Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009

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(1)2009 GAR/DRR. Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante Invertir hoy para un mañana más seguro. Riesgo y pobreza en un clima cambiante Naciones Unidas.

(2) El Reino de Bahréin, la Facilidad Global para la Reducción y la Recuperación de Desastres (GFDRR) del Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Gobierno de Noruega, el Gobierno de Suiza, el ProVention Consortium y la Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) aportaron recursos económicos que permitieron la elaboración de este primer Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres bienal.. Las siguientes organizaciones, entre otras, aportaron insumos de consideración a los análisis del Informe.. Para acceder en Internet al Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009 y a los documentos relacionados con el mismo, ir a: www.preventionweb.net/gar09.

(3) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante Invertir hoy para un mañana más seguro. Naciones Unidas.

(4) ISBN 978-92-1-332019-8 © Naciones Unidas 2009. Reservados todos los derechos. Descargo de responsabilidad Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones de la Secretaría de las Naciones Unidas. Las denominaciones utilizadas, así como la presentación del material, no implican una expresión de opinión por parte de la Secretaría de la ONU con respecto a la condición legal de cualquier país, territorio, ciudad o región o de sus autoridades, así como tampoco con respecto a la delimitación de sus fronteras o límites territoriales. Esta publicación puede ser citada libremente, siempre que se indique la fuente completa. Citación: EIRD (2009) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres. Naciones Unidas, Ginebra, Suiza. Traducción al español y corrección de pruebas: Natalia Leeland, Professor Francisco Ariza e Isabelle Fernández para Green Ink Diseño y composición: Christel Blank, Green Ink, Reino Unido (www.greenink.co.uk) Impresión: Oriental Press, Manama, Reino de Bahréin.

(5) Prefacio Este primer Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres de las Naciones Unidas no se limita a revisar y analizar de manera exhaustiva las amenazas naturales que acechan a la humanidad, sino que también aporta pruebas nuevas y llamativas sobre cómo, dónde y por qué está aumentando el riesgo de desastres a nivel mundial. Ese riesgo se concentra sobre todo en los países de renta media y baja, y afecta más a las personas que viven en zonas rurales pobres y en barrios marginales. Pero tampoco los países ricos quedan incólumes, como desgraciadamente dejaron patente, a principios de este año, los incendios que asolaron Australia. El riesgo de desastres afecta a todas y cada una de las personas del planeta: hombres, mujeres y niños. En base a estudios detallados, esta evaluación global pide urgentemente un cambio radical en las prácticas aplicadas al desarrollo, con un nuevo e importante enfoque hacia la resiliencia y la planificación para casos de desastre. Cuando fenómenos como las inundaciones, las sequías, las tormentas, los terremotos y los incendios coinciden con “motores de riesgo” como el aumento de la urbanización, una gobernanza urbana deficiente, unos medios de vida rurales vulnerables y la degradación de los ecosistemas, pueden provocar sufrimiento humano a escala masiva y pérdidas económicas incalculables. Los riesgos creados por el cambio climático global y el ascenso del nivel del mar tendrán además repercusiones graves para nuestra forma de vida en un futuro próximo. Aunque nos es imposible impedir la aparición de fenómenos naturales como los terremotos y los ciclones, sí podemos limitar sus impactos. La magnitud de cualquier desastre va íntimamente ligada a las decisiones anteriores de ciudadanos y gobiernos —o la ausencia de tales decisiones. Es necesario tomar medidas preventivas para la reducción del riesgo. Las medidas de respuesta posteriores, por efectivas que sean, nunca serán suficientes. Los avances conseguidos hasta la fecha son insuficientes si hemos de conseguir, para 2015, una reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres de acuerdo con los compromisos adoptados en el Marco de Acción de Hyogo y los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Afortunadamente, sabemos lo que hay que hacer. Este Informe define una serie de medidas necesarias y aporta pruebas contundentes de que invertir en la reducción del riesgo de desastres es una manera económica de proteger el desarrollo, aliviar la pobreza y conseguir la adaptación al cambio climático. Recomiendo este importante e impresionante fruto de la colaboración del sistema de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas a todos los responsables de políticas y demás personas que trabajan en la imprescindible labor de construir un mundo más seguro.. Ban Ki-moon Secretario General de las Naciones Unidas. iii.

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(7) Preámbulo Los esfuerzos en pro del desarrollo se encuentran cada vez más amenazados. Una economía global en crisis, la inseguridad alimentaria y energética, los conflictos, el cambio climático a escala mundial, unos ecosistemas que decaen, la pobreza extrema y el acecho de las epidemias erosionan seriamente los avances conseguidos hacia una mejora en el bienestar social y el crecimiento económico de muchos países en desarrollo. Tal como ha venido a recordarnos una vez más la serie de catástrofes acontecidas en 2008, los riesgos de desastres asociados con amenazas como ciclones tropicales, inundaciones, terremotos, sequías y otras amenazas naturales forman una parte crucialmente importante de esta constelación de peligros relacionados entre sí y presentan un reto formidable al desarrollo. El Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009 centra la atención sobre este reto. Identifica el riesgo de desastres, analiza sus causas y efectos, demuestra que esas causas se pueden abordar y recomienda fórmulas para hacerlo. El mensaje primordial del Informe es que, al reducir el riesgo de desastres, se puede reducir también la pobreza, salvaguardar el desarrollo y avanzar en la adaptación al cambio climático, facilitando paralelamente otros aspectos fundamentales como la seguridad, la estabilidad y la sostenibilidad mundial. El Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009 es la primera evaluación global bienal de la reducción del riesgo de desastres, y ha sido preparado en el contexto de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD). La EIRD, establecida en el año 2000, proporciona un marco de coordinación de las actividades encaminadas a abordar el riesgo de desastres a nivel local, nacional, regional e internacional. El Marco de Acción de Hyogo (HFA), ratificado por 168 Estados miembros de la ONU en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres celebrada en Kobe, Japón, en 2005, compromete a todos los países a realizar el máximo esfuerzo para reducir el riesgo de desastres en sus respectivos países para 2015. La expectativa es que este Informe coadyuve a enfocar. la atención internacional en la problemática del riesgo de desastres, y que sirva para consolidar el apoyo político y económico y un compromiso por alcanzar una reducción en el riesgo de desastres. La base del planteamiento de este Informe es que en un contexto de cambio climático global existe un nexo entre el riesgo de desastres y la pobreza. Tanto el riesgo de mortalidad como el económico se concentran mayoritariamente en los países en desarrollo y, dentro de ellos, afectan desproporcionadamente a las personas pobres. Los impactos de los desastres tienen un efecto negativo persistente y a largo plazo en la pobreza y el desarrollo humano, lo cual redunda en perjuicio de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). El Informe identifica los factores de riesgo subyacentes, como medios de vida rurales vulnerables, gobernanza urbana deficiente y ecosistemas en declive, que configuran la relación entre riesgo de desastres y pobreza. Demuestra también cómo el cambio climático amplificará la desigual distribución social y territorial del riesgo, incrementando las amenazas tanto inmediatas como a más largo plazo que enfrentan las personas pobres y arraigando aún más la pobreza. El Informe defiende la necesidad de un urgente viraje paradigmático en la reducción del riesgo de desastres. Con el actual progreso en la aplicación del Marco de Acción de Hyogo (HFA) no se están encarando los factores subyacentes que impulsan el riesgo y la traducción de los impactos de los desastres en consecuencias para la pobreza. Los esfuerzos por reducir el riesgo de desastres, aliviar la pobreza y adaptarse al cambio climático no están bien coordinados. Por otra parte, hay innovadores enfoques y herramientas en áreas como gobernanza urbana, gestión de ecosistemas, medios de vida sostenibles, transferencia de riesgos y enfoques basados en la comunidad y en la propia localidad, que ya existen y que se están llevando a la práctica de un modo creativo al nivel local y en diversos sectores en todos los países en desarrollo. El reto que ha identificado este Informe estriba en relacionar los marcos de política y gobernanza y encauzarlos hacia la reducción del riesgo de desastres, el alivio de la pobreza y la adaptación al. v.

