuestas de políticas públicas en siete temas que creemos deben ser enfrentados en el próximo gobierno: - Ambiente

- Educación - Género

- Finanzas Públicas

- Modernización del Estado - Productividad de las PYMES - Programas Sociales

Cada documento incluye un breve diagnostico de la situación del sector en el cual se enmarca la propuesta. A continuación, describe las diferentes alternativas de políticas que se podrían implementar para solucionar la problemática descrita así como los costos y beneficios asociados a la implementación de cada alternativa. A continuación, cada autor (a) desarrolla la alternativa de política que, a su parecer, tiene mas impacto y factibilidad de contribuir con el mejoramiento del sector y de la sociedad en general. Dada nuestra convicción que la sociedad civil puede contribuir con propuestas concretas para mejorar la calidad de las políticas publicas, cada documento propone una hoja de ruta que incluye las medidas concretas a implementar en los primeros cien días, 1 ano y 4 anos del próximo gobierno.

El proyecto “Ciudadanizando la política” propone devolver la política a los ciudadanos. Creemos que esa es la única manera que la deliberación y las políticas públicas respondan a las necesidades y expectativas de la ciudadanía y contribuyan al desarrollo del país. En esa medida, se propone superar la visión que la sociedad civil se define como tal en la medida que se distancia de la política. Por ello, durante la iniciativa se realizaran reuniones con los equipos de planes de gobierno de diferentes candidatos a la presidencia de republica para presentar los documentos y contribuir con la elaboración de sus propuestas de gobierno. Adicionalmente, las propuestas serán difundidas en diferentes medios de comunicación y, buscando descentralizar el debate electoral, presentadas en foros en cinco provincias del Ecuador.

En tiempos donde la política es percibida como el espacio de la confrontación y el antagonismo, el Proyecto busca generar espacios para un dialogo de amplia cobertura e ideológicamente incluyente. Respondiendo a la diversidad del Ecuador, las organizaciones y autores que presentan sus propuestas en esta iniciativa provienen de diferentes trayectorias, experiencias y posiciones ideológicas. Sin embargo, sus propuestas tienen en común la promoción y protección del derecho que tenemos la ciudadanía a vivir en una sociedad mas desarrollada, equitativa, productiva y justa. De esta manera esta iniciativa muestra el importante rol que podemos tener los ciudadanos promoviendo consensos sobre las políticas publicas que nuestro país requiere para un desarrollo con igualdad de oportunidades.

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A nombre de quienes hacemos la Fundación para el Avance de las Reformas y las Oportunidades – Grupo FARO queremos agradecer a Julio Echeverría por la calidad de este documento, su compromiso con la iniciativa y su disposición para presentarlo en una diversidad de foros que exigieron pluralidad y apertura intelectual para enriquecerlo con los comentarios y sugerencias dados por los equipos de planes de gobierno y la ciudadanía en general.

De igual forma queremos agradecer a las organizaciones aliadas de esta iniciativa: Alianza Equidad, CIESPAL, Infodesarrollo y Participación Ciudadana. Su aporte y compromiso han sido claves para el desarrollo de este Proyecto. Además, queremos reconocer el valioso apoyo del Consorcio de Investigaciones Económicas y Sociales (CIES) del Perú cuya experiencia en “Elecciones 2006: Aportes para el gobierno peruano 2006-2011” fueron claves para esta iniciativa. Finalmente, queremos reconocer el aporte de las organizaciones cuya cooperación hizo posible la implementación de la iniciativa: Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingles), Fondo para la Infancia de las Naciones Unidas (UNICEF) y la Fundación Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en ingles).

Quito, septiembre de 2006

Orazio J. Bellettini Director Ejecutivo Grupo FARO

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RESUMEN EJECUTIVO

El modelo económico y social vigente en el Ecuador ha devenido en un patrón estructural de acumulación, profundamente inequitativo que ha dado como resultado elevados niveles de pobreza e indigencia, y ha contribuido a la exclusión de una alta proporción de la población de las dinámicas productivas y de los flujos de recursos. La definición de propuestas en materia de política social no puede desconocer esta condición estructural del desarrollo económico social en el país; tanto programas, como acciones y políticas, deberán orientarse en función de modificar esta lógica que está en la base de la reproducción intergeneracional de la pobreza.

La presente propuesta se inscribe en esta dirección y apunta a combinar la introducción y perfeccionamiento de mecanismos de gestión de políticas, que mejoren la eficacia de las prestaciones sociales, con lógicas que promuevan la equidad distributiva; por ello, las intervenciones de política social deberán mirar hacia su propio campo institucional para mejorar los enlaces y la coordinación sectorial de políticas, sin descuidar las relaciones con campos adyacentes como son los de la política fiscal, y los de la productividad y competitividad de la economía.

Diagnóstico social en el Ecuador

Últimos datos provenientes de la Encuesta de Condiciones de Vida (INEC 2006) muestran una tendencia a la reducción de la pobreza urbana medida por niveles de consumo (ver Cuadro 1). La evolución de las cifras muestra que, si bien la indigencia se ha reducido en forma más marcada en relación a cifras anteriores a la crisis de 1999 (de 12% en 1995 a 5% en 2006), la reducción de la pobreza no ha sido suficiente para alcanzar los niveles anteriores a la crisis (de 34% en 1995 a 39% en 2006).

Cuadro 1

Pobreza y extrema pobreza

1995 1999 2003 2004 2006

Pobreza 34% 56% 42% 41% 39%

Extrema pobreza 12% 20% 7% 8% 5%

Fuente: Evolución de los principales indicadores socio-económicos 2003-2006, SENPLADES, 2006; y Informe sobre Desarrollo Social en el Ecuador 1990-2000, SIISE 2004.

La extrema pobreza en el área rural continúa siendo más marcada, a pesar de las tendencias a su reducción. Si en 1999, el 38% de los habitantes del campo eran indigentes, al 2006 la cifra se reduce al 30%, (E.C.V. noviembre 2005-enero 2006). Esta tendencia al mejoramiento de los indicadores sociales se puede atribuir a la estabilización lograda por el proceso de dolarización, como también a la incidencia de factores favorables a la economía interna, como los altos precios del petróleo y las remesas de los migrantes. Esto explicaría porqué, en cambio, los indicadores de empleo no presentan tendencias favorables; si bien el desempleo se ha reducido ligeramente en los últimos años (de 9,2% en 2002 a 8,1% en 2006), el subempleo se ha mantenido bordeando el 60%, mostrándose inflexible frente a otros factores como el crecimiento de la economía o la reducción de la pobreza.

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Cuadro 2

Tasas de desempleo y subempleo

2002 2003 2004 2005

Desempleo 9,2% 11,7% 9,9% 8,1%

Subempleo 53,8% 61,4% 60,1% 61,3%

Fuente: INEC. Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo Urbano. La institucionalidad de la política social en el Ecuador

Uno de los rasgos que permite identificar y caracterizar a la dinámica y comportamiento de la institucionalidad social de un país tiene que ver con las dimensiones y características del gasto social y su real impacto en las condiciones de bienestar de la población. El escaso dinamismo y profundidad del gasto social impide consolidar políticas de largo aliento que puedan revertir el patrón inequitativo del desarrollo económico social al cual hemos hecho referencia; a este fenómeno contribuye la alta inestabilidad político institucional del país, la cual incide fuertemente en la pérdida de la capacidad de orientación estratégica de las instituciones del sector social. Este rasgo se evidencia en la actual existencia de múltiples programas que no se articulan en políticas coherentes, y que presentan niveles de desarrollo institucional heterogéneos.