(8) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante. cambio climático de tal manera que estos enfoques locales y sectoriales pasen a ser mayoritarios. Con ello no solo se facilitará la consecución de los objetivos del HFA, sino que se contribuirá a la reducción de la pobreza y al logro de los ODM. También es importante por otra razón: proporciona un vehículo que permitirá a los países avanzar en la adaptación al cambio climático global. El Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009 representa un esfuerzo conjunto por parte del sistema de la EIRD. El Informe ha sido elaborado y coordinado por EIRD/ONU en colaboración con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización Meteorológica Mundial (OMM), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el ProVention Consortium, instituciones regionales intergubernamentales y técnicas, gobiernos nacionales, agentes sociales, instituciones académicas y otras muchas entidades asociadas al sistema de la EIRD. Un conjunto de iniciativas paralelas, desarrolladas a lo largo de un periodo de 18 meses, han contribuido asimismo a la elaboración del Informe: Se ha llevado a cabo un análisis global del riesgo de desastres. Dicho análisis supuso un importante esfuerzo a escala mundial por parte de numerosas instituciones científicas y técnicas. Importantes innovaciones metodológicas han hecho posible una caracterización más exacta de los riesgos de mortalidad y pérdidas económicas a escala global por amenazas naturales tales como inundaciones, ciclones tropicales y deslizamientos de tierras, la identificación de factores del riesgo y tendencias clave, y una caracterización inicial de la resiliencia económica. Todas las actualizaciones sobre amenazas fueron revisadas por un comité de científicos internacionales. De modo parecido, el análisis del riesgo de desastres al nivel local se fundamentó en un esfuerzo coordinado de gran envergadura realizado por un amplio conjunto de instituciones para recopilar, actualizar y validar información procedente de bases de datos. vi. sobre desastres de doce países. Este análisis señala la emergencia de patrones y tendencias en cuanto al riesgo extensivo de desastres que afecta a amplias zonas y se manifiesta en forma de pérdidas frecuentes aunque de intensidad relativamente baja. Adicionalmente, se desarrollaron investigaciones de tipo empírico para examinar el binomio riesgo de desastrespobreza al nivel local y de los hogares. Se encargó la realización de una serie de documentos temáticos a instituciones internacionales especializadas, documentos que sirvieron de base para el análisis de los factores subyacentes del riesgo que configuran el nexo entre riesgo de desastres y pobreza tanto en los contextos rurales como los urbanos. En febrero de 2009, 62 países finalizaron un estudio de los avances logrados hacia la consecución de los objetivos del HFA con referencia a 22 indicadores clave y cinco acciones prioritarias, utilizando la herramienta en línea “HFA Monitor”. En el Informe se incluyeron también revisiones temáticas de las prácticas aplicadas en cuanto a sistemas de alerta temprana, mecanismos financieros, enfoques adoptados al nivel local y comunitario, reducción del riesgo de desastres en zonas urbanas, gestión del medio ambiente, gobernanza de la reducción del riesgo de desastres, adaptación al cambio climático y medios de vida sostenibles. Otros asociados aportaron estudios de caso individuales y análisis de prácticas aplicadas con referencia a numerosas áreas de trabajo en pro de la reducción del riesgo de desastres. El proceso seguido por estos estudios no solamente puso de manifiesto los avances que se están consiguiendo en los objetivos del HFA, sino también una serie de innovadores enfoques y prácticas con que se afrontan los factores subyacentes del riesgo de desastres. El Informe se presentará en la Segunda Sesión de la Plataforma Global para la Reducción del Riesgo de Desastres, a celebrar en Ginebra del 15 al 19 de junio de 2009. Como tal, su principal audiencia estará compuesta de responsables de políticas de nivel nacional en países propensos a los desastres, además de organizaciones regionales e internacionales que prestan apoyo a estos países..

(9) Preámbulo. Si bien en el Informe se afronta la relación entre el riesgo de desastres y la pobreza en el contexto del cambio climático, su enfoque central se orienta a la reducción del riesgo de desastres. No ha sido posible (ni era la intención) elaborar un estudio de gran alcance sobre las políticas, la investigación y las prácticas que se están adoptando para la reducción de la pobreza y la adaptación al cambio climático. Sin embargo, la reducción del riesgo de desastres es un paradigma clave con el que se puede encarar tanto la reducción de la pobreza como la adaptación al cambio climático. Uno de los mensajes principales del Informe es que si se reducen los factores subyacentes del riesgo de desastres es posible reducir la pobreza y adaptarse al cambio climático. El Informe se nutre de marcos conceptuales y terminología desarrollados a lo largo de los años por la comunidad que trabaja en la reducción del riesgo de desastres. Es este un aspecto importante, dado que las personas que trabajan en reducción de la pobreza y cambio climático asignan significados diferentes a términos como amenaza, vulnerabilidad, riesgo y mitigación. Salvo indicación contraria, la terminología empleada en este Informe coincide con la del glosario publicado recientemente por EIRD/ONU 1. El Informe se presenta en tres formatos diferentes para públicos distintos: En el documento breve de Resumen y recomendaciones se presenta una visión general de los resultados claves y recomendaciones que contiene el Informe, y que van dirigidos a gobiernos nacionales y organizaciones regionales e internacionales, así como a responsables de políticas de la sociedad civil y del sector privado. La parte principal del Informe se articula en torno a siete capítulos y facilita información técnica para responsables de políticas, profesionales e investigadores en el campo de la reducción del riesgo de desastres: Capítulo 1. El reto global: riesgo de desastres, pobreza y cambio climático: ofrece una visión general de los principales temas relativos a criterios de actuación que se abordan en el Informe. Capítulo 2. El riesgo global de desastres: patrones, tendencias y factores causales: expone los resultados del análisis de riesgo a nivel global.. Capítulo 3. Deconstruyendo los desastres:. patrones de riesgos y tendencias en la pobreza al nivel local: ofrece un análisis de datos sobre desastres y pobreza a nivel nacional. Capítulo 4. Lo esencial de la cuestión: los factores subyacentes que impulsan el riesgo: analiza el papel de los medios de vida rurales vulnerables, la gobernanza urbana deficiente, los ecosistemas en declive y el cambio climático global en la configuración del riesgo de desastres. Capítulo 5. Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo: presenta una visión general y un análisis de los informes de progreso preparados, un estudio sobre el papel de la integración de la reducción del riesgo de desastres en las estrategias de reducción de la pobreza y las políticas de adaptación al cambio climático, y un examen del progreso en áreas temáticas como la alerta temprana. Capítulo 6. Reducir los factores subyacentes del riesgo: constata y examina las mejores prácticas para afrontar el nexo entre riesgo de desastres y pobreza en áreas como buena gobernanza urbana y local, fortalecimiento de medios de vida rurales, gestión de ecosistemas, mecanismos financieros innovadores y reducción del riesgo de desastres al nivel local y comunitario. Capítulo 7. Invertir hoy para un mañana más seguro: explica las conclusiones y recomendaciones del Informe. El Informe va acompañado de una serie de Apéndices y artículos de información elaborados para el propio Informe, todo ello disponible en CD-Rom y también en línea, en PreventionWeb 2. Todo este material está a disposición de especialistas que deseen explorar más a fondo los temas abordados en el Informe. Los datos cuantitativos que se utilizaron para preparar el Informe se pueden encontrar también en línea en la Plataforma de Datos de Riesgo de PreventionWeb, lo que permitirá al personal de investigación llevar a cabo sus propios análisis. Se espera de esta forma fomentar la realización de nuevas e innovadoras investigaciones que, a su vez, pasen a integrar futuras iteraciones del Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres.. vii.

(10) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante. Pese a que se han aportado numerosos datos en apoyo de las recomendaciones de este Informe, es preciso destacar también ciertas áreas a las que no se ha dirigido la atención. Las limitaciones en los datos y en la metodología no permiten la elaboración de simulaciones de riesgos de sequías ni una caracterización adecuada de pérdidas sostenidas en el sector agrícola y las zonas rurales. Los datos cualitativos recabados de estudios de caso y los resultados de microestudios empíricos de interacciones entre riesgo de desastres y pobreza proporcionan ciertas apreciaciones del impacto de las sequías en los medios de vida rurales. Sin embargo, el estudio del riesgo de sequías es una carencia que se hace notar en el Informe, en particular en cuanto a regiones como el África subsahariana donde dicho riesgo está relacionado con importantes impactos de desastres y consecuencias para la pobreza. Las limitaciones en los datos acotan también la relevancia y representatividad a escala global del riesgo de desastres y el análisis de la pobreza al nivel local. Las mejoras en la recopilación de datos a nivel nacional sobre pérdidas por desastres se han circunscrito mayormente a Asia, América Latina y el Caribe. De igual modo, en la mayoría de los países no hay disponibilidad de datos de referencia sobre pobreza que incluyan módulos respecto a amenazas naturales a resolución local. Por tanto, los datos empíricos que relacionan el riesgo de desastres con la pobreza se limitan a microestudios de países concretos. Pese a que estos datos resultan ya de por sí convincentes, con la información disponible no resulta posible generar conclusiones comparables en todos los países y regiones.. viii. La revisión de los avances conseguidos en la aplicación del HFA se basa en información recibida de gobiernos nacionales, por lo general de la organización o del punto focal que se encarga de la reducción del riesgo de desastres. No ha sido posible en este caso examinar de modo sistemático los avances logrados por las organizaciones regionales o internacionales, ni por otras partes interesadas tales como el sector privado o los agentes sociales. Los resultados, por tanto, no presentan necesariamente un cuadro completo del progreso alcanzado en cada una de las acciones prioritarias del HFA. Por último, el enfoque de este Informe es el nexo entre riesgo de desastres y pobreza en el contexto del cambio climático global. No aborda en profundidad la problemática del riesgo de desastres en otros sectores de desarrollo como salud, educación, transporte y energía. Se espera que la publicación del presente Informe estimule una mejora en la recopilación de datos y la investigación, de manera que sea posible abordar estas lagunas en futuras iteraciones del Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres de la EIRD.. Notas 1. EIRD/ONU (2009). 2. www.preventionweb.net/gar.

(11) Agradecimientos El Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009 es el primer informe bienal del sistema de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD). El Informe es fruto de la colaboración, iniciada en julio de 2007, entre múltiples partes interesadas y un nutrido grupo de colaboradores del sistema de la EIRD. La elaboración del Informe ha sido coordinada por EIRD/ONU en colaboración con el Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el ProVention Consortium, la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). También han colaborado, en términos de facilitación regional, las siguientes organizaciones intergubernamentales y centros especializados: Unión Africana (UA), Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN), Agencia Caribeña de Respuesta a los Desastres (CDERA), Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), Liga de Estados Árabes, Organización de Estados Americanos, Comisión de Geociencias Aplicadas del Pacífico Sur (SOPAC), Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina (PREDECAN) en nombre del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE) y Asociación Sudasiática para la Cooperación Regional (SAARC). En febrero de 2009 más de 62 gobiernos nacionales habían preparado ya informes de progreso sobre la implementación del Marco de Acción de Hyogo (HFA) . El Reino de Bahréin, la Facilidad Global para la Reducción y Recuperación de Desastres (GFDRR), el PNUD, el PNUMA, el gobierno de Noruega, el gobierno de Suiza, el ProVention Consortium y la Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (cooperación técnica alemana) (GTZ) aportaron recursos financieros que hicieron posible el desarrollo de este primer Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres. Entre las instituciones que prestaron su colaboración se encuentran las siguientes: Centro de Estudios Sociales y Ambientales (CENTRO), Argentina; Instituto de la Tierra de la Universidad de Columbia; Corporación Observatorio Sismológico del Sur-Occidente (OSSO), Colombia; Observatorio de Inundaciones de Dartmouth; Duryog Nivaran; Instituto de Estudios de Desarrollo Rural de Pakistán; Grupo de Recuperación Temprana del Comité Permanente Interagencias (IASC); Plataforma Internacional para la Recuperación (IRP); Iniciativa sobre Terremotos y Megaciudades. (EMI), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO); Global Fire Monitoring Centre (Centro Global para el Seguimiento de Incendios); Grupo de Análisis para el Desarrollo, Perú; Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ); Instituto de Estudios de Desarrollo (IDS), Reino Unido; Comisión Oceanográfica Intergubernamental; Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (FICR); Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIED), Reino Unido; Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT); Sociedad Nacional para la Tecnología Sísmica, Nepal; Instituto Geotécnico de Noruega; Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Ecuador, Ecuador; el Centro de Resiliencia de Estocolmo; oficinas regionales del PNUD en la India, Irán, México, Nepal y Sri Lanka; Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF); Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA); Programa Operacional para las Aplicaciones Satelitales de las Naciones Unidas (UNOSAT); Universidad de las Naciones Unidas; Servicio Geológico de los Estados Unidos (USGS); Universidad Nacional Autónoma de México; Universidad de Ciudad del Cabo; Universidad de Oxford, Reino Unido; Programa Mundial de Alimentos (PMA); y Organización Mundial de la Salud (OMS). La supervisión y ayuda para la preparación del Informe fue facilitada por el presidente del sistema de la EIRD y de la Junta para la Supervisión de Gestiones de la EIRD, el Sr. John Holmes. La presentación global del Informe fue coordinada por la Oficina del Coordinador Residente de Naciones Unidas en Bahréin y el Ministerio de Asuntos Exteriores del Reino de Bahréin, en colaboración con las oficinas regionales de la OMM y el PNUMA, el Centro de Información de las Naciones Unidas de Bahréin y la oficina para el oeste de Asia y norte de África de la EIRD/ONU, entre otras entidades asociadas.. Equipo EIRD/ONU La preparación del Informe fue coordinada y supervisada por un equipo de EIRD/ONU en Ginebra: Andrew Maskrey (coordinador y autor principal), Shefali Juneja (coordinadora de informes de progreso del HFA y coautora), Pascal Peduzzi (coordinador del análisis de riesgos globales y coautor) y Carolin Schaerpf (ayudante de edición). Margareta Wahlstrom, Salvano Briceno y Helena Molin-Valdes aportaron su valiosa colaboración. Las oficinas regionales de EIRD/ONU coordinaron los informes de progreso regionales y nacionales del HFA: Seth Vordzorgbe, Pedro Basabe,. ix.