En este contexto de diferenciación, es, sin embargo, posible identificar tendencias de innovación institucional. Entre estas innovaciones podemos citar, la conformación de sistemas sectoriales de gestión, los cuales apuntan a definir y consolidar elementos de diagnóstico, gestión, asignación de recursos, evaluación y monitoreo; la consolidación de sistemas cognitivos como instrumentos de focalización de la política social; la asunción de nuevas competencias por parte de gobiernos locales, y la generación de fondos concursables dirigidos a introducir mecanismos de competencia y de ampliación de la base de prestadores de servicios sociales.

La propuesta que se presenta a continuación apunta a consolidar estas líneas de innovación en la articulación de un sistema de gestión integral de políticas sociales, que combine funciones de diagnóstico e identificación de beneficiarios, con mecanismos de monitoreo del desempeño de programas y de medición de impactos de políticas.

Las opciones de políticas: la coordinación inter e intrasectorial

La definición de opciones de política que se plantean en este documento, se da en el contexto de dos líneas de estrategia: la una de carácter intersectorial que vincula a la política social con otros ámbitos de la política pública, como son el de la política fiscal, de fomento y reactivación productiva, de competitividad, y de innovación y desarrollo tecnológico; la otra, de carácter intrasectorial que vincula campos específicos de intervención de la política social en una lógica que apunta en tres direcciones secuenciales, uno, proteger a la población vulnerable e impedir el incremento de condiciones de riesgo social; dos, promover el desarrollo humano mediante políticas de salud y educación, y tres, mejorar las condiciones de inclusión y reactivación productiva de la población en condiciones de pobreza. La vinculación entre estos dos tipos de estrategia es fundamental para el impulso de una política social coherente, con capacidad de alcanzar logros de equidad, eficacia y sostenibilidad.

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Definidos los ejes inter-sectoriales e intra-sectoriales la propuesta pasa a identificar los elementos que integrarían el sistema de gestión de políticas, el cual aparece como dimensión que operacionaliza la estrategia de política social en su conjunto. Una lógica que conduce a definir el sentido y direccionalidad de la política social pública como un proceso continuo que permita pasar de lógicas de proyecto a la definición de políticas integrales y de éstas a verdaderas estrategias sistémicas de intervención.

La adecuada gestión de estos tres ejes de política se sustenta sobre un sistema de información que integra tres funciones que interactúan y se retroalimentan, las funciones de:

• Calificación de programas sociales prioritarios.

• Estandarización de parámetros de gestión y seguimiento. • Medición de impacto y asignación de recursos.

Hoja de ruta: medidas sugeridas

100 días:

• Establecimiento de estrategias consensuales sobre políticas centrales en los tres ejes de la política social: políticas de protección social y reducción de la pobreza; de Desarrollo Humano (Plan Decenal de Educación, Aseguramiento Universal de Salud; Agenda Social de Competitividad).

• Definición de los términos de un compromiso gubernamental (Pacto Fiscal) que establezca metas en relación al desarrollo social (indicadores básicos como mortalidad infantil, mortalidad materna, acceso a la educación básica, acceso a servicios de agua y saneamiento) y montos incrementales y ritmos regulares de inversión fiscal para el periodo de gobierno.

Estrategia integrada de política social Sistema integrado de gestión de políticas Protección social Desarrollo humano Inclusión productiva Identificación de beneficiarios Monitoreo y gestión Medición de impactos Esquema 3

Sistema integrado de gestión de políticas

Nivel de información para la gestión Nivel de definición de políticas

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1 año

• Evaluación, homologación y compatibilización de sistemas de gestión sectoriales (homologación de parámetros de calificación de los programas sociales, de ejecución y de medición y monitoreo de efectos de los programas). • Ajuste y definición de programas referidos a las políticas consensuadas en cada

uno de los ejes de la política social.

• Transferencias de recursos oportunas y suficientes a los programas sociales definidos consensualmente como prioritarios, e indicadores de gestión que permitan la medición y rendición de cuentas sobre este aspecto de la gestión pública.

• Definición, delimitación y establecimiento de mecanismos transparentes para la asignación de recursos del gobierno central a gobiernos seccionales.

• Reforma del reglamento de asignación de recursos de la cuenta CEREPS.

• Identificación de programas ineficientes y plan de transición para que los beneficiarios migren hacia programas de mejor desempeño.

4 años

• Conformación del Sistema Integrado de Gestión Social (puesta en marcha del sistema de calificación homogénea de programas sociales, de sistemas de monitoreo y seguimiento sectoriales; de sistemas de medición y de evaluación de impactos de la política social)

• Política de generación de consensos sobre una “Estrategia de Desarrollo Económico- Social Integrada”.

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Programas sociales:

La institucionalización de los sistemas de gestión

PREMISA

El modelo económico y social vigente en el Ecuador ha devenido en un patrón estructural de acumulación, profundamente inequitativo que ha dado como resultado elevados niveles de pobreza e indigencia y ha contribuido a la exclusión de una alta proporción de la población de las dinámicas productivas y de los flujos de recursos.1 La integración entre lo económico y lo social resulta indispensable en la definición de una estrategia que pueda revertir los condicionantes regresivos del modelo económico y social vigente. La superación de la pobreza en Ecuador es el desafío social más apremiante, y obliga a reasignar recursos de manera "estructuralmente" distinta al patrón histórico vigente de distribución. Cabe recordar que Ecuador es, entre los países latinoamericanos de ingreso medio, el que exhibe la distribución más regresiva del ingreso. De allí que una estrategia de desarrollo social debe ser concebida como una armonización de políticas redistributivas, lo cual implica acciones de modificación del modelo económico en sus rasgos de concentración y exclusión.

Desde esta perspectiva, la propuesta de política social que se delinea en este documento no aparece solamente como un referente central para el sector social, sino que cobra crucial importancia para la orientación de otros ámbitos de política adyacentes como son la política económica, la política ambiental, las políticas de productividad, competitividad e innovación tecnológica. Como orientación general, apunta a incluir de manera decidida en las decisiones de regulación económica de corto plazo y de planificación económica de mediano y largo plazo, los objetivos de equidad social, definidos simultáneamente como redistribución más equitativa del acceso a los recursos productivos y como canalización de bienes y servicios hacia la satisfacción de las necesidades básicas de los sectores más desprotegidos. Se combina con este objetivo de equidad, la necesidad imperiosa de ganar en eficiencia y eficacia en las prestaciones de la política pública social, o sea, la búsqueda de los mecanismos más idóneos de utilización racional de los recursos públicos, en dirección a desatar procesos incrementales de desarrollo social, de empoderamiento civil y ciudadano en función de compromisos más claros con el desarrollo integral del país.

Esta claridad de propuestas solamente puede surgir de un abordaje coordinado de políticas que enfrenten un conjunto de problemas sociales e institucionales de fondo, donde las políticas sociales puntuales deberán articularse con políticas de producción y de redistribución de recursos productivos. Solamente una intervención de esta naturaleza estará en posibilidad de romper el ciclo de reproducción de la pobreza; para ello se requiere combinar la asignación de recursos para la satisfacción de necesidades básicas, con políticas de ingresos, empleo y productividad en los sectores menos articulados e integrados al desarrollo económico. En este marco, se enfatiza el incremento de productividad de los sectores más pobres como mecanismo decisivo en el mejoramiento de sus condiciones de vida y se propone una serie de articulaciones entre

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Según los últimos datos oficiales existentes, correspondientes al Censo de 2001, la pobreza, de acuerdo a la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas NBI, afecta al 61,3% de la población, de la cual el 31,9% enfrenta extrema pobreza.

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la esfera de la producción y distintas esferas del desarrollo social, tales como la educación, la salud, la nutrición y la participación comunitaria.