(12) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante. Rhea Katsanakis y Helene Lafferty (África); Jerry Velasquez, Angelika Planitz, Madhavi Ariyabandu y Abhilash Panda (Asia y Pacífico); Paola Albrito (Europa); Dave Zervaas, Haris Sanahuja y Jennifer Guralnick (América Latina y el Caribe); Mostafa Mohaghegh, Luna Abu Swaireh, Osama Hamad, Mohamed Sadatinejad y Goulsara Poulatova (oeste de Asia y norte de África). Craig Duncan, Sujit Mohanty, Sylvain Ponserre, Joel Margate, Simonetta Consorti y Sarah WadeHutman de la Unidad de Gestión de la Información contribuyeron al diseño y la difusión de la herramienta en línea del HFA Monitor y otros servicios en línea en PreventionWeb. Mario Barrantes de la Unidad de Incidencia y Coordinación fue el asesor del diseño y composición del Informe, y Brigitte Leoni la asesora sobre estrategia de medios y comunicaciones. También reconocemos con agradecimiento la ayuda recibida de la Unidad de Finanzas y Administración de EIRD/ ONU: Christine Alessi, Stephanie Boubault, Sam Hammond y Xiaoqing Yu, así como la colaboración amablemente prestada por Danielle Widmer y Minhye Park (internos).. Apoyo en la coordinación El apoyo en la coordinación de componentes específicos del Informe fue aportado por: Maxx Dilley, Carlos Villacis y Julio Serje (Buró para la Prevención de Crisis y la Recuperación de crisis (BCPR) del PNUD, Programa Global de Identificación del Riesgo - GRIP); Nescha Teckle, Sanny Jegillos y Rajesh Sharma (Centro Regional del PNUD, Bangkok); Luis Felipe López-Calva y Jesús Eduardo Ortiz (Oficina Regional para América Latina y el Caribe del PNUD); Ángeles Arenas (PNUD/BCPR Panamá); Saroj Jha, C.y. Núñez-Ollero, Uwe Deichmann, Alejandro de la Fuente y Henrike Brecht (Banco Mundial); Glenn Dolcemascalo y Anantha Durraiappah (PNUMA); Maryam Golnaraghi y Jean Baptiste Migraine (OMM); Margaret Arnold y Ian O’Donnell (ProVention Consortium); Andrés Velasquez, Cristina Rosales, Nayibe Jiménez y Natalia Díaz (Corporación OSSO); Badaoui Roubhan (UNESCO); y Alberto Aquino (GTZ). Coautores de capítulos Felipe Baritto, Werner Corrales, Mark Davies, Uwe Deichmann, Stefan Dercan, Stephen Devereux, David Dodman, Anantha Durraiappah, Alejandro de la Fuente, Jorgelina Hardoy, Milton von Hesse, Allan Lavell, Jennifer Leavy, Luis Felipe López-Calva, Tanya Miquelena, Tom Mitchell, Ian O’Donnell, Gary Peterson, Fernando Ramírez, Aromar Revi, Cristina Rosales, Rachel Sabates-Wheeler, David Satterthwaite, Julio Serje, Thomas Tanner y Andrés Velasquez. Colaboradores Mohamed Abchir, Ali Ardalan, Madhavi Ariyabandu, Javier Báez, Djillali Benouar, Abdul Bashir, Adriana. x. Bonilla, Bob Breckenridge, Alonso Brenes, Octavia de Cádiz, Carla Calero, Alejandra Celis, Bruno Chatenoux, Hy Dao, Andrea De Bono, Natalia Díaz, Amod Dixit, Ricardo Fort, Gregory Giuliani, Manuel Glave, Sylfest Glimsdal, Christian Herold, Vishaka Hidellage, Nayibe Jiménez, Hossein Kalali, Bjorn Kalsnes, Joanna Kamiche, Victoria Kianpour, Kamal Kishore, Oddvar Kjekstad, Art Lerner-Lam, Finn Løvholt, Brad Lyon, Darshini Mahadevia, Rosario Maldonado, Ananda Mallawantri, Elizabeth Mansilla, Vilentia Mara, S.M.F. Marikar, Saeed Mirzamohammadi, Andrea Molina, Frederic Mouton, María Muñiz, Zubair Murshed, Farrokh Nadim, Lizardo Narváez, Daniel Paz Fernández, Ernesto Pérez de Rada, Robyn Pharaoh, Seeta Prabhu, Liana Razafindrazay, Silvia de los Rios, Eduardo RodríguezOrregia, Cristina Rosenberg, Indhira Santos, Helge Smebye, Jean-Luc Tonglet, Catherine de la Torre, Rodolfo de la Torre, Jim Verdin, Kristin Verdin y Natalia Zamora.. Revisores Fueron más de 70 revisores los que aportaron comentarios sobre el primer borrador del Informe, entre los que se encontraban personal de EIRD/ONU, autores y personas e instituciones colaboradoras. Además, deseamos expresar a Omar Darío Cardona, Jeremy Collymore, Terry Jeggle, Namsuk Kim, Marcus Oxley, Johan Schaar y Cecilia Ugaz, por sus observaciones imparciales y su ayuda, nuestro particular agradecimiento, que hacemos extensivo muy especialmente a David Satterthwaite. La labor de revisión paritaria de las simulaciones de amenazas globales fue coordinada por Maryam Golnaraghi y Jean Baptiste Migraine (OMM) para ciclones tropicales, inundaciones y sequías, y por Juliana Chaves Chaparro, Takashi Imamura y Badaoui Rouhban (UNESCO) para deslizamientos de tierra, terremotos y tsunamis. Entre los revisores se encontraban Linda Anderson-Berry, Jim Davidson, Koji Kuroiwa, Woo-Jin Lee y Taoyong Ping para ciclones tropicales; Wolfgang Grabs, Zhiyu Liu y Ayinash Tyagi para inundaciones; Orivaldo Brunini, Simone Orlandini, Harlan D. Shannon, Mannaya Sivakumar, Robert Stefanski y Mark Svoboda para sequías; Nicola Casagli, Lynn Highland, Dwikorita Karnawati, Kyoji Sassa y Alexander Strom para deslizamientos de tierra; Mihail Garevski, Giuliano Panza, Avi Shapira y Kunihiko Shimazaki para terremotos; y Jörn Behrens, Kenji Satake, Stefano Tinti y Alfred Wegener para tsunamis. Los agradecimientos a los coautores y colaboradores de cada capítulo se presentan al principio del capítulo correspondiente.. Nota 1. El Apéndice 3 aporta la lista de países que presentaron informes de progreso del HFA..

(13) Índice Prefacio Preámbulo Agradecimientos . Capítulo 1. iii v ix. El reto global: riesgo de desastres, pobreza y cambio climático Otra serie de desastres 1.1 Riesgo intensivo y extensivo de desastres 1.2 La configuración del riesgo de desastres 1.3 El nexo entre riesgo de desastres y pobreza 1.3.1 Al nivel global 1.3.2 Al nivel local 1.4 Interpretación del nexo entre riesgo de desastres y pobreza 1.4.1 La traducción de la pobreza en riesgo de desastres 1.4.2 Del riesgo de desastres a consecuencias para la pobreza 1.5 El cambio climático global 1.6 Riesgos globales concatenados 1.7 Reducción del riesgo de desastres y de pobreza en el contexto del cambio climático global 1.7.1 Avances en la reducción del riesgo de desastres 1.7.2 Reducir los factores subyacentes del riesgo 1.7.3 El eslabón perdido 1.8 El camino a seguir. 1 3 3 5 6 6 7 8 8 10 11 12 13 14 15 16 16. Capítulo 2. 19 21 22 28 28 34 39 42 42 47 49 51 53 53 55 55 56 57. El riesgo global de desastres: patrones, tendencias y factores causales. Introducción 2.1 Método y datos 2.2 El riesgo de desastres de origen meteorológico 2.2.1 Ciclones tropicales 2.2.2 Inundaciones 2.2.3 Deslizamientos de tierra 2.3 Otras amenazas 2.3.1 Terremotos 2.3.2 Sequías 2.3.3 Tsunamis 2.3.4 Incendios forestales y de biomasa 2.4 Amenazas múltiples e identificación de riesgos 2.4.1 Riesgo de amenazas múltiples 2.5 Tendencias en el riesgo global de desastres 2.5.1 Riesgo, exposición y vulnerabilidad 2.5.2 ¿Están aumentando las amenazas? 2.6 Resiliencia económica, vulnerabilidad y limitaciones de desarrollo en los países en desarrollo . xi.

(14) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante. Capítulo 3 Deconstruyendo los desastres: patrones de riesgos y tendencias en la pobreza al nivel local Introducción 3.1 Datos y metodología 3.2 Informes de pérdidas, amenazas y desastres 3.3 Patrones de riesgo extensivo e intensivo 3.4 Costos del riesgo extensivo 3.5 Tendencias subyacentes en los riesgos 3.5.1 Riesgos meteorológicos extensivos 3.6 Interpretación de las tendencias 3.6.1 ¿Mejoras en los informes sobre desastres y datos sesgados? 3.6.2 Variabilidad y cambio climático 3.6.3 Urbanización, cambio ambiental y ocupación territorial 3.7 Interacciones en el binomio desastres-pobreza al nivel local 3.7.1 Retos presentados por datos y metodología 3.7.2 Activos, pobreza y riesgo de desastres 3.7.3 Pobreza, exposición y vulnerabilidad: distribución desigual de la incidencia de desastres y las pérdidas por desastres. 63 65 66 67 69 71 72 72 75 75 76 76 82 82 83. Capítulo 4. 91 93 93 94. Lo esencial de la cuestión: los factores subyacentes que impulsan el riesgo Introducción 4.1 Medios de vida rurales 4.1.1 Medios de vida rurales y pobreza 4.1.2 Alta exposición y vulnerabilidad ante amenazas meteorológicas y baja resiliencia ante pérdidas 4.1.3 Las pérdidas por desastres retroalimentan la pobreza 4.1.4 Ingresos no agrarios y protección social 4.1.5 Riesgo de mortalidad por desastres en zonas rurales pobres 4.2 Gobernanza urbana y local, pobreza y riesgo de desastres 4.2.1 De la pobreza al riesgo 4.2.2 Impactos de los desastres y consecuencias para la pobreza 4.2.3 La urbanización del riesgo en las economías rurales 4.3 Declive de ecosistemas 4.4 Cambio climático global. Capítulo 5. Análisis de los avances en la implementación del Marco de Acción de Hyogo Introducción 5.1 Visión general 5.2 Tendencias en los avances: implementación del Marco de Acción de Hyogo 5.2.1 Acción prioritaria 1 del Marco de Hyogo: velar por que la reducción de los riesgos de desastres constituya una prioridad nacional y local dotada de una sólida base institucional para su aplicación 5.2.2 Acción prioritaria 2 del Marco de Hyogo: identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana . xii. 85. 95 96 98 99 101 102 108 109 112 115. 121 123 125 128. 128 130.

(15) Índice. 5.2.3 Acción prioritaria 3 del Marco de Hyogo: utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel 5.2.4 Acción prioritaria 4 del Marco de Hyogo: reducir los factores de riesgo subyacentes 5.2.5 Acción prioritaria 5 del Marco de Hyogo: fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar la eficacia de la respuesta a todos los niveles 5.3 Impulsores del progreso 5.4 Reducción de la pobreza 5.5 Adaptación al cambio climático 5.5.1 Vinculación actual entre prácticas y políticas 5.5.2 Recursos y mecanismos para la implementación 5.5.3 ¿Adaptación al cambio climático, o adaptación a la pobreza?. Capítulo 6. 134 136 141 143 145 147 148 148 150. Reducir los factores subyacentes del riesgo Introducción 6.1 Fortalecimiento de medios de vida 6.1.1 Gestión de recursos naturales 6.1.2 Desarrollo de infraestructuras y prestación de servicios básicos 6.2 Asociaciones para la gobernanza urbana y local 6.2.1 Buenas prácticas en gobernanza urbana y local 6.2.2 Descentralización, democracia local y sociedad civil 6.3 Nuevas iniciativas de financiación para la gestión del riesgo de desastres 6.3.1 Microfinanciación 6.3.2 Microseguros 6.3.3 Seguros agrarios indexados 6.3.4 Seguros catastróficos mancomunados 6.4 Gestión de los servicios de ecosistemas 6.4.1 Enfoques en la gestión de ecosistemas 6.4.2 Gobernanza medioambiental 6.4.3 Planificación integrada 6.4.4 Zonas protegidas 6.4.5 Tecnologías medioambientales 6.4.6 Pago por los servicios de ecosistemas 6.5 Enfoques comunitarios y locales en la reducción del riesgo de desastres 6.5.1 Auge de enfoques al nivel comunitario y local 6.5.2 Importancia de la participación comunitaria y local 6.5.3 La GRD-C y la GRD-L en la práctica 6.5.4 Limitaciones y potencial de la GRD-C y la GRD-L . 153 155 156 156 157 160 161 161 163 164 165 166 167 170 170 171 171 172 172 172 173 174 175 175 176. Capítulo 7. 181. Invertir hoy para un mañana más seguro. El reto 7.1 El imperativo de una acción urgente 7.2 Acción global para la reducción del riesgo 7.2.1 Mitigación del cambio climático 7.2.2 Políticas comerciales y desarrollo de la producción. 183 183 186 186 186. xiii.

(16) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante. 7.3 Marco de políticas para un desarrollo que reduzca también los riesgos 7.3.1 Es posible reducir los factores subyacentes del riesgo 7.3.2 Aprovechar la oportunidad de reducir los riesgos 7.3.3 Gobernanza urbana y local 7.3.4 Fortalecimiento de los medios de vida rurales 7.3.5 Mejora de los servicios de ecosistemas 7.3.6 Protección social orientada a las familias más pobres y vulnerables 7.4 Enfoque basado en asociaciones 7.5 Gobernanza efectiva para la reducción del riesgo 7.5.1 Monitoreo de amenazas e información sobre riesgos 7.5.2 Incorporación del análisis de rentabilidad en las inversiones públicas 7.5.3 Garantizar la implementación 7.5.4 Mejoras en los sistemas de alerta temprana 7.5.5 Transferencia de riesgo y mecanismos financieros 7.6 Invertir hoy para un mañana más seguro 7.6.1 Invertir en un desarrollo que favorezca la reducción del riesgo 7.6.2 Incorporación de la reducción de riesgos 7.6.3 Marco de gobernanza para la reducción del riesgo . Acrónimos Tabla resumen del riesgo de mortalidad Referencias. 187 187 187 188 188 188 189 189 190 190 191 191 192 192 192 193 194 194. 199 201 207. El CD-ROM que acompaña a este Informe contiene apéndices y documentos de referencia. Esta información se puede consultar también en el portal de Internet de PreventionWeb: www.preventionweb.net/gar09. xiv.

(17) Capítulo 1 El reto global: riesgo de desastres, pobreza y cambio climático.

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(19) Capítulo 1 El reto global: riesgo de desastres, pobreza y cambio climático. Otra serie de desastres En 2008 hubo numerosos desastres de gran envergadura que nos recordaron de nuevo la gravedad de las enormes concentraciones de riesgos de desastres que amenazan los logros del desarrollo alcanzados en todo el mundo. En mayo, el ciclón tropical Nargis causó lo que se estima que fueron 140.000 víctimas mortales en Myanmar, principalmente a causa de una marejada de tormenta en los terrenos densamente poblados y de escasa elevación del delta del río Irrawaddy. En mayo el terremoto más intenso que ha azotado a China desde 1976 afectó a Sichuan y a partes de Chongqing, Gansu, Hubei, Shaanxi y Yunnan, cobrándose por lo menos 87.556 víctimas mortales y más de 365.000 heridos1 y dejando afectadas a más de 60 millones de personas en diez provincias y regiones. Se estiman en 5,36 millones los edificios que se desmoronaron y en una cifra superior a 21 millones los que quedaron dañados. La figura 1.1 muestra la ubicación de centros urbanos de tamaño grande y mediano en las zonas más afectadas por el terremoto. También en agosto de 2008 el río Kosi de Bihar, en la India, se desbordó, cambiando su curso hacia el este en 120 km, con lo que hizo inútiles los más de 300 km de defensas contra inundaciones que se habían construido para proteger a las poblaciones. Inundó zonas que se suponían seguras frente a riadas, de forma que quedaron afectadas 3,3 millones de personas de 1.598 pueblos en 15 distritos distintos 2. Fue caracterizada como la peor inundación de la zona en 50 años, e hizo que el 28 de agosto el primer ministro de la India, Manmohan Singh, declarase la existencia de una “catástrofe nacional”.. Figura 1.1: Intensidades del terremoto y ubicación de ciudades: China, 12 de mayo de 2008 Fuente: Cartografía del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente/Base de Datos sobre Recursos MundialesEuropa (PNUMA/ GRID-Europa) 2008; fuentes de datos del terremoto de Sichuan según la escala de Mercalli modificada (MMI), gentileza del Servicio Geológico de EEUU (USGS), Shakemap. Sichuan oriental, China. Shakemap Fecha: Lunes, 12 de mayo de 2008 Hora: 6:28:01 GMT Linfen Intensidad en la escala de Richter: 7,9 Sh a n xi Coordenadas: 30,99°N–103,36°E Changzhi Profundidad: 19 km. Ni n g xi a. Q i ngha i N a ns ha n. 100°E. 110°E. Baiyin. Xining. LANZHOU. Qin g h ai Linxia. Pingliang. G a n su. Tongchuan. Yuncheng. XIANYANG Wei River. Weinan XI'AN. H e n a n. Sh a a n xi Hanzhong Ankang. Deyang. Xizang Zizhiqu 30°N. Leshan. Sichuan. Suining. 125. 250 Y u n n a n. Loushanguan. Kilómetros. DAYAN 100°E. Zhaotong Panzhihua. H u b e i Cha. Yichang ng Jiang (Yang tze ) Zhicheng. Fuling CHONGQING. Yibin. Y u n n a n. 500. Wanxian. Gaoping Beibei. Neijiang Zigong. Xichang 0. Laohekou. Daxian. Mianyang NANCHONG. CHENGDU. SHIYAN. Guangyuan. Jiangyou. Zunyi. G u i zh o u GUIYANG. N. 30°N Changde Jishou Huaihua. Loudi Lengshuijiang. H u n a n 110°E. Intensidad instrumental Escala de Mercalli modificada IX VIII VII VI V Elevación metros 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 750 500 200. Población de ciudades >1.000.000 500.000–1.000.000 100.000–500.000 <100.000. 1.1 Riesgo intensivo y extensivo de desastres Las pérdidas por desastres documentadas a nivel internacional se concentran mayoritariamente en un reducido número de eventos poco frecuentes. Entre enero de 1975 y octubre de 2008, excluyendo las epidemias, la Base de. Datos Internacional sobre Desastres EM-DAT registró 8.866 eventos que provocaron la muerte de 2.283.767 personas. De estas, 1.786.084 fallecieron en 23 megadesastres (recogidos en la tabla 1.1) principalmente en países en desarrollo.. 3.