Esta perspectiva es fundamental para que una política de desarrollo social pueda aspirar a generar efectos reales y estructurales en materia de equidad; pero para ello es necesario que sus intervenciones se mantengan en el tiempo y sus efectos incidan realmente en la consecución de impactos generadores de bienestar. Solamente esta continuidad en la implementación de políticas que se demuestren efectivas, tanto por su consistencia interna como por su adecuada interrelación con entornos macroeconómicos y productivos positivos, podrá conformarse como una verdadera política de Estado, con capacidad de desatar y sostener un proceso integral de desarrollo social para el mediano y el largo plazo. Esta orientación puede consolidarse y desarrollarse mediante la ‘institucionalización de los sistemas de gestión.

1. La política social en el Ecuador

La política social en el Ecuador presenta, en las últimas décadas, un conjunto de cambios y transformaciones inducidas por las tensiones que genera la apertura e integración a lógicas globales de reproducción económica y social. Este fenómeno general se manifiesta en la transición desde el tradicional modelo asistencialista e intervencionista del Estado, hacia un modelo en el cual este asume un rol regulador y de orientación estratégica del desarrollo. Una transición compleja que seguramente no ha terminado de consolidarse en el Ecuador y que en mucho se ha bloqueado y detenido, en las indefiniciones e incongruencias que han caracterizado a los procesos de ajuste estructural de la economía.

En el Ecuador, esta transición se da históricamente como desgaste y crisis del incipiente modelo de Estado de Bienestar, que se intentó constituir en los años 70; las lógicas tradicionales de intermediación clientelar no lograron ser modificadas por ese modelo y, al contrario, se amalgamaron con estructuras burocráticas y centralistas que difícilmente pudieron enfrentar las cambiantes condiciones de la economía mundial, que se hicieron presentes con fuerza durante los años 80 y 90. Las crisis externas (mexicana, asiática, argentina), que sacudieron los mercados internacionales, impactaron fuertemente en las dinámicas internas de la economía nacional, traduciéndose para los años ’80 en una aguda crisis fiscal que precipitará como una verdadera catástrofe financiera al finalizar los años ’90. Durante estas dos décadas, la política social se encontró en medio de fuegos cruzados: por un lado la persistencia de un modelo de fuerte intervención estatal que consolidó en la conformación de fuertes rasgos corporativos; por otro, la presión por la reducción del tamaño del Estado. El ajuste estructural se expresó en la política social en el énfasis en programas asistenciales altamente focalizados como exclusivas medidas de compensación ante el agudo deterioro social del período.

Como resultado de estas tendencias, la política social se escindió en dos direcciones divergentes. Por un lado, los servicios públicos a cargo de instituciones del sector social se deterioraron aceleradamente por la restricción de recursos públicos y se estancaron en prácticas burocráticas, sujetas a la presión de poderosos gremios de servidores públicos. Por otro, se generaron programas sociales autónomos, dependientes de la dinámica de organismos internacionales o de las condicionalidades de la banca multilateral. En estos programas, aislados de las inercias del sector público, se experimentaron nuevos modelos de gestión y de intervención, los cuales, sin embargo, no se extendieron al

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conjunto de la institucionalidad social. Al mismo tiempo, la experiencia de gestión de los aparatos operativos ministeriales vinculados de alguna forma a lógicas de planificación y orientación estratégica, que pudo ser rescatada o replanteada en función de la construcción de políticas de Estado de mediano y largo alcance, no fue aprovechada por los programas autónomos, los cuales tendían a agotarse en el cortoplacismo asistencial. Así, la política social se convirtió en una agregación desarticulada de programas sociales, muchos de ellos redundantes, sin parámetros de gestión o de eficiencia que permitieran establecer escalas de calificación, que definieran líneas incrementales de innovación y desarrollo institucional.

La última coyuntura del país caracterizada por la inestabilidad y el deterioro del conjunto de la institucionalidad democrática ha incidido, de manera aún mas grave, en la pérdida de la capacidad de orientación estratégica de las instituciones del sector social. Este rasgo se evidencia en la actual existencia de múltiples programas que no se articulan en políticas coherentes, y que presentan niveles de desarrollo institucional enormemente heterogéneos. Los continuos cambios institucionales (periodos presidenciales interrumpidos e incompletos, continuo recambio de ministros, inestabilidad de los equipos técnicos), refuerzan esta diferenciación, donde es posible identificar los siguientes rasgos:

• Insuficiente consolidación de líneas estratégicas, compartidas consensualmente, que orienten la gestión concreta de políticas y programas;

• Dificultades por coordinar acciones entre las principales dependencias públicas responsables de la gestión de la política económica y de la política social que definan estrategias conjuntas de intervención;

• Débil articulación institucional entre dependencias de la Administración Pública y programas sociales que atienden a sectores y poblaciones objetivo similares; • Declinación de competencias hacia organismos e instituciones internacionales,

en particular en materia de la gestión financiera y contable de importantes programas sociales;

• Débil generación de información social e insuficiente utilización de la misma en los procesos de gestión administrativa y gerencial;

• Insuficiente uso de metodologías que promuevan la participación social en la definición y ejecución de políticas y programas sociales.

Esta debilidad y poca claridad en la definición de orientaciones estratégicas de que adolece la política pública y, en particular, la política social, se traduce en la proliferación de instancias de coordinación que terminan por generar lógicas de neutralización y entorpecimiento en los procesos de gestión. Por un lado, la Secretaría Técnica del Frente Social, instancia creada en 1976, dirigida a generar el soporte técnico a las entidades del sector social, difícilmente ha logrado permanecer inmune frente a la inestabilidad política; sin embargo, ha conseguido importantes logros al institucionalizar instrumentos de medición y caracterización de la realidad social del país como son el Sistema Integrado de Indicadores Sociales (SIISE) y el Sistema de Selección de Beneficiarios (SELBEN). En 2005 se creó, con funciones relativamente similares, impulsada por la Organización de las Naciones Unidas y suscrita por el Gobierno ecuatoriano, la Secretaría de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con la responsabilidad de impulsar el cumplimiento de estos compromisos, con funciones de coordinación interinstitucional, también con las entidades del sector social.

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En la misma dirección, el Ministerio de Economía y Finanzas creó la Subsecretaría de Inversión Social como ente a cargo de seleccionar y financiar los programas sociales e impulsar la reactivación productiva administrando los recursos provenientes de los excedentes petroleros mediante la creación de una Cuenta Especial, la CEREPS, que resultaba de la modificación del anterior Fondo de Estabilización y Reactivación Productiva, FEIREP, y de las reformas a la Ley de Hidrocarburos. Esta instancia, pensada para agilitar la entrega de recursos para políticas sociales y de reactivación productiva, termina por profundizar las dificultades de coordinación intersectorial entre el sector social y el Ministerio de Economía, pues este se convierte en instancia definitoria de última instancia de las prioridades del sector social, debilitando la capacidad de definición de políticas del sector social y entorpeciendo los procesos de coordinación. Un ejemplo más de cómo las intenciones de introducir eficiencia en la gestión de políticas, al no contar con claras definiciones estratégicas e institucionales, termina por entorpecer la maraña burocrática del desarrollo.

Paralelamente a estas debilidades, se pueden identificar también tendencias de innovación institucional dirigidas a incrementar eficiencia y eficacia en la gestión. Estas tendencias, de resultados parciales, lentos o inacabados, buscan neutralizar y poner bajo control la lógica de las intermediaciones y de las presiones clientelares en el uso de los bienes públicos, así como a la inercia institucional propia de instituciones públicas de gran escala. Entre estas podemos citar:

• Conformación de sistemas sectoriales de gestión. Con la participación de distintos actores institucionales (y en algunos casos incorporando también la participación de actores de la sociedad civil) estos sistemas sectoriales definen y consolidan elementos de diagnóstico, gestión, asignación de recursos, evaluación y monitoreo. En el campo del diagnóstico se construyen líneas de base comunes y se definen las prioridades del sector (p.e., el SIAN ha definido como prioridad la atención a menores de 24 meses y a mujeres embarazadas o en periodo de lactancia). En el campo de la gestión, se definen los mecanismos de prestación de servicios, se establecen parámetros de calidad y se generan sistemas de información que permitan registrar y monitorear la operación de los programas. Generalmente, incorporan mecanismos que ligan la asignación de recursos al ajuste a las prioridades definidas por el sector y al logro de resultados. Entre los sistemas sectoriales de gestión que tratan actualmente de desplegar sus elementos, se cuenta el Sistema Integrado de Alimentación y Nutrición (SIAN), el modelo de Aseguramiento Universal de Salud (AUS), el Sistema Nacional de Atención y Desarrollo Infantil (SINADI), y el Programa de Universalización de la Educación Básica.