(20) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante. Dicho de otro modo, el 78,2% de la mortalidad 3 ocurrió en el 0,26% de los eventos registrados. Durante el mismo periodo las pérdidas económicas contabilizadas ascendieron a 1,5276 billones de dólares 4. En la tabla 1.2 aparecen 25 megadesastres que representan únicamente el 0,28% de los eventos, pero engloban el 40% de las pérdidas, que corresponden en su mayoría a países desarrollados. De los diez desastres con la cota más alta de fallecimientos desde 1975, nada menos que la mitad (destacados en la tabla 1.1) se produjeron en el quinquenio 2003–2008. De la tabla 1.2 se desprende igualmente que cuatro de los diez desastres con las más elevadas pérdidas económicas tuvieron lugar en el mismo periodo. Las pérdidas por desastres a nivel nacional también aparecen muy concentradas. Las pérdidas documentadas entre 1970 y 2007 a nivel del gobierno local en una muestra de 12 países de Asia y América Latina 6 indican que el 84% de la mortalidad y el 75% de los hogares destruidos se. Tabla 1.1: Desastres con más de 10.000 víctimas mortales, enero de 1975 a junio de 20085 (El sombreado indica desastres del quinquenio 2003–2008) Fuente: EM-DAT; Análisis de la EIRD, 2008 (datos de septiembre de 2008). 4. concentraron en tan solo el 0,7% de los informes de pérdidas. La destrucción de viviendas suele representar una proporción importante de las pérdidas económicas directas sostenidas en los desastres. Sea cual sea el prisma de escala bajo el cual se consideran las pérdidas por desastres, por tanto, parece que la mortalidad y las pérdidas económicas directas presentan una fuerte concentración geográfica y se relacionan con una cifra muy reducida de eventos. Son zonas con grandes concentraciones de personas vulnerables y activos económicos expuestos a amenazas intensas. En este Informe se usa la expresión riesgo intensivo con referencia a estas concentraciones. Por otra parte (y sea cual sea el prisma de escala adoptado), hay grandes zonas expuestas a pérdidas de baja intensidad pero más frecuentes. Estas pérdidas generalizadas de baja intensidad se vinculan con otros impactos del riesgo, tales como un elevado número de personas afectadas y daños en viviendas e infraestructuras locales, aunque no. Año. País. Desastre. Víctimas mortales. 1983. Etiopía. Sequía en Etiopía. 300.000. 1976. China. Terremoto de Tangshan. 242.000. 2004. Sur del Océano Índico. Tsunami del Océano Índico. 226.408. 1983. Sudán. Sequía en Sudán. 150.000. 1991. Bangladesh. Ciclón Gorky. 138.866. 2008. Myanmar / Birmania. Ciclón Nargis. 133.655 100.000. 1981. Mozambique. Sequía en el sur de Mozambique. 2008. China. Terremoto de Sichuan. 87.476. 2005. India, Pakistán. Terremoto de Cachemira. 73.338. 2003. Europa. Ola de calor en Europa. 56.809. 1990. Irán. Terremoto de Manjil-Rudbar. 40.000. 1999. Venezuela. Inundaciones de Vargas. 30.000. 2003. Irán. Terremoto de Bam. 26.796. 1978. Irán. Terremoto de Tabas. 25.000. 1988. Unión Soviética. Terremoto de Spitak. 25.000. 1976. Guatemala. Terremoto de Guatemala. 23.000. 1985. Colombia. Volcán Nevado del Ruiz. 21.800. 2001. India. Terremoto de Gujarat. 20.005. 1999. Turquía. Terremoto de Izmit. 17.127. 1998. Honduras. Huracán Mitch. 14.600. 1977. India. Ciclón en Andhra Pradesh. 14.204. 1985. Bangladesh. Ciclón en Bangladesh. 10.000. 1975. China. Terremoto de Haicheng. 10.000.

(21) Capítulo 1 El reto global: riesgo de desastres, pobreza y cambio climático. Tabla 1.2: Desastres causantes de pérdidas de más de 10.000 millones de dólares, enero de 1975 a junio de 2008 (El sombreado indica desastres del quinquenio 2003–2008) Fuente: EM-DAT; Análisis de la EIRD, 2008 (datos de septiembre de 2008). Pérdidas totales (miles de millones de dólares). Año. País. Amenaza. 2005. Estados Unidos de América. Huracán Katrina. 125. 1995. Japón. Terremoto de Kobe. 100. 2008. China. Terremoto de Sichuan. 30. 1998. China. Inundación del Yangtzé. 30. 2004. Japón. Terremoto de Chuetsu. 28. 1992. Estados Unidos de América. Huracán Andrew. 26,5. 1980. Italia. Terremoto de Irpinia. 20. 2004. Estados Unidos de América. Huracán Iván. 18. 1997. Indonesia. Incendios. 17. 1994. Estados Unidos de América. Terremoto de Northridge. 16,5. 2005. Estados Unidos de América. Huracán Charley. 16. 2004. Estados Unidos de América. Huracán Rita. 16. 1995. República Democrática Popular de Corea. Inundaciones en Corea. 15. 2005. Estados Unidos de América. Huracán Wilma. 14,3. 1999. Taiwán (China). Terremoto de Chichi. 14,1. 1988. Unión Soviética. Terremoto de Spitak. 14. 1994. China. Sequía en China. 13,8. 1991. China. Inundaciones en China oriental. 13,6. 1996. China. Desbordamiento del río Amarillo. 12,6. 2007. Japón. Terremoto de Niigataken Chuetsu-oki. 12,5. 1993. Estados Unidos de América. Inundaciones en el Medio Oeste. 12. 2002. Alemania. Desbordamiento del río Elba. 11,7. 2004. Estados Unidos de América. Huracán Frances. 11. 1991. Japón. Tifón Mireille. 10. 1995. Estados Unidos de América. Temporal de viento de la costa oeste. 10. producen altas cotas de mortalidad o destrucción de activos económicos. Por ejemplo, el 99,3% de los informes locales sobre pérdidas en los 12 países mencionados englobaban únicamente el 16% de la mortalidad, pero abarcaban el 51% de los daños causados en viviendas. Tales pérdidas tienden a extenderse ampliamente, tanto en el tiempo como en el espacio. En los países de la muestra el 82% de los distritos locales informaron de pérdidas por desastres al menos una vez entre 1970 y 2007, y el 48% dio razón de pérdidas por desastres seis. veces o más, con una media de nueve informes de pérdidas locales diarios. A esta exposición, geográficamente dispersa, de personas y activos económicos vulnerables ante amenazas en su mayoría de baja o moderada intensidad se le da en este Informe el nombre de riesgo extensivo. Las expresiones riesgo intensivo y riesgo extensivo, por tanto, se refieren a la concentración o dispersión relativa del riesgo de desastres en el espacio y en el tiempo, sea cual sea la escala a la cual se observa el riesgo.. 1.2 La configuración del riesgo de desastres Con frecuencia se ven los desastres como choques exógenos que destruyen y erosionan los logros del desarrollo. Pero el riesgo de desastres está muy lejos de ser exógeno al desarrollo. Se va configurando a lo largo del tiempo, por una compleja interacción entre los procesos de desarrollo que generan. condiciones de exposición, vulnerabilidad y amenaza. A nivel global, el riesgo de desastres está aumentando en relación con la mayoría de las amenazas, aunque el riesgo de pérdidas económicas se está intensificando mucho más rápidamente. 5.

(22) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante. que el riesgo de mortalidad. Por ejemplo, y suponiendo un nivel de amenaza constante, se estima que el riesgo de mortalidad por inundaciones aumentó en un 13% entre 1990 y 2007, mientras que el riesgo de pérdidas económicas creció en un 35%. El principal impulsor de esta tendencia es el rápido aumento de la exposición. A medida que los países se van desarrollando y van mejorando las condiciones económicas y la gobernanza, la vulnerabilidad desciende, aunque no lo suficiente para compensar el incremento en exposición, especialmente en el caso de países de ingresos bajos o entre medianos y bajos en rápido crecimiento. Con la estabilización y ralentización del desarrollo económico, es posible que se desacelere también el aumento en la exposición y comience a reducirse. la vulnerabilidad, y que de esta forma se reduzca también el riesgo. Los patrones de riesgo extensivo asociados a las amenazas meteorológicas también crecen rápidamente en la muestra de países de bajos y medianos ingresos de Asia y América Latina estudiada en este Informe. Una parte de este crecimiento se puede explicar por las mejoras en el seguimiento de desastres. De forma parecida, el cambio climático está alterando los patrones de amenazas. Sin embargo, los principales factores causales del riesgo son los aumentos locales específicos en exposición, vulnerabilidad y amenaza en el contexto de los procesos más amplios de urbanización, desarrollo económico y territorial y el declive de los ecosistemas (véase el recuadro 1.1).. 1.3 El nexo entre riesgo de desastres y pobreza Hace ya por lo menos 30 años que las investigaciones vienen poniendo de relieve el hecho de que los desastres tienen un impacto desproporcionado en los países pobres y en desarrollo 9. El informe Reducción del riesgo de desastres: desafío para el desarrollo 10 del Buró para la Prevención de Crisis y la Recuperación (BCPR) del PNUD, publicado en 2004, hizo ver que, si bien solamente un 11% de las personas expuestas a amenazas viven en países con un índice de desarrollo humano bajo, el 53% de la mortalidad causada por desastres se concentra en esos países. En el presente Informe se ha reunido un cuerpo considerable de datos empíricos que ratifican que el riesgo de desastres está estrechamente vinculado con la pobreza tanto al nivel global como el local. 1.3.1 Al nivel global Este Informe confirma que los países más pobres se ven afectados por riesgos de mortalidad y de pérdidas económicas en grados desproporcionadamente más elevados, si se comparan con niveles similares de exposición a amenazas. Por ejemplo, al nivel global el 39% de la exposición a los ciclones tropicales corresponde a los países de altos ingresos, pero el riesgo de. 6. mortalidad en esos países es de tan solo un 1%. A los países de ingresos bajos corresponde el 13% de la exposición, pero nada menos que un 81% del riesgo de mortalidad. Por ejemplo, en Japón el producto interior bruto (PIB) per cápita es de 31.267 dólares, en comparación con 5.137 dólares en Filipinas, y Japón tiene un índice de desarrollo humano de 0,953 en comparación con 0,771 en Filipinas 11. Además, Japón multiplica por 1,4 el número de personas expuestas a los ciclones tropicales en Filipinas. Sin embargo, si Japón y Filipinas se vieran afectados por un ciclón de la misma intensidad, la mortalidad en Filipinas sería 17 veces más alta que en Japón (véase la figura 1.2). Los países con economías pequeñas y vulnerables, como muchos pequeños estados insulares en desarrollo (SIDS) y países en desarrollo sin litoral (LLDC) no solo sufren niveles relativamente altos de pérdidas económicas con respecto al tamaño de su PIB, sino que tienen además una resiliencia a las pérdidas especialmente baja, lo que significa que las pérdidas por desastres pueden causar importantes reveses en su desarrollo económico. Los países de más alta vulnerabilidad económica frente a las amenazas.

(23) Capítulo 1 El reto global: riesgo de desastres, pobreza y cambio climático. Recuadro 1.1: Componentes del riesgo de desastres. Exposición Las personas y los activos económicos se concentran en zonas expuestas a graves amenazas a través de procesos como el crecimiento demográfico, la migración, la urbanización y el desarrollo económico. Este proceso opera a lo largo del tiempo, y por tanto el riesgo en estas zonas se va haciendo más intensivo a medida que más personas y activos quedan expuestos. Muchas zonas proclives a ser afectadas por amenazas, como son los litorales, atraen el desarrollo económico y urbano, ya que ofrecen beneficios económicos importantes. En las tierras fértiles de las zonas de inundación periódica en los deltas de los ríos del sur de Asia, por ejemplo, es posible mantener una agricultura intensiva que proporciona medios de vida a millones de hogares rurales. Al mismo tiempo que el riesgo se hace más intensivo en algunas zonas, se va propagando también de un modo extensivo a medida que las ciudades se expanden hacia las tierras del interior y el desarrollo económico y urbano transforma zonas antes escasamente pobladas. Vulnerabilidad y resiliencia El grado de riesgo real de personas o activos económicos expuestos es en realidad una función de su vulnerabilidad. El concepto de vulnerabilidad hace referencia a la propensión o susceptibilidad a sufrir pérdidas, y está vinculado con una serie de características físicas, sociales, políticas, económicas, culturales e institucionales. Por ejemplo, son características de vulnerabilidad física las viviendas, centros escolares, hospitales y demás líneas vitales mal construidos e inseguros. Las dificultades que afrontaron los hogares pobres sin coche para evacuar Nueva Orleans durante el huracán Katrina eran sintomáticas de vulnerabilidad social e institucional. La resiliencia se refiere a la capacidad de las personas o las economías para absorber las pérdidas y recuperarse. Los hogares pobres suelen tener baja resiliencia a las pérdidas porque no cuentan con. naturales y más baja resiliencia son también los que tienen una participación muy reducida en los mercados mundiales y poca diversificación en sus exportaciones. 1.3.2 Al nivel local También al nivel local hay datos empíricos que demuestran que las zonas pobres sufren en los desastres niveles de daños desproporcionadamente. ahorros, reservas o seguros. Sin embargo, hay factores sociales, como las extensas redes familiares y las redes comunitarias, que aumentan la resiliencia. Vulnerabilidad se usa a veces en un sentido más extenso para englobar el concepto de resiliencia7. Además, la vulnerabilidad y la resiliencia evolucionan con el tiempo. Por ejemplo, si por motivos de rápido crecimiento urbano una proporción cada vez más alta de la población de una ciudad habita en viviendas inseguras, aumenta la vulnerabilidad; y al contrario, si más familias rurales tienen acceso a seguros de cosechas, aumentará su resiliencia. Amenazas Los patrones de amenazas geológicas vienen determinados principalmente por la ubicación de las fallas sísmicas y la presencia de volcanes activos o de litorales expuestos a tsunamis, y son relativamente estáticos. Sin embargo, el cambio ambiental y la urbanización están modificando la magnitud, la distribución espacial y la frecuencia de inundaciones, sequías, ciclones tropicales, deslizamientos de tierra y otras amenazas meteorológicas. La disminución en los servicios regulatorios facilitados por muchos ecosistemas ha sido observada en la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio de 20058 como un factor que hace aumentar las amenazas de inundaciones y sequías. En las zonas urbanas las inundaciones son provocadas a menudo por una combinación de escorrentías más intensas durante episodios de lluvias torrenciales a causa del incremento en zonas edificadas; desagües inadecuados; la desaparición de humedales que tradicionalmente absorbían y moderaban los máximos de las crecidas; y la urbanización de las zonas aluviales. A escala global, el Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC) ha confirmado que el cambio climático está alterando la previsibilidad, intensidad y distribución geográfica de muchas amenazas meteorológicas a través de un aumento en la intensidad del ciclo del agua y de otros efectos como el deshielo de glaciares y la subida en el nivel del mar.. altos y que esta situación está relacionada con factores como las viviendas inseguras. Los testimonios procedentes de estudios de caso en ciudades concretas indican, además, que tanto la incidencia de desastres como las pérdidas se vinculan con procesos que hacen que aumente la exposición de las personas pobres a amenazas, como por ejemplo la expansión de asentamientos informales en zonas propensas a amenazas.. 7.