• Consolidación de sistemas cognitivos como instrumentos de focalización de la política social. El Sistema de Selección de Beneficiarios (SELBEN), al igual que el SIISE, constituyen herramientas técnicas que producen información sobre la población beneficiaria de las políticas sociales. Estos instrumentos están concebidos en función de la identificación de beneficiarios de la política social, para lo cual diseñan mecanismos de registro y actualización de la población en situación de pobreza (quintiles 1 y 2). El uso del SELBEN se está extendiendo progresivamente. Su principal usuario es el Programa de Protección Social, que administra el Bono de Desarrollo Humano, eje de la Estrategia de Reducción de la Pobreza en su componente de Protección Social.

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• La generación de fondos concursables. Una innovación dirigida a racionalizar la canalización de recursos al sector social mediante la generación de fondos concursables a los que pueden postular instituciones públicas, no gubernamentales y gobiernos locales, para la prestación de servicios específicos. El mecanismo se usa principalmente para asignar recursos públicos a instituciones que pueden estar fuera del ámbito público (ONG, gobiernos locales o incluso empresas privadas). Este mecanismo se encuentra en operación en el FODI (Fondo para el Desarrollo Infantil) y está siendo aplicado, por ejemplo, para la asignaciones de algunos componentes de la cuenta CEREPS (los destinados a la investigación científica, por ejemplo).

• La asunción de nuevas competencias por parte de gobiernos locales. Los gobiernos locales están participando crecientemente en la prestación de servicios sociales, ya sea a través de la postulación a fondos concursables, como resultado de las trasferencias de competencias de los procesos de descentralización en marcha, o complementando los programas sociales emprendidos por el gobierno central. Esta participación se concreta principalmente en las áreas de salud, educación e infraestructura social.

• La disponibilidad de recursos financieros. La reforma de la legislación que norma la explotación de hidrocarburos, la reforma del FEIREP y la reversión al Estado de la concesión del Bloque 15 administrado por Occidental, han generado importantes excedentes de recursos que, de acuerdo con declaraciones de las autoridades del sector, serán destinadas prioritariamente a la inversión social.2

Estas debilidades y tendencias se pueden percibir con más detalle en la descripción de los principales programas sociales que hacemos a continuación.

1.1. Protección social

La política de protección social está dirigida a asegurar a la población en situación de pobreza condiciones mínimas de sobrevivencia, con el fin de preservar su capital físico y humano y facilitar su acceso a los programas y redes de servicios sociales, en la perspectiva de contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida de manera estructural y permanente.

Los programas de protección social utilizan mecanismos de transferencia directa de recursos monetarios (Bono de Desarrollo Humano, Sistema de Incentivos a la Vivienda) o en especie (programas de alimentación y nutrición) a la población objetivo, la cual es identificada usando mapas de pobreza o, más específicamente, mediante el Sistema de Selección de Beneficiarios (SELBEN), que busca mantener un registro de las personas de los quintiles 1 y 2 de pobreza. El enfoque de Protección Social da un salto cualitativo desde una visión de la política social como simple compensación económica a los pobres hacia la gestión participativa en la superación de la pobreza desde la perspectiva de los derechos de estas personas a condiciones mínimas de supervivencia. Por otro lado, la figura de la condicionalidad para la entrega de recursos o especies demanda que

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la población ocupe y potencie la red de servicios sociales. De esta forma se estimula la apropiación de la población beneficiaria de los recursos destinados a asegurar el piso básico de posibilidades de vida. Las intervenciones de Protección Social dejan de ser compensatorias en la medida en que están integradas a los otros ejes de política social. El mecanismo de transferencia responde más al principio redistributivo de la política social, que al simple asistencialismo social.

Los programas de protección social se dirigen a reducir la vulnerabilidad de la población pobre frente a los efectos de las crisis económica, social o ambiental.3 Este eje se configura a partir de la creación del Bono Solidario a finales de 1998 y es resultado de las tendencias de la última década a la focalización de las políticas sociales como un mecanismo de atención prioritaria a los sectores más vulnerables. El rasgo característico del eje es la utilización de mecanismos técnicos y homogéneos de selección de beneficiarios mediante el uso de herramientas como el SELBEN (para la selección de familias) o el mapa de pobreza (para la selección de cantones o parroquias con alta incidencia de pobreza). Las transferencias focalizadas permitirían trasladar directamente recursos a las familias para mitigar los efectos de las crisis.

Un rasgo común de las políticas de protección social es que se configuran en programas, dependientes de varios ministerios del área social, pero con grados de autonomía que les brinda una administración financiera propia y flexibilidad organizacional más alta respecto a las estructuras administrativas ministeriales. Esta autonomía les permite implementar mecanismos de gestión innovadores.

Los programas de Protección Social han incorporado elementos que resultan fundamentales en la búsqueda de una política social eficiente, y que deben ser resguardados y desarrollados:

• Utilización de instrumentos técnicos de focalización.

• Realización de procesos continuos de monitoreo y evaluación.

• Vinculación de los recursos asignados con las prioridades atendidas y las metas cumplidas.

• Reducción de los costos operativos en relación a los recursos transferidos.

• Utilización de mecanismos de tercerización para involucrar a actores comunitarios y de la sociedad civil (ONG, gobiernos locales, iglesia, etc.) en la prestación de los servicios.

1.1.1. Bono de Desarrollo Humano

El Bono de Desarrollo Humano es la principal modalidad de atención del Programa de protección Social, dependiente del Ministerio de Bienestar Social. Utiliza el mecanismo de transferencias monetarias a los más pobres, a través de una red de bancos privados. El Bono de Desarrollo Humano consiste en la transferencia mensual de un subsidio monetario a las familias de los quintiles 1 y 2 de pobreza, dirigido a solucionar sus necesidades básicas y propender al mejoramiento de su bienestar social a través de la

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Además de entregar bonos mensuales de 15 dólares a las familias registradas en los quintiles 1 y 2 de pobreza, el Programa de Protección Social entrega bonos de emergencia consistentes en dos desembolsos mensuales de 45 dólares cada uno a las familias beneficiarias del BDH en casos de sequías, inundaciones, erupciones volcánicas u otros eventos catastróficos.

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autogestión. Actualmente, 1'136.573 familias de los quintiles 1 y 2 están registradas para el cobro del Bono de Desarrollo Humano.

El programa define a su población objetivo con los parámetros definidos por SELBEN para la clasificación por quintiles de ingresos. Esta base de datos está sujeta a actualización regular. Es importante destacar que la población objetivo se define por unidad social primaria: la familia, y no por individuos. Bajo esta premisa, se unificaron las tres modalidades de bono (a madres, a personas de la tercera edad y a discapacitados) en el BDH. Complementariamente, se definieron condicionalidades al cobro del bono, que buscan mejorar el impacto del programa en el mejoramiento del bienestar de los beneficiarios, transfiriendo a las familias responsabilidades en relación al cuidado de la salud (atención primaria) y a la incorporación de los menores en el sistema educativo (asistencia de los niños a la escuela). Sin embargo, el PPS lleva cuatro años sin alcanzar los acuerdos interministeriales que le permitan implementar estas condicionalidades. Su puesta en práctica implica la interacción de los sistemas de información de los Ministeriod de Salud y de Educación y de las bases de datos del PPS, los cuales presentan niveles muy heterogéneos de desarrollo. 4

Si bien el BDH presenta un importante retorno social y gastos administrativos reducidos, existen limitantes que deberían ser atendidos para mejorar la focalización y la atención a los beneficiarios:

• Perfeccionar los mecanismos de registro y depuración de beneficiarios, para evitar la exclusión de familias que se enmarcan en el perfil de los quintiles 1 y 2.

• Generar requerimientos específicos de registro de familias de personas de la tercera edad y con discapacidad, que eviten el subregistro de estos grupos vulnerables. Las últimas depuraciones y actualizaciones del SELBEN han provocado que gran cantidad de adultos mayores y discapacitados que recibían el bono hayan sido excluidos de la base de datos, con lo que perdieron un ingreso vital para su subsistencia.

• Mejorar el sistema de entrega del BDH, principalmente en las áreas rurales y apartadas donde la red de bancos privados está ausente.

• Incorporar la posibilidad de trabajar en relación con las comunidades y no solo en relación con las familias aisladas. Esta opción podría impulsar procesos de desarrollo local, donde la participación y la apropiación del programa potencie sus resultados.

1.1.2. Sistema de Alimentación y Nutrición, SIAN

El Sistema Integrado de Alimentación y Nutrición (SIAN) fue creado para establecer prioridades de política y fijar parámetros de desempeño para los programas del sector. Los principales instrumentos de este sistema son la formación del Consejo Nacional de Alimentación, con la función de aplicar la política de alimentación y nutrición a través de programas específicos; y la generación de un fondo con los recursos de los programas que integran el SIAN, fondo que es administrado y distribuido de acuerdo a las prioridades definidas por el Consejo.

4

El Sistema de Aseguramiento Universal en Salud tiene previsto usar la base de datos del SELBEN para la focalización del servicio en los quintiles 1 y 2. Si la implementación de este programa avanza, se tendría resuelto el tema de la condicionalidad en salud. La condicionalidad en educación implicaría el desarrollo de los sistemas de información del sistema educativo.

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El SIAN fue establecido mediante Decreto Ejecutivo No. 850 del 17 de septiembre de 2003. Su reglamento fue aprobado el 8 de junio de 2004, pero su funcionamiento es aún restringido.

La focalización de estos programas combina criterios de vulnerabilidad (menores de 2 años, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia) con mecanismos de identificación de la población más pobre (zonas geográficas de mayor incidencia de pobreza, o familias identificadas por el SELBEN como pertenecientes a los quintiles 1 y 2 de pobreza).

Los programas que conforman el SIAN son:

• Programa de Alimentación Escolar (PAE), a cargo del Ministerio de Educación y Cultura. Consiste en la provisión de desayuno y/o almuerzo a niños y niñas de entre 5 y 14 años de las escuelas más pobres del país. Su objetivo es contribuir al mejoramiento de la calidad y eficiencia de la educación básica, mediante la entrega de un complemento alimenticio, principalmente en zonas de mayor vulnerabilidad social. La cobertura actual del programa es de 1’295.262 niños y niñas.

• Programa de Alimentación y Nutrición (PANN 2000), dependiente del Ministerio de Salud. El programa consiste en suministrar, a través de las unidades de atención del Ministerio de Salud Pública a nivel nacional, un alimento complementario fortificado con micronutrientes en forma de papilla o bebida a niños y niñas de entre 6 y 36 meses, y a mujeres en periodo de gestación y lactancia. El objetivo es reducir las carencias de micronutrientes en la población anotada, y prevenir la desnutrición. El Programa atiende actualmente a 100 mil niños y niñas y a 90 mil mujeres embarazadas o en periodo de lactancia.

• Programa Aliméntate Ecuador, a cargo del Ministerio de Bienestar Social. Su componente de ayuda alimentaria entrega trimestralmente raciones de alimentos a familias de los quintiles 1 y 2 que tengan entre sus integrantes a niños y niñas de entre 3 y 5 años, discapacitados y personas de la tercera edad. Sus beneficiarios suman en la actualidad 350 mil familias.

La creación y el funcionamiento del SIAN hace parte de las condicionalidades del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo como contraparte a préstamos de liquidez a la caja fiscal. Esta situación ha impulsado el proceso de conformación del SIAN, pero no ha sido suficiente para vencer las resistencias que los programas integrantes del sistema ponen, desde sus especificidades sectoriales, para aplicar todos los elementos que forman parte de éste.

El diseño del Sistema de Alimentación y Nutrición presenta elementos innovadores para la gestión de la política social. Sin embargo, su funcionamiento tiene todavía limitaciones, vinculadas principalmente a la resistencia de los programas a incorporar las prioridades de política y los parámetros de gestión requeridos por el sistema.

• Mejorar los mecanismos de acceso a la población beneficiaria. Si bien la base de datos del SELBEN, que es el principal mecanismo de focalización de estos programas, está siendo mejorada y actualizada, se pueden observar limitaciones para mejorar la cobertura de estos programas. Estas limitaciones están asociadas

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tanto a la inadecuación de sus mecanismos de entrega, como a la falta de promoción de los servicios.5

• Consolidar-institucionalizar los mecanismos de participación social en la gestión con que cuentan los programas, donde se fortalezcan las formas organizativas locales.

• Fortalecerlo y dinamizarlo como sistema de gestión que en sus operaciones de control y ejecución presupuestaria tome en cuenta la relación entre asignación financiera y resultados.

1.2. Desarrollo humano

La política de desarrollo humano está dirigida a brindar servicios de salud y educación a la población para contribuir a la acumulación de capital humano, mejorar las condiciones de vida y romper con los mecanismos de reproducción intergeneracional de la pobreza.

El acceso a los servicios de salud y educación constituye un derecho para el conjunto de la población del país. Sin embargo, las condiciones institucionales de la política pública social en el Ecuador no permiten concretizar esta vocación universalista. De ahí la necesidad de una reforma institucional que posibilite la incorporación de la población en la operación de los programas. La participación social en los programas del Eje de Desarrollo Humano está orientada hacia la dinamización en la prestación de servicios, el desarrollo de su rendimiento, y la extensión de su cobertura.

Los programas incluidos en este eje corresponden en su mayor parte a los Ministerios de Salud y Educación. Esta pertenencia introduce complejos elementos de manejo institucional, dadas las inercias institucionales y la intermediación corporativa que caracteriza a sus procesos de gestión.

Desde el inicio del proceso de crisis económica del país, con la aplicación de los programas de ajuste, los sistemas de educación y salud fueron los más afectados, en términos de recursos fiscales asignados, con graves efectos sobre su calidad y cobertura. El deterioro de los servicios públicos de salud y educación ha afectado especialmente a la población pobre, pues constituyen las únicas opciones para acceder a estas prestaciones.

La rehabilitación de los sistemas de salud y educación pasa necesariamente por procesos de reforma institucional de los respectivos ministerios, reforma que ha sido pospuesta permanentemente, debido principalmente a la resistencia que los actores vinculados presentan frente a la amenaza de afectación de sus condiciones laborales.

En el caso del Ministerio de Educación, el proceso de reforma pone su énfasis en el mejoramiento de la calidad y cobertura de la educación básica. En este sentido, se está implementando un sistema de asignación de recursos a establecimientos educativos en

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El PANN 2000 entrega sus productos a través de las unidades operativas del Ministerio de Salud. El Programa de Alimentación Escolar trabaja en los establecimientos educativos de zonas geográficas con alta prevalencia de pobreza. El Programa Aliméntate Ecuador se apoya en las Juntas Parroquiales para organizar la distribución de alimentos a los beneficiarios registrados en la base de datos del SELBEN. Este último mecanismo es visto como poco eficiente y permeable al uso clientelar de las políticas públicas.

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relación con la cobertura, el nivel de pobreza y el logro de resultados educativos. De igual forma se realizan esfuerzos para racionalizar la estructura de la planta docente, para mejorar su distribución y depurar la planilla de maestros.

En el caso del Ministerio de Salud, un elemento relevante es la conformación del Sistema de Aseguramiento Universal en Salud, que pretende, en un primer momento, brindar a los beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano atención básica en salud, pero que ha sido rechazado por los sindicatos del sector.

Los efectos del Eje de Desarrollo Humano no se restringen a la mera entrega de servicios, sino que tienen un papel fundamental en el desarrollo de valores socioculturales locales y en el mejoramiento de la capacidad de los actores locales para controlar su medio ambiente. La transmisión de conocimientos que se realiza, no solo en los servicios de educación –incluso en este caso los efectos van más allá de las aulas– , sino también en las prestaciones de salud, aparece como una potencialidad significativa del Eje en el camino hacia el fortalecimiento del capital humano. La sensibilidad de los distintos programas para incorporar-dialogar con los saberes locales potencia estos efectos en la población beneficiaria.

Las posibilidades de participación social en la gestión de la política de Desarrollo Humano están limitadas porque la prestación de servicios sociales en salud y educación requiere de un conjunto de operadores técnicos y saberes expertos, no necesariamente comunicables con los acervos sociales de conocimiento. Sin embargo, la participación social en aspectos específicos es fundamental para el establecimiento de procesos de veeduría y control de la calidad de la prestación de servicios.

1.2.1. Universalización de la Educación Básica

La universalización de la educación básica es una de las políticas prioritarias del sector educación. La obligatoriedad de la escolarización hasta el 9no. año de básica está reconocida en el artículo 67 de la Constitución. A partir del 2005, se emprendió una estrategia de universalización de la educación básica que inicia con el 1ero. de básica (niños y niñas de cinco años) y se plantea lograr el 100% de la cobertura hasta 2007, con la incorporación al sistema de 100.000 niños y niñas de cinco años de edad que se encuentran actualmente excluidos de la atención escolar.

Para el logro del objetivo, se apoya en la movilización de actores estratégicos gubernamentales y no gubernamentales. Los gobiernos locales seccionales, como consejos provinciales o municipios, participan activamente en el mejoramiento de infraestructura educativa. Algunos gobiernos locales están incursionando también en la entrega de textos escolares para la educación básica. Organismos no gubernamentales y de la sociedad civil, como el Contrato Social por la Educación o el Foro por los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, aportan al elevar el tema de la educación a un nivel político y en la función de veedores de los servicios educativos. La continua interacción con el Ministerio de Economía y Finanzas y el Congreso Nacional han sido fundamentales para alcanzar la asignación y transferencia de los recursos fiscales necesarios.

Desde el punto de vista operativo, el arranque de este programa supuso el levantamiento de información estadística (línea base) para dimensionar la demanda del primer año de

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básica. Es necesario, además, generar la infraestructura de acuerdo a la modalidad de atención: formal (un maestro/a para 25 niños/as) y alternativa (un maestro/a parvularia rotativa para sectores rurales con población dispersa, apoyada en madres parvularias). El programa está seleccionando y contratando personal docente, bajo parámetros que exigen una formación académica parvularia que favorece a las personas oriundas de la zona, bajo la modalidad de contratos de servicios profesionales. Para el equipamiento, mobiliario, material didáctico, aulas, patios de recreación, etc., los gobiernos locales han contribuido en forma importante.

La implementación de este programa está tratando de introducir progresivamente en el sector educación las reformas estructurales que las inercias institucionales y las demandas corporativas hacen difícil implementar en el conjunto del sector. Se está tratando de incorporar la participación de actores del espacio local, de mejorar los mecanismos de asignación de recursos de acuerdo a la población objetivo y de transparentar el cumplimiento de metas. Las nuevas partidas docentes generadas para este programa están atadas a los establecimientos y no se trasladan junto con los maestros a plazas más accesibles (generalmente las ciudades), lo que garantiza que las zonas rurales o marginales no quedarán desatendidas.

El énfasis que se ha puesto en la generación de consensos para que todos los actores del proceso educativo (comunidad, gobiernos locales, maestros, ONG) confluyan en los objetivos de la reforma es un acierto de este programa. La universalización de la educación básica es la principal política educativa que será presentada a consulta popular en las elecciones de octubre de 2006.

Sin embargo, la fuerza política lograda por la priorización de la educación básica genera distorsiones en el conjunto del sistema educativo, pues subestima los vínculos de la educación básica con la secundaria, de la secundaria con la técnica y la superior, y de todos estos ciclos con el mundo de la producción, de la competitividad y por tanto de la generación de empleos de calidad. Se han establecido mecanismos de priorización de la educación básica que excluyen la inversión o la asignación de recursos a otros ámbitos de la educación, lo que puede generar un mayor deterioro de la infraestructura y declive de la calidad en esos ámbitos. Los mecanismos de priorización y focalización, que pretenden ser herramientas de reducción de las brechas de inequidad en el ámbito educativo, pueden terminar operando como nuevos mecanismos de exclusión de otros actores o ciclos del sistema educativo.

1.2.2. Aseguramiento Universal de Salud

El sistema de aseguramiento universal de salud busca garantizar el acceso de toda la población a los servicios de salud. Tiene la meta de alcanzar el 100% de cobertura en el 2015, a través de prestadores de salud públicos y privados. La primera fase de este sistema, denominada PROAUS, se enfoca en la población de los quintiles 1 y 2.

Según datos de la Secretaría de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, SODEM, actualmente, el 23% de la población tiene alguna forma de aseguramiento, de tipo público o privado. El 12% de la población de extrema pobreza tiene algún tipo de protección, especialmente a través del Seguro Social Campesino. En lo referente al modelo asistencial, a nivel nacional existe un 75% de la población con acceso a

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proveedores públicos y privados. El 25% de la población está excluida de todo tipo de atención.

La primera fase de implementación del sistema está en marcha6, y ha supuesto la generación de las bases normativas, institucionales y financieras del modelo. Se establecieron las normativas de licenciamiento para los establecimientos prestadores de los servicios de salud, así como los parámetros de calidad del paquete de prestaciones. Se constituyó el Consejo Nacional de Aseguramiento Universal de Salud, que coordina la implementación del sistema: licencia a las unidades de salud autorizadas a realizar las prestaciones; se encarga del registro de asegurados (usando la base de datos del SELBEN); monitorea la prestación de los servicios; y paga a los establecimientos por las prestaciones realizadas.

El Plan de implementación, en su etapa de arranque, se iniciaría en Quito y continuaría con Guayaquil, Cuenca y provincias de Manabí, Napo, Bolívar.

El proceso de preparación institucional para la puesta en marcha del servicio ha supuesto una intensa negociación entre los administradores del sistema (la Secretaría de los Objetivos del Milenio) y los prestadores de los servicios (que en esta primera etapa es básicamente el Ministerio de Salud Pública). El MSP está realizando un esfuerzo importante para garantizar la provisión de los servicios a través de sus áreas en lo referente al personal de salud, la infraestructura y los medicamentos. Se han incorporado 500 nuevas partidas presupuestarias para personal de salud, y se invertirán 12 millones de dólares (provenientes de la cuenta CEREPS) en el mejoramiento de la infraestructura de las unidades operativas del Ministerio. Se está creando además, en este ministerio, la Subsecretaría de Aseguramiento Universal, para coordinar los procesos correspondientes a este sistema al interior del MSP. El MSP tiene 1.863 unidades operativas distribuidas en las 22 provincias del país que cubren al 30% de la población con atención ambulatoria y hospitalaria. Adicionalmente, cuenta con diversos programas nacionales de salud pública para protección de riesgos colectivos (problemas epidemiológicos más frecuentes).

Además de la complejidad de generar el marco normativo e institucional para la implementación del modelo de aseguramiento universal, su reto más importante en esta primera etapa es reforzar la red de servicios del Ministerio de Salud, mejorando la calidad de atención y ampliando su cobertura hacia los sectores que tradicionalmente han estado excluidos del acceso (población en situación de extrema pobreza).

Posteriormente, cuando se amplíe paulatinamente la cobertura de atención, será necesario establecer una coordinación adecuada con los prestadores privados y semipúblicos de salud para generar los suficientes incentivos que promuevan su involucramiento y garantizar un sistema adecuado de referencia y contrarreferencia. Para poder hacer efectiva la constitución del sistema de AUS, es necesario superar resistencias institucionales y gremiales que obstaculizan las iniciativas de innovación de los modelos de gestión y los procesos de reingeniería institucional.

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1.2.3. Maternidad Gratuita

El Programa de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia, del Ministerio de Salud, opera a través de una unidad ejecutora cuyo objetivo es la aplicación de la Ley respectiva, que se plantea “...contribuir a la reducción de la mortalidad y enfermedad de mujeres, niñas y niños menores de cinco años, al garantizar servicios gratuitos de salud materno-infantil y de salud sexual y reproductiva, facilitando de esta manera el ejercicio pleno de los derechos en salud de las mujeres, niñas y niños."

El programa utiliza la modalidad de pago a las unidades de salud del MSP por producción de atenciones de salud de mujeres, niñas y niños menores de cinco años, las cuales están definidas en base a un tarifario oficial por prestación. El modelo incluye la formación de Comités de Gestión a nivel cantonal a cargo del control y vigilancia ciudadana del funcionamiento del programa.

El programa supera los seis millones de consultas al año (en control del recién nacido, planificación familiar, partos, atención a enfermedades prevalentes de infancia, exámenes de detección oportuna del cáncer, entre otras). La principal fuente de financiamiento de la Unidad Ejecutora de la Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia (UELMGAI), es el Fondo de Solidaridad, que asigna anualmente aproximadamente 20 millones de dólares a este fin. A partir del año 2006 se asignaron también recursos de la cuenta CEREPS para cubrir el déficit de financiamiento generado por el crecimiento continuo de la producción del programa.

El modelo de atención de Maternidad Gratuita se aproxima al que está siendo implementado para el Aseguramiento Universal de Salud, esto es, el pago frente a prestaciones definidas, lo que genera una experiencia institucional valiosa para la implementación del AUS. La mayor disponibilidad de recursos proveniente de la creación de la cuenta CEREPS y de las reformas al sector hidrocarburífero permite dar respuesta al crecimiento de la demanda de las prestaciones de este programa. Sin embargo, preocupa la vulnerabilidad del financiamiento, supeditado a la variación de los precios de los hidrocarburos y a su eventual agotamiento.

2.3. Inclusión Productiva:

La política de inclusión productiva está dirigida a promover la generación de empleos dignos para la población, a través de la transferencia de activos productivos, la dinamización de las capacidades productivas locales y la formación y capacitación de los recursos humanos. Los programas sociales de inclusión productiva potencian las economías locales y el empoderamiento social cuando aprovechan, estimulan y desarrollan las iniciativas de organización de la población beneficiaria. Su gestión toma en cuenta y se apoya en redes sociales y en iniciativas productivas locales. Entre sus mecanismos de intervención está la transferencia de activos económicos por medio de líneas de crédito a iniciativas productivas locales, microempresariales y familiares. La apropiación de estos activos productivos demanda de un alto grado de participación social.

Este eje de programas se caracteriza por presentar una estructura institucional más heterogénea y amplia. Incluye programas vinculados a la protección social, que atienden

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específicamente a la población más pobre y vulnerable; y estrategias más amplias de dinamización del mercado laboral (capacitación laboral, promoción de la artesanía y de la mediana, pequeña y micro empresa, etc.). El reto de este eje consiste en incluir a un amplio espectro de actores del campo de la producción y del sector financiero en la generación de condiciones para la dinamización productiva de los más pobres. En este sentido, establece conexiones con otros campos de la gestión pública, como el fomento de las actividades productivas, la búsqueda de competitividad, el manejo del sector financiero y la estabilización macroeconómica. La política de inclusión productiva constituye el ámbito donde las acciones sociales tienen más potencial de impacto, pues intervienen sobre las raíces del fenómeno de la pobreza en lugar de atender únicamente sus aspectos sintomáticos.

De esta forma, la política de Inclusión Productiva complementa los efectos de las otras políticas –Protección Social y Desarrollo Humano– al desarrollar las capacidades y competencias productivas de los actores locales, quienes ya no solo reciben transferencias monetarias o en especie, u ocupan una serie de servicios sociales, sino que se constituyen en generadores autónomos de procesos productivos. Sin embargo, los programas del Eje tienen el peligro de institucionalizar y congelar las iniciativas autónomas de desarrollo social, o de capitalizar e instrumentalizar políticamente sus desarrollos y efectos. En este caso, asegurar la participación social consiste en fortalecer la autonomía de los actores para desarrollar sus propios procesos productivos y contribuir con ello a la superación de la pobreza en el mediano y largo plazo.

Los programas de esta área dependen en mayor medida que otros, de la situación económica y financiera del país. Son programas muy sensibles frente a los shocks de la política económica, y altamente vulnerables frente a los ajustes fiscales. Por ser el más diferenciado institucionalmente, este campo requiere de un mayor esfuerzo en la generación de consensos, al tiempo que plantea importantes retos hacia otros ámbitos de fomento de la política pública como son aquellos destinados a promover la productividad, la competitividad, la innovación tecnológica y el comercio.

2.3.1. PROLOCAL

El Programa de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Local (PROLOCAL) privilegia su intervención en zonas rurales empobrecidas en las que apoya a actores locales (gobiernos municipales, juntas parroquiales y organizaciones sociales) a generar e implementar sus propios planes de desarrollo. Está dirigido a reducir la pobreza rural, disminuir las brechas de equidad y promover la inclusión de hombres y mujeres pobres a oportunidades de empleo, producción, generación de ingresos, manejo de recursos naturales y otras soluciones sostenibles. PROLOCAL es un proyecto del Ministerio de Bienestar Social, que se financia con un crédito del Banco Mundial, una donación de la Comunidad Europea, la contribución del Gobierno Nacional y el aporte de los actores locales.

La selección de las zonas de intervención de PROLOCAL se basó en la identificación de áreas rurales donde la incidencia de pobreza y extrema pobreza es alta (entre el 85% y el 98% de la población). El programa identificó seis microregiones (Cuenca del Río El Ángel, Sur de Manabí, Zona Occidental de los Ríos, Estribaciones Centrales de los Andes, Cuenca Alta del Río Jubones y Zona Oriental de Loja). PROLOCAL es un proyecto que se enmarca en la política y estrategia del MBS relacionada con "Promover

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el desarrollo social rural y urbano marginal". La acción de PROLOCAL forma parte de la Agenda Social del Gobierno Nacional y es una acción fundamental de los esfuerzos públicos para alcanzar la primera meta de los Objetivos del Milenio, relacionada con la reducción de la pobreza.

PROLOCAL promueve la formulación de planes de desarrollo cantonal por parte de actores locales, apoya a Gobiernos Locales y Organizaciones de la Sociedad Civil en la formulación de Planes de desarrollo cantonal y parroquial, de manera concertada y participativa. De estos planes, se identifican, jerarquizan y priorizan iniciativas de fortalecimiento institucional y democrático, productivas, de servicios, de manejo ambiental y de infraestructura social en apoyo a la producción, que son co-financiadas por el proyecto y los actores locales proponentes. A la par de estas acciones, PROLOCAL apoya el fortalecimiento de las entidades locales, prestadoras de servicios financieros (Cooperativas, Cajas de Ahorro, Bancos Comunales) y no financieros (universidades, organizaciones no gubernamentales, redes de profesionales) para que adecuen su oferta a la demanda de las localidades y apoyen (a través de la prestación de servicios) la ejecución de las iniciativas planteadas por los actores locales.

El programa, al orientarse al fortalecimiento del capital humano y social de sus beneficiarios, crea las bases subjetivas y operativas para el desarrollo de esquemas descentralizados de gestión de lo social en los ámbitos locales. En esta dirección, el programa busca establecer mecanismos de transferencia de recursos y de competencias de gestión a los gobiernos locales como parte de la construcción de modelos de gestión descentralizados.

La eficiencia del programa tiene relación con la consolidación de los mecanismos de participación social que demanda el programa y con el compromiso de los actores locales para responder a las exigencias y procedimientos de gestión establecidos. Convendría examinar con mayor detenimiento la metodología aplicada y su congruencia para potenciar la dinamización productiva de actores microempresariales, los cuales requieren estrategias con mayor capacidad de implantación en lo local, con mecanismos de seguimiento más puntuales, de capacitación más permanentes.

2. Opciones de política

En el diagnóstico hemos apuntado que la volatilidad y la discrecionalidad en la definición de prioridades políticas y programas ha impedido consolidar una política coherente de reducción de la pobreza y de desarrollo social. Aparece cada vez con más claridad que la identificación de prioridades de política debe ser una tarea de construcción consensual con alta participación ciudadana; solamente de esta manera se logra condicionar una determinada atención por parte de la autoridad pública que permita la permanencia de los programas y su posible conformación como políticas sostenidas. De igual forma la participación ciudadana es un requisito fundamental para dotar a la política social de condiciones de eficacia, eficiencia y sostenibilidad en el tiempo. El reto actual es el pasar desde las dimensiones de programa que han caracterizado a las políticas sociales y en las cuales se han perfeccionado ciertas prestancias técnicas y administrativas, a la definición de verdaderas políticas públicas que incluyan una amplia participación ciudadana que las dote de suficiente legitimidad, y de este nivel al del desarrollo de verdaderas estrategias sistémicas en la definición e implementación de la política social.

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Si bien no existe una explícita definición en esta dirección, es posible detectar importantes avances en esta línea. En primer lugar, el Plan Decenal de Atención a la Infancia, que se logró como producto de la movilización social en torno a los derechos de la niñez y que fue incorporado como política de Estado a través de un Decreto Ejecutivo en junio de 2005. El proceso, actualmente en marcha, para construir y consensuar el Plan Decenal de Educación, cuyas políticas básicas serán propuestas en consulta popular en octubre de 2006. En este caso, el Ministerio de Educación incorporó las iniciativas de la sociedad civil (impulsadas por el Contrato Social por la Educación) en relación a la necesidad de la universalización y el mejoramiento de la calidad de la educación básica como eje central del Plan Decenal.

Si bien no se aprecia el mismo nivel de movilización social en los temas de salud, se cuenta con la experiencia de los Comités Cantonales que realizan veeduría de la aplicación de la Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia. El mecanismo de las veedurías públicas para vigilar el respeto de los derechos ciudadanos es un mecanismo usado crecientemente, que permite aplicar un enfoque de derechos sobre la política social, sumamente importante para mejorar la calidad y oportunidad de los servicios estatales ligados principalmente a la salud y la educación.

La debilidad y lentitud en la construcción y puesta en operación del modelo de Aseguramiento Universal de Salud puede tener entre sus causas la inexistencia de una demanda ciudadana concreta para reivindicar el derecho a servicios de salud eficientes y de calidad. Uno de los imperativos del nuevo gobierno deberá ser la generación de consensos y la movilización social en torno a la conformación de un sistema integral de atención en salud, cuyos pasos iniciales se han dado en torno a la conformación del AUS; la generación de consensos en torno a este objetivo puede ser el mejor instrumento para neutralizar los obstáculos corporativos y burocráticos que impiden la consolidación de este sistema.

Igual importancia deberá asignarse a la generación de consensos sobre la centralidad de las políticas de protección social. En muchos casos, estas son consideradas como paliativos o intervenciones puramente compensatorias lo que debilita la legitimidad de estas intervenciones; en el contexto de una estrategia integral de política social estas recuperan importancia porque se vinculan sinérgicamente con los ejes de desarrollo humano y reactivación e inclusión productiva. También en este caso la existencia de sistemas de gestión es de crucial importancia para direccionar adecuadamente y en términos de eficiencia el gasto social.

La estrategia que se propone en este acápite es la de recuperar las iniciativas de innovación en los procesos de gestión técnica para vincularlos de manera más adecuada con la necesaria identificación consensuada de prioridades de política que permanece como tarea pendiente a ser fortalecida y respecto de la cual existe ya una inicial identificación de ejes estratégicos de intervención (Protección Social, Desarrollo Humano y Reactivación e Inclusión Productiva).

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2.1. Coordinación intrasectorial: la institucionalización de los sistemas de gestión de programas sociales

A pesar de que existen instancias de producción y análisis de información en el campo social (como el SIISE y el SELBEN), no se cuenta con procedimientos institucionalizados para convertir la información que producen estas entidades en insumos normativos para la gestión social en todas sus fases (diseño, ejecución y control). Frente a esta debilidad, es necesario desarrollar los instrumentos técnicos de gestión social a través del fortalecimiento de lógicas sistémicas que tengan los siguientes componentes:

2.1.1. Calificación de programas sociales prioritarios

La información que permanentemente produce y sistematiza el SIISE en relación con la situación, características y tendencias del fenómeno de la pobreza en el país, y las bases de datos que genera y actualiza el SELBEN con respecto a la identificación de los potenciales beneficiarios de las políticas sociales, son insumos importantes para esta fase de la gestión social. En base a esta información, y a las prioridades específicas definidas por cada campo de intervención, los integrantes del frente social establecerían las prioridades de intervención en cada ámbito sectorial.7 Adicionalmente, los programas deberán cumplir con requisitos específicos en el campo de los mecanismos de gestión, promoción de la participación y financiamiento.

2.1.2. Estandarización de parámetros de gestión y seguimiento

El mejoramiento de la eficacia y eficiencia del gasto requiere potenciar la capacidad de los programas en generar información permanente acerca de su desempeño. Un nudo central en la generación de este tipo de información tiene que ver con el nexo entre la autoridad económica y la autoridad social (MEF-STFS), referido a la asignación de recursos y al cumplimiento de metas en cada uno de los programas. La incorporación de

7

En la tarea de priorización de orientaciones de política, la participación de la ciudadanía cobra particular relevancia para dotarlas de la legitimidad que estas requieren para mantenerse en el tiempo y ganar en sostenibilidad; sin embargo, es fundamental también, fortalecer los ámbitos de gestión mediante la conformación de veedurías con capacidades de control y de monitoreo, respecto de los cuales el procesamiento de información y los sistemas transparentes de gestión aparecen como instrumentos imprescindibles y necesarios (por ej. de vigilancia a la aplicación de los derechos de la infancia, a la educación, de la mujer, etc).

Protección Social Desarrollo Humano Inclusión Productiva Esquema 1 Coordinación intrasectorial

(Lógica sistémica de la política social 1)

Desde la protección social

Hacia la reactivación productiva

Referencias

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d) que haya «identidad de órgano» (con identidad de Sala y Sección); e) que haya alteridad, es decir, que las sentencias aportadas sean de persona distinta a la recurrente, e) que