(24) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante. 135° E. N. 120° E. 140° E. 125. 250. 500. a. Kilómetros. P. e 40° N. i. a. h. 15° N. i. S o u t h. S e a. 35° N. 15° N. e. 35° N. l. i n. a S e. n. p. o f. a. C h i n. J. a. p. S. 40° N. Nota: Clasificación según la definición del recuadro 2.2, pág. 23 Fuente: Cartografía y análisis de sistemas de información geográfica (SIG): PNUMA/GRIDEuropa 2008. 125° E 0. p. Figura 1.2: Riesgo de mortalidad por ciclones tropicales en dos países con una exposición parecida: Japón y Filipinas. 10° N. P. h. e p i n i p i l 0 125. 10° N. S e a 250. S u l u. 500. a S e. N. Kilómetros 135° E. 120° E. 140° E. 125° E. Riesgo de mortalidad simulada Clase 0. Clase 1. Clase 2. Clase 3. Clase 4. Hay un acervo considerable de datos empíricos procedentes de todas las regiones que demuestran que si bien las pérdidas por desastres causan una disminución mensurable en los ingresos, el consumo y los indicadores de desarrollo humano, estos efectos se hacen sentir mucho más en hogares y comunidades pobres.. Clase 5. Clase 6. Clase 7. Clase 8. Clase 9. Clase 10. Los datos señalan fenómenos de incrementos de pobreza tan amplios como profundos, dificultades a largo plazo en la recuperación y repercusiones muy negativas en términos de desarrollo humano, educación y salud, efectos que tienen consecuencias a largo plazo.. 1.4 Interpretación del nexo entre riesgo de desastres y pobreza Al nivel global, hay factores causales, tales como el desarrollo económico y la urbanización, el cambio climático y la fuerza o debilidad de una serie de capacidades endógenas, que condicionan las perspectivas, tanto de la pobreza como del riesgo de desastres, en cualquier país que se escoja. En la figura 1.3 se ilustran de manera esquemática algunas de las principales interacciones entre el riesgo de desastres y la pobreza que se analizan en este Informe.. 8. 1.4.1 La traducción de la pobreza en riesgo de desastres La pobreza 12 y las condiciones de riesgo cotidiano que la acompañan sustentan la configuración de patrones de riesgo extensivo e intensivo. En general, las personas pobres tanto de zonas urbanas como rurales han de afrontar cada día niveles muy elevados de riesgo: por el tráfico y los accidentes laborales; el paludismo y otras amenazas contra la salud derivadas de la falta de agua potable;.

(25) Capítulo 1 El reto global: riesgo de desastres, pobreza y cambio climático. Figura 1.3: El nexo entre riesgo de desastres y pobreza. Factores globales Desarrollo económico y urbano no equilibrado Cambio climático. Gobernanza débil y capacidades endógenas limitadas. Factores subyacentes del riesgo Gobernanza urbana y local deficiente Medios de vida rurales vulnerables Declive de los ecosistemas Falta de acceso a la transferencia del riesgo y la protección social. Riesgo intensivo Grandes concentraciones de poblaciones y activos económicos vulnerables expuestos a amenazas extremas. Riesgo extensivo Exposición geográficamente dispersa de poblaciones y activos económicos vulnerables expuestos a amenazas de intensidad baja o moderada. Riesgo cotidiano Hogares y comunidades expuestos a inseguridad alimentaria, enfermedad, delincuencia, accidentes, contaminación, y falta de saneamiento y de agua potable. Pobreza. Impactos de los desastres Elevado índice de mortalidad y pérdidas económicas Daños a viviendas, infraestructura local, ganado y cultivos. Consecuencias para la pobreza Impactos de corto y largo plazo en ingresos, consumo, bienestar e igualdad. Pobreza económica y otros factores de pobreza como falta de poder, exclusión, analfabetismo y discriminación. Oportunidades limitadas de acceso a movilización de activos. la ausencia de sistemas de saneamiento y la contaminación; por la delincuencia, el paro y el subempleo; y demás factores. Un ejemplo: el índice de mortalidad de niños menores de cinco años en muchas ciudades de los países en desarrollo se encuentra entre las 80 y las 160 muertes por cada mil nacimientos vivos, mientras que en la mayoría de ciudades de los países desarrollados ese índice es inferior a 10 muertes por mil nacimientos vivos. Hay una serie de factores de riesgo subyacentes, como son gobernanza urbana deficiente, medios de vida vulnerables y ecosistemas degradados, que contribuyen a traducir la pobreza y el riesgo cotidiano en riesgo de desastre, en el contexto de procesos económicos y políticos más amplios. Los medios de vida de las poblaciones urbanas pobres a menudo no alcanzan a cubrir las necesidades de vivienda, transporte, educación y salud. Paralelamente, la escasa capacidad institucional de las autoridades municipales para facilitar tierras y servicios a las personas pobres ha redundado en un modelo de crecimiento urbano que se caracteriza por la expansión de. asentamientos no regulados en zonas propensas a las amenazas. Hoy, al menos 900 millones de personas viven en asentamientos informales en las ciudades de países en desarrollo, muchos de ellos en zonas propensas a las amenazas. Las amenazas urbanas como las inundaciones se ven exacerbadas por la ausencia de inversión en infraestructura. Las familias viven en edificios mal construidos de estructura precaria, y con infraestructuras y servicios deficientes. No sorprende, pues, que las poblaciones urbanas pobres sufran con frecuencia un elevado riesgo de desastre. En las zonas rurales pobres, la pobreza se traduce en riesgo de desastre por la vulnerabilidad de los medios de vida rurales. El acceso limitado a tierras productivas, a la tecnología, a los créditos y demás activos de producción significa que los hogares rurales pobres dependen en gran medida para sus medios de vida y su subsistencia de la agricultura de secano, y por tanto son enormemente vulnerables a las variaciones estacionales del clima, por pequeñas que sean. Las dificultades en el acceso a los mercados, unas políticas comerciales desfavorables y la falta de inversión en infraestructuras amplifican la. 9.

(26) Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2009. Riesgo y pobreza en un clima cambiante. vulnerabilidad. Solo en el África subsahariana, 268 millones de personas del medio rural viven por debajo de un umbral de pobreza de 1,25 dólares diarios. La falta de viviendas seguras, de infraestructuras y de servicios públicos en las zonas rurales pobres, que podrían ofrecer protección en caso de terremotos, ciclones e inundaciones graves, sirve para incrementar aún más el riesgo de mortalidad. Tanto en zonas rurales como urbanas, la relación entre riesgo de desastre y pobreza crece aún más por la degradación del medio ambiente. La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio de 200513 detectó una significativa degradación en muchos ecosistemas de importancia clave. Los ecosistemas naturales como los humedales, bosques, manglares y cuencas desempeñan un papel fundamental en la regulación de la frecuencia y la intensidad de amenazas tales como inundaciones y deslizamientos de tierra. Con mucha frecuencia, son además una importante fuente de ingresos adicionales para las personas pobres. La degradación de los ecosistemas merma su capacidad para aportar estos servicios, y aumentan por ello las amenazas y la vulnerabilidad. Las comunidades pobres de los países en desarrollo suelen depender de manera desproporcionada de las aportaciones de los ecosistemas. Según la última edición del Atlas de África del PNUMA14, la deforestación es uno. Figura 1.4: Deforestación en Camerún entre 1973 y 2001 Fuente: PNUMA DEWA, 2008. 10. de los problemas medioambientales más graves para 35 países africanos. Tan solo en Camerún, por ejemplo, desaparecen 200.000 hectáreas de bosques cada año, como puede apreciarse en la figura 1.4. 1.4.2 Del riesgo de desastres a consecuencias para la pobreza Los hogares pobres suelen tener una capacidad muy limitada para obtener y utilizar activos que les permitan paliar las pérdidas sufridas por los desastres. Estas pérdidas abarcan tanto las elevadas tasas de mortalidad y las pérdidas económicas debidas a las concentraciones de riesgo intensivo, poco frecuentes, como los patrones de impactos de baja intensidad que se deben a la propagación del riesgo extensivo. La escasa resiliencia de las personas pobres se ve socavada aún más por los factores causales de riesgo, entre otros una protección social débil o inexistente y la escasa presencia de seguros contra siniestros en la mayoría de los países en desarrollo: dos factores que contribuyen a traducir los efectos de los desastres en consecuencias para la pobreza. Las pérdidas vinculadas con el riesgo intensivo superan muchas veces la capacidad de afrontamiento tanto de hogares individuales como de la comunidad local e incluso nacional en los países pobres; las pérdidas relativamente pequeñas pero más frecuentes relacionadas con el riesgo